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SCIJ - Asuntos Expediente 11-008342-0007-CO
Expediente:   11-008342-0007-CO
Fecha de entrada:   06/07/2011
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   -
 
Procuradores informantes
  • Maureen Medrano Brenes
 
Datos del informe
  Fecha:  26/09/2011
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD


PROMOVENTE:  XXX


CONTRA:  ARTÍCULO 26 DE LA LEY 7476 DEL 3 DE FEBRERO DE 1995 LEY CONTRA EL HOSTIGAMIENTO SEXUAL EN EL EMPLEO Y LA DOCENCIA.


EXPEDIENTE:  N° 11-008342 -0007-CO


INFORMANTE: MAUREEN MEDRANO BRENES


SEÑORES MAGISTRADOS:


Yo,  Magda Inés Rojas Chaves, mayor,  Abogada, vecina de Heredia,  con cédula de identidad número 04-110-097 según Acuerdo Nº 176-MJP de 13 de diciembre del dos mil diez, publicado en La Gaceta Nº 9 de 13 de enero del dos mil once, en mi condición de PROCURADORA  GENERAL ADJUNTA, dentro del término conferido en auto de las diez horas y cinco minutos del uno de setiembre del dos mil once, notificada el día seis de setiembre del presente año, comparezco a contestar la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en la acción de inconstitucionalidad N° 11-008342-0007-CO, promovida por el señor xxx, para que se declare inconstitucional el ordinal 26 de la Ley 7476 del 3 de febrero de 1995, Ley contra el hostigamiento sexual en el empleo y la docencia del 3 de febrero de 1995, por considerar que dicha norma infringe los principios del debido proceso, representación popular, autonomía municipal, derecho de defensa y derecho a impugnar el fallo sancionatorio.


De previo a realizar las consideraciones que estima pertinentes este Órgano Asesor imparcial de la Sala Constitucional, nos permitimos realizar un resumen de los principales argumentos de la tesis esbozada por el accionante.


I.          POSICIÓN DEL ACCIONANTE


El accionante alega en su acción de inconstitucionalidad, como asunto previo, la existencia de un recurso de amparo donde invoca la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 7476, en virtud de un proceso administrativo que se sigue en su contra ante la Municipalidad de Santa Ana, con ocasión de una denuncia por acoso u hostigamiento sexual en perjuicio de la señora G.C.M., el cual se encuentra suspendido mientras se resuelve la presente acción.


Interpone la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 26 de la Ley 7476 “Ley contra el Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia”, el cual establece las sanciones para los funcionarios de elección popular que incurran en actos de acoso u hostigamiento sexual.


El accionante refiere en su libelo de interposición de la acción, que la norma cuestionada establece un procedimiento que no otorga las garantías suficientes que conforman  el debido proceso establecido en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en tanto se otorga la competencia para conocer de las denuncias por acoso sexual al Concejo Municipal, un órgano de naturaleza política que no reúne los requisitos de imparcialidad para que investigue, determine el tipo de sanción que corresponde aplicar, y sancione a los alcaldes con las consecuencias previstas, que van desde una amonestación a una cancelación de las credenciales.  Alega también violación al derecho de defensa, y violación al derecho a recurrir el fallo sancionatorio ante una segunda instancia, independiente e imparcial.  Acusa también violación del principio democrático de representación popular y de autonomía municipal, en cuanto se prevé un mecanismo sin garantías para lograr la destitución de los alcaldes y otros funcionarios de elección popular.


De conformidad con los argumentos antes expuestos, solicita se declare inconstitucional el artículo 26 de la Ley número 7476 del 3 de febrero de 1995, “Ley contra el Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia”, por violación al debido proceso establecido en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, concretamente los principios de imparcialidad del juzgador, derecho de defensa, así como el principio democrático de representación popular y autonomía municipal.


II.         POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


1)            En cuanto a la legitimación


Se analiza, en primer término, la legitimación del accionante. En este sentido, cabe observar que, revisado el expediente del Recurso de Amparo incoado por el accionante contra la Municipalidad de Santa Ana, que se tramita bajo el expediente N.  11-008054-0007, ciertamente se revela que la discusión de fondo que se plantea en esta acción sirve como un medio razonable para amparar los derechos fundamentales que se estiman como lesionados.


No obstante, se evidencia que  la legitimación que ostenta el Sr Oviedo es parcial por cuanto solo estaría legitimado para solicitar la inconstitucionalidad del inciso b) del ordinal 26 de la Ley de cita, debido a que esta disposición es específicamente la que  refiere a las sanciones aplicables a los Alcaldes.  Sin embargo, la acción de  inconstitucionalidad fue dirigida a todo el numeral.


2)            En cuanto al fondo de la presente gestión:


I.              Antecedentes:


De previo al  análisis de los cuestionamientos efectuados por el accionante, conviene hacer alguna breve referencia sobre la figura del acoso  u hostigamiento sexual, en virtud del cual es posible ahora también sentar las respectivas responsabilidades a los funcionarios electos por voluntad popular que incurran en este tipo de conductas.


a)     Hostigamiento Sexual:  Práctica discriminatoria por razón del sexo y violatoria de derechos fundamentales


Es un hecho indiscutible que las prácticas de hostigamiento o acoso sexual constituyen una cruda realidad que diariamente afecta a una cantidad cada vez mayor de personas, que en su abrumadora mayoría resultan ser mujeres.


