SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD N° 09-011869-0007-CO

PROMOVENTE:            ALEJANDRO BATALLA BONILLA

CONTRA:         ARTÍCULO 6 DE LA LEY N.° 8292, LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO

INFORMANTE: Dr. Fernando Castillo Víquez

Señores Magistrados:

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula 4-127-782, en mi condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según Acuerdo del Consejo de Gobierno N° 93 del 23 de marzo del 2004 (Gaceta N° 82 del 28 de abril último), ratificado por Acuerdo Legislativo N° 68189-04-05, del 21 de julio del 2004 (Gaceta N° 158 del 13 de agosto del 2004), con el debido respeto contesto la audiencia que confiere la resolución de las 11 horas 35 minutos del 17 de setiembre del 2009, notificada a las 9:15 horas del 28 del mismo mes, acerca de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por ALEJANDRO BATALLA BONILLA.

Según informa dicha resolución, este proceso es promovido a fin de que se declare inconstitucional “(…) el artículo 6 párrafo segundo de la Ley General de Control Interno, número 8292 del treinta y uno de julio del dos mil dos, específicamente la frase que señala: ‘…Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involu cradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que obren en el expediente administrativo…’. “Considera el accionante que la norma violenta el derecho constitucional de acceso a la información reconocido en el artículo 30 de la Constitución Política. Ese derecho garantizado constitucionalmente responde al interés de sujetar a la Administración Pública a los principios constitucionales de transparencia y publicidad administrativa como una regla que debe regir en todas las actuaciones de la Administración. La transparencia administrativa evita el abuso de poder por parte de la Administración y sirve como premisa para el control de legalidad sobre el cual está basado el Estado legal de Derecho. La normativa cuestionada limita el derecho de los ciudadanos al acceso a la información en un ámbito de interés público, como es la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios enmarcada dentro de los procedimientos de auditoría interna de las instituciones públicas. La norma implica prácticamente una derogatoria singular de los artículos 11 y 30 de la Constitución Política, en el tanto sustrae al ciudadano común de la información de evidente interés público relacionada con los procedimientos disciplinarios seguidos a funcionarios en relación con la gestión que han hecho de los recursos de instituciones públicas. El ordenamiento jurídico garantiza a las personas el acceso a la información administrativa, como un medio efectivo de control del buen funcionamiento de los servicios públicos y de la legalidad de las actuaciones de los servidores públicos. Los procesos disciplinarios de los funcionarios públicos constituyen asuntos de interés público, especialmente en materia de control interno cuando el objeto del proceso versa con el manejo de fondos públicos o conductas relacionadas con el manejo de la hacienda pública. La honestidad, legalidad y transparencia que debe privar en la actuación de los funcionarios públicos ante sus cargas y responsabilidades públicas, son de suma importancia para garantizar los principios del Estado de Derecho y necesariamente implican con base en los valores de democracia el derecho que tiene toda persona de exigirle a los funcionarios públicos la rendición de cuentas. Por ello, cualquier información disponible en expedientes administrativos correspondientes a procedimientos administrativos (después de la apertura de procedimiento) debe ser accesible a los particulares, salvo el caso en que la seguridad del Estado justifique su declaratoria de secreto de acuerdo con las leyes. El ordenamiento jurídico opera en función de la transparencia administrativa, judicial, legislativa y una ley común, como es la Ley General de Control Interno, no puede eliminar esos principios que constituyen garantía de legalidad y pilares fundamentales del Estado de Derecho. De conformidad con la Constitución Política, reviste interés público toda información que se refiera a la actuación de los funcionarios públicos y a la rendición de cuentas que se les impone como deber para garantizar que la Administración Pública cumpla con los fines y deberes que le imponen la Constitución y las leyes. La información referente a las actuaciones de los funcionarios públicos y de los procedimientos en los cuales se les llame a cuentas y se les formulen acusaciones por el incumplimiento de deberes debe estar sometida a las garantías de publicidad y transparencia para que el ciudadano común pueda tener acceso a esos procedimientos, dado el interés público que revisten. Esa información es especialmente relevante en los casos en que la actuación de los funcionarios cuestionados puede tener incidencia en la calidad de un servicio público, ya que dichos procedimientos se refieren a aspectos de ejecución y