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SCIJ - Asuntos Expediente 10-000373-0007-CO
Expediente:   10-000373-0007-CO
Fecha de entrada:   07/01/2010
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   -
 
Procuradores informantes
  • Julio César Mesén Montoya
 
Datos del informe
  Fecha:  06/04/2010
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

 


Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por XXX contra los artículos 22, 23, 24, 25 y el transitorio XIII de la Ley de Protección al Trabajador. Dichas normas establecen la forma en que ha de disponerse de los fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias creado por la Ley de Protección al Trabajador.


 


Expediente n.°  10-373-0007-CO.


 


Informante: Julio César Mesén Montoya.


 


Señores (as) Magistrados (as):


 


            Quien suscribe, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor de edad, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA según acuerdo único, artículo tercero, tomado por el Consejo de Gobierno, en su sesión ordinaria número 93 del 23 de marzo del 2004, publicado en La Gaceta número 82 del 28 de abril del mismo año y ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6189-04-05, sesión ordinaria del 21 de julio del 2004, publicado en La Gaceta número 158 del 13 de agosto del mismo año, con respeto manifiesto:


 


En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:


 


I.          NORMATIVA IMPUGNADA Y REPAROS DEL ACCIONANTE


 


            El señor XXX cuestiona la constitucionalidad de los artículos 22, 23, 24, 25 y del transitorio XIII de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero de 2000.  El texto de esas normas es el siguiente:


 


Artículo 22.- Prestaciones. Los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias podrán utilizar sus recursos para comprar una renta vitalicia o acogerse a una renta permanente.


Los afiliados podrán elegir una o ambas formas y modificar su elección solo para trasladarse de una renta permanente a una renta vitalicia.


El Consejo Nacional podrá autorizar otras modalidades de prestaciones, siempre y cuando se respete el principio de seguridad económica de los afiliados, y no contravengan los principios de la presente ley”.


Artículo 23.- Renta vitalicia. Autorízase a las operadoras para ofrecer a los afiliados, una o más pólizas colectivas de rentas vitalicias por intermedio del Instituto Nacional de Seguros. Cuando se trate de trabajadores pertenecientes al Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional, la renta vitalicia podrá ser contratada con la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Para tal efecto, la Superintendencia deberá proporcionar la información relativa a los trabajadores próximos a pensionarse.


Todos los parámetros y las tablas de mortalidad por utilizar para el cálculo de las rentas vitalicias, deberán ajustarse a lo que determine reglamentariamente la Superintendencia de Pensiones. Los afiliados podrán optar por realizar dicha compra en forma directa”.


 Artículo 24.- Pago de la renta vitalicia. En el caso de que el total o parte de los recursos contenidos en la cuenta individual se destinen a la compra de una renta vitalicia, la entidad aseguradora correspondiente asumirá el pago de la pensión en las condiciones del contrato que se pacte para este propósito. La operadora podrá asumir la función de agente pagador de la empresa aseguradora”.


 Artículo 25.- Renta permanente. Las operadoras podrán ofrecer a los afiliados planes de renta permanente en los cuales se entregue a estos (sic) el producto de los rendimientos de la inversión del monto acumulado en su cuenta individual y el saldo se entregará a los beneficiarios a la muerte del afiliado”.


 Transitorio XIII.- Los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias que se pensionen dentro de los diez años siguientes a la vigencia de esta ley, podrán retirar la totalidad de los fondos acumulados en sus cuentas en el momento de pensionarse”.


 


            Manifiesta el accionante que lo estipulado en el transitorio XIII transcrito resulta discriminatorio y contrario a lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Política.  Indica que no es lógico que los trabajadores que se pensionen dentro de los diez años siguientes a la vigencia de la ley puedan retirar la totalidad de los fondos acumulados en sus cuentas hasta ese momento y que los que lo hagan posteriormente no tengan esa posibilidad.  Señala que ese plazo es antojadizo “… pues porqué razón diez años, y no cinco o veinte o más”. 


 


            Agrega el señor XXX que la norma transitoria impugnada es inconstitucional debido a que los montos acumulados son de capitalización individual conforme lo estipula el artículo 9 de la propia Ley de Protección al Trabajador, y que tratándose de un sistema de ese tipo, no se puede menoscabar la autonomía de la voluntad para decidir si se retira o no la totalidad de lo acumulado.  Sostiene que el aporte patronal que se utiliza para financiar el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias es parte de la cesantía, por lo que constituye un derecho del trabajador decidir sobre la forma en que ha de retirar dichos fondos al momento de pensionarse.


