SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

 

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE CONSTRUCTORA CARLOS MUÑOZ S. A. CONTRA EL TRANSITORIO IV, EL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 217 DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y ARTICULO 23 TEXTO ORIGINAL DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, POR CONSIDERAR QUE VIOLENTAN LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD ANTE LA LEY, JUSTICIA PRONTA Y DEBIDO PROCESO. 

 

EXPEDIENTE N° 09-009753-0007-CO

 

SEÑORES MAGISTRADOS:

 

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula 4-127-782, en mi condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA , según Acuerdo del Consejo de Gobierno N° 93 del 23 de marzo del 2004 (Gaceta N° 82 del 28 de abril último), ratificado por Acuerdo Legislativo N° 68189-04-05, del 21 de julio del 2004 (Gaceta N° 158 del 13 de agosto del 2004), con el debido respeto contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que interpone CONSTRUCTORA CARLOS MUÑOZ S. A. con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del Transitorio IV, el numeral 4 del artículo 217 del Código Procesal Contencioso Administrativo y articulo 23 original de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por considerar que violan los principios de igualdad ante la ley, justicia pronta y debido proceso. 

 

            Mediante resolución N° 16286-2009 de 14:53 hrs. del 21 de octubre de 2009, ese Tribunal Constitucional resolvió rechazar por el fondo la Acción contra el Transitorio IV del Código Procesal Contencioso Administrativo, dándole curso en cuanto al artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tanto en su texto original como en el reformado. Por consiguiente, la Procuraduría se concreta a las alegaciones sobre este numeral.

 

I

ARGUMENTOS DE LA ACCIONANTE

 

La Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República afirma que la facultad que allí se establece es una “aberración jurídica, de efecto indubitablemente discriminatorio y desequilibrante además de retardatorio del proceso judicial en perjuicio del Ciudadano y a favor del Estado, quien –como se dijo- discrecionalmente, cuando se le ocurre que lo necesita, puede extender en un tercio (33%) el plazo dictado en el proceso (originalmente en un 50%), de manera que con tal norma, quien sufrió todos los atrasos que quiso la Administración en su propia instancia, ha sido y continuará siendo castigado por la ineficiencia, desidia y hasta la posible mala intención de los burócratas, cuyos errores, equivocaciones u omisiones, son los que congestionan de trabajo a la Procuraduría y al Juzgado…”. Agrega que la reforma del artículo 23 es un desaforado intento de mantener la beocia discriminación procesal en perjuicio del ciudadano, que redunda en el retardo injustificado que adiciona un tercio al plazo dictado originalmente en el proceso. En su criterio, no hay posibilidad de discriminar ante la ley, por lo que debe haber cero discriminación. El artículo 41 de la Constitución no condiciona el principio de justicia pronta a los retardos discriminatorio del proceso que se le ocurran a una de las partes.

 

Es decir, en su opinión el artículo 23 es discriminatorio, arbitrario y retarda los procesos. Aspectos que más adelante analizamos.

 

II

LA ACCION NO CONSTITUYE UN MEDIO RAZONABLE

DE DEFENSA DE SUS DERECHOS

 

La interposición de una Acción de Inconstitucionalidad requiere la existencia de un asunto pendiente de resolución en que se invoque la constitucionalidad. Pero esa invocación debe tener un efecto práctico que consiste en ser medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considere lesionado. En el presente caso si bien tenemos una invocación de inconstitucionalidad en tres procesos contencioso-administrativos, la Acción no es medio razonable.

 

1.-        La invocación de inconstitucionalidad

 

En su escrito de Acción, la accionante manifiesta que invocó la inconstitucionalidad del artículo 23 en los procesos que se tramitan bajo los expedientes Ns. 05-00840-163-CA, 06-00190-163-CA y 07-359-163-CA, solicitando al Despacho elevar consulta a la Sala Constitucional, conforme los artículos 102 y 103 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Agrega que dicha solicitud fue desestimada por el Despacho. Interesa, entonces, señalar lo actuado por la empresa accionante a efecto de determinar si cumple con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

            Mediante escrito presentado el 15 de mayo de 2008 la  aquí actora dedujo la demanda en el juicio contencioso administrativo de Constructora Carlos Muñoz S. A. contra el Estado y CONAVI, Expediente N° 07-359-163-CA. En ese mismo escrito y para los efectos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procedió a invocar la inconstitucionalidad del Transitorio IV así como del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su texto original y en el modificado por considerarlo discriminatorio y desequilibrante del proceso judicial a favor del Estado. 07-359-163-CA. La discriminación devendría de la imposibilidad que tiene el ciudadano de prorrogar automáticamente los plazos mediante una simple presentación de la solicitud. Asimismo, en la pretensión solicitó elevar consulta de inconstitucionalidad.

 

            De esta invocación importa destacar, desde ya, que tuvo lugar en momentos procesales en que al Estado no se le había otorgado ningún plazo para accionar. En efecto, al Estado no se le había dado traslado de la demanda porque esta, justamente, estaba siendo deducida. Por consiguiente, la invocación de inconstitucionalidad se plantea en un momento procesal en que la disposición resultaba absolutamente inaplicable. Por otra parte, dicha invocación no se reiteró cuando el artículo 23 fue utilizado. Veamos la situación con los otros procesos.

 

En el expediente N° 06-840-163-CA, proceso contencioso administrativo de Constructora Carlos Muñoz S. A. contra el Estado, en escrito presentado el 1 de abril de 2008, el accionante hace invocación de inconstitucionalidad del Transitorio IV así como del numeral 4 del artículo 217 del Código Procesal Contencioso Administrativo, además del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al mismo tiempo que solicita al Juez elevar consulta de constitucionalidad sobre esas normas. Como veremos de seguido, la invocación se hace luego de que el Estado solicitó la ampliación de la demanda y no existía trámite alguno en que el artículo 23 tuviese que ser aplicado.

 

En el proceso N° 06-190-163-CA mediante escrito presentado el 12 de febrero de 2008, Constructora Carlos Muñoz solicita al Juzgado elevar consulta de inconstitucionalidad sobre el Transitorio IV y el artículo 217.4 del Código Procesal Contencioso Administrativo, así como artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dando las razones por las cuales considera que las normas son inconstitucionales. En este proceso no se había aplicado el artículo 23 aquí cuestionado. Por consiguiente, no puede constituirse en el medio para incoar la Acción de Inconstitucionalidad.

 

2.-        El artículo 23 es una norma procedimental

 

El texto original del artículo 23 disponía lo siguiente:

 

“Artículo 23.- AMPLIACION DE TERMINOS Y SEÑALAMIENTOS:

Cuando por las necesidades del Despacho, el Procurador General o el Procurador General Adjunto soliciten ampliación de términos y señalamientos, los tribunales de justicia accederán a lo pedido. En ningún caso la ampliación podrá ser menor de la mitad del término originalmente concedido, y la solicitud, necesariamente, deberá ser presentada dentro del término o señalamiento respectivos”.

 

            De esa forma se establecía la facultad de solicitar la ampliación de los términos y señalamientos hasta por un plazo no menor de la mitad del término originalmente concedido. Es este plazo lo que cambia con la reforma introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo. En virtud de este se dispone actualmente:

 

“ARTÍCULO 23.—AMPLIACIÓN DE PLAZOS

       Cuando, por las necesidades del despacho, el procurador general o el procurador general adjunto solicite ampliación de plazo, este se tendrá como automáticamente prorrogado por un tercio del originalmente concedido. La solicitud deberá ser presentada, necesariamente, dentro del plazo original.  Las fracciones de un día se computarán como uno completo.  Respecto de los términos no cabrá prórroga”. (Así reformado por el artículo 217, inciso 4) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

 

Se establece la ampliación automática en un tercio del originalmente concedido. Lo que significa que el Juzgador no tiene que emitir una resolución acordando la ampliación y fijando un plazo determinado. Al plantear la solicitud se conoce que el plazo se tiene por prorrogado por un tercio del originalmente concedido.