vigilancia de la contratación administrativa entre el ICE y una empresa proveedora de equipos de tecnología de punta en telefonía celular. El artículo 11 de la Constitución Política también establece claramente que la responsabilidad de los funcionarios públicos debe ventilarse en forma transparente, razón por la cual se consagra constitucionalmente que la responsabilidad penal de los funcionarios es pública. En lo que respecta al límite entre el derecho a la información y el derecho a la intimidad, debe entenderse el derecho a la intimidad como una limitación al derecho de la información en la medida en que no se vulneren otros principios constitucionales, como el principio de transparencia desarrollado en el artículo 11 de la Constitución Política. Por ello, en el caso de investigaciones disciplinarias, las actuaciones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones no pueden considerarse sustraídos al ámbito del derecho a la información, pues no existe realmente un derecho a la intimidad qué tutelar en este caso. La actuación de funcionarios públicos, especialmente en el manejo de la Hacienda Pública y su eventual responsabilidad por el incumplimiento de deberes en el ejercicio de sus funciones, no puede considerarse cobijado por el derecho a la intimidad ni por ninguna otra de las excepciones desarrolladas por la Sala Constitucional al derecho constitucional a la información. No es posible excluir del control del administrado información que se refiere a la actuación de funcionarios públicos, sin violar el derecho a la información y el principio de transparencia administrativa desarrollada por la Sala. Una interpretación coherente de la Constitución Política, con base en el principio de legalidad consagrado en el artículo 11, del cual es corolario el carácter público de la responsabilidad de los funcionarios, implica que debe garantizarse el acceso a un procedimiento disciplinario en el cual se analiza la posible responsabilidad de funcionarios públicos en una contratación o en cuanto al uso de recursos públicos o al patrimonio de una Institución. La norma cuestionada tiende a preservar el secretismo de las actuaciones administrativas, por encima del derecho constitucional de acceso a la información pública, en temas tan delicados como los procedimientos en que se analicen las actuaciones de funcionarios públicos que pudieran ameritar el establecimiento de una sanción e incluso una denuncia penal, en el caso de que las conductas investigadas fueran constitutivas de delito. La potestad de declarar la confidencialidad de actuaciones públicas, según la jurisprudencia de la misma Sala, es muy limitada y debe aplicarse en forma restrictiva, por lo cual, no puede aplicarse por voluntad y discreción de la Administración para cualquier proceso disciplinario, como lo permite la norma cuestionada. La Procuraduría General de la República se ha pronunciado también sobre la necesidad de entender en forma restrictiva la potestad de la Administración de declarar información confidencial y ha afirmado que únicamente puede anteponerse la confidencialidad a los demás principios y valores constitucionales, cuando estén en juego secretos políticos o militares concernientes a la seguridad, a los medios de defensa o a las relaciones exteriores. En los procedimientos disciplinarios de funcionarios y servidores públicos no se ve involucrado ningún elemento que pueda afectar la seguridad o defensa de la Nación de ninguna forma y por ende, es inconstitucional la restricción que establece la norma cuestionada para que cualquier ciudadano pueda acceder a un expediente administrativo disciplinario. Esta norma establece inconstitucionalmente el se cretismo de esta clase de procedimientos, sin que haya un interés superior que justifique la excepción al derecho constitucional de información y al principio de transparencia administrativa. El derecho a la información es esencial para el desarrollo de otros derechos y potestades que la otorga la Constitución Política y en general el ordenamiento jurídico a los administrados. En ese sentido, se configura como una puerta de entrada para el ejercicio de otros derechos que indirectamente se vulneran también por el hecho de obstaculizarse el ejercicio de ese derecho fundamental. Efectivamente, si se impide el acceso a la información y con base en las circunstancias de cada caso concreto, no puede el administrado ejercer otros derechos como el derecho de expresión, el derecho a informar, el derecho de defensa, el derecho a reclamar daños y perjuicios, etc. Concretamente, el hecho de que la norma cuestionada impida el acceso al expediente administrativo una vez iniciado el procedimiento obstaculiza el ejercicio de otros derechos, como la posibilidad de apersonamiento de otras partes interesadas que pudieran intervenir en el procedimiento administrativo, la posibilidad de que se formulen denuncias por la posible comisión de delitos de acción pública, y la posibilidad de controlar la legalidad del procedimiento”.