 


            Argumenta que los artículos 22, 23, 24 y 25 de la Ley de Protección al Trabajador establecen varias opciones para escoger el destino que va a darse a los fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, pero ninguna de ellas admite el retiro de la totalidad del ahorro acumulado, lo cual limita su derecho de decisión y crea además una distinción entre las personas que se pensionen antes del 1° de marzo de 2010 y las que lo hagan posteriormente, de forma que se atenta contra la igualdad ante la ley.


 


II.         SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN OBLIGATORIO  DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS


 


            Para tener un panorama más claro sobre el punto al que se refiere la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, conviene indicar que el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias fue creado por medio de la Ley de Protección al Trabajador ya citada.  El proyecto de esa ley −tramitado bajo el expediente legislativo n.° 13691− fue presentado en el año 1999 con la idea de hacer frente a una serie de problemas que aquejaban al sistema de pensiones del país y que amenazaban con llevarlo al colapso a mediano plazo. 


 


            En la exposición de motivos del proyecto se señalan varios factores que hacían urgente el cambio, entre ellos, el crecimiento de los costos de los regímenes de pensiones porque un porcentaje importante de sus afiliados ya habían alcanzado la edad para pensionarse; la evasión (muchos patronos no aseguraban a sus trabajadores o subdeclaraban los ingresos de los ya asegurados) y la morosidad en el pago de las cuotas a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); el mal manejo de las inversiones de la CCSS, sobre todo en los años setentas y ochentas, lo que disminuyó el fondo de reserva en términos reales; la baja cobertura del sistema; la transición demográfica: los afiliados comenzaban a envejecer y a retirarse y había aumentado la expectativa de vida de la población.


 


            Ante la situación descrita, se optó por plantear un proyecto de ley para crear un sistema de pensiones “mixto”, basado en un régimen principal (el de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, o los regímenes públicos sustitutos) complementado con regímenes de ahorro obligatorio y voluntario, que podían ser administrados por operadoras públicas o privadas.  Esa iniciativa pretendía resolver los problemas financieros más apremiantes del sistema nacional de pensiones sin recurrir a contribuciones netas adicionales de los trabajadores o patronos.


            Además, se propuso transformar el auxilio de cesantía para entregar en forma rápida un ingreso al trabajador en caso de que concluyera su relación laboral, ingreso que le permitiría subsistir mientras consiguiera un nuevo empleo.  Para ello se planteó que un 5,33% del monto aportado por los patronos continuaría rigiéndose por la normativa existente y el 3% restante financiaría un Fondo de Capitalización Laboral y un Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias.


 


            La Ley de Protección al Trabajador fue finalmente aprobada el 16 de febrero de 2000 y entró en vigencia dos días después.  De conformidad con su artículo 1° entre sus objetivos se encuentra: crear y establecer el marco para regular los fondos de capitalización laboral propiedad de los trabajadores; universalizar las pensiones para las personas de la tercera edad en condición de pobreza; establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores; autorizar, regular y establecer el marco para supervisar el funcionamiento de los regímenes de pensiones  complementarias, públicos y privados, que brinden protección para los casos de invalidez, vejez y muerte; establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el sistema nacional de pensiones; establecer un sistema de control de la correcta administración de los recursos de los trabajadores, con el fin de que éstos reciban la pensión conforme a los derechos adquiridos por ellos.


 


            Con la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador empezó a operar en el país un sistema “multipilar” de pensiones.  El primer pilar está constituido por el régimen contributivo de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS y los regímenes públicos sustitutos. El segundo pilar consiste en la creación del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que es precisamente el régimen al que se refieren las normas impugnadas.  El tercer pilar conlleva la consolidación y clarificación del Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, cuyos planes se incentivan por medio de beneficios fiscales para estimular el ahorro. Y el cuarto pilar consiste en la ampliación de la cobertura del Régimen No-Contributivo que administra la CCSS, en aras de proveer de una pensión a aquellas personas de escasos recursos que no puedan suscribirse a los demás regímenes.   El primer y cuarto pilar forman los regímenes de base, mientras que el segundo y tercero se refieren a los regímenes complementarios.