El acoso u hostigamiento sexual ha sido definido como una conducta de carácter sexual que resulta indeseada, no  bienvenida y no solicitada.  Este fenómeno produce efectos perniciosos en el lugar de trabajo,  pero el mismo tiempo comprende y se extiende también  a otros ámbitos, por ejemplo, educacional, deportivo, religioso, y todos aquellos en los que existan relaciones humanas, de poder e influencia, porque básicamente el acoso sexual constituye una demostración de poder.  En efecto, el acoso sexual suele exteriorizarse fundamentalmente en aquellos ámbitos de la vida humana en los que existe una relación jerárquica que puede desencadenar en un abuso de la posición del superior sobre el inferior.  Precisamente, en la mayoría de las ocasiones, el acoso sexual suele suscitarse en circunstancias en las cuales el acosador tiene más poder que la víctima, por eso se ha dicho que el acoso sexual es, por encima de todo, una manifestación de poder. 


Los medios de coerción de los que se vale el acosador incluyen, por ejemplo, amenazas de despido, traslado, modificaciones perjudiciales de las condiciones laborales, así como las concreciones de las amenazas sino se accede a los requerimientos de orden sexual propuestos.  Obviamente estas conductas representan actos ilícitos que violan y lesionan el derecho de las personas acosadas a gozar de salud física y psíquica y condiciones laborales estables.


            El acoso sexual es también una forma de discriminación por razón del género, tanto desde una perspectiva legal como en su concepto.  Si bien es cierto, los hombres también pueden ser objeto de acoso sexual, la realidad es que son las mujeres mayoritariamente, quienes suelen padecerlo con mayor frecuencia.  El problema guarda relación con los roles asignados a los hombres y a las mujeres en la vida social y económica, derivado de estereotipos patriarcales, que a su vez, en forma directa o indirecta, afectan la situación de las mujeres en el mercado laboral.


Diferentes encuestas a nivel internacional han logrado determinar la envergadura del asedio o acoso sexual, el cual se encuentra muy difundido a nivel mundial, razón por la cual se ha hecho imperioso promulgar legislaciones que prevean todas las formas, posibilidades y ámbitos en los cuales pueda tipificarse el acoso sexual, estableciendo a su vez las sanciones respectivas para las personas que incurren en este tipo de actos, y los mecanismos tendentes a proteger a las víctimas  que sufren del hostigamiento sexual.


Precisamente, a raíz de éste fenómeno que va en alzada, durante los últimos años, en especial a partir de 1995, diversos países adoptaron diferentes disposiciones jurídicas para prohibir de manera específica el acoso sexual, o bien mediante leyes generales contra la discriminación.   Nuestro país no fue la excepción, y en diciembre de 1994 se aprobó La Ley Contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, que tiene como objetivo prohibir, y sancionar el acoso u hostigamiento sexual como práctica discriminatoria por razón del sexo, contra la dignidad de la mujer y del hombre en las relaciones laborales y de docencia.


Los principios constitucionales que rigen y fundamentan esta ley son el respeto por la libertad, la vida humana, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la ley.   En ese contexto, el hostigamiento sexual atenta también contra la dignidad  y el valor de las personas, condiciones inherentes y consustanciales al ser humano, viola su derecho a la intimidad y a su legítimo desarrollo, además de constituir una discriminación en razón del sexo, y una expresión de violencia de género.


Estos derechos fundamentales se encuentran consagrados también en diversos instrumentos internacionales, entre ellos:


1.     El reconocimiento a la dignidad y el valor de la persona humana, y la igualdad de derechos del hombre y la mujer, contemplados en la declaración de principios de la Declaración Universal de  Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.


2.     El derecho a la integridad personal, física, psíquica y moral (artículo 5, inciso 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José).


3.     El derecho a la libertad y seguridad personal (artículo 7, inciso 1 del Pacto de San José)


4.     La Protección de la Honra y  de la Dignidad (artículo 11 del Pacto de San José)


5.     El derecho a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo (artículo 23 de la Declaración Americana de Derechos Humanos y el Convenio 111 sobre Discriminación, de la Organización Internacional de Trabajo, el cual garantiza la igualdad de trato entre hombres y mujeres, aprobado por ley N. 2848 de 26 de octubre de 1961).


6.     La prohibición de tratos degradantes (artículo 5, inciso 2 del Pacto de San José).


7.     El reconocimiento de que la discriminación contra la mujer es injusta y constituye una ofensa a la dignidad humana (artículo 1, Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 1967 y Convención Interamericana de Belém do Pará).


8.     El derecho de la mujer a no ser violentada física, sexual y sicológicamente, lo cual incluye el acoso sexual en el lugar de trabajo (artículo 2 inciso b) de la Convención Interamericana de Belém do Pará)


9.     El derecho de toda mujer a una vida libre de violencia, tanto en el ámbito público como en el privado. (artículo 3, Convención Interamericana de Belém do Pará)


10.  El derecho que tiene toda mujer al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre los derechos humanos). (artículo 4, Convención Interamericana de Belém do Pará)


11.  El derecho de toda mujer a ser libre de cualquier forma de discriminación (artículo 6, Convención Interamericana de Belém do Pará).


12.  El derecho de toda mujer a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados de comportamiento y prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación, prejuicios, costumbres, y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles  estereotipados para el hombre y la mujer, que legitiman o exacerban la violencia contra la mujer (artículo 6 inciso b), Convención Interamericana de Belém do Pará).


