SALA CONSTITUCIONAL, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACTOR ASOCIACION NACIONAL DE INDUSTRIALES DEL SECTOR ARROCERO DE COSTA RICA         

EXP. 11-8846-0007-CO

INFORMANTE: JORGE ANDRES OVIEDO ALVAREZ Y AMANDA GROSSER JIMENEZ

 

SEÑORES MAGISTRADOS

 

Yo Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010,  contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que ha interpuesto la Asociación Nacional de Industriales del Sector Arrocero de Costa Rica (ANINSA).

 

 

I.      OBJETO DE LA ACCION

 

         Mediante la acción que intenta ANINSA, se procura que la Jurisdicción Constitucional anule el artículo 33 de la Ley N.° 8285 de 30 de mayo de 2002, Ley de la Creación de la Corporación Arrocera (LCArroz).

         Esencialmente, ANINSA acusa que el numeral 33 LCArroz constituye una limitación desproporcionada e irrazonable de la libertad de empresa.

         En efecto, ANINSA explica que con fundamento en la norma impugnada, la Corporación Arrocera obliga a la Industria Arrocera a comprar y recibir la cosecha de los productores nacionales, lo que les causa un grave perjuicio.

         Se explica que debido a la obligación legal de comprar la cosecha nacional, la industria arrocera es forzada a utilizar su capacidad de almacenamiento para guardar el arroz nacional el cual es materia prima sin procesar. Esto implica obviamente que los industriales correlativamente pierden capacidad para almacenar arroz importado ya procesado.

         Lo anterior, tendría supuestas serias consecuencias.

         Entre ellas, destaca que, por ende, en los depósitos de los industriales se almacena una cantidad mucho mayor de arroz en granza que de arroz importado ya listo para el consumo inmediato.

         Que se debilita la capacidad económica de las industrias arroceras al obligarlas a realizar compras imprevistas de arroz de cosecha nacional.

         Que se perjudica a los consumidores pues las limitaciones impuestas a la importación de arroz ya procesado, afecta el precio del producto de satisfacción final.

         La asociación actora insiste en que la obligación prevista en el artículo 33 LCArroz constituye una carga desproporcional sobre las industrias arroceras, que acarrea serias y graves consecuencias económicas.

         Concomitantemente, ANINSA argumenta que el artículo 33 LCArroz quebranta el artículo 50 CPCR.

         Ciertamente, la actora considera que el numeral 33 LCArroz constituye un impedimento para que el Estado pueda cumplir satisfactoriamente con el cometido del numeral 50 CPCR, el cual establece la obligación del Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República organizando y estimulando la producción. Lo anterior, en el tanto, la obligación legal de artículo 33 LCArroz constituya una carga económica injustificada que pueda acarrear la ruina de la agroindustria arrocera.

         Finalmente, ANINSA acusa al artículo 33 LCArroz de violentar los derechos de los consumidores protegidos por el numeral 46 constitucional.

         La actora insiste en que el artículo 33 LCArroz constituye una distorsión indeseable que implica un mayor precio del arroz para el consumidor, pues impide importar el arroz procesado de forma oportuna para el consumo interno, y por demás indica que, en orden a la fijación del precio del arroz, el precio del arroz de producción nacional se confunde con el propio del arroz importado, lo que resulta en que el consumidor nacional no pueda disfrutar plenamente de las ventajas económicas de la importación de arroz.

         En todo caso, la actora exige que se interprete la Constitución de un modo favorable a los intereses de los consumidores,  y que por tanto se declare la inconstitucionalidad del artículo 33 LCArroz por debilitar la protección jurídica de los intereses de los consumidores.

 

II. LEGITIMACION

ANINSA justifica su legitimación en la defensa de un interés colectivo de naturaleza corporativa.

Al respecto, debe señalarse que la jurisprudencia constitucional ha reconocido, en su momento, que el numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción admite la posibilidad de la acción directa cuando se trate  de la defensa de un interés colectivo de naturaleza corporativa.

En este sentido, conviene citar el voto N.°  1631-91 de las 15:15 horas del 21 de agosto de 1991 – redactado por el entonces magistrado PIZA ESCALANTE-:

 

“La Cámara de Comercio de Costa Rica está legitimada para promover esta acción, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Contrariamente a lo argumentado por la Procuraduría General de la República y la Municipalidad de San José, en el caso de marras no es necesario la existencia de un asunto pendiente, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. El interés que detenta la Cámara de Comercio y que la legítima para interponer esta acción, es, en efecto, su carácter de entidad corporativa, caracterizada por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo.”