 

            El Código Procesal Contencioso Administrativo entró en vigencia el 1 de enero de 2008, fecha a partir de la cual se tiene por reformada la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Reforma que, desde esa fecha, se aplica a los procesos interpuestos por la empresa accionante. No obstante, en el momento en que la Procuraduría solicitó la ampliación en el proceso 05-00840-163-CA la norma aplicable era el texto original del artículo 23.

 

La norma que regula plazos dentro de un proceso es una norma procesal. Sus efectos son los propios, entonces, de una norma de este tipo. Consecuentemente, su objeto es regular trámites dentro del proceso, determinando cómo esté debe ser realizado y encauzado, ordenando la relación procesal, sin posibilidad alguna de regular el fondo del asunto. En consecuencia, las normas de proceso se aplican en las distintas fases de este, según corresponda. Normalmente, su aplicación surte los efectos en el momento procesal de que se trata; de modo tal que producido este trámite, pierde posibilidad de aplicación y por ende, de surtir sus efectos. Este es el caso del artículo 23 de mérito.

 

El artículo 23 se aplica en el proceso cuando el Procurador General o el Procurador General Adjunto solicitan la ampliación de un plazo concreto. Conforme el artículo 23 en el texto vigente, esta ampliación se produce automáticamente por la sola solicitud del jerarca de la Procuraduría. Si la solicitud no se presenta, la norma no tiene posibilidad alguna de surtir efectos en el proceso. Si se ha solicitado la ampliación y se ha acordado, sea por ampliación automática, sea por decisión del juez como sucedía con el texto original, surte efecto en ese momento, sin posibilidad de que tenga que ser aplicada en el futuro o bien que su aplicación pueda generar una discusión en el futuro. En ese sentido, si la parte contraria no está de acuerdo con la ampliación acordada, debe recurrir de la misma y en tratándose de la contestación de la demanda, si considera que esta debe tenerse por no contestada, debe acusar la rebeldía correspondiente. En los procesos en que se ha invocado la inconstitucionalidad del artículo 23, este surtió sus efectos sin que estos puedan ser reabiertos.

 

Veamos la situación la aplicación del artículo 23 en el expediente 07-359-163-CA. Mediante escrito presentado el 30 de junio de 2008, la Procuraduría expresó: “En virtud de las necesidades propias de este Despacho y la correcta atención del presente juicio, con fundamento en el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, solicito se amplíe el término para contestar la demanda, conferido mediante resolución de las 7:40 horas del 5 de mayo del 2008, notificada el 19 de mayo último”.

 

            Importa señalar que la accionante no reaccionó frente a esta solicitud. Como tampoco lo hizo ante la contestación de la demanda, que se produjo el 18 de julio de 2008 dentro del término ampliado. Entre ese período, la accionante actora se apersonó en el proceso el 2 de julio de 2008 para solicitar su acumulación con los expedientes Ns 05-840-163-CA y 06-190-163-CA. Es decir, se apersonó con posterioridad a que la Procuraduría pidió la ampliación, sin alegar sobre la procedencia o improcedencia de la solicitud. El Juzgado tampoco hizo manifestación alguna sobre la solicitud de la Procuraduría. Consecuentemente, ni por parte de la actora ni del Juzgado se produjo manifestación y menos discusión sobre la procedencia de lo solicitado. Aquí operó la ampliación automática del artículo 23, sin que se presentara objeción de parte de la actora.

 

            De la exposición antes realizada, se deduce con meridiana claridad que en el proceso 07-359-163-CA no existe resolución alguna en que tenga que ser aplicado el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por consiguiente, la Acción no se constituye en un medio para amparar el derecho que considera violentado.

 

Notemos ahora la situación en el proceso N° 06-190-163-CA que corresponde a juicio contencioso administrativo de Constructora Carlos Muñoz S. A. El Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda tuvo por interpuesto el proceso ordinario mediante resolución de las 15 horas 47 minutos del 21 de marzo del 2006, notificada al Estado el 31 de marzo del 2006. Mediante resolución de las 11 horas y 8 minutos del 1° de febrero del 2007, notificada el 15 del mismo mes, se dio el plazo de treinta días para que el Estado contestara la demanda. El Estado procedió a contestar la demanda en escrito de fecha 13 de marzo del 2007, presentado al día siguiente en los Tribunales. Lo anterior significa que esa contestación se presentó dentro del plazo concedido originalmente por el Juzgado, ya que el  plazo para contestar vencía el día 29 de marzo del 2007.  Mediante resolución de las 8 horas y 8 minutos del 19 de marzo del 2007, se da audiencia a la parte actora de las defensas previas interpuestas por el Estado y en relación con la contestación resuelve: “Se reserva el escrito de contestación de la demanda para ser conocido en su oportunidad procesal”. Luego, en  resolución de las 8 horas 17 minutos del 19 de mayo del 2009, notificada 27 de mayo,  se otorga audiencia por tres días al Estado para que se  refiera a la acumulación planteada en relación con los expedientes números 05-840-163-CA y 07-359-163-CA. La Procuraduría contesta la audiencia por escrito de fecha 29 de mayo del 2009, presentado en los Tribunales el mismo día, admitiendo la acumulación.  Consecuentemente, en el proceso 06-00190-163-CA la Procuraduría no ha ejercitado la facultad que le otorga el artículo 23 aquí impugnado. Por lo que dicho artículo no ha sido de aplicación en el proceso.

 

            No obstante lo cual, como ya se indicó, mediante escrito presentado el 12 de febrero de 2008, la actora solicita que se le dé audiencia de la contestación de la demanda y ofrezca prueba sobre las excepciones opuestas por CONAVI. En su defecto, interpone incidente de nulidad concomitante. En ese mismo escrito solicita al Juzgado elevar consulta de inconstitucionalidad sobre el Transitorio IV y el artículo 217.4 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el  23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dando las razones por las cuales considera que las normas son inconstitucionales. Es decir, invoca la inconstitucionalidad de una norma cuya aplicación no se ha planteado en el proceso. Y que, por su condición de norma procesal, no es eficaz para resolver la pretensión procesal.

 

            Resta señalar la situación del proceso 05-000840-163-CA. El Juzgado otorgó al Estado y a CONAVI  plazo para contestar la demanda mediante auto de las ocho horas y diez minutos del treinta de octubre del 2006. Dicho auto fue notificado a la Procuraduría General de la República el 9 de noviembre del 2006. La Procuraduría  solicitó  ampliación del plazo para contestar mediante escrito presentado en fecha 19 de diciembre del 2006. Antes de que el Despacho se pronunciara sobre la solicitud de ampliación, se presentó  el escrito de contestación en fecha 23 de enero del 2007. Ante lo cual, el Despacho tuvo por contestada en tiempo la demanda mediante auto de las once horas un minuto del dieciséis de marzo del dos mil siete. En la resolución de mérito indicó el señor Juez:

 

       “Revisados los autos en forma minuciosa, con la intención de enderezar los procedimientos para no causar indefensión a las partes involucradas y evitar futuras nulidades que puedan afectar la tramitación de este asunto, se resuelve lo siguiente: 1.) Sobre el recurso de revocatoria presentado por el Estado (folio 189) contra el auto de las catorce horas y dieciocho minutos del cinco de febrero de dos mil siete (folio 1986): A folio 145, la parte demandada solicita la ampliación del término para contestar la demanda. La gestión fue planteada dentro del plazo que para tales efectos concede la ley (artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ver folios 145 y 191). Esa solicitud no fue atendida por el Despacho. Si el Despacho se hubiera pronunciado como correspondía, el término se hubiera ampliado –mínimo- en la mitad del originalmente concedido, es decir QUINCE DIAS más, extendiéndose hasta el día veintiséis de enero de dos mil siete. Sin existir pronunciamiento sobre el requerimiento para la extensión del término que interesa, la representación estatal contesta la demanda el día 23 de enero de dos mil siete, es decir, dentro del plazo que debió concedérsele…. Conforme al memorial que corre agregado de folio 145 a folio 183, se tiene por presentada en tiempo la contestación de la demanda, cuyo conocimiento se reserva para cuando se resuelva el litis consorcio pasivo necesario alegado por la representación estatal a folio 184”.