Es evidente que las actitudes de acoso sexual reportan un  agudo atentado a la dignidad de la persona, y consecuentemente se convierte en un obstáculo para el buen funcionamiento de un mercado de trabajo en el que hombres y mujeres puedan interactuar en una forma armoniosa.


Es difícil precisar con claridad el concepto de dignidad humana, pues no es un concepto ciertamente preciso,  ya que presenta diversos contenidos, para algunos es un valor absoluto, para otros un principio rector,  y para muchos el fundamento último de otros derechos fundamentales.  En su acepción general, el Diccionario Océano de la Lengua Española, define a la dignidad como “Calidad de digno; que merece algo en sentido favorable o adverso; correspondiente, proporcionado al mérito y condición de una persona o cosa. Decoroso, que no desdice de la persona o cosa a la que se refiere.”


El Tribunal Constitucional Español se ha pronunciado reiteradamente sobre la dignidad y ha indicado:


La dignidad es un valor espiritual y moral inherente a la persona que debe permanecer inalterado cualquiera que sea la situación en que la persona se encuentre constituyendo un “mínimum invulnerable” que todo estatuto jurídico debe asegurar. (STC53/1985 de 11 de abril).


 


Nuestra Carta Magna hace alusión al concepto de dignidad en el ordinal 33 al indicar que todo hombre es igual ante la ley y no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana. 


En  ese contexto de reconocimiento a la dignidad del ser humano, del cual se desprenden otros derechos fundamentales,  cualquier vínculo de trabajo debe ser respetuoso de la dignidad del trabajador, no siendo dable admitir situaciones de hecho que puedan provocar algún desmedro físico o moral o que atenten contra la calidad humana de la persona como tal. 


A la persona trabajadora se le debe asegurar un ambiente decoroso, un trato respetuoso,  adecuado, en el cual su dignidad personal no se vea nunca comprometida. De hecho, la Organización Internacional del Trabajo ha indicado que el acoso sexual representa un problema de salud de los trabajadores requiriendo una particular atención las políticas que promuevan la igualdad, las que deben traer consigo la implementación de las medidas respectivas para luchar contra el hostigamiento sexual e impedirlo.


El acoso sexual en el trabajo es reconocido cada vez más como una cuestión importante que afecta también la igualdad de oportunidades de las mujeres, quienes son las víctimas principales, puesto que la probabilidad de ser acosada sexualmente está más relacionada con la vulnerabilidad observada y la dependencia económica de la persona acosada.  Reafirma esta aseveración  un  estudio realizado por la Defensoría de los Habitantes en el  año 2008, el cual determinó que el 92% de las personas denunciantes de haber sufrido acoso u hostigamiento sexual son mujeres, lo que evidencia que este fenómeno es también una grave discriminación en razón del género.


En ese sentido, la Ley 7476 constituye un avance importante para desalentar este tipo de conductas que riñe con los principios constitucionales anteriormente indicados, y se presenta a la vez como un instrumento jurídico fundamental para declarar ilegal este tipo de comportamiento en los centros de trabajo.


Respecto a la razón de ser y el espíritu de esta normativa que tiene como norte tutelar la dignidad, libertad e intimidad  de la mujer y del hombre en las relaciones laborales y de docencia, la Sala Constitucional indicó:


“…Es un hecho que la presencia femenina en los ámbitos de trabajo es cada vez mayor, lo que encuentra explicación, entre otras razones, en que la integración de los grupos familiares tienen origen más variado, con relación al único y tradicional que antes existía y que el aporte económico de las mujeres es hoy día una realidad y una necesidad para la mayoría de las familias.  Hace apenas unas décadas, la inmensa mayoría de la población económicamente activa estaba conformada, casi en su totalidad,  por varones mientras que en la actualidad las mujeres comparten una parte importante de ésta.  Ello se traduce en la presencia cada vez mayor del género femenino en el mercado laboral y por tanto el nacimiento de relaciones laborales comunes entre hombres y mujeres, con diversidad de posibilidades de sujeción de uno a otro, lo que de alguna manera promueve la existencia de promesas, amenazas, o  exigencias de determinadas conductas de unos a otros, que se manifiestan en comportamientos indeseables que la sociedad ha llegado a calificar como hostigamiento o acoso sexual.  El legislador ha interpretado que la posibilidad o periodicidad con que este tipo de atropellos sexuales se presentan es cada vez más frecuente, al existir mayor relación e intercambio entre compañeros de trabajo de distintos sexos; por ello ha establecido mecanismos de control y sanción de esas conductas.  La legislación de este tipo nace, generalmente, como un resabio de la sociedad patriarcal, parcialmente superada, puesto que de alguna manera impera aún, y debido a la preocupación de  disminuir o idealmente eliminar la sensación y situación real de vulnerabilidad que genera el elevado índice de acosos sexuales que, sin duda,  condicionan marcadamente las vidas de las mujeres.  No obstante, este sector de la sociedad no es el único afectado con el acoso  y el hostigamiento sexual.  Contrario a lo que se pueda creer, existen otros grupos afectados, integrados no solo por mujeres y hombres mayores de edad sino que, también,  es cada vez más frecuente la realidad de los abusos sexuales y hasta la corrupción y prostitución de menores.  En consecuencia, es más que obvio que la Ley contra el Hostigamiento en el Empleo y la Docencia es una reacción del Estado para atacar, razonablemente, este grave problema social”. (Voto N. 2002-1764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002).