 

A pesar de que se constata que la Sala modificó el criterio de 1991 -ver sentencias 6433-98 de las 10:33 horas del 4 de septiembre de 1998 y 01-08239, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001-  debe señalarse que  ya en el voto Nº 2007-006614 de las 14:53 horas del 16 de mayo de 2007 – redactado por el magistrado CRUZ CASTRO -, nuevamente se reconoció la posibilidad de invocar los intereses corporativos a efecto de legitimar la interposición de una acción directa de inconstitucionalidad:

 

“Es la posición actual de esta Sala que, en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna. No importa entonces, según la posición actual de esta Sala, que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados, para aceptar la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente. Por esta razón, en este caso nos encontramos con una acción de inconstitucionalidad admisible presentada por la Asociación Cámara Costarricense de la Construcción, ente corporativo que, aún sin contar con un asunto previo pendiente, está legitimado según lo señalado, por la existencia de intereses corporativos. Efectivamente este ente corporativo representa y defiende un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común que desarrollan, y actúa a favor de sus asociados, de manera tal que estamos frente a un interés de este ente y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, lo cual constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.”

 

Dicha tesis ha sido reiterada en votos más recientes, verbigracia, la  resolución N.°  15738-2010 de las catorce horas y cincuenta y cuatro minutos del veintidós de septiembre del dos mil diez – ponencia del magistrado CASTILLO VIQUEZ-:

 

“Por otra parte, es necesario recalcar que la Sala excepciona de un asunto previo pendiente cuando se trate de la defensa de intereses corporativos, como en el caso de la Asociación accionante. Ciertamente en anteriores oportunidades, con las resoluciones 6433-98 y 2000-7155, esta Sala rechazó la legitimación en estos casos considerando que cuando la disposición normativa que se impugna esté destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación, y que incida directamente en la esfera de los individuos, de modo que puedan dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, no aplica la excepción de no contar con un asunto previo pendiente. Sin embargo, es la posición actual de esta Sala que, en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna. No importa entonces, según la posición actual de esta Sala, que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados, para aceptar la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente. Por esta razón, en este caso nos encontramos con una acción de inconstitucionalidad admisible presentada por ACCMAC, ente corporativo que aun sin contar con un asunto previo pendiente, está legitimado según lo señalado, por la existencia de intereses corporativos. Efectivamente este ente corporativo representa y defiende un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común que desarrollan, y en cuanto tal, actúa a favor de sus asociados, de manera que estamos frente a un interés de este ente y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, lo cual constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional  (Véase en este sentido la sentencia Nº 2006-09170 de las 16:36 horas del 28 de junio del 2006.)”

 

         En todo caso, debe señalarse que ese Tribunal Constitucional ha acotado que para efectos de invocar los intereses corporativos, el actor debe demostrar, primero que él es el representante de un grupo de personas jurídicamente organizados, y luego que se acredite que lo impugnado puede afectar los intereses de sus asociados. En el tema, citamos el voto N.° 4802-2010 de las 14:52 horas del 10 de marzo de 2010, redactada por el magistrado ARMIJO SANCHO:

 

“Esta Sala ha reconocido la legitimación que tienen los representantes de grupos de personas jurídicamente organizadas, tales como las asociaciones, para interponer una acción sin la existencia de un asunto base, precisamente, porque acuden en defensa de los intereses que atañen a esa colectividad o grupo de personas en el tanto lo impugnado les beneficie o les afecte. Sin embargo, para que este tipo de legitimación   sea admisible no basta con que el actor demuestre ser el representante legal de la asociación, es necesario además, que éste fundamente su legitimación de forma tal que se acredite que lo impugnado puede afectar los intereses de a sus asociados.”  

        

         Ahora bien, en el caso concreto se constata que efectivamente ANINSA acude en defensa de un interés corporativo sobre el cual incide directamente la aplicación del artículo 33 de la Ley de la Corporación Arrocera.

En este sentido, debe corroborarse que, de acuerdo con sus propios estatutos, ANINSA se constituye como  “una agrupación que vela por los intereses de los asociados desarrollando planes y políticas que fomentan la sostenibilidad del sector arrocero agroindustrial”

         Igualmente, debe constatarse que ANINSA se encuentra conformada por el 100% de los industriales del arroz.