I.-         SOBRE EL FONDO

Considera el accionante que la norma impugnada quebranta los principios constitucionales de transparencia y publicidad administrativa, así como el derecho de acceso a la información. En cuanto al contenido de esos principios y de ese derecho constitucional que se expone en líbelo de la demanda de inconstitucionalidad, el Órgano Asesor lo comparte plenamente, por lo  que no vamos a repetirlo para no ser reiterativos; en relación con los argumentos que esgrime el accionante para considerar que la norma legal cuestionada los quebranta es un tema que trataremos más adelante, no sin antes ampliar el panorama en dos aspectos no tratados en la acción.  El primero de ellos está referido a la existencia de diversos momentos procesales con diferentes niveles de acceso a los expedientes administrativos. El segundo, a la tipología del derecho de acceso a la información. La Sala Constitucional, en el voto n.° 2377-06, expresó sobre el primer punto lo siguiente:

“III.-Sobre el tema de las denuncias. Las denuncias son medios utilizados por los administrados para poner en conocimiento de la Administración, hechos que el denunciante estima irregulares o ilegales, con el objeto de instar el ejercicio de competencias normalmente disciplinarias o sancionatorias, depositadas en los órganos públicos. En ocasiones, la denuncia configura incluso un deber para quien dada su función o su actividad tiene conocimiento de esos hechos, pero en otros casos es más bien un modo de participación en asuntos que conciernen al interés público, perfectamente compatible, y, de hecho, fundamentado en el principio democrático. En todo caso, no se puede negar que las denuncias, al igual que las peticiones de información, los reclamos administrativos y las solicitudes de otorgamiento de ciertos derechos, se encuentran incluidas dentro del concepto genérico de petición establecido en el artículo 27 constitucional, con su correlativo derecho de obtener respuesta como complemento del ejercicio del derecho de pedir. Ahora bien, tanto el plazo para tramitar y resolver una denuncia, como lo qué se debe informar y el acceso al expediente, están supeditados al particular régimen jurídico que caracteriza a ese instituto. En lo que concierne al primer aspecto, la razonabilidad del tiempo demorado en oficiar y decidir, depende del grado de complejidad del asunto por investigar, circunstancia que sólo puede ser valorada casuísticamente (ver sentencia número 2002-06858 de las 9:08 horas del 12 de julio de 2002). En lo relativo al segundo aspecto, la Administración está en la obligación de comunicarle al denunciante el estado de la tramitación en que se encuentra su queja, así como el resultado de la misma, lo que sí resulta de interés público, habida cuenta de la necesaria fiscalización y evaluación a las que tienen que estar sometidos los servidores públicos por parte de la ciudadanía en el desempeño de sus funciones. Sin embargo, el ordenamiento jurídico ha previsto -con el propósito de proteger los derechos del servidor cuestionado, del denunciante de buena fe y la objetividad en el desarrollo de las averiguaciones pertinentes- que en el procedimiento investigatorio existan diversos momentos procesales con diferentes niveles de acceso a los expedientes. En este sentido, los párrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Ley General de Control Interno número 8292 del 31 de julio de 2002, establecen que ‘la información, documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúan las auditorías internas, la administración y la Contraloría General, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que obren en el expediente administrativo. Para todos los casos, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de las facultades contenidas en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política, podrá acceder a los informes, la documentación y las pruebas que obren en poder de las auditorías internas, la administración o la Contraloría General de la República’. Asimismo, el artículo 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ley número 8422 del 6 de octubre de 2004, estatuye que la ‘Contraloría General de la República, la Administración y las auditorías internas de las instituciones y empresas públicas, guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que, de buena fe, presenten ante sus oficinas denuncias por actos de corrupción. La información, la documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúen las auditorías internas, la Administración y la Contraloría General de la República, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que consten en el expediente administrativo. No obstante, las autoridades judiciales podrán solicitar la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada.’ Con base en esas normas, la Sala interpreta que existen, al menos, tres etapas en una investigación administrativa, cada una de las cuales se caracteriza por un grado distinto de acceso a la información. La primera se refiere al inicio de la denominada investigación preliminar, que puede comenzar con una denuncia, como en este caso, o con una actuación de oficio del Estado. Esta fase se relaciona con las primeras averiguaciones y pesquisas que realiza la Administración con el fin de determinar si en efecto hay mérito para iniciar un procedimiento administrativo formal. En este momento, la documentación recopilada y los dictámenes al efecto resultan confidenciales para cualquier persona, incluso para el denunciante y el denunciado, en la medida que, por un lado, se deben garantizar los resultados de la investigación y proteger tanto la honra del denunciado como la confidencialidad del denunciante de buena fe y, por otro lado, no existe certeza aún sobre la procedencia de lo denunciado. La segunda fase comprende el momento desde que empieza un procedimiento administrativo, por lo general a partir de una investigación preliminar, hasta que se comunica la resolución final del mismo. En esta etapa, resulta obvio que las pruebas e informes relativos a lo indagado tienen que estar a disposición de las partes involucradas, a fin de que las autoridades públicas investiguen lo concerniente y los cuestionados ejerzan efectivamente su derecho de defensa. El denunciante no se puede tener técnicamente como parte en un procedimiento administrativo de este tipo por el mero hecho de la denuncia interpuesta, sino que éste debe apersonarse y demostrar que ostenta algún derecho subjetivo o interés legítimo que pudiera resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho por un acto administrativo final, según lo contemplado en el artículo 275 de la Ley General de Administración Pública. Con excepción de las partes, durante esa segunda etapa ninguna otra persona puede tener acceso al expediente administrativo correspondiente, puesto que aún la Administración no ha concluido si el acto investigado efectivamente sucedió y de qué forma, o si existe mérito para una sanción. En la última etapa, que no termina sino con la notificación de la resolución final de la investigación a las partes, cesa la confidencialidad de la información contenida en el expediente administrativo correspondiente, que por versar sobre cuestiones relacionadas con el desempeño de los servidores estatales resulta de evidente interés público y debe estar a disposición de todo ciudadano. No obstante, en cualquier fase, las autoridades judiciales pueden requerir la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada. Las diversas facetas expuestas no implican, sin embargo, que el denunciante carezca de todo derecho a información en lo relativo a su gestión. En efecto, el Estado siempre estará en la obligación de suministrarle a él datos generales sobre la tramitación brindada a su denuncia, tales como los órganos responsables de su diligenciamiento, la fase procesal en la que se encuentra o el plazo prudencial para su conclusión. En este sentido, la Sala observa un notorio interés público en la denuncia no solo como instrumento de control político, sino también como mecanismo útil para la evaluación de resultados y rendición de cuentas de la Administración, fines todos de relevancia constitucional según lo estatuido en el artículo 11 de la Constitución Política”. (Las negritas no  corresponden  al original)