En concordancia con lo anterior, la Sala Segunda también se ha referido a la significancia de este instrumento jurídico, el cual constituye un paso decisivo en la tutela de los derechos de la mujer, como principal afectada frente a este grave fenómeno:


III.- La Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Costa Rica, mediante Ley N° 4534 del 23 de febrero de 1970, en el inciso 1, del artículo 1 dispone:  “ 1.  Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”  Seguidamente, el inciso 1 del artículo 5, sienta un principio de carácter fundamental: “1.  Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral.”.  Las normas aludidas deben relacionarse con las contenidas en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, ratificada por Ley N° 6968, del 2 de octubre de 1984, especialmente, con los artículos 3 y 5, según los cuales, los Estados deben tomar las medidas apropiadas para asegurar el desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre; así como, modificar los patrones socio culturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres.  Por su parte, la Ley N° 7499, del 2 de mayo de 1995, ratificó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención “Belem Do Para”), la cual señala que se debe entender como violencia contra la mujer “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado.” (artículo 1) (énfasis agregado).  En ese instrumento se entiende que la violencia contra la mujer incluye, entre otras, la que tenga lugar en la comunidad, comprendiendo el acoso sexual en el lugar de trabajo  (inciso b) del artículo 2).  Así se sienta como principio fundamental que la mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en el ámbito público como en el privado (artículo 3), lo cual comprende su derecho a ser libre de toda forma de discriminación (inciso a) del artículo 6).  Para resolver con acierto la litis, se debe enfatizar que en dicha Convención, se destaca el derecho de la mujer a que se respete su integridad psíquica y moral  así como la dignidad inherente a su persona (incisos b) y e) del numeral 4).  La Ley de Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia N° 7476, del 3 de febrero de 1995, vino a desarrollar esa normativa, con el fin de garantizarle a la mujer, precisamente, el disfrute de los derechos en ella reconocidos y que como todo ser humano indudablemente merece, según se advierte de su artículo 1, el cual reza:  “Esta Ley se basa en los principios constitucionales del respeto por la libertad y la vida humana, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la ley, los cuales obligan al Estado a condenar la discriminación por razón del sexo y a establecer políticas para eliminar la discriminación contra la mujer, según la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer.”.   En el artículo 2, se indica que el objetivo de la normativa es prohibir y sancionar el acoso u hostigamiento sexual como práctica discriminatoria por razón de sexo, contra la dignidad de la mujer y del hombre en las relaciones laborales y de docencia.  Es decir, la normativa tutela la dignidad de la mujer y del hombre en los ámbitos que en ella se indican.  Mas, por razones socio culturales se sabe que las mujeres son quienes en su mayor parte sufren este tipo de vejaciones” (Voto N. 2006-00052 de las 9:30 horas del 8 de febrero del 2006).


 


Evidentemente, esta ley se convirtió en un instrumento normativo cuyo objeto esencial es la defensa plena de la dignidad, libertad, intimidad y otros derechos inherentes y consustanciales al ser humano.


Casi 15 años después de la emisión de la Ley 7476, se promulga en nuestro país una reforma a ese cuerpo normativo, la  Ley N.  8805 del 28 de abril del 2010, la cual, y a los efectos que nos ocupa, introdujo como elemento novedoso solventar un vacío legal del que adolecía la ley 7476, pues ésta última dejaba fuera de su ámbito de aplicación a los actos de acoso sexual cometidos por funcionarios electos por voluntad popular. 


Como un adelanto significativo, mediante la reforma dicha, es posible ahora, a partir de lo que estipula el ordinal 26, cuya constitucionalidad cuestiona el accionante, incoar denuncias, así como también sentar las respectivas responsabilidades, en casos de hostigamiento sexual perpetrado por funcionarios electos en forma popular.  El espíritu de esta reforma a la ley evidencia que el origen popular de la designación de esos funcionarios no debe ser óbice para que éstos afronten responsabilidades de índole disciplinaria, administrativa, etc., cuando incurran en actos o prácticas contrarias a las diferentes normas que integran el ordenamiento jurídico, en este caso, en situaciones de acoso u hostigamiento sexual.


El objetivo de este ordinal es suprimir esferas de impunidad en razón del cargo, frente a conductas que constituyen acoso u hostigamiento sexual en el lugar de trabajo o en la docencia, ya que frente a una conducta tan grosera como ésta, ninguna persona en razón del cargo que ejerce debe quedar fuera del ámbito de aplicación de esta ley, ni siquiera aquellos en los cuales el pueblo ha depositado su confianza a través del sufragio.  Por otra parte, se garantiza también el respeto al derecho de igualdad resguardado en el canon 33 de la Carta Magna al no establecer distinciones entre los funcionarios susceptibles de ser investigados y sancionados por los actos descritos en ese cuerpo normativo.


El propósito de esta ley  y sus reformas es ciertamente que existan normas legales que desestimulen formas ofensivas de presión y abuso de poder en detrimento de la dignidad del ser humano, sea hombre o mujer, pues cualesquiera de los dos son susceptibles de ser acosados o vejados sexualmente.