         No cabe duda, por consecuencia, que ANINSA se halla legitimada para defender los intereses corporativos del sector agroindustrial, y por tanto para interponer la acción de inconstitucionalidad directa prevista en el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

 

III. EN ORDEN A LA SOLICITUD DE DESESTIMIENTO DEL ACTOR

 

Revisado el expediente de la presente acción de inconstitucionalidad, se ha constatado que el día veintiocho de julio del presente año, ANINSA solicitó el desistimiento de la presente acción.

Al respecto, debe señalarse que la jurisprudencia constitucional desde principio de los años noventas ha indicado que no existe norma que autorice el desistimiento en la acción de inconstitucionalidad, ya que al estar en presencia de la protección de derechos socialmente apreciados o de una alta significación para la convivencia armónica de las personas,  el ordenamiento niega al afectado el poder de decisión en cuanto a si se declara o no la acción de inconstitucionalidad. 

Al respecto, debe considerarse que el fin último del instituto de la acción de inconstitucionalidad es preservar la supremacía constitucional,  por lo que una vez requerida la intervención de la Sala no es posible admitir que el proceso quede a disposición de quienes en él participan. Esta es la doctrina del artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  Al respecto, puede tomarse en consideración el voto constitucional N.°  687-1991 de las quince horas treinta minutos del cuatro de febrero del año mil novecientos noventa y uno, redactado por el entonces magistrado SOLANO CARRERA:

 

La Ley de la Jurisdicción Constitucional contiene expresa autorización para el desistimiento de los recursos de amparo siempre que involucren derechos patrimoniales u otros derechos consentibles (art. 52) por lo que debemos entender negado el desistimiento cuando el amparo verse sobre violación o amenaza o otro tipo de derechos por decirlo de alguna manera derechos de mayor trascendencia social. Respecto del hábeas corpus no existe norma autorizante del desistimiento lo que entendemos como un criterio lógico de la ley. Desde que este mecanismo tiende a proteger derechos de altísima estima en nuestro sistema jurídico, como son la libertad ambulatoria, la integridad física y moral, así como la dignidad personal. Igualmente no existe norma que autorice el desistimiento en la acción de inconstitucionalidad. Desde este enfoque puramente normativo del problema, podemos decir que la diferencia de trato que se da en punto al desistimiento encuentra una justificación centrada en el interés personal no trascendente de la lesión. En el tanto estemos en presencia de la protección de derechos socialmente apreciados o de una alta significación para la convivencia armónica de los hombres el ordenamiento niega al afectado el poder de decisión en cuanto a si se sanciona o no al infractor. Por eso, el artículo 8 de la Ley que rige esta jurisdicción dispone que requerida la intervención de la Sala Constitucional ésta deba actuar de oficio. sin que pueda invocarse la inercia de las partes para retardar el procedimiento ". Debemos entender que existe de por medio un interés público en que una vez requerida la intervención de la Sala esta no quede a la voluntad de quienes intervienen en el proceso constitucional de modo qué incluso contra la voluntad de ellos puede llegar a la decisión de fondo. Decisión que se estima necesaria a la luz de la finalidad de todo este tipo de procesos. En punto a la acción de inconstitucionalidad obviamente, si lo que se persigue es preservar la supremacía constitucional, una vez requerida la intervención de la Sala (para lo que la ley consagra una gran apertura) no es posible admitir que el proceso quede a disposición de quienes en él participan (no partes, en el sentido procesal tradicional) . En estos procesos no se atiende la lesión individual que pueda exhibir el actor de manera preferente, pues lo que se persigue es la satisfacción de un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas se conformen con el ordenamiento constitucional. Por eso, Ios efectos y la característica de una sentencia estimatoria en inconstitucionalidad, son declarativos y pronuncian una nulidad ab origine y erga omnes. En tales circunstancias resulta obvio que existe un Interés superior al individual, el de supremacía constitucional, que escapa al poder del actor y se deposita exclusivamente en la Sala. Tanto, que la jurisdicción constitucional no se limita al examen de los reclamos expresos de la acción de inconstitucionalidad sino que puede hacerlo respecto de otros no necesariamente previstos y señalados por la acción, así como que declarada la nulidad de una norma se declarara la de otra u otras normas, cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia (artículo 89 ). Por lo dicho la gestión de mérito debe ser rechazada.