Por su parte, en la resolución n.° 13.438-05, la Sala Constitucional señaló sobre el segundo punto lo siguiente:

“I.- OBJETO DEL RECURSO. El punto medular del proceso es determinar si la negativa de la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de entregar al recurrente la documentación que solicitó en escrito del 16 de enero del 2005, violenta, en su perjuicio, el derecho contemplado en el artículo 30 de la Constitución Política.

II.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) En escrito del 16 de enero del 2005, presentado el 19 del mismo mes, el recurrente solicitó a la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que le entregara una copia del expediente administrativo sobre la investigación seguida por esa Auditoría, respecto al programa de asfaltados realizados en la provincia de Cartago durante la administración anterior y los primeros años de la presente, así como el informe final rendido en abril del 2004 y la copia completa de los expedientes administrativos seguidos en contra de cualquier otro funcionario o exfuncionario de ese Ministerio, como consecuencia de sus funciones en el programa de asfaltados de Cartago (visible a folio 7). 2) En oficio AG-0104-2005 del 24 de enero del 2005, la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes respondió al recurrente, en atención a su escrito presentado el 19 de enero del 2004, que estaba imposibilitada de suministrarle copia del informe solicitado, por la obligación de las Auditorías Internas de guardar la confidencialidad de los denunciantes de actos de corrupción (visible a folios 8 y 9).

III.- EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los ‘departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público’, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Demo crático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados -bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma; d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.

IV.- TIPOLOGÍA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra -fuera- y (b) ad intra -dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada -uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo con creto y específico -uti singuli-. Si bien este último derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274, no cabe la menor duda que tiene asidero en el ordinal 30 de la Constitución Política y, por ende, goza de los mecanismos de garantía, tutela y defensa previstos en el texto fundamental (artículo 48 de la Constitución Política)y desarrollados por la ley del rito de esta jurisdicción (ordinales 29 y siguientes). Este corolario se impone al reparar en el carácter claramente insuficiente, lento y engorroso del único mecanismo de protección, establecido a nivel infraconstitucional, del derecho de acceso a la información administrativa ad intra de un procedimiento administrativo. En efecto, el numeral 274 de la Ley General de la Administración Pública dispone que contra la resolución que deniegue el conocimiento y acceso a una pieza de un expediente caben los recursos ordinarios previstos por ese cuerpo normativo, esto es, la revocatoria, la apelación y, eventualmente, de tratarse del jerarca, la reposición, sin preverse una vía expedita y célere cuando los recursos sean declarados sin lugar, con lo cual resulta claramente insuficiente al obligar al petente a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), para pretender la nulidad de la resolución que le ha denegado el acceso al expediente administrativo, solución que supone un elevado costo económico y temporal para el agraviado y que resulta, a todas luces, tardía.