Ahora bien, el accionante invoca la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley por considerar que este precepto establece un procedimiento que no otorga las garantías suficientes que conforman el debido proceso establecido en los artículos 39 y 41 de la Carta Magna, aduce que es violatorio también de los principios de representación popular, autonomía municipal, y del derecho a impugnar el fallo en segunda instancia.


b.         El  ordinal 26 de la Ley 7476 no es violatorio al principio del debido proceso ni al derecho de defensa


El inciso b) del ordinal 26 de la Ley 7476 establece las sanciones para las personas electas popularmente cuando éstas incurran en actos de acoso u hostigamiento sexual:


Artículo 26.- Sanciones para las personas electas popularmente


Las sanciones para las personas electas popularmente serán:


(…)


b)    A los alcaldes (esas), intendentes y suplentes:  cuando, a partir de la investigación que realice la Comisión investigadora al tenor de lo establecido en esta Ley, se demuestre que el hecho fue cometido por un alcalde o una alcaldesa, intendentes y suplentes, la sanción será la amonestación escrita, la suspensión o la pérdida de la credencial de conformidad con el inciso e) del artículo 18 del Código municipal, una vez, instruído el procedimiento administrativo ordenado por el concejo municipal para que se imponga la sanción correspondiente.”


 


El accionante alega que el procedimiento administrativo sancionatorio descrito en este artículo se lleva a cabo por un órgano político, conformado por regidores de distintos partidos, lo cual hace que la integración sea en si misma parcializada y poco objetiva, conociendo los intereses políticos que mueven generalmente a los representantes de elección popular.  En virtud de ello, el procedimiento que se señala en ese numeral no otorga las garantías suficientes que conforman el debido proceso establecido en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política. Indica además, que el Concejo Municipal al ser un órgano de naturaleza política no reúne los requisitos de imparcialidad para que investigue y determine el tipo de sanción a aplicar.


A nuestro criterio, el procedimiento descrito a partir del ordinal 26 de la ley de cita no infringe en modo alguno los principios constitucionales  que informan el  debido proceso, ni del derecho de defensa, en virtud de las siguientes consideraciones:


El inciso b) del artículo 26 de la Ley 7476 le confiere potestades al Concejo Municipal en orden al nombramiento de una comisión investigadora, que deberá conformarse según lo que indica el ordinal 20 de ese mismo cuerpo normativo.  Esa comisión investigadora deberá integrarse, preferiblemente, por tres personas, en las que estén representados ambos sexos, con conocimientos en materia de hostigamiento sexual y régimen disciplinario.  También indica ese último numeral que el procedimiento que se debe seguir será el indicado en dicha ley, su reglamento, y supletoriamente por la Ley General de la Administración Pública.


Ahora bien, el inciso b) del ordinal 26 establece una gradación de sanciones para los funcionarios municipales de elección popular que incurren en actos de hostigamiento o acoso sexual, que van desde una amonestación escrita hasta la pérdida de credenciales de conformidad con lo que establece el inciso e) del artículo 18 del Código Municipal.


Por otra parte, aún y cuando la norma no lo especifica claramente, a nuestro criterio la  sanción sí sería acordada y ejecutada directamente por el Concejo Municipal (en el caso de las dos primeras sanciones) por cuanto, quien ordena el inicio del procedimiento  administrativo es el Concejo Municipal, y para ello nombra a la Comisión Investigadora, a quien le delega la competencia de instruir todo el procedimiento.  En esa misma inteligencia, si por ley se le confiere esa competencia exclusiva, resulta lógico concluir que este mismo órgano que ordenó la instrucción  del proceso sea el que dicte la  decisión final en su carácter de órgano decisor.  Ahora bien, en caso de que la recomendación final sea la destitución del funcionario, lo que implica la anulación o cancelación de las  credenciales,  le correspondería ejecutarla al Tribunal Supremo de Elecciones, quien es el único órgano constitucional a quien  por mandato legal se le ha conferido esa competencia.


En orden a los vicios de inconstitucionalidad imputados a esa norma, discrepamos de la postura seguida por el accionante en relación con la vulneración al debido proceso, dada la falta de objetividad e imparcialidad que se le atribuye al Concejo Municipal para instaurar el procedimiento administrativo, así como para la adopción de la sanción respectiva, en caso de haber mérito para ello. 


El canon 169 de la Carta Magna define al Concejo Municipal como un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, quien junto al Alcalde, tiene a su cargo la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón.


Por su parte, el artículo 12 del Código Municipal indica que el Gobierno Municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.


Los Concejos Municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y representando por ende sus intereses y voluntad.   En efecto,  ellos representan al pueblo, por tanto son responsables políticamente ante la sociedad y sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.


El Concejo Municipal está representado por regidores de los distintos partidos políticos, y es por ello que se le considera el órgano de mayor representatividad y pluralismo democrático dentro del ente municipal, razón por la cual no podríamos partir de la  débil premisa en torno a la falta de objetividad e imparcialidad que le achaca el accionante al Concejo Municipal para conocer un proceso administrativo sancionatorio en contra del Alcalde, puesto que en el Concejo Municipal están representadas precisamente todas las fuerzas políticas de la comunidad, que siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un escaño en ese órgano.


En abono a esta tesis, el mismo accionante acepta en su libelo de interposición de la acción que el Concejo está conformado por personas de diversos partidos políticos y que fueron electos  en forma popular.  Es ciertamente esa naturaleza representativa y democrática la que garantiza que la decisión final que se vaya a adoptar dentro del proceso administrativo sancionatorio seguido en contra del alcalde no comprometa los principios de objetividad e imparcialidad.