 


            Como se señaló, el segundo pilar de la reforma está relacionado con la creación del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, cuyo propósito es que todo trabajador (independientemente de su voluntad, o la de su patrono) tenga una segunda pensión que complemente aquella que le será otorgada cuando cumpla los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos.  Se trata de un régimen de capitalización individual, lo que implica que el dinero se deposita en un fondo a nombre del trabajador, cuyo principal y ganancias se utilizan luego para pagarle su pensión.  Los aportes son registrados y controlados en un inicio por el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS (SICERE) y luego éste los traslada a la operadora pública o privada que elija el trabajador para que los administre.


 


            El Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se financia mediante la redistribución de las cargas sociales existentes y con una parte de los recursos que se generaron a partir de la reforma legal al régimen del auxilio de cesantía. Constituye un 4.25% del salario mensual del trabajador, que se conforma de la siguiente manera: un 1% proveniente del aporte obrero al Banco Popular y de Desarrollo Comunal; un 0.25% proveniente del aporte patronal al Banco Popular; un 1% proveniente del aporte patronal que correspondía a los seguros de riesgos del trabajo del Instituto Nacional de Seguros; y un 0.5% proveniente del aporte patronal que era destinado al Instituto Nacional de Aprendizaje. 


 


            El derecho a acceder a los fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se obtiene en el momento en que el trabajador cumple con los requisitos para jubilarse establecidos en el régimen de base al que pertenece. En caso de muerte, los recursos se giran a los beneficiarios previstos en el  Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte o en el régimen sustituto respectivo. 


 


            Cuando el trabajador adquiere el derecho a utilizar los recursos de su cuenta individual puede optar por comprar una renta vitalicia o acogerse a una renta permanente.  La renta vitalicia es la modalidad bajo la cual el trabajador utiliza el monto acumulado en el fondo complementario para comprar una renta a una entidad aseguradora autorizada, que se compromete a otorgarle una mensualidad hasta su fallecimiento.  Inclusive, el afiliado puede contratar con la aseguradora el pago de la renta mensual hasta que fallezca y el pago de rentas mensuales de sobrevivencia a favor de sus beneficiarios, en forma temporal o vitalicia.  Esto último se denomina renta vitalicia familiar.  La  renta permanente consiste en que el afiliado mantiene los fondos en una operadora, pero recibe en forma mensual los rendimientos de la inversión del monto acumulado y cuando fallece se le entrega el monto principal a quien él haya designado.


 


            Para que las entidades aseguradoras y las operadoras de pensiones lograran implementar las dos opciones mencionadas (renta vitalicia y renta permanente), la ley de Protección al Trabajador dispuso, en su transitorio XIII, que quienes se pensionaran dentro de los diez años posteriores a la vigencia de esa ley podrían retirar la totalidad de los montos acumulados en sus cuentas.  Dicho lapso permitiría además reglamentar el sistema, y que se acumulara una mayor cantidad de recursos en cada cuenta individual, lo que propiciaría, por una parte, hacer más atractiva la incursión de entidades aseguradoras y operadoras en la administración de los fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, y por otra, que el trabajador ahorrara los recursos necesarios para que la renta mensual que pudiese recibir cumpliera su objetivo de fungir como una pensión complementaria.


 


III.        SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS


 


A juicio de este órgano Asesor de la Sala Constitucional, las normas que se solicita anular, y que forman parte del sistema descrito en el apartado anterior, no son contrarias al Derecho de la Constitución.


 


Al respecto, es preciso tener en cuenta que la creación y el funcionamiento de regímenes obligatorios de pensiones complementarias resulta acorde con el principio constitucional de solidaridad social.  Ya esa Sala lo ha sostenido así reiteradamente.  Por ejemplo, al revisar la constitucionalidad del Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco de Costa Rica, regulado en el artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (ley n.° 1644  de 26 de setiembre de 1953) indicó lo siguiente:


 