V.- CASO CONCRETO. En el presente asunto, se encuentra, debidamente, a creditado que mediante oficio AG-0104-2004 la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes comunicó al recurrente, en atención al escrito que presentó el 19 de enero del 2005, que no podía suministrarle la copia del informe final emitido por esa Auditoría en el expediente administrativo de la investigación en el Programa de Asfaltados efectuado en la provincia de Cartago. Al respecto, la Auditora General manifiesta que en virtud de una denuncia presentada sobre el uso, registro y control de los aportes que recibe ese Ministerio de las Municipalidades, Asociaciones de Desarrollo y otros grupos comunales, esa Auditoría procedió a analizar la información procesada en las Direcciones Regionales II y III y como parte de esa fiscalización, se originó el Informe AG-I-011-2004 del 15 de abril del 2004, denominado “Estudio Especial sobre los aportes hechos por comunidades a terceros para la ejecución de trabajos por parte del MOPT”, cuya copia fue la que solicitó el recurrente. La recurrida explica que el carácter de confidencialidad que esa Unidad mantuvo en el citado informe, se encuentra fundamentado en el artículo 6 de la Ley General de Control Interno, el cual señala lo siguiente: ‘La información, documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúan las auditorías internas guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que presenten denuncias ante sus oficinas.…’, por lo que esa Auditoría estuvo imposibilitada de suministrar la copia al solicitante. No obstante, aprecia la Sala que contrario a lo afirmado por la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el Informe No. AG-I-011-2004 del 15 de abril del 2005, se hace referencia expresa a hechos atribuidos directamente al amparado Belisario Solano Solano. Sobre el particular, se estima que la explicación ofrecida por la parte recurrida, no es de recibo, ya que en el tanto, la información solicitada tenga relación con el amparado, este tiene derecho a tener acceso a la misma y obtener -a su costo- las fotocopias que la contengan. Ahora bien, la información privada y suministrada a la Administración por particulares, confidencialmente, para gestiones determinadas, queda protegida dentro de su esfera de intimidad, motivo por el cual, es lógico que la Administración pueda negar el acceso de terceros a esos datos. Del mismo modo, en atención a lo dispuesto en la ley, la Administración debe guardar absoluta confidencialidad de los denunciantes y suprimir del documento cualquier referencia a los mismos. Sin embargo, es claro que el amparado tenía un interés particular en conocer la información relacionada con su persona.

VI.- Aunado a lo anterior, este Tribunal no puede obviar que la información del recurrente contenida en el Informe AG-I-011-2004 perdió el carácter confidencial que aduce la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al ser publicada en el diario La Nación, el 17 de enero del 2005 (visible a folios 5 y 6). Por consiguiente, la circunstancia de haber denegado al recurrente, el acceso inmediato y expedito a la información solicitada, quebrantó -en su perjuicio- el derecho consagrado en el artículo 30 de la Constitución Política. Así las cosas, si bien la Auditoría General del MOPT estaba facultada para no suministrar al amparado, la información de los ciudadanos que presentaron las denuncias que originaron la investigación realizada por esa Auditoría y de otras partes involucradas, bien pudo brindarle el resto de la información, sobre la cual ostenta un interés legítimo.

VII.- CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar este recurso de amparo y ordenar a la Auditora General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que brinde al recurrente Belisario Solano Solano, la información solicitada en el escrito del 16 de enero del 2005, sin incluir información que pueda violar el derecho a la confidencialidad de otras personas o la confidencialidad de los denunciantes, dentro del plazo de tres días contado a partir de la notificación de esta sentencia”.