Por otra parte, teniendo en cuenta que  las decisiones que tome el Concejo Municipal son adoptadas en su carácter colegiado, como una sola autoridad, y no en forma individual o personal, precisamente para no comprometer ese principio de objetividad, es que resulta lógico, y razonable que sea el Concejo Municipal el órgano encargado de adoptar la decisión final en el proceso sancionatorio seguido en contra del Administrador del Municipio, en el tanto no sería conveniente que los integrantes de la Comisión Investigadora fueran funcionarios supeditados al jerarca de la misma institución donde laboran, lo cual si podría afectar la forma en que éstos ejecuten la función asignada, al no existir una verdadera independencia respecto a la tarea encomendada.  En tal sentido, sí sería obvio suponer que el superior podría ejercer algún tipo de influencia sobre las personas encargadas de realizar la investigación, lo cual lesionaría el principio de objetividad así como el de imparcialidad.


Tampoco se debe perder de vista que el proceso administrativo sancionatorio estipulado en el artículo N. 26 de la Ley N. 7476 tiene una finalidad muy específica: Investigar si se han configurado actos que impliquen hostigamiento o acoso sexual, y en caso de ser así,  establecer las sanciones previa y expresamente determinadas, no está diseñado precisamente para  conocer de componendas o contiendas políticas. Las  facultades sancionatorias contempladas en ese cuerpo normativo no están previstas para destituir al alcalde por el color político que  éste ostente, ya que dicha ley no reviste ningún matiz político,  pues su naturaleza y espíritu es otro, como fue explicado en el aparte a).


No cabe duda que la Comisión Investigadora que tiene a su cargo la instrucción del procedimiento así como el Concejo Municipal quien deberá acordar la decisión final tienen la obligación de desarrollar la función encomendada en forma imparcial en virtud de la delicada labor que les ha sido asignada, y en tratándose de una materia tan sensible, como lo es el hostigamiento y acoso sexual, deberán para ello observar todos los principios que enmarcan su actuar.  El procedimiento lo que busca es la averiguación de la verdad real de los hechos, con absoluto respeto a las partes involucradas, lo cual convierte el procedimiento en una garantía no solo para la víctima sino también para la persona investigada.  No es tan solo un mecanismo puesto a disposición de la Administración para ejercer la potestad sancionadora.


Bajo esa inteligencia, el proceso administrativo a seguir en casos de denuncias  por acoso sexual en contra de funcionarios de elección popular está previamente establecido y regulado en la ley de cita, razón por la cual, las personas que integren la Comisión Investigadora deben ajustar sus actuaciones a lo que establece expresamente la ley especial que les otorga esa competencia, así como por su reglamento, el cual es dable mencionar es un instrumento que debe ser reconocido y fiscalizado por el Ministerio de Trabajo,  y supletoriamente por la Ley General de Administración Pública.   Nótese que el ordinal 18 de ese cuerpo normativo establece claramente cuáles son los principios que informan el procedimiento dicho, cuales son, el debido proceso, la proporcionalidad y la libertad probatoria, así como los específicos, entendidos como la confidencialidad, que implica el deber de las instancias, las personas representantes, las personas que comparecen como testigos,  las partes que intervienen en la investigación y en la resolución, de no dar a conocer la identidad de las personas denunciantes ni de la persona denunciada.


Casualmente, estos principios de imparcialidad y de objetividad son los que obligan a que las personas integrantes de la Comisión Investigadora, quienes valga acotar representan diversos partidos políticos como se indica en el libelo de acción,  ajusten sus actuaciones a los criterios previamente establecidos en el procedimiento señalado en la Ley 7476.  Ellos deberán cumplir con el iter procedimental que ya está de antemano diseñado y regulado por ley, por ejemplo:  respetando el principio de audiencia que tiene la persona denunciada, el derecho de ser oído, el derecho de ofrecer las pruebas de descargo, el deber de confidencialidad, patrocinio letrado de las partes.


Aunado a lo anterior, con el fin de garantizar el principio de imparcialidad con el que debe actuar la Comisión Investigadora, es posible también acudir a las  figuras  jurídicas de abstención y recusación, reguladas a partir del artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública, que supletoriamente puede ser aplicada en lo que no regule la ley especial, tal y como dispone el ordinal 20 de la Ley 7476.


La doctrina ha sido conteste en indicar que la máxima garantía que posee el investigado es precisamente el procedimiento administrativo, pues en virtud de él, la Administración, antes de pronunciarse y dictar resolución, va a conocer la realidad concreta que investiga,  escucha  a los involucrados mediante la celebración de la audiencia, con la amplitud necesaria, recibiendo y valorando las pruebas de todas las partes, y analizando las razones de hecho y de derecho que se produzcan con el fin de evitar pretensiones injustas o ilegales.  Todas estas garantías que conforman el debido proceso se consideran satisfechas cuando todas y cada una de estas etapas ha sido debidamente respetada y cumplida.


Todas estas garantías procesales que regula y contempla también el procedimiento administrativo sancionatorio estipulado en la Ley 7476 permiten deducir que el procedimiento descrito en el inciso b) del ordinal 26 no adolece de vicios de inconstitucionalidad, pues los principios de objetividad, imparcialidad y respeto al debido proceso deben también ser respetados por la Comisión Investigadora que designe al efecto el Concejo Municipal.  Es decir, esta normativa es conforme al Derecho de la Constitución, dado que el procedimiento está razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional.


c.         El artículo 26 de la Ley contra Hostigamiento o Acoso Sexual no lesiona el derecho a recurrir el fallo sancionatorio.