 

         La tesis expuesta ha sido reiterada en sentencias más recientes. Al respecto citamos el voto N.° 15048-2010 de las 14:40 horas del 8 de setiembre de 2010 – ponencia del magistrado MORA MORA:

 

Por otra parte, si bien existe un escrito a folio 20 del expediente en el que el accionante solicita expresamente el archivo de la acción -y a pesar de que no se emitió pronunciamiento oportunamente-, cabe aclarar que la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no establece el desistimiento como mecanismo procesal, en las acciones de inconstitucionalidad, gestiones que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional proceden únicamente cuando el juicio base de la acción ha dejado de existir (sentencias 91-687;94-3908,2004-10400). Lo anterior porque al ser la acción un remedio jurisdiccional de carácter incidental para amparar los derechos del accionante, si el proceso principal no subsiste, la acción pierde su incidentalidad, requisito fundamental para su tramitación de conformidad con el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. No obstante, el hecho de que la gestión de “archivo” no fuera resuelta oportunamente, carece de interés actual, en vista de que concurren las causales necesarias para proceder al rechazo de plano de la acción, según las razones indicadas supra. De modo tal que esta sentencia versa exclusivamente sobre la acción 09-013160-007-CO-originalmente acumulada-, promovida por Johnny Araya Monge, contra la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones, relativa a la pérdida de credenciales de los Alcaldes y regidores municipales, por no residir en el mismo cantón donde ejercen sus cargos.

 

IV. EN ORDEN AL ARTÍCULO 33 DE LA LEY DE LA CORPORACION ARROCERA.

         Indudablemente, la Ley de la Corporación Arrocera impone a los agroindustriales una importante obligación en relación con la cosecha nacional de arroz.

         En efecto, la Ley de la Corporación ha establecido una obligación de los agroindustriales de recibir y comprar la cosecha de arroz de parte de los productores nacionales.

         En este sentido, cobra particular relevancia la cita del artículo 33 LCArroz – norma aquí impugnada – el cual establece la obligación de los agroindustriales de no negarse a recibir la cosecha de producción nacional.

 

“Artículo 33. —El agroindustrial no podrá negarse a recibir entregas de arroz, excepto en los siguientes casos:

a) Cuando el arroz no llene los requisitos que ordena el Reglamento de esta Ley, en cuanto a humedad, impurezas, grano quebrado, semillas objetables, mancha y yeso.

b) Cuando los silos de almacenamiento estén llenos, circunstancia que deberá ser declarada oportunamente por la misma Corporación.

c) Cuando se trate de organizaciones que beneficien únicamente el arroz de sus asociados.

d) Cuando se trate de plantas que beneficien únicamente su propia producción.

e) Cuando el consumo del mercado interno se satisfaga con la cantidad de producción que se encuentre en las plantas. Para ello, antes de la época de siembra del arroz, la Corporación deberá haber informado, con base en los datos enviados por los productores, que la producción nacional será mayor que el consumo del mercado interno.

En este caso, la Corporación deberá conservar en los silos de su propiedad o de terceros la cantidad de arroz que sobrepase el consumo interno, así como realizar las exportaciones correspondientes para que al productor le sea liquidado oportunamente el pago.

f) Cuando el arroz granza corresponda a una variedad no incluida en el Registro de Variedades Comerciales de acuerdo con la Ley de Semillas y, por sus características industriales y organolépticas, pueda afectar los índices nacionales de calidad; o bien, cuando corresponda a variedades de origen desconocido o cuyo ingreso al país se haya realizado en forma clandestina, poniendo en peligro la actividad arrocera por factores fitosanitarios y de calidad.”

 

Debe destacarse que es interés del artículo 33 LCArroz garantizar que la cosecha nacional de arroz vaya a ser adquirida y procesada por el sector agroindustrial a efecto del abastecimiento del mercado nacional.

De hecho, el artículo 33 LCArroz establece además  los supuestos taxativos bajo los cuales un agroindustrial puede negarse a recibir la cosecha de un productor nacional. No puede pasarse por alto, empero, que dichas excepciones responden, en todo caso, a fuertes razones de orden fitosanitario y de comprobado exceso en la oferta.

Igualmente, es necesario acotar que la obligación del artículo 33 LCArroz constituye una obligación legal exigible y sancionable por parte de la Corporación Arrocera. Esto en los términos previstos en el numeral 34 de esa misma norma legal:

 

“Artículo 34. —Si el agroindustrial se niega a recibir la cosecha sin ampararse a alguna de las excepciones del artículo anterior, será sancionado según los artículos 45 y 46 de la presente Ley. En este caso, el productor deberá informar de esos hechos a la Corporación para que proceda a aplicar la sanción correspondiente y a indicar el destino que debe darse al producto; lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas y civiles que le correspondan al agroindustrial por los daños causados.”