 

Esta resolución no fue recurrida por la actora aquí accionante. Consecuentemente quedó firme, sin que sus efectos puedan ser reabiertos. Notamos que, de acuerdo con el expediente, el 1 de abril de 2008 la actora solicita la acumulación de los procesos y por escrito presentado el  13 de mismo mes invoca la inconstitucionalidad del Transitorio IV y del artículo 217.4 del Código Procesal Contencioso Administrativo, solicitando al Juez elevar consulta de constitucionalidad ante la Sala Constitucional, pero sin cuestionar la aplicación que en el sub litis se había hecho del artículo 23.  El Juzgado, mediante auto de quince horas y trece minutos del cuatro de agosto, resuelve que “no es necesario elevar la consulta judicial de constitucionalidad, pues los alcances de la norma cuestionada son claros y su aplicación al caso sub examine no genera dudas. Por tanto, la consulta judicial preceptiva no opera en este asunto. …”.

 

            Dicha resolución, reiteramos, no fue impugnada por la actora.

 

            De la exposición antes realizada, se deduce con meridiana claridad que no existe resolución alguna en que tenga que ser aplicado el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por consiguiente, la Acción no se constituye en un medio para amparar el derecho que considera violentado.

 

 

 

 

3.-        La Acción no es un medio razonable para amparar el derecho

 

De conformidad con lo que establece el primer párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para interponer la Acción de Inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver, en “que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado”. En ese sentido, la declaratoria de inconstitucionalidad debe ser un medio para resolver el proceso en que se incoa la Acción y ello sucede cuando ésta se interpone contra una norma o acto que desconoce o impide el disfrute del derecho o interés que corresponde al accionante. Ese Tribunal Constitucional ha interpretado esa disposición en el sentido de que la Acción es un  remedio incidental en un asunto principal como un medio de procurar hacer valer  los derechos del accionante, por lo que la acción debe tener una influencia directa en ese asunto principal (resolución N° 6696-93 de 14:51 hrs. de 21 de diciembre de 1993). Asimismo, ha calificado la Acción como instrumento para “el efectivo respeto de los derechos o intereses” reclamados en el asunto principal (Sala Constitucional, resolución N° 4251-1998 de 17:36 hrs. de 17 de junio de 1998). El por qué de esa necesidad se encuentra en la razón misma de la función jurisdiccional: el control de constitucionalidad se visualiza como parte de la función jurisdiccional, la cual se ejerce mediante la resolución de controversias a través de una sentencia definitiva. Esta no debe ser dictada en abstracto sino que debe tener un efecto real y directo en el proceso que sirve de base. Permitásenos la siguiente cita:

 

“Como bien se ha dicho en otros estrados, el ejercicio de la jurisdicción es legítimo como último remedio, cuando sea necesario para la determinación de una real, sincera y vital controversia entre individuos, sin perjuicio del concepto particular de interés, especialmente en sus caracteres de difuso y colectivo. Así pues, la demostración de que existe una controversia sobre la cual incide la aplicación de una disposición que se alega como inconstitucional se exige para mantener la función jurisdiccional dentro de un marco propio de acción, pues así como la Constitución limita y enmarca el funcionamiento de los poderes públicos, también esta Sala, como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. La Sala no puede actuar más allá de lo que la Constitución le permite actuar. la determinación de una real, sincera y vital controversia entre individuos, sin perjuicio del concepto particular de interés, especialmente en sus caracteres de difuso y colectivo.

 

       En este contexto, no basta que exista un asunto pendiente dentro del cual se apliquen o puedan aplicarse las disposiciones normativas que se acusan de inconstitucionales. De ser así, el requisito no sería más que una formalidad innecesaria e inocua, sin contenido ni trascendencia. Es preciso además, que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a dicha acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo. Sala Constitucional, resolución 3901-2004 de 15:08 hrs. de 21 de abril de 2004. Reiterada en la 16.123-2005 de 18:24 hrs. de 23 de noviembre de 2005.

 

            Con el objeto de que la Acción de Inconstitucionalidad no sea desvirtuada por los accionantes, al punto de que devenga en una acción popular, la Sala Constitucional reiteradamente ha señalado que las controversias a la base de la Acción de Inconstitucionalidad deben ser reales, de manera tal que la sentencia de inconstitucionalidad se constituya en un remedio que garantice al accionante un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a dicha acción. Caso contrario, la Acción es inadmisible  (cfr. igualmente, Sala Constitucional, resolución 15715-2005 de 14:54 hrs. de 16 de noviembre de 2005, resolución N° 2239-2001 de 15:31 hrs. de 21 de marzo de 2001). Y esa inadmisibilidad debe ser declarada cuando lo resuelto por el Tribunal Constitucional no repercuta positiva o negativamente en el proceso en que se interpone la Acción, por el simple hecho de que las normas impugnadas no deben ser aplicadas en el asunto que da pie a la Acción.

 

En tratándose de una norma de trámite como es el artículo 23 de la Ley de la Procuraduría cobra una particular importancia el momento procesal en que se alega la inconstitucionalidad de la norma (sobre la importancia del momento procesal, cfr. Res. Nº 2008-08261 de 14:46 hrs. de 14 de mayo de 2008). Es ese momento lo que puede determinar que la Acción constituya un medio razonable de amparar el derecho o interés que se intenta promover dentro del proceso.

 

            Como ya se indicó, en el proceso 07-359-163-CA, la alegación de inconstitucionalidad se produce en el momento de deducir la demanda. El artículo  sólo puede tener aplicación en el tanto la Procuraduría solicite la ampliación de un término. Pues bien, resulta claro que la deducción de la demanda no es el momento procesal para solicitar la inconstitucionalidad de una norma como el artículo 23, al menos no lo es en un sistema de control de constitucionalidad fundado en un juicio previo como es el nuestro. Una alegación en ese momento procesal sólo puede justificarse en un ordenamiento que permita la acción popular. Sencillamente, al deducirse la demanda no sólo la Procuraduría no ha hecho ejercicio de su facultad, sino que las partes, Procuraduría incluida, no podían conocer si iba a ser necesario solicitar la ampliación.