Aduce el accionante que el proceso establecido en el artículo que se invoca inconstitucional, también resulta violatorio del derecho a recurrir el fallo ante una segunda instancia independiente e imparcial.


Como fue indicado en el aparte anterior, las causales previstas en el artículo 26 de la ley de mérito establecen expresamente una gradación de sanciones para las personas electas popularmente en caso de incurrir en actos de acoso u hostigamiento sexual.  Las dos primeras sanciones que refieren a la amonestación y la suspensión son acordadas por el Concejo Municipal, que como fue indicado, es el órgano competente para ejercitar esa competencia sancionatoria.


Sin embargo, la sanción más gravosa, que es la pérdida de credenciales que obviamente conlleva la destitución del cargo, es una competencia atribuída exclusiva y preferentemente al Tribunal Supremo de Elecciones, en virtud de lo que dispone el artículo 25 del Código Municipal. 


Por su parte, el Tribunal Supremo de Elecciones en orden a declarar la pérdida de credenciales de un funcionario electo en forma popular, está inexorablemente obligado a seguir el procedimiento regulado a partir del ordinal 256 del Código Electoral.


En adición a lo anterior, es conveniente manifestar que el procedimiento administrativo sustanciado en contra del accionante en la Municipalidad de Santa Ana se estaba llevando a cabo de conformidad con las disposiciones de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, que establece expresamente el derecho de la persona investigada a recurrir los actos que le generen perjuicio.


Ahora bien, en la eventualidad de que la decisión final adoptada por el Concejo Municipal sea  aplicar la sanción más drástica, cuya ejecución corresponde directamente al Tribunal Supremo de Elecciones, en este caso, una vez que llega el expediente a ese Tribunal, éste vuelve a valorar el procedimiento realizado a efecto de comprobar que no ha habido vulneración al derecho de defensa de la persona denunciada.  En ese sentido, el Código Electoral, en los artículos 253 al 261 establece el procedimiento respectivo para la cancelación o anulación de credenciales de los funcionarios municipales.   Precisamente, el ordinal 256 de ese cuerpo normativo indica que el Tribunal puede rechazar de plano, la solicitud de cancelación o anulación de credenciales si, de los elementos de juicio que obran en su poder, se desprende que esa solicitud es abiertamente improcedente.


Cuando el Tribunal Supremo de Elecciones fue consultado sobre la reforma a la Ley 7476, ellos indicaron que operarían prácticamente como una segunda instancia a efecto de valorar si se debía aplicar o no la cancelación solicitada:


 El Tribunal conocería de los procedimientos por hostigamiento sexual en el lugar del trabajo o en la docencia, únicamente en el supuesto de que la sanción que se pretenda aplicar es la cancelación de credenciales.  Por ello, consideramos que lo procedente es que el legislador establezca expresamente que nuestra intervención lo será en una suerte de segunda instancia, esto es, cuando instruído el procedimiento por la autoridad que el legislador determine es la competente, se determine que la sanción a que se ha hecho acreedor el funcionario de elección popular es la cancelación de credenciales, se procederá a remitir el asunto al Tribunal para que, previa valoración del caso, aplique o no la cancelación solicitada..(…)” (Folios 53 y 54 del expediente).


Esta previa valoración del procedimiento administrativo por parte del Tribunal Supremo de Elecciones constituye una garantía más del debido proceso para los funcionarios de elección popular que están siendo investigados por los hechos contemplados en la Ley 7476, dado que al determinarse la sanción más gravosa, se requiere de un especial y detenido análisis de legalidad de todos los elementos que obran en el expediente, prácticamente  se convierte en una segunda instancia más para conocer del proceso administrativo.  Esta intervención del organismo electoral actúa como una especial garantía del mandato popular conferido al funcionario municipal en las urnas.


Ahora bien, la decisión que adopte el Tribunal Supremo de Elecciones sí carece de ulterior recurso por disposición expresa del ordinal 103 de la Carta Magna


Sobre este punto,  la misma Sala Constitucional ha indicado que el debido proceso en materia administrativa no comprende obligatoriamente el derecho a recurrir en apelación, por cuanto estima que existe un derecho al debido proceso reconocido por la jurisprudencia constitucional costarricense y tratados internacionales, no obstante indica que conforme  la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos no todas las garantías del debido proceso deben aplicarse necesariamente al procedimiento administrativo, sino solamente en cuanto sean aplicables, siempre y cuando se respeten los derechos de defensa y audiencias a las personas. (Ver sentencias de la Sala Constitucional números 642-1994 y 6866-2005, 8894-2003)


IV.- Sobre el derecho a la doble instancia en sede administrativa. En razón de que la accionante considera lesionado el debido proceso y el derecho a una doble instancia, resulta relevante a efectos del presente estudio, referirse previamente a los pronunciamientos de este Tribunal en ese sentido. La jurisprudencia de la Sala es amplia al reconocer el respeto que debe otorgarse a la dimensión constitucional del debido proceso en aquellos procedimientos establecidos o regulados en la Ley General de la Administración Pública.  Sin embargo, es claro que en el ordenamiento existen otros procedimientos especiales no regulados por ley, o solo parcialmente como en este caso respecto a la celebración de la audiencia, que si bien deben resguardar un mínimo de garantías procesales, el derecho a la doble instancia, no es una de ellas.” (Voto N. 2011-6348)


En suma, se evidencia de lo anteriormente expuesto que a nivel constitucional no se reconoce el derecho a una doble instancia en vía administrativa, quedando de este modo a arbitrio del legislador disponer o no la posibilidad de impugnación y su procedimiento.  Empero, como se ha indicado en forma abundante, el proceso contemplado en la Ley 7476 sí dispone de todas las garantías necesarias y suficientes que comprenden el derecho al debido proceso para que los funcionarios de elección popular puedan ejercitar en forma debida su derecho a una efectiva defensa.


d.         No se vulnera el principio democrático de representación popular y autonomía municipal.