 

Sin embargo, es un punto fuera de toda duda que en el ordenamiento jurídico de la República se encuentran abrogadas las denominadas licencias de importación, en particular las referidas al arroz. Esto en virtud del artículo 1 de la Ley N.° 7473 de 20 de diciembre de 1994, Ejecución de Acuerdos de Ronda de Uruguay, y de los denominados Tratados Comerciales Multilaterales de la Organización Mundial de Comercio:

“EJECUCION DE LOS ACUERDOS DE LA RONDA URUGUAY DE NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES

ARTICULO 1.-

Eliminatorias.

Se eliminan todas las licencias, los permisos previos, los criterios vinculantes, los vistos buenos, las recomendaciones y cualesquiera otras formas de autorización para importar mercancías.

En particular, se eliminan las medidas mencionadas en el párrafo anterior respecto de las siguientes mercancías:

a) Productos porcinos y sus derivados.

b) Aves y productos avícolas.

c) Arroz en todas sus formas y presentaciones.

d) Trigo y maíz, tanto blanco como amarillo.

e) Frijoles.

f) Tabaco.

g) Caña de azúcar, azúcar y sus subproductos.

h) Cabuya, fibras, hilos, mecates, telas y sacos de fibra burda hechos de cabuya.

i) Sal extraída del mar.

j) Leche fluida, grasa anhidra, leches maternizadas, leches medicinales, fórmulas especiales para lactantes, leche evaporada, leche condensada y cualquier otro producto o subproducto lácteo.

k) Tejidos de yute o de otras fibras textiles del líber, clasificadas en la partida arancelaria 57,03; sacos y talegas para envasar, hechos con fibras de las clasificadas en el capítulo 57. Ambos códigos arancelarios pertenecen a la NAUCA II.

l) Café en todas sus presentaciones.

Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de lo establecido en el artículo 5 de esta Ley.”

 

         En consecuencia, es claro que si bien la LCArroz impone a los agroindustriales la obligación de comprar la cosecha a los productores nacionales, esto no enerva ni hace nugatoria su libertad de importar arroz. (Al respecto, ver la Opinión Jurídica de este Órgano Superior Consultivo OJ-229-2003 de 12 de noviembre de 2003)

         Ergo, el sentido del artículo 33 de la Ley de la Corporación Arrocera no ha sido cercenar la libertad de los agroindustriales para comprar arroz importado, sino garantizar un adecuado abastecimiento alimentario del país, asegurando que la cosecha nacional sea debidamente procesada.

         En este orden de ideas, cabe señalar que el Legislador ha optado por proteger y promocionar la actividad arrocera nacional como un medio  para garantizar no solamente la equidad, sino una adecuada provisión de arroz para las necesidades de los habitantes de la República. Por su claridad transcribimos el artículo 1 LCArroz:

 

“Artículo 1º—Esta Ley transforma la Oficina del Arroz en la Corporación Arrocera Nacional, cuyo objetivo principal es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Dicha Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones.”

 

         El artículo 33 LCArroz se conceptualiza, entonces, como una ayuda pública cuyo propósito es asegurar – salvo situaciones excepcionales – la compra de la cosecha nacional de arroz         y, por ende, garantizar que el país mantenga una producción razonable y sostenida de ese grano básico en la dieta de la población de la República. (Una tipología de las ayudas públicas se encuentra en LINOTTE, DIDIER. DROIT PUBLIC ECONOMIQUE. Lexis. Paris. 2006. P. 417)

Ciertamente no puede obviarse que uno de los más relevantes propósitos de la Ley de la Corporación Arrocera ha sido asegurar un adecuado abastecimiento de las necesidades alimentarias del país. En el tema conviene citar el dictamen de este Órgano Superior Consultivo C-89-2009 de 25 de marzo de 2009:

“Es responsabilidad de la Corporación velar porque se satisfaga la demanda nacional, ya sea mediante la producción nacional o en su caso, por la importación del producto. Esa responsabilidad no significa que le corresponda directamente producir o comercializar el arroz, sino que es titular de una serie de funciones referidas a la  planificación y regulación de la producción y la industrialización,  a efecto de que se satisfaga la demanda nacional. En caso de que aprecie que el volumen de arroz en el mercado no satisface la demanda, deberá informar a los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), el volumen de arroz que debe importarse para cubrir los faltantes de la producción nacional (inciso j) del artículo 6). Debe prever las acciones necesarias para satisfacer la demanda en el consumo nacional por mes. Lo cual logra a través de la información que obtiene de la actividad arrocera. En ese sentido, le corresponde  recopilar, analizar y mantener actualizada información relativa, entre otros, al volumen de producción, áreas producidas, variedades, rendimiento, importaciones y exportaciones que se realizan, las existencias y el consumo, los precios tanto en el mercado nacional como en el internacional (inciso ñ, artículo 6). A través de lo cual establece cuánto arroz se requiere para cubrir la demanda mensual en el mercado nacional y si hay riesgo de desabasto, cómo evitarlo.”