 

            Al contestar la demanda fue necesario solicitar la ampliación. Pues bien, la Procuraduría contestó en el plazo ampliado. Importa recalcar que la parte actora no impugnó la contestación de la demanda. En ese sentido, en el expediente no se encuentra manifestación alguna señalando el carácter extemporáneo de la contestación y consecuentemente, tampoco procedió a solicitar se tuviera a la Procuraduría como rebelde en los términos del artículo 47 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Cabe recordar que de no existir la posibilidad de ampliación, el efecto propio de una contestación extemporánea de la demanda es la de tenerla por contestada afirmativamente en cuanto a los hechos. Pero en lo contencioso administrativo este efecto no es automático ni puede ser declarado de oficio. El segundo párrafo del artículo 47 de cita expresamente dispone:

 

“2. Si la parte no contestare la demanda en el plazo concedido al efecto, a petición de la contraria se tendrá por contestada afirmativamente en cuanto a los hechos, y a la parte en estado de rebeldía, sin perjuicio de que pueda comparecer en cualquier estado del proceso, entendiéndose con ella la sustanciación, pero sin que ésta pueda retroceder por motivo alguno”.

 

Sobre este numeral, ha indicado la Sala Primera:

 

“Según lo dispuesto por el transcrito ordinal 47 de la LRJCA, si la parte demandada no contesta la demanda dentro del emplazamiento, sólo a petición de la actora puede declararse su rebeldía, para así poder proseguir a la etapa siguiente del proceso.  En el sub-júdice, el IDA no contestó la demanda.  Empero, como lo acepta el propio recurrente, su representado no pidió se declarara su rebeldía, sino que, en el memorial presentado el día 8 de julio del 2003 (folio 66), se limitó a indicar: “Que en virtud de que al demandado le fue debidamente notificada la demanda en su contra en el momento oportuno y esta no fue contestada.  Solicito, darle trámite a la siguiente etapa del proceso.”  A la luz de todo lo antes expuesto, esta Sala concuerda con el criterio de los Juzgadores de ambas instancias, respecto a la procedencia de la articulación formulada por el IDA, entendida no como de deserción, sino como caducidad, al socaire del ordinal 68 de la LRJA.  El proceso se detuvo por causa imputable, únicamente, a la parte actora, pues no podía impulsarse de oficio por expresa determinación de la LRJCA”. Sala Primera, resolución N° 1006-f-2005 de 15:30 hrs. de 21 de diciembre de 2005.

 

            El acuse de rebeldía es una potestad de la parte actora en el proceso contencioso administrativo. En el proceso que nos ocupa lo cierto es que ese acuse no se produjo y, consecuentemente, no existió discusión respecto de la aplicación del artículo 23 de mérito. Por consiguiente, debe considerarse que precluyó  la posibilidad de cuestionarse el ejercicio del artículo 23. Nos permitimos recordar, al efecto, que la parte actora no solo no cuestionó la aplicación del referido artículo sino que luego de la contestación de la Procuraduría dentro del plazo ampliado, su actuación procesal consistió en solicitar la acumulación de procesos. Al gestionar la acumulación del proceso sin acusar la rebeldía, precluyó la posibilidad de hacerlo y con ello la oportunidad de discutir dentro del proceso sobre la procedencia de la ampliación. Por consiguiente, el artículo 23 no tiene que ser aplicado, directa o indirectamente, en resolución y al no serlo tampoco  constituye el medio de amparar los derechos de Constructora Muñoz. Reafirmamos, en el proceso no existe discusión alguna en orden a la procedencia de la ampliación y, por ende, donde se discuta la aplicación del referido artículo 23. Ergo, la Acción de Inconstitucionalidad no se constituye en un medio razonable de protección de los derechos de la accionante en el expediente N° 07-359-163-CA.

 

            En igual forma, en el proceso 05-000840-153-CA en que también se requirió solicitar la ampliación, Constructora Muñoz no solo no acusó la rebeldía del Estado por no haber contestado en el plazo originalmente otorgado, sino que tampoco impugnó la decisión del Juzgado de tener por presentada en tiempo la contestación de mérito. Puesto que el artículo 23 es una norma de trámite y no de fondo, reiteramos que es en el momento en que se aplica, que debe invocarse su inconstitucionalidad, de manera tal que al resolver el Contralor de Constitucionalidad esa incidencia, lo resuelto pueda tener una influencia efectiva en el proceso. 

 

            Se evidencia de lo expuesto que  la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 23 no es un medio de solución de controversias, porque en este momento no existe en los procesos invocados como base para la interposición de la Acción una controversia en la que deba ser aplicado el referido artículo 23. Consecuentemente, falta una de los requisitos dispuestos por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para que la Acción sea admisible: esta no es, entonces, un medio razonable para amparar el derecho de Constructora Muñoz.

 

En tanto norma procedimental, el artículo 23 no tiene el contenido necesario para resolver el fondo del asunto en las demandas contencioso administrativas aquí mencionadas; en particular satisfacer el derecho que la actora considera desconocido por la Administración Pública. El Tribunal no puede hacer acopio de esa norma para efecto de resolver las pretensiones de la parte actora en todos y cada uno de los procesos en que ha alegado la inconstitucionalidad de dicho numeral. En efecto, dichos procesos se resuelven en virtud de las normas que rigen los contratos administrativos y en particular los reajustes de precio. Es la aplicación de estas normas y no la del artículo 23 lo que determinará si existen daños y perjuicios que deban ser indemnizados por parte del Estado y CONAVI, o en su caso si la ejecución de las obras por parte de la Empresa actora se sujetó a las normas que regulan los contratos administrativos y al propio contrato en que es parte. El artículo 23 no permite establecer las razones por las cuales el contrato de obra no se realizó en el plazo establecido en el contrato, por qué razones fueron suspendidas las obras,  si hubiere reajustes que reconocer, cuál es la fórmula aplicable, aspectos todos que deben ser resueltos con normas de fondo que no se encuentran ni en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ni en el Código Procesal Contencioso-Administrativo.

 

La Acción no solo es inadmisible sino también improcedente.

 

II

EL ARTICULO 23 PERMITE LA IGUALDAD EN EL PROCESO

 

            Acusa la accionante que la posibilidad de solicitar ampliación de los plazos constituye una discriminación odiosa que crea una desigualdad procesal en beneficio del Estado y que contraría lo dispuesto por los artículos 33 y 41 de la Constitución Política. Por lo que corresponde determinar si la facultad de ampliar los plazos puede ser considerada una inequidad procesal que violente la Constitución en los términos que se acusa. 

 

1.-        En cuanto al principio de igualdad

 

El principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política obliga a tratar en forma igual a quienes se encuentran en igualdad de situación, pero quienes se encuentren en situaciones desiguales deben recibir tratamiento jurídico diferente. Es decir, conforme el principio de igualdad jurídica, debe darse igual tratamiento jurídico a quienes se encuentran en situación de igualdad. Y para efectos de valorar esa igualdad de situación, el establecimiento de categorías  debe fundarse en criterios objetivos. No pueden establecerse desigualdades irrazonables, pero sí desigualdades razonables (sentencia de la Sala Constitucional, N° 1266-95 de 15:39 hrs. de 7 de marzo de 1995). Se estará ante una desigualdad irrazonable cuando  la diferenciación de trato no responde al test de razonabilidad, fundado en criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad:

 

“El artículo 33 de la Constitución establece la igualdad, no sólo como principio que informa todo el ordenamiento, sino además como un auténtico derecho subjetivo en favor de los habitantes de la República. En razón de ello, se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público. De ahí que el derecho a la igualdad se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. Por otra parte, la igualdad es también una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, la cual consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad. Aquí es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que haría que el principio de igualdad sólo se viole cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas. En el caso de examen es menester hablar sobre la igualdad en la ley, y no en la aplicación de la ley, que es otra de las facetas del principio de igualdad constitucional. La igualdad en la ley impide establecer una norma de forma tal que se otorgue un trato diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación de hecho. Por ello, la Administración –en su función reglamentaria- y el legislador tienen la obligación de no establecer distinciones arbitrarias entre situaciones de hecho cuyas diferencias reales, en caso de existir, carecen de relevancia, así como de no atribuir consecuencias jurídicas arbitrarias o irrazonables a los supuestos de hecho legítimamente diferenciados. De esta forma, no se puede hablar de discriminación o de trato desigual, cuando quienes lo alegan se encuentran en una situación de desigualdad de circunstancias, y tampoco puede hablarse de derecho de equiparación cuando existen situaciones legítimamente diferenciadas por la ley, que merecen un trato especial en razón de sus características…” Sala Constitucional, resolución N° 405-2003 de 9:55 hrs. de 24 de enero de 2003.