El proceso que establece el ordinal 26 de la Ley contra el Hostigamiento Sexual no constituye tampoco una violación al principio democrático de representación popular y autonomía municipal.


Como fue indicado en el acápite inicial de este informe, si bien es cierto la designación de los funcionarios municipales contemplados en el artículo 26 es fruto de la decisión popular manifestada a través del sufragio, esto no los exime de afrontar las responsabilidades pertinentes en caso de infringir las diferentes normas que integran y conforman el bloque de legalidad.


La elección directa y popular de los alcaldes no enerva las potestades sancionatorias que ejerzan los distintos órganos establecidos por ley para conocer de las denuncias incoadas contra funcionarios electos por voluntad popular.  Antes bien, con mayor razón deben ser objeto de investigación  cuando se tiene noticia de un comportamiento de esta naturaleza, pues el electorado depositó en ellos su voto de confianza a través del sufragio.  Ergo, no deben quedar zonas o áreas de impunidad para personas que en razón del cargo que ejercen cometen una conducta que es tipificada como acto de acoso u hostigamiento sexual.  De ser así, se estaría lesionando flagrantemente el principio de igualdad resguardado en el canon 33 de la Carta Magna el cual dispone que todo hombre es igual ante la ley. 


Bajo ese marco, es precisamente en atención al tipo de funcionario al que va dirigida la norma-funcionarios municipales electos por voluntad popular-que resulta necesario rescatar esa competencia investigadora y eventualmente punitiva, a fin de garantizar los principios de probidad, integridad y rectitud en el ejercicio de la función pública.  A los funcionarios públicos de elección popular les corresponde un rol excepcional ya que gozan de poder y autoridad sobre el resto de la comunidad a la que representan, lo que se convierte a su vez en un privilegio y una responsabilidad, razones por las cuales sobre ellos pesan mayores obligaciones respecto a la forma en que deben conducirse en su vida pública e inclusive en la privada, pues una conducta intachable en el actuar es un imperativo ético de todo servidor público.


Aunado a lo anterior, la autonomía municipal forma parte también del bloque de constitucionalidad que se ejerce dentro del ordenamiento jurídico.  En ese sentido, la potestad sancionatoria en contra de los funcionarios electos por voluntad popular se origina en la misma ley, y en consonancia con los preceptos constitucionales ya indicados.  Además, como fue indicado en el aparte c), por tratarse de un funcionario electo por voluntad popular, el órgano competente para sancionar al alcalde mediante la cancelación de sus credenciales es el Tribunal Supremo de Elecciones, quien deberá hacerlo ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por ley, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y de modo constitucionalmente compatible.   Es decir, es este órgano constitucional a quien le fue atribuida esa especial competencia, como una forma de garantizar ese principio democrático de representación popular.  Además, como fue expuesto en forma abundante, la posible destitución del funcionario de elección popular si hay mérito para ello, va precedida de un proceso administrativo que debe respetar todo el iter procedimental que prevé la Ley 7476, el cual brinda al afectado de manera preceptiva su derecho al debido proceso, en los términos de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, bajo la estricta observancia del principio de averiguación de la verdad real.


En razón de lo anterior, es indudable que el procedimiento descrito  no limita, de modo alguno, las posibilidades de defensa que tiene la persona investigada,  razón por la cual  tampoco puede considerarse que el mismo sea también violatorio del principio democrático de representación popular.


Finalmente, es de rigor acotar que el principio democrático de representación popular no puede sobreponerse o privilegiarse frente a los principios de  dignidad, libertad, integridad, intimidad, derecho al trabajo, que son los principios que tutela la Ley 7476 cuyo objetivo fundamental es prevenir, prohibir y sancionar el hostigamiento sexual como práctica discriminatoria por razón de sexo, contra la dignidad de las mujeres y de los hombres en el ámbito de trabajo y educativo, en el sector público y privado.


Con base en todo lo anterior, este Órgano Asesor de la Sala no encuentra que el procedimiento descrito en el inciso b) del ordinal 26 de la Ley 7476 sea violatorio del derecho al debido proceso,  al derecho de defensa, al derecho a recurrir el fallo sancionatorio, y al principio democrático de representación popular y de autonomía municipal.  Contrario a lo indicado, por las razones ampliamente esbozadas el mismo encuentra correspondencia con el Derecho de la Constitución.


III.        CONCLUSIÓN


Por las razones antes expuestas, considera la Procuraduría General de la República, como órgano asesor imparcial de esta Sala Constitucional, que el ejercicio de la potestad sancionadora descrito en el ordinal 26 de la Ley 7476 se adecúa al Derecho de la Constitución.


En la forma expuesta dejo evacuada la audiencia conferida.


NOTIFICACIONES: En la oficina que al efecto se ubica en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en este circuito judicial.


San José, 26 de setiembre del 2011.


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora General Adjunta


MIRCH/MMB/jlh


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