 

         Al respecto, debe señalarse que no obstante la libertad para importar arroz, la Ley de la Corporación Arrocera prevé importantes poderes administrativos para el supuesto en que ocurra un estado de desabastecimiento del mercado nacional.

         En efecto, es evidente que el artículo 33 LCArroz es una medida, adoptada y configurada por el Legislador, para poner a cubierto al país de un eventual desabastecimiento que pondría en riesgo su seguridad alimentaria.

         Sin embargo, debe subrayarse que el artículo 33 LCArroz es también parte de un mecanismo más complejo.

         La Ley de la Corporación Arrocera prevé un régimen administrativo de intervención para aquel supuesto en que no obstante las importaciones de arroz y la producción nacional, se de un estado de desabastecimiento del grano básico.

         En ese sentido  debe señalarse que la Ley de la Corporación Arrocera prevé la posibilidad de que las autoridades administrativas competentes decreten una declaración de desabastecimiento, en cuyo caso el Estado – ya sea por medio de la Corporación Arrocera o del Consejo Nacional de Producción – podrá importar el arroz que sea necesario para solventar las necesidades alimentarias de la población. Esto con una tarifa arancelaria reducida a la ordinaria (35%).

 

“Artículo 37. —Una vez decretada la declaratoria de desabastecimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación, realizará la importación de arroz, con una tarifa arancelaria reducida. El MAG determinará la cantidad y los períodos de importación de arroz en granza al menos con tres meses de anticipación, tomando en cuenta la recomendación de la Corporación.

Las importaciones de arroz en granza realizadas según el párrafo anterior, serán distribuidas por el CNP o, en su defecto, por la Corporación Arrocera, mediante la negociación correspondiente con los agroindustriales, la cual establecerá y definirá en proporción a las compras de arroz que estos hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función de ellas.

El decreto de desabastecimiento de arroz que se promulgue, deberá especificar la partida y la subpartida, así como el inciso arancelario, la tarifa arancelaria reducida y el plazo dentro del cual deberán realizarse las importaciones.”

 

         Es obvio, y sin embargo importante de subrayar, que la potestad contemplada en el artículo 37 LCArroz es de carácter excepcional y su propósito y fin es asegurar la seguridad alimentaria del país, evitando posibles situaciones de desabastecimiento.

         El alcance del artículo 37 LCArroz ha sido examinado por la Sala Constitucional en su  voto N.° 4448-2002 de las 15:10 horas del 15 de mayo de 2002, redactado por el entonces magistrado ARGUEDAS RAMIREZ:

 

“A su juicio, hace prohibitiva la importación porque, según el artículo 35, sólo podrá importarse cuando haya escasez; la restringe, porque solo la Corporación puede importar arroz, lo cual, su vez, implica un trato desigual con respecto al producto interno que cualquier persona sin restricción puede comprar. Según los consultantes estos hechos implican una violación obvia al principio de trato nacional. De primera entrada observa la Sala que ni el artículo 37 ni el 40 prohiben o restringen la importación normal de arroz, porque ambos se refieren a la importación de arroz con tarifa reducida, lo cual no impide la importación con la tarifa arancelaria normal por parte de otras personas. Las afirmaciones de los recurrentes se originan en una lectura, que a juicio de la Sala no es exacta, de los dos artículos mencionados. Desde esta perspectiva, no hay violación al GATT por los motivos específicos que aducen los recurrentes y tampoco en consecuencia violación al artículo 7 constitucional. La posibilidad de que toda persona interesada puede importar arroz sin otra barrera que la tarifa arancelaria de un 35%, aprobada por el GATT, no se ve menoscabada con el proyecto y, en esa medida, no llevan razón los consultantes. Cabría cuestionarse si por otros motivos y con base en otras razones podría ser el proyecto contrario al GATT. Sin embargo, este tribunal no afronta esta tarea, en primer término porque los consultantes mismos no someten el punto a consideración de la Sala, y porque un análisis verdaderamente exhaustivo obligaría a considerar el efecto real de la norma en el consumo e importación de arroz, lo cual requiere de estudios técnicos y de información totalmente ausentes en la consulta.” (También se puede consulta el dictamen C-15-2005 de 14 de enero de 2005)

 

         Ahora bien, importa advertir que en el artículo 37 LCArroz se establece una clara correlación entre la obligación de comprar la cosecha nacional – prevista en el numeral 33 ya citado - y la posibilidad de los agroindustriales de recibir - de parte de las autoridades públicas -  y procesar arroz en granza importado bajo un arancel reducido.