 

La diferencia de situación puede ser real o bien, determinada por la ley. Esa determinación está sujeta al principio de razonabilidad: para ser válida, la diferencia debe ser razonable. Caso contrario se incurre en una discriminación odiosa, por irrazonable, y como tal creadora de una discriminación que no se conforma con el principio del artículo 33 constitucional. En ese sentido, ese Tribunal ha señalado sobre la igualdad:

 

“… solo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha…” (resolución N° 316-93 de 9:39 hrs. de 22 de enero de 1993, reafirmada por la N° 1045-94 de 11:51 hrs. del 18 de febrero de 1994, entre otras).

 

De esta manera, surgen dos elementos para determinar o no la violación del principio de igualdad: en primer lugar el parámetro de comparación que permite establecer que entre dos o más personas existe una situación idéntica, y que por lo tanto, produce un trato discriminatorio desprovisto de toda justificación objetiva y razonable; y en segundo lugar, la razonabilidad de la diferenciación, con lo que se estatuye el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad. De esta suerte, no basta que la diferenciación no sea contraria a la dignidad humana, o que esté justificada en la protección de otros bienes constitucionales o en la tutela de otros derechos fundamentales, sino que debe estar determinada en la relación medio-fin de la norma”. Sala Constitucional, resolución N° 618-2001 de 15:15 hrs. de 24 de enero de 2001, reiterada en la N° 9918-2001 de 17:27 hrs. de 26 de septiembre de 2001 y 10153-2001 de 14:44 hrs. de 20 de octubre del mismo año, entre otras.”

 

Estos dos elementos, el parámetro de comparación y la razonabilidad de la diferenciación nos permiten afirmar que no solo el artículo 23 no violenta el principio de igualdad sino que tiende a mantenerlo.

 

 

 

2.-        No existe situación idéntica entre Procuraduría y otras partes

 

La representación del Estado en juicio ha sido siempre una función centralizada. Desde la Ley N° 35 de 13 de julio de 1916 se dispuso esa centralización en el Ministerio Público, que fue luego reafirmada por la Ley N° 33 de 1 de diciembre de 1928. Así, en su artículo 27 esta ley dispuso que el Primer Promotor Fiscal representaría al Estado como persona moral en todos los negocios que se ventilen o deban ventilarse ante los tribunales de justicia y que interesen al mismo en tal concepto. Pero, además, representaría a la Administración como poder público en los juicios contencioso administrativos que se sigan o establezcan contra ella. En tanto que el  Segundo Promotor Fiscal defendería la integridad de la Hacienda Pública en sus diversos ámbitos y en particular en relación con los bienes demaniales, pudiendo intervenir en todos los procesos que se promovieran ante los Tribunales de Justicia de San José, artículo 28. Correspondía al Fiscal de Corte intervenir en los procesos criminales, artículo 30. Funciones que pasan a la Procuraduría General cuando esta es creada por  Ley 40 de 2 de junio de 1948 como “centro superior consultivo y directivo de todos los asuntos de naturaleza civil, criminal, administrativa o de trabajo en que tenga interés la Administración Pública”. De ese modo la Procuraduría asume la representación centralizada del Estado en los diversos juicios en que deba comparecer el Estado.

 

            Al disponer la centralización, el sistema de justicia de Costa Rica establece una diferencia fundamental en torno a la representación en juicio. En primer término, la representación del Estado no puede ser confiada a otra persona u órgano distinto de la Procuraduría, salvo norma legal en contrario. Si bien la Procuraduría y los Procuradores son considerados mandatarios judiciales, es lo cierto que la posición de la Procuraduría y de los Procuradores difiere del común denominador (verbi gratia, artículos 20 y 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República). Dada la centralización, en toda demanda o pretensión que se deduzca ante los tribunales de Justicia contra el Estado, la Procuraduría General de la República asumirá obligatoriamente la representación y defensa del Estado. Enfatizamos en el calificativo obligatoriamente. A diferencia de otros representantes judiciales, la Procuraduría está obligada a comparecer en el proceso interpuesto contra el Estado, sin que pueda valorar si asume o no asume dicha representación. Simplemente, la representación le es impuesta por Ley.

 

En segundo lugar, en tratándose del Estado la Administración activa no asume directamente la defensa y representación de sus derechos e intereses. Las disposiciones procesales impiden a la Administración actora el comparecer directamente en el proceso. En este aspecto, la representación del Estado se diferencia sustancialmente de la representación de otros entes públicos. En efecto, en tratándose de la Administración Descentralizada e incluso en la Centralizada con las personas jurídicas instrumentales, la defensa y representación  es asumida directamente por dicha Administración. Supuesto en el cual la representación es ejercida por un órgano de la propia Administración que es llamada a juicio. Se produce una identidad entre Administración activa y representante legal. Lo anterior sin desconocer que esa Entidad puede otorgar poderes judiciales a efecto de que su defensa sea asumida por abogados externos. Posibilidad a que se recurre cuando los procesos son masivos o bien, complicados.

 

            En tercer lugar, esa circunstancia determina una manera distinta de relacionarse tanto con la Administración cuyos intereses o derechos se defienden como dentro del proceso judicial correspondiente.

 

De la Administración activa, porque la Procuraduría no es un órgano del staff de esta. Esta situación si bien garantiza independencia en el ejercicio de la función particularmente consultiva, es lo cierto que obliga a establecer canales de comunicación y coordinación para la defensa del Estado. Lo que explica la necesidad de una serie de normas que regulan la  relación entre Procuraduría y Administración. Baste recordar que el expediente administrativo y todo documento e información relativa a la conducta administrativa que se discute en el proceso está en la Administración activa. Puesto que la Procuraduría no es un órgano de la Administración activa actora de la conducta impugnada o de la que se exige responsabilidad, no es en sus oficinas que se encuentran los documentos e información necesarios para la efectiva defensa de los intereses y derechos del Estado.

 

            Una situación diferente en el proceso: la representación de la Procuraduría es impuesta por ley.  Ergo, le está vedado a la Procuraduría rechazar la defensa del Estado en un proceso argumentando el exceso de trabajo o la especificidad del asunto litigioso, como sí puede hacerlo cualquier  abogado privado o asociación de abogados (bufete). Al interno de la Procuraduría ese deber legal significa que el Procurador debe asumir los distintos procesos que le sean asignados, sin que pueda excusarse en la carga de trabajo para aceptar o rechazar la asignación que se le haga.