“A criterio de la Sala resulta de alto interés público el establecimiento de regímenes complementarios de pensiones como el que provee el Fondo, pues ellos son la concreción de los principios constitucionales de solidaridad social y justicia social que permean nuestra Carta Fundamental y en particular su capítulo de garantías sociales. No cabe duda del relevante interés público en juego en estas regulaciones que, además, no producen únicamente sacrificios para los involucrados sino que son más bien ellos quienes más particularmente perciben las ventajas del régimen, de manera que resulta constitucionalmente admisible por un parte, una lectura de la norma legal que establezca para ellos la obligación de pertenencia, como elemento indispensable para el éxito del sistema. Iguales razones pueden esgrimirse para justificar la expresa autorización legislativa para que las autoridades administrativas del Fondo puedan −si ello resulta necesario− fijar una cuota o contribución a cargo de los integrantes del Fondo, todo con la finalidad de dejar un margen suficiente para la supervivencia del sistema si los dineros legislativamente asignados no resultaran suficientes. En ambos casos es clara la concordancia entre medios y los fines de manera [que] no existe infracción alguna a la Constitución Política.”  (Sala Constitucional, sentencia n.° 4636-99 de las 15:39 horas del 16 de junio de 1999).


 


            Posteriormente, esa misma Sala, refiriéndose siempre a la validez constitucional del artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y, específicamente, a la posibilidad de crear regímenes complementarios de pensiones de carácter obligatorio, indicó lo siguiente:


 


“Ha sido criterio reiterado de este Tribunal que en materia de seguridad social lo que deriva imperativamente de la Constitución es el establecimiento de garantías mínimas a favor de todos los trabajadores. Tales estándares de base se traducen en la previsión de un sistema universal obligatorio. Esto, sin embargo, no impide la construcción paralela de regímenes de pensiones, tanto principales como complementarios, de pertenencia preceptiva.”  (Sala Constitucional, sentencia n.° 13909-2005 de las 15:03 horas del 11 de octubre de 2005).


 


            Partiendo de lo anterior, interesa ahora señalar las razones por las cuales este Órgano Asesor considera que en el caso del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias creado por la Ley de Protección al Trabajador no existen las violaciones específicas acusadas por el accionante.    


 


            En primer lugar, sostiene el señor XXX que lo estipulado en el transitorio XIII de la Ley de Protección al Trabajador resulta discriminatorio y contrario al artículo 33 constitucional, pues no es lógico que los trabajadores que se pensionen dentro de los diez años posteriores a la vigencia de la ley puedan retirar la totalidad de los fondos acumulados en sus cuentas hasta ese momento, y que los que lo hagan posteriormente no tengan esa posibilidad.


 


Sobre el punto, estimamos que no existe la discriminación negativa indicada, toda vez que ambos grupos de trabajadores se encuentran en situaciones distintas, que justifican un trato también distinto.  Con respecto al principio de igualdad, esa Sala ha indicado que en su virtud “… se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 4829-98 de las 15:36 horas del 8 de julio de 1998).


           


            En este caso, no es posible afirmar que quienes se han jubilado dentro de los diez años posteriores a la vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, se encuentran en la misma situación jurídica de quienes lo hicieron (o lo harán) posteriormente.  Como ya se indicó en el apartado anterior, existen razones objetivas que impedían poner en marcha, desde la vigencia misma de la Ley de Protección al Trabajador, las opciones de aplicar los fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para la obtención de una renta vitalicia o una renta permanente.  Se estimó que antes de diez años, el monto acumulado en las cuentas individuales no sería suficiente para motivar a las empresas aseguradoras y a las operadoras de pensiones a ofrecer las modalidades de pensión complementaria dispuestas en la ley; ni para que el trabajador disfrutara de una pensión complementaria en un monto suficiente como para que cumpliera su objetivo.  Se trata de motivos que a nuestro juicio resultan razonables para postergar la utilización de los recursos acumulados en las cuentas individuales de cada trabajador en la obtención de una renta vitalicia o una renta permanente.


 


            Si el accionante estima que el plazo establecido en el transitorio XIII de la Ley de Protección al Trabajador carece de fundamento o es irrazonable (por ilógico o antojadizo), debe no solo alegar esa irrazonabilidad, sino demostrarla, lo cual no ha ocurrido en este caso. El cumplimiento de tal requisito, según reiterados fallos de esa Sala, es indispensable para realizar el examen de validez de la disposición impugnada:


 


“Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de ‘razonabilidad’ sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada." (Sala Constitucional, sentencia n.° 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, reiterada en la n.° 10153-2001 de las 14:44 horas del 10 de octubre del 2001).