La correlación también es clara en los artículos 39 y 40 de la Ley de la Corporación:

 

“Artículo 39.—Las importaciones de arroz en granza realizadas según el artículo 37 de la presente Ley, serán distribuidas a los agroindustriales que así lo soliciten, por el CNP o, en su defecto, por la Corporación, con base en las compras de la producción nacional realizadas por estos en el año arrocero inmediato anterior.

Artículo 40. —El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional.”

 

         Ciertamente de la relación entre el artículo 37 LCArroz y los numerales 39 y 40 de la misma norma, se colige sin dificultad que en un estado de desabastecimiento, corresponderá a las autoridades administrativas fijar  las cuotas  de arroz en granza importado – se entiende que bajo un arancel reducido - que  deben ser  distribuidas entre los agroindustriales. Es relevante subrayar que dichas cuotas son fijadas en proporción con las compras de arroz nacional que cada uno de los agroindustriales hayan realizado en el año arrocero inmediato anterior.

         Es decir que la posibilidad de los agroindustriales de recibir y procesar arroz en granza importado bajo un arancel reducido, está condicionado por el nivel de cumplimiento de su obligación de recibir y procesar la cosecha nacional.

         La obligación del artículo 33 LCArroz  cumple entonces otra importante función en el esquema legal  de los poderes administrativos tendientes a proteger a la comunidad de un posible estado de desabastecimiento.

         Lo anterior es evidente, pues de acuerdo con el tenor del artículo 37 LCArroz, la posibilidad de los agroindustriales  de adquirir el arroz comprado bajo los poderes excepcionales de dicha norma, depende exclusivamente de su desempeño en el cumplimiento de sus obligaciones previstas en el artículo 33 LCArroz. A mayor cantidad de arroz nacional adquirido mayor será la cuota de arroz importado en granza, que puede adquirir un agroindustrial en una situación de desabastecimiento nacional.

         No está de más señalar que en el dictamen C-15-2005 de 14 de enero de 2005, este Órgano Superior Consultivo tuvo la oportunidad de examinar el funcionamiento del mecanismo previsto en los artículos 33 y 37 LCArroz. Importa destacar que en dicha opinión se indicó que el único criterio válido legalmente para distribuir la cuota de arroz importado, lo constituye las compras de arroz que un particular agroindustrial haya realizado en el año arrocero inmediato anterior al decreto de desabastecimiento:

 

“B.-Criterios para distribución de las cuotas a la agroindustria.

El artículo 37 de la Ley n.° 8285 señala que las importaciones de arroz en granza serán distribuidas por el C.N.P. o, en su defecto, por CONARROZ en proporción a las compras de arroz que los agroindustriales hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función ellas. Este criterio se repite en el numeral 39 del mismo cuerpo normativo y, en el 40, se indica que para efectos de comercialización en el país del arroz importado a causa del desabasto, se debe dar prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano de que hayan adquirido de la producción de arroz nacional.

De acuerdo con nuestra opinión, el legislador establece un parámetro objetivo y razonable para distribuir el arroz importado entre los agroindustriales. Ahora bien, debe aplicarse esta regla o, en su defecto, la que indica la Asesoría Legal del ente consultante cuando se presenta la situación descrita en el punto a) de este dictamen. De acuerdo con las razones que más adelante se expondrán, la regla que estamos reseñando, sea la del numeral 37, debe seguirse, tal y como la diseñó al legislador, al caso descrito en el punto a). Lo anterior significa, ni más ni menos, que a las empresas que hayan importado arroz en el período de desabasto no se les pueden rebajar la cantidad importada directamente de la cuota que les corresponden con base en la aplicación de la Ley n.° 8285.

 

En primer lugar, porque el ordenamiento jurídico no autoriza al C.N.P. o a la CONARROZ a realizar dicho acto. Ergo, si el ordenamiento jurídico no le atribuye esa competencia a los entes públicos, jurídicamente no la pueden ejercer. Con base en el principio de legalidad, los entes y los órganos públicos solo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto.”