 

            En cuarto lugar, importa destacar que a la base de la centralización que nos ocupa está  el interés de mantener tanto la supremacía del interés público como la defensa de la legalidad. Es por ello que se confía la representación a un órgano que no se inscribe en la estructura de la Administración actora del acto o conducta impugnados. Esto explica una particularidad de la comparecencia de la Procuraduría en proceso. Normalmente es llamado al proceso y la litis se traba respecto de la persona, física o jurídica, contra la cual la parte actora entabla la demanda. En el caso del Estado esta regla no se aplica en forma igual que como sucede con los particulares. En diversos procesos judiciales, cuando el legislador considera que existen intereses estatales o nacionales que requieren su protección o está en juego el orden público, llama al Estado a comparecer por medio de la Procuraduría. Nos referimos no solo a la posibilidad contemplada en forma general por las leyes procesales de la litis consorcio pasiva, sino de la posibilidad de una decisión judicial tendente a que el Estado, a través de la Procuraduría, se pronuncie sobre el asunto litigioso de que conoce. Lo anterior sin dejar de considerar que por error en muchos casos se le da traslado de la demanda al Estado solo por el hecho de que está de por medio una Administración Pública. Situación que, ciertamente, puede atrasar el proceso, diferir la satisfacción de las pretensiones de la actora y generar problemas para la Procuraduría, que se ve obligada a atender asuntos en los cuales el Estado no debe ser parte.

 

            Lo anotado constituye una situación jurídica particularizada que coloca a la Procuraduría en una categoría distinta como representante del Estado y como representante de la parte en cada concreto proceso.

 

            Y a esa diferencia jurídica se une la diferencia de hecho que ya hemos anotado. Es la cantidad de procesos que asume y la carga de trabajo que representa para todos y cada uno de los Procuradores.

 

De conformidad con la base de datos del Sistema Litigioso de la Procuraduría,  al día 12 de noviembre de 2009 este Órgano tiene a su cargo un total de 58.300 procesos. De esta cantidad 22.018 corresponden a actividad no litigiosa, particularmente informaciones posesorias. El restante 32,193 corresponde a procesos agrarios,  contencioso administrativos, penal y laboral.

 

Estos números explican la cantidad de notificaciones que la Procuraduría recibe por día y por año. En lo que va de este año, hasta el 12 de noviembre, la Procuraduría ha recibido 82.235 notificaciones, número único en el sentido de que ninguna otra parte ni bufete recibe una suma similar de notificaciones. Incluso cabe señalar que el número de notificaciones recibidas en lo que va del año excede el recibido al 30 de diciembre de 2008, que fue de 82.201 notificaciones. Si consideramos que el Poder Judicial laboró aproximadamente 235 días en 2008, tenemos que la Procuraduría debió revisar y atender cada día un promedio de 350 notificaciones. Estas notificaciones deben ser revisadas por los Procuradores a fin de valorar la actuación procesal pertinente. 

 

Esta carga de trabajo debe ser asumida por el cuerpo de Procuradores del Estado, integrado por 76 funcionarios, número que incluye a la jerarquía: Procurador General y Procurador General Adjunto.

 

La representación y defensa del Estado no es, empero, la única función a cargo de los Procuradores. A ella se unen las otras funciones de la Procuraduría: la consultiva, el notariado del Estado, la prevención de actuaciones contrarias a la ética de la función pública, el mantenimiento del Sistema Nacional de Legislación Vigente, a lo cual nos referiremos más adelante. Ciertamente, ninguna otra parte procesal asume una carga de trabajo como la Procuraduría. Disposiciones como el artículo 23 tienden, reiteramos, a solucionar la desigualdad de hecho creando un equilibrio procesal. Sencillamente de no contar con estos instrumentos, la defensa técnica de los intereses públicos y de los estatales podría verse sustancialmente afectada.  Considera la Procuraduría que esa afectación lesionaría no sólo el interés general y los intereses públicos relacionados con el proceso, sino la institucionalidad costarricense y la propia Justicia judicial.

 

            La presente Acción de Inconstitucionalidad tiene como base procesos contencioso-administrativos. Jurisdicción creada expresamente por la Constitución para controlar la legalidad de la función administrativa en tutela de los derechos del administrado. Dado esa competencia, la Procuraduría se permite hacer una referencia expresa a su situación dentro de esta jurisdicción. Tomamos en cuenta el número de procesos que llevamos y su relación con los procesos a cargo del órgano jurisdiccional en el año 2008.

 

Al comenzar dicho año, el Juzgado Contencioso Administrativo tenía 5696 procesos (cuadro 240, Sección Estadísticas Departamento de Publicaciones del Poder Judicial). De acuerdo con el Informe de Labores 2007 de la Procuraduría General, el Área de Derecho Público atendía 5252 procesos, número al cual hay que restarle 506 procesos correspondientes a procesos de cobro, tramitados en ese momento ante el Juzgado Civil de Hacienda y Asuntos Sumarios, lo que da un total de 4746 procesos en lo contencioso administrativo (no se suman los procesos de esta naturaleza atendidos por el Área Agrario Ambiental porque en esa ocasión  no se diferenció entre estos procesos y los agrarios).

 

Según el cuadro 240 de cita, la Jurisdicción Contencioso Administrativa termina en el año 2008 con:

 

4560 procesos activos en el Juzgado Contencioso Administrativo, anterior legislación,

1442 activos en el Juzgado Contencioso Administrativo nueva legislación y 1195 activos en el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo (nueva legislación).

 

La Procuraduría termina con  5836 procesos atendidos ante esos tres órganos jurisdiccionales, de los cuales:

 

5650 procesos del Área de Derecho Públicos y

186 del Área Ambiental.

 

Como es sabido, la Jurisdicción Contencioso Administrativo sufrió dos modificaciones sustanciales en el año de 2008. En primer término, el 1 de enero de ese año comenzó a regir el Código Procesal Contencioso Administrativo. En segundo término, tenemos la decisión de la Sala Constitucional de trasladar a dicha Jurisdicción el conocimiento y resolución de los amparos planteados por los administrados contra la Administración Pública por violaciones a los principios constitucionales de derecho de petición y pronta resolución y de justicia pronta y cumplida. Decisión que dio lugar a los llamados procesos de amparo de legalidad.

 

La aplicación del Código plantea nuevas exigencias en la actuación de los procuradores en juicio. El proceso oral, representado en diversas audiencias y el sensible acortamiento de los plazos, así como las nuevas disposiciones en orden a la ejecución y la interpretación que de las mismas ha hecho la Jurisdicción, implica un mayor esfuerzo y tiempo  de parte de los funcionarios de la Procuraduría. No obstante ese mayor aumento de funciones no ha estado unido de una mayor dotación de recursos humanos que permitan hacer frente a los nuevos requerimientos de la justicia contencioso-administrativa. Ciertamente, se nos ha dotado de nuevas plazas (un total de 11 plazas para las Áreas Público y Agrario Ambiental desde 2008) pero ese incremento no es suficiente ante el aumento de la carga de trabajo de la Institución y al déficit que la Procuraduría venía arrastrando.

 

La decisión de trasladar los amparos de legalidad genera un aumento significativo de circulante en la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, por ende, en la Procuraduría General de la República. Baste recordar que en los Recursos de Amparo la Sala Constitucional otorga audiencia al recurrido. Por lo que es la Administración directamente la que comparece ante la Sala Constitucional. Por el contrario, como el amparo de legalidad se interpone contra el Estado, la representación la ejerce la Procuraduría y no la Administración actora del acto o de la omisión contra la que se recurre.

 

El Amparo de Legalidad no es solo significativo en la Procuraduría por su elevado número. La actuación del Procurador ante un Amparo de legalidad no se limita normalmente a la atención del proceso judicial. La Procuraduría ha considerado que le corresponde participar en el control de legalidad de la actuación administrativa. Es por ello que en el plazo otorgado a la Administración para que responda la gestión del administrado normalmente asesora a la Administración sobre la procedencia de la gestión y el contenido del acto. Una actividad de asesoría informal  dirigida, como indicamos, al mantenimiento de la legalidad administrativa y a la defensa de los intereses públicos. Lo anterior en el entendido que es a la Administración activa a quien corresponde adoptar la conducta cuya omisión se acusa.  Por lo que es esta la única responsable de la resolución que adopte.

 

Hasta el 2007 la Procuraduría recibía aproximadamente 800 nuevos procesos contencioso-administrativos por año. Ese número aumenta vertiginosamente a partir de 2008, particularmente a causa  de los amparos de legalidad y del aumento de las ejecuciones de sentencias constitucionales. Efectivamente, en ese año 2008 registramos 1745 nuevos juicios, de los cuales 276 deben tramitarse con el anterior procedimiento.  Del resto, 418 son Amparos de Legalidad y 691 corresponden a ejecuciones de sentencia constitucional. La Procuraduría interpuso a solicitud de la Administración, 156 procesos que se suman a los 1745 antes dichos.

 

Ese vertiginoso aumento de los procesos contencioso-administrativo ha continuado en el presente año. Al 31 de octubre del presente año, el Área de Derecho Público registra la entrada de 2049 nuevos procesos, número a lo cual se suman 168 solicitudes de la Administración para interponer procesos. Es decir, el número de procesos recibido en el transcurso de este año triplica el número recibido en el año 2007 y casi duplicamos el recibido en el 2008. Procede anotar que de estos procesos, 829 corresponden a Amparos de legalidad y que cada día aumenta el número de Amparos de legalidad en materias distintas a la de pensiones.

 

En la actualidad, la Procuraduría tiene a su cargo  6733 juicios contencioso administrativos activos (6547 en el Área de Derecho Público, que atiende además  565 procesos de cobro y 186 procesos contenciosos  en el Área de Agrario Ambiental que atiende además 5195 juicios agrarios en su mayoría informaciones posesorias en las áreas de conservación protegidas). Se han dado por fenecidos más de 800 procesos, tanto en el año 2008 como en lo que va del presente.

 

Estos datos confrontados con la información que el Poder Judicial brinda sobre el estado de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el 2008 permiten concluir que la mayor parte de los procesos contencioso administrativos tramitados por los órganos de esa Jurisdicción (excluyendo, por ende, los procesos de cobro) están a cargo de la Procuraduría General. Por demás, el promedio de procesos a cargo de un Procurador del Área de Derecho Público es de 200 juicios, en tanto que el promedio en el Área de la Función Pública es de 850 procesos y de 768 en el Área Agrario Ambiental. Juicios que se asumen junto con la función consultiva propia de la Procuraduría General y sus otras competencias.

 

3.-        La Procuraduría no es solamente Representante legal del Estado

 

            La actuación de la Procuraduría en el proceso judicial resulta afectada e influenciada por el resto de funciones que el legislador le ha confiado. Funciones que han venido acrecentándose en los últimos años. Baste recordar que la Institución tiene a su cargo la atención del SINALEVI, la protección de la zona marítima terrestre y más recientemente, la prevención y detección de las conductas contrarias a la ética en la función pública.

 

            La Procuraduría considera necesario recordar que la atención de esas funciones demanda recursos humanos y materiales que indicen en el ejercicio de la función de representación del Estado y marcan una sensible diferencia con el abogado litigante contraparte en el proceso.

 

Como ya se indicó, la Procuraduría está integrada por 76 Procuradores, incluidos sus jerarcas, integración con la que debe hacer frente a todos los procesos contra el Estado pero también ejercer la función consultiva y las otras funciones atribuidas por ley. Pues bien, con ese personal en el 2008 la Procuraduría General de la República emitió 588 pronunciamientos entre dictámenes vinculantes, opiniones no consultivas y opiniones legales. Una parte importante de la función consultiva de la Procuraduría está dirigida a contribuir con el Poder Legislativo en el ejercicio de las trascendentes funciones constitucionalmente asignadas, en particular la legislativa y el control político. Los señores Diputados han considerado, en efecto, importante contar con el criterio de la Procuraduría, por lo que de las 134 Opiniones Jurídicas emitidas en el año 2008, 132 se emitieron a solicitud de los señores Diputados.

 

La Procuraduría a través de la Notaría del Estado, integrada por dos Procuradores, tramitó 404 escrituras públicas y emitió 912 certificaciones, para un total de 1,326 actos notariales en el año 2008.

 

Como se indicó, el legislador  decidió que la prevención y detección de actos de corrupción, falta de ética o transparencia en el ejercicio de la función pública estaría a cargo de la Procuraduría, para lo cual se creó la Procuraduría de la Ética. En el año 2008, este órgano no solo atendió los juicios penales en que está involucrada la Hacienda Pública (estatal) sino que recibió y tramitó 130 denuncias contra funcionarios públicos por actos de corrupción, falta de ética o transparencia en el ejercicio de la función pública.

 

La Procuraduría ofrece al público en general información jurídica a través del Sistema Nacional de Legislación Vigente. Este órgano está a cargo de un procurador que por la propia índole de sus funciones no participa en la actividad litigiosa del Estado.

 

            Una de las funciones que el ordenamiento ha confiado a la Procuraduría General de la República tiene relación directa con ese Tribunal Constitucional. Es la evacuación de las audiencias en las Acciones de Inconstitucionalidad y en las consultas judiciales como Órgano Asesor Imparcial. En el año 2008 la Procuraduría rindió 71 informes en Acciones de Inconstitucionalidad.

 

Para que haya violación al principio de igualdad el parámetro de comparación debe permitir establecer que dos o más personas se encuentran en situación idéntica, lo que impone un tratamiento igual para todas y cada una de ellas. Caso contrario, se incurre en una discriminación injustificada e irrazonable. Puesto que la Procuraduría no se encuentra en idéntica situación ni jurídica ni fáctica que el resto de litigantes en el país, el artículo 23 no es discriminatorio sino que es generador de igualdad. Consecuentemente, la diferencia de trato es también razonable tal como lo ha expresado  ese Tribunal.

 

IV

LA RAZONABILIDAD DE LA NORMA

 

Como se ha indicado, la distinta competencia de la Procuraduría, la situación en que se enfrenta al proceso, así como la carga de trabajo de dicho órgano expresan una desigualdad de hecho y jurídica que ameritan y justifican un tratamiento procesal distinto en materia de plazos. Esa diferencia es necesaria para mantener el equilibrio entre la contraparte y la Procuraduría dentro del proceso. En consecuencia, la diferencia de trato no sólo no es discriminatoria sino que es razonable.

 

Procede recordar que la razonabilidad de una diferenciación de trato hace referencia a la finalidad por la cual esta se establece. Esa finalidad debe ser conforme a la Constitución y lo será si la diferencia de trato tiene un fin neutro. Ajeno, entonces, a toda intención discriminatoria. Es este el caso del artículo 23 de mérito. Al afirmarse que el artículo 23 es una aberración jurídica de carácter discriminatorio y desequilibrante, por el cual la Procuraduría puede atrasar discrecional y caprichosamente sus emplazamientos, se deja de lado el fin al cual tiende la norma y que fue claramente expuesto por ese Tribunal en su resolución N. 5588-94 de 15:30 hrs. del 27 de setiembre de 1994. Señaló la Sala en esa resolución:

 

“… El legislador puede válidamente conferir efectos jurídicos diferentes a supuestos de hecho distintos con base en determinado fundamento. La diversidad de situaciones o el fundamento para diferenciarlas debe ser relevante a los efectos de establecer el trato distinto. En este caso, el elemento que justifica la diversidad de trato que opera en favor del órgano representante del Estado, cuando éste interviene en un proceso judicial, es el interés público que tutela el Estado y que impregna toda su actividad. La diversa naturaleza del interés que cada parte ostenta en la relación procesal, es lo que fundamenta la distinción de trato establecida en la norma cuestionada por inconstitucional”.