 


            Por otra parte, estima el accionante que la disposición transitoria impugnada es inconstitucional debido a que los montos acumulados en el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias son de capitalización individual y que tratándose de un sistema de ese tipo, no se puede menoscabar la autonomía de la voluntad para decidir si se retira o no la totalidad de lo acumulado.


 


            Al respecto, debemos indicar que el hecho de que el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se encuentre diseñado bajo un sistema de capitalización individual no implica que sus afiliados puedan disponer a  su discreción de los dineros acumulados en sus cuentas, pues es la ley la que regula con carácter obligatorio la forma en que deben utilizarse esos fondos para que puedan cumplir el objetivo para el que fue creado el régimen.   Ya esa Sala, al resolver una consulta legislativa planteada con respecto al proyecto de ley que posteriormente pasó a ser la Ley de Protección al Trabajador, se pronunció sobre ese aspecto en los siguientes términos:


 


“En cuanto al régimen de pensiones complementarias establecido en el proyecto, consideran los consultantes que (…) se violenta el principio de autonomía de la voluntad, al considerar que los dineros del Fondo de capitalización son de propiedad de los trabajadores y por ello no se podrían invertir en aspectos de los que ellos no hubieran otorgado su opinión. No comparte la Sala este criterio, pues se trata, como se indicó, de dineros destinados a beneficiar a los trabajadores, administrados por instituciones autorizadas y que pueden ser libremente escogidas por el trabajador. Ciertamente, el retiro de los dineros se ha condicionado a dos hechos futuros determinados con claridad en la ley, pues se trata de darle soporte financiero a un régimen de pensiones complementarias y un ahorro que puede ser utilizado por el trabajador cuando cumpla con los requisitos de ley. Si bien los recursos han de ser manejados en cuentas individuales, no ingresan al patrimonio de los beneficiarios, sino hasta que se verifiquen los parámetros establecidos por la ley. El hecho de que sea obligatoria, en ningún momento se podría considerar como perjudicial a los intereses de los trabajadores, pues se trata de dotarlos de un ingreso adicional vía pensión para cuando no registren ingresos ordinarios por salarios y se hayan acogido a la jubilación ordinaria. Se trata de un beneficio a futuro, que no llegaría a plasmarse si quedara a elección del trabajador incorporarse o no. Y como lo indican los consultantes, si ya existe un régimen de pensión –ordinario−, debe entenderse que el establecimiento de otro complementario como el que nos ocupa. (Sic.) Éste, no viene a sustituir al anterior que llamaríamos general, sino a reforzarlo, casi sin costo para los trabajadores, y que le sería entregado junto al ordinario, lo que vendría a significar una mejora en su situación actual”.  (Sala Constitucional, sentencia n.° 643-2000 de las 14:30 horas del 20 de enero de 2000).


 


            Cabe agregar que por tratarse de un régimen obligatorio de pensiones complementarias, no es posible alegar que en su implementación y funcionamiento se viole el principio de autonomía de la voluntad, pues este último aplica en caso de que no haya normativa que rija una materia determinada, y no en casos como este donde existen disposiciones, de rango legal, que establecen los fines que persigue el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias y la forma en que han de alcanzarse esos fines.


 


            Admitir que en virtud del principio de la autonomía de la voluntad una persona puede retirar en cualquier momento y para cualquier fin los fondos acumulados en el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias implicaría desatender uno de los objetivos fundamentales de la Ley de Protección al Trabajador, y socavar el fundamento constitucional que permite la creación, con carácter obligatorio, de este tipo de regímenes complementarios de pensiones.


 


            Si una persona desea contar con recursos económicos adicionales al de la cesantía para el momento de su jubilación, puede ahorrar las sumas que considere convenientes y darles en ese momento el uso que estime apropiado, pero no puede pretender disponer libremente de los dineros del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, pues esos fondos, de conformidad con las normas legales y constitucionales en las que se inspiran, tienen una finalidad  específica.


 


IV.        CONCLUSIÓN


 


Con base en lo expuesto, este Órgano Asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.


 


NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la  Procuraduría  en esta ciudad.


 


            San José, 6 de abril de 2010.


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora General de la República


 


 


 


ALBE/JCMM/Kjm


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