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’.  En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.”

 

         Así las cosas, el artículo 33 LCArroz no constituye únicamente una obligación de los agroindustriales, sino también se configura como una  medida de estímulo, pues el cumplimiento de dicha obligación constituye un requisito de desempeño para acceder a un mecanismo que facilita y abarata sus compras de arroz en granza importado en  las situaciones excepcionales de desabastecimiento. Asegurando, por consecuencia, también un régimen de protección para los agroindustriales ante una emergencia alimentaria y ulteriormente protegiendo el abasto nacional.

 

V. EL ARTÍCULO 33 LCARROZ NO ES INCONSTITUCIONAL

         Debe entonces constatarse que el artículo 33 LCArroz constituye una ayuda pública.

         La Doctrina del Derecho Internacional del Comercio ha formulado las ayudas públicas indicando que el  alcance del concepto previsto en el Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial de Comercio, incorpora tanto las contribuciones financieras como cualquier otra medida que implique una forma de sostenimiento de los ingresos o los precios y que con ello se otorgue un beneficio a los productores. Al respecto, citamos a HINOJOSA:

 

“Según el Acuerdo SMC, existe subvención cuando un gobierno o cualquier organismo público en el territorio de un miembro de la OMC realicen una contribución financiera o lleve a cabo cualquier otra forma de sostenimiento de los ingresos y los precios en el sentido del artículo XVI del GATT de 1994 y con ello le otorgue un beneficio.”(HINOJOSA MARTINES, LUIS Y OTRO. DERECHO INTERNACIONAL ECONOMICO. MARCIAL PONS. Marcial Pons. Madrid. 2010. P. 113.)

 

         Transcribimos al efecto el artículo 1 del Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias:

 

“Artículo 1

Definición de subvención

1.1 A los efectos del presente Acuerdo, se considerará que existe subvención:

a) 1) cuando haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro (denominados en el presente Acuerdo

"gobierno"), es decir:

i) cuando la práctica de un gobierno implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, préstamos y aportaciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos (por ejemplo, garantías de préstamos);

ii) cuando se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otro caso se percibirían (por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales);

iii) cuando un gobierno proporcione bienes o servicios -que no sean de infraestructura general- o compre bienes;

iv) cuando un gobierno realice pagos a un mecanismo de financiación, o encomiende a una entidad privada una o varias de las funciones descritas en los incisos i) a iii) supra que normalmente incumbirían al gobierno, o le ordene que las lleve a cabo, y la práctica no difiera, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seguidas por los gobiernos; o

a) 2) cuando haya alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT de 1994; y

b) con ello se otorgue un beneficio”(Un comentario sobre esta definición se encuentra en: DE LA RIVA, IGNACIO.- AYUDAS PUBLICAS. Hammurabi. Buenos Aires. 2004.  P. 442)

 

         Ahora bien, debe constatarse que la Constitución expresamente prevé la posibilidad de que la Ley establezca medidas de estímulo a la producción. Esto en su artículo 50:

 

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”

 

         Es relevante también señalar que el mismo artículo 50 habilita al Estado para intervenir, en casos particulares y siempre conforme el principio de subsidiariedad, y organizar las relaciones de producción. Este es el sentido de la frase “organizar y estimular la producción”. Al respecto, conviene tomar en consideración lo dicho por CALDERON GUARDIA en su mensaje presidencial de 1942 y en el que la Jefatura de Estado se pronunció única y expresamente en relación con el alcance de las garantías sociales. Transcribimos al efecto lo referente al actual artículo 50:

“El artículo 51 del proyecto es la base del nuevo concepto de Estado, que ya no puede limitar su acción a una gestión administrativa, pura y simple, ni a permitir el libre juego de factores que no pueden vivir ni progresar sin un cabal ordenamiento de los mismos. La armonía social exige antes que la abierta competencia de las grandes fuerzas económicas, la intervención del Estado a fin de evitar que unas se impongan sobre otras, con detrimento del tranquilo desarrollo de la colectividad.”

 

         Es decir que el numeral 50 constitucional permite que, subsidiariamente, el Estado imponga regulaciones – prohibiciones o mandatos - a determinadas actividades económicas cuando esto sea necesario      para asegurar la armonía social, el bien público y el interés general prevalente. Por supuesto, las medidas que se impongan no pueden anular la libertad