 

            Agregándose:

 

“Ahora bien, una vez definido el elemento que justifica la distinción de trato, debe examinarse si la regla basada en ese elemento infringe el principio de igualdad. La regla basada en el elemento diferenciador no puede establecer medidas desorbitadas en relación con las diferencias que pudieran justificar la distinción de trato. Dicha regla debe establecer medidas razonables y proporcionadas al fin que se persigue con el reconocimiento de la distinta situación en que se encuentran las diferentes partes. La norma impugnada establece la posibilidad de que el Procurador General y el Procurador General Adjunto soliciten, en caso de necesidades del despacho, la prórroga de los plazos y señalamientos en los procesos jurisdiccionales en los que aparezca como parte el Estado. La posibilidad de solicitar la ampliación de plazos y señalamientos no se observa como un beneficio o privilegio concedido a la Procuraduría General de la República, sino como el reconocimiento de la diversa situación en que ese órgano se encuentra, en relación con la otra parte del proceso, por la naturaleza del interés que ostenta. Si se considera que la regla creada con base en la diversa situación de hecho de las partes no confiere un privilegio a la Procuraduría, y se observa que el posibilitar una ampliación de plazos no modifica el ejercicio de los principales derechos que corresponden a las partes de un proceso jurisdiccional, no se entiende cómo la regla creada con base en el elemento diferenciador de las partes puede infringir el principio de igualdad. El fin de la disposición impugnada es resolver un problema de necesidad real y objetiva de la Procuraduría cuando interviene en procesos jurisdiccionales, otra cosa no puede desprenderse del mismo texto de la disposición impugnada, por lo que no resulta irrazonable o desproporcionado a ese fin, que en caso de necesidades del despacho, el Procurador General de la República y el Procurador General Adjunto tengan la posibilidad de solicitar la ampliación de plazos y señalamientos

(…)

 

De acuerdo con lo anteriormente expuesto en relación con lo que se infiere de la simple lectura de la norma impugnada, debe indicarse que no se produce la alegada infracción al derecho a la tutela jurisdiccional, toda vez que no se limitan ni se excluyen para ninguna de las partes los derechos que esencialmente integran ese principio y que fueron definidos en la resolución que antecede. Por el contrario, la norma cuestionada simplemente reconoce la diversa situación en que se encuentra la Procuraduría General de la República como representante del Estado en los procesos judiciales, en relación con los particulares que acceden a la tutela judicial, lo que pretende evitar que tratándose de asuntos de interés público, por las necesidades del despacho, se de una inadecuada actuación de ese órgano”.

 

El interés general ha determinado el establecimiento de limitaciones y facultades en relación con la comparecencia de la Procuraduría en proceso y que son reflejo de la distinta situación de hecho y jurídica a que hemos hecho referencia. Las limitaciones, entre las que se encuentran las establecidas en los artículos 20 y 21 de nuestra Ley Orgánica, son generales, inciden directamente en el accionar procesal del Procurador apersonado en juicio y su incumplimiento puede dar margen a responsabilidad disciplinaria del Procurador infractor. Con la reforma introducida por el Código Procesal Contencioso-Administrativo se atemperan esas limitaciones pero no se eliminan del todo, por cuanto la Procuraduría es mandatario judicial del represente del interés general por mandato legal, luego porque en el proceso están en juego intereses públicos cuya valoración no le corresponde a la Procuraduría, a quien sí le corresponde su defensa. Ciertamente, podría considerarse que esas limitaciones violentan el equilibrio procesal porque solo se aplican a la Procuraduría, al punto que no las encontramos respecto de otros representantes legales de entes públicos. Empero, ese argumento no sería sostenible en virtud del fundamento al que sirven: sea la salvaguarda del interés público. Y son estos mismos intereses los que justifican la solicitud de ampliación de plazos como mecanismo para superar la diferencia de hecho con que comparece la Procuraduría al proceso.

 

Procede recordar que el ejercicio de la facultad del artículo 23 no es ni arbitrario ni discrecional. Formular o no la solicitud no es una facultad del Procurador apersonado en el proceso. Al Procurador individualmente considerado no se le reconoce ninguna flexibilidad en el proceso. Precisamente por la finalidad presente en la ampliación, es a la jerarquía a quien corresponde decidir si se solicita la ampliación. Una decisión que se adopta una vez valorada las condiciones del proceso de que se trate y la situación del Procurador que debe atenderlo, que puede tener diversos vencimientos, audiencias y actividades apremiantes producto de la complejidad y cantidad del trabajo institucional. Recalcamos: todas y cada una de las solicitudes de ampliación que la Procuraduría plantea tienen como objeto atender a su competencia técnica en concordancia con el volumen del trabajo que manejan los procuradores, sin que en modo alguno se pretenda atrasar el proceso como pareciera entender la accionante.

 

Justamente porque la norma no tiende a establecer una discriminación ni a provocar un trato desventajoso para la contraparte, la facultad del artículo 23 no incide en modo alguno en el elemento fundamental del proceso. Es decir, no restringe y mucho menos elimina la facultad de la contraparte de ataque y defensa, la posibilidad de presentar pruebas e impugnar las resoluciones que le sean adversas. Como señaló la Sala en la resolución 3625-94 de las 14:45 horas del 20 de julio de 1994, la igualdad procesal no implica que haya una identidad o correlación absoluta entre las facultades de las partes. Todo depende de la razonabilidad de la distinción de que se trate. Y como hemos indicado, esa diferenciación del artículo 23 es razonable y justificable y no incide ni en el derecho de acción, en el de defensa ni el de impugnación, por lo que no se afecta el debido proceso.

 

 

 

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La invocación de la inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tanto en su texto original como en el reformado por el artículo 217 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, no constituye un medio razonable para la defensa de los derechos e intereses de la accionante en los procesos contencioso administrativos 05-00840-163-CA, 06-00190-163-CA y 07-359-163-CA.

 

2.                  En efecto, la declaratoria de inconstitucionalidad de dicho artículo no solo no incide en la resolución final del proceso sino que tampoco es un medio para solucionar interlocutoriamente una controversia sobre su aplicación en los procesos de cita. Consecuentemente, falta una de los requisitos dispuestos por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para que la Acción sea admisible. Por lo que solicitamos sea declarada su inadmisibilidad.

 

3.                  El principio de igualdad determina un trato diferente para quienes se encuentren en una situación diferente. Como representante del Estado en juicio, la Procuraduría General de la República se encuentra en una posición diferente a la del resto de partes y sus representantes en el proceso. Esa diferencia se manifiesta en la existencia de limitaciones pero también de facultades como la dispuesta en el artículo 23 de mérito.

 

4.                  Esas diferencias de trato no son arbitrarias ni irrazonables. Por consiguiente, no solo no son discriminatorias sino que son conformes con el principio de igualdad jurídica. El trato que se establece es, además, proporcionado al fin y motivo de la norma, ya que existe una justificación objetiva y razonable que está en relación con la tutela del interés general propio del Estado.

 

5.                  Estima la Procuraduría que, consecuentemente, no existen los vicios invocados por la accionante, por lo que la Acción de Inconstitucionalidad es improcedente y así solicita sea declarado en sentencia.

 

NOTIFICACIONES:

 

            Atenderé notificaciones en el tercer piso del Edificio que ocupa la Procuraduría General en esta Ciudad.

 

San José, 20 de noviembre, 2009

 

 

 

                                                                                Ana Lorena Brenes Esquivel

                                                                                Procuradora General de la República

 

MIRCH/mvc