Las razones que da la Sala Constitucional en la jurisprudencia transcrita son suficientes para sostener la constitucionalidad de la norma impugnada, toda vez que la información contenida en el expediente, desde la investigación preliminar hasta la notificación de la resolución final del procedimiento administrativo, debe de calificarse de información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales deben tener libre acceso a todos los documentos y a las pruebas que obran en el expediente.  Con base en esta norma legal se busca, como acertadamente  lo ha señalado la Sala Constitucional, proteger valores, principios y normas que cuentan con cobertura constitucional, entre otros: el respeto a la honra ajena, la garantía de un proceso justo en sede administrativa, el respeto a la verdad debido a que la confidencialidad garantiza el resultado de la investigación. La etapa de la investigación preliminar tiene como objetivo realizar las primeras averiguaciones y pesquisas para determinar si en efecto hay mérito para iniciar un procedimiento administrativo formal. Dada esa naturaleza y esa finalidad, en esta etapa la información que recaba la Administración inclusive es confidencial para la persona que está siendo investigada. También debe ser confidencial la información que consta en el expediente en el procedimiento administrativo, por la elemental razón de que este tiene como finalidad o norte –su objeto más importante- la búsqueda de la verdad real de los hechos, con el fin de que la Administración resuelva de la mejor manera el asunto sometido a su decisión (artículos 214.2 y 221 de la Ley General de la Administración Pública). Desde esta perspectiva, sería contrario a los derechos fundamentales, irracional y de desproporcionado el permitir a un tercero el tener acceso a la información que consta en el expediente, cuando aún no se ha establecido la verdad real de los hechos, con el agravante de que esa información, que tendría la connotación de meras especulaciones, podrían impedir que se con cretice el resultado de la investigación, lesionar el derecho a un juicio justo de la persona investigada e, incluso, lesionar su honra y ser víctima de un juicio mediático.

Por otra parte, es bien sabido de que las libertades no son absolutas, por la sencilla razón de que si esto fuera así, se afectarían también otras libertades esenciales.  Esta postura, por elemental, fue percibida por los pensadores liberales clásicos, entre ellos, por STUART MILLS, quien la expresó en la famosa frase: “de que mi libertad termina donde comienza la de los demás”. En otras palabras, el ejercicio de una libertad a favor de una persona no puede ni debe tener el efecto pernicioso o perverso de conculcar o reducir a la mínima expresión el contenido esencial o el “núcleo duro” de otra que el Derecho de la Constitución le garantiza y protege a otro sujeto. Desde esta óptica, el Estado y los órganos fundamentales  están en  el deber ético y jurídico de evitar  la “dictadura de una libertad” sobre  las demás y, por ende, de aquellos que tienen un mayor acceso a esta, dada su posición económica, social o cultural en perjuicio de todo el resto de derechos y libertades de los sujetos que conforman el conglomerado social. En resumen, el no reconocer que las libertades y los derechos de los otros implica una limitación a mi libertad, en aras de las defensa de esa libertad, de una libertad mal conceptualizada, se podría infringir un grave daño a todo el colectivo.  En el caso que nos ocupa, no solo el secreto de Estado – relativo a los asuntos de seguridad y  las relaciones exteriores- constituyen límites al derecho de acceso a la información administrativa, sino también el contenido esencial de otras derechos fundamentales, como son: el derecho a un juicio justo en sede administrativa y el derecho a la reputación (artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), así como las razones de interés público que median en estos asuntos: garantizar los resultado del procedimiento administrativo y con ello resguardar un valor esencial de nuestro sistema político y jurídico: el respeto por la verdad. 

En tercer término, debe de quedar claro que el ordenamiento jurídico no fija una confidencialidad de forma permanente, in saecula saeculorum, ya que una  vez que se ha dictado la resolución final en el procedimiento administrativo, la información que consta en el expediente administrativa pierde ese carácter y puede ser consultada por cualquier persona.

Por último, la tendencia que sigue la norma cuestionada es propia de este tipo de asuntos, tal y como ocurre con el numeral 8 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, Ley n.° 8422, cuando señala que la información, la documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúen las auditorías internas, la Administración y la Contraloría General de la República, cuyo resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, son confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente es calificada como información confidencial, excepto para las partes involu cradas, las cuales tienen libre acceso a todos los documentos y a las pruebas que consten en el expediente administrativo.  Por su parte, el Reglamento de esta Ley, en su numeral 18, señala que durante el proceso de investigación se debe de guardar la confidencialidad sobre la identidad del denunciante, así como de toda aquella información y evidencia que pueda llegar a sustentar la apertura de un procedimiento administrativo o proceso judicial. Todo lo anterior, lo que busca es garantizar los derechos fundamentales de las personas que están siendo investigadas o que se les a abierto un procedimiento administrativo, así como los resultados del procedimiento.

III.-       CONCLUSIÓN

La Procuraduría General de la República, con el respeto acostumbrado, recomienda rechazar la acción por el fondo.

NOTIFICACIONES:

Las atenderé en la sede de la Procuraduría General de la República, primer piso.

San José, 13 de octubre, 2009

                                                                            Ana Lorena Brenes Esquivel

                                                                            Procuradora General de la República

FCV/mvc