SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE XXX

C/ LOS ARTÍCULOS 95 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, NO. 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998, Y 56 DEL REGLAMENTO GENERAL SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA), NO. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC DE 24 DE MAYO DE 2004

EXPEDIENTE N° 10-005581-0007-CO

SEÑORES MAGISTRADOS:

Yo, Ricardo Vargas Vásquez, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, PROCURADOR ASESOR, según Acuerdo Ejecutivo del Ministerio de Justicia N°71 de 28 de octubre de 1988, publicado en La Gaceta N° 241 de 20  de diciembre de ese año, en mi condición de PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según artículo 12 párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, contesto la audiencia conferida mediante resolución de las 9 horas 15 minutos del 29 de abril de 2010, notificada el 10 de mayo siguiente, sobre la acción de inconstitucionalidad formulada por la señora xxx contra los artículos 95 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, y 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 de 24 de mayo de 2004; en los siguientes términos:

I.- Alegatos de la accionante

Señalan las normas impugnadas:

“Artículo 95.- Audiencias públicas

La Secretaría Técnica Nacional deberá realizar audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto concreto y su impacto, cuando lo considere necesario. El costo de la publicación correrá a costa del interesado.”

“Artículo 56.- Requerimiento de una audiencia.

Conforme el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, cuando alguna persona física o jurídica solicite a la SETENA se lleve a cabo audiencia pública de información y análisis para el caso de una determinada actividad, obra o proyecto, la Comisión Plenaria de la SETENA en virtud de la magnitud del potencial impacto ambiental, determinará, previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad o no de celebrarla. En caso de decidir no celebrar la audiencia pública solicitada, dicha comisión deberá determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones.”

De conformidad con lo expuesto en su escrito de interposición de la presente acción de inconstitucionalidad y la resolución de esa Sala en que nos da traslado de ella, la señora xxx pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 95 de la Ley de Biodiversidad y 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, fundamentada en que dichas normas “dejan al arbitrio de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la decisión de dar audiencia pública sobre los estudios de impacto ambiental en trámite, según lo requieran las comunidades, grupos organizados o bien los ciudadanos en forma individual. La garantía que establece el artículo 50 párrafo segundo Constitucional se ve conculcada en la práctica por un Decreto Ejecutivo que, con base en el numeral 95 de la Ley de Biodiversidad, autoriza a SETENA a decidir discrecionalmente si otorga o no audiencia a los afectados por determinada obra o proyecto de infraestructura. Tal decisión es discrecional, porque la norma reglamentaria dispone que la audiencia se otorgará en virtud de la “magnitud del potencial impacto ambiental” del proyecto sometido a evaluación, pero no define parámetros a partir de los cuales dicha audiencia resultará obligatoria o, en su defecto, podrá ser facultativa. Condicionar el derecho a una audiencia pública a ese parámetro significa subordinar derechos fundamentales, como el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, a un concepto jurídico indeterminado que interpretado en forma restrictiva por SETENA, como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades, la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Además, la licencia que ambas normas otorgan a la SETENA para que decida, casi libremente, si otorga audiencia sobre los Estudios de Impacto Ambiental sometidos a su aprobación, atenta directamente también contra el Derecho de Defensa y la Garantía del Debido Proceso que tutelan los artículos 39 y 41 de la Constitución Política y cuya aplicación obligatoria se extiende a la esfera administrativa. Conceder el derecho a todo ciudadano a denunciar los actos que infrinjan su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a exigir el resarcimiento de daños, como establece el artículo 50 constitucional, sin garantizarle el derecho a ser escuchado oportunamente por las autoridades responsables de velar por el respeto a la legislación ambiental, deviene en una paradoja inadmisible en el Estado Social de Derecho, por lo que las normas atentan también contra el principio democrático.”

II.- Legitimación de la accionante

            Sustentando la accionante su legitimación en la interposición previa del recurso de amparo que se tramita bajo el expediente No. 09-012301-0007-CO, en el que se acusó la inconstitucionalidad de las normas objeto de esta acción; y en la tutela de un interés difuso (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), ampliamente reconocido por esa Sala Constitucional como supuesto que encasilla en las excepciones previstas en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional para eximir a los actores de hacer relación a un asunto previo pendiente de resolución, no hay reparo que hacer en cuanto a este requisito de admisibilidad:

“Legitimación de los accionantes. Considera este Tribunal que los accionantes se encuentran debidamente legitimados para accionar en esta vía en forma directa (esto es sin necesidad de un asunto previo), toda vez que tal y como lo alegan existe un interés legítimo de los ciudadanos en general respecto de la protección adecuada del medio ambiente, con lo cual bien puede decirse que se trata de la existencia de un interés difuso en relación con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en tanto éste ha sido entendido (tanto por la doctrina como por la jurisprudencia constitucional) como el interés que toda persona tiene en relación a circunstancias personales con un derecho o situación jurídica determinada, pero que puede extenderse a los miembros de una determinada categoría que resultan igualmente afectados, …” (Voto No. 4245-2001 de las 15 horas 1 minuto del 23 de mayo del 2001).

III.- En cuanto al fondo

            La garantía de la participación ciudadana en los asuntos ambientales que le atañen es un pilar básico del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna, y respaldado ampliamente por esa Sala Constitucional:

“La intervención de la comunidad en los asuntos ambientales: No puede excluirse al ser humano -que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia. Reiteradamente esta Sala ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (artículo 1 de la Constitución Política). (…)La Convención de Río eleva esa participación a rango de principio en materia ambiental al señalar que "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada información sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." (Voto No. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos del 24 de noviembre del 2000).

            Por ser materia especialmente sensible, el trámite de los estudios de impacto ambiental para obtener la correspondiente viabilidad ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental debe asegurar que los habitantes que se sientan o pudieran verse afectados por el desarrollo de proyectos de impacto ambiental significativo puedan tener acceso a la información necesaria que les permita defender sus intereses individuales o comunitarios. En este tema, esa Sala ha reconocido la existencia de un procedimiento que garantiza dicho acceso a los ciudadanos:

 “SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS ASUNTOS AMBIENTALES: En cuanto a este tema este Tribunal ha reiterado, que ésta debe abarcar dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (ver sentencia número 2001-10466). De esta suerte, resulta de gran importancia la puesta a disposición de los interesados de la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, caso de la relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la requerida para la aprobación de los planes reguladores de las respectivas municipalidades, por ejemplo. (…)Sobre este particular la Sala ha considerado: (…)." La Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995, también recogió los principios citados, al garantizar la participación de los habitantes en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente. En relación con los estudios de impacto ambiental el artículo 23 expresamente señala que "la información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización…" Dentro de esta misma tesitura el artículo 22, párrafo segundo de la misma ley dispuso que: "Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración". La Ley Orgánica del Ambiente del 4 de octubre de 1995 en su disposición transitoria número I señaló que "Las evaluaciones de impacto ambiental que se encuentren en trámite al publicarse esta Ley Orgánica del Ambiente, continuarán su tramitación de acuerdo con las presentes disposiciones". Resulta, en consecuencia, que el principio de la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental, forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado; pero es, a la vez, integrante del derecho fundamental de toda persona en los términos que se garantizan en el artículo 50 constitucional.”(sentencia No. 10466-00)”  (Voto No. 10506-2009 de las 11 horas del 30 de junio del 2009).

            Así, la Ley Orgánica del Ambiente asegura a los ciudadanos no sólo el acceso a la información contenida en los expedientes que se tramitan ante al Secretaría Técnica Nacional Ambiental (artículos 22 y 23) y a los criterios técnicos y porcentajes de ponderación para analizar los estudios de impacto ambiental (artículo 24), sino que también les proporciona la posibilidad de manifestarse en cualquier momento procedimental:

“Artículo 22.- Expediente de la evaluación

Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final. (…)”        

            Es dentro de este cuadro de tutela ambiental efectiva que se enmarca tanto el artículo 95 de la Ley No. 7788, respecto de proyectos que puedan afectar la biodiversidad, como el 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), al aumentar aún más la posibilidad de que las personas puedan informarse y manifestarse de proyectos que les puedan impactar el ambiente.

            En tal sentido, los artículos cuestionados por la accionante ofrecen a los ciudadanos una oportunidad, como lo es la audiencia pública, para reunirse a conocer y discutir sobre los alcances de obras o proyectos cuya magnitud del potencial impacto ambiental así lo amerite.

            Pero no puede pretenderse que sobre todo proyecto que se presente a conocimiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se realice una audiencia pública, ya que evidentemente tal proceder, amén de que no se justifica, entrabaría el trámite de los expedientes ante esa Oficina haciéndolo más lento.

            Lo propio es que la audiencia pública se lleve a cabo cuando se esté en presencia de obras o proyectos cuya impactos ambientales sean significativos para un grupo poblacional considerable, y  para eso, necesariamente la identificación de los proyectos debe hacerse caso por caso; de ahí, que ambas normas, de modo razonable, le otorgan la potestad a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de determinar la necesidad o no de celebrarla.

            Entonces, las normas no son por sí mismas inconstitucionales, todo lo contrario, se encuentran apegadas al bloque de legalidad que asegura una adecuada participación ciudadana en los asuntos ambientales que les son de interés. Lo que sí podría de manera eventual lesionar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es la interpretación o ponderación que en un determinado caso concreto haga la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de un proyecto para negar la realización de una audiencia pública, pero esta hipótesis no es un asunto que deba ventilarse por una acción de inconstitucionalidad, sino por la vía del amparo o ante los tribunales contencioso administrativos.

            No debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al expediente administrativo y al estudio de impacto ambiental, y hacer las manifestaciones que quieran y cuando quieran, como ya lo explicamos más atrás; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático.

             Otro aspecto de interés, es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la SETENA previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma.

            Finalmente, pero no menos importante, es que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, como lo pretende la accionante, lo único que traería es anular dos normas del ordenamiento jurídico que prevén la posibilidad de realizar audiencias públicas en trámites de evaluación de impacto ambiental, con lo que, lejos de beneficiarse la participación ciudadana en este tipo de procedimientos, se vendría a desmejorar al reducirse las posibilidades de los habitantes involucrados de tener un contacto más cercano y de forma comunitaria con los megaproyectos que podrían eventualmente perjudicarles en su ambiente.

  Así las cosas, y con el respeto acostumbrado, la Procuraduría General de la República recomienda a los señores Magistrados rechazar por el fondo la presente acción de inconstitucionalidad.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la sede de la Procuraduría General de la República, primer piso.

San José, 19 de mayo del 2010.

Ricardo Vargas Vásquez

Procurador General Adjunto

VBC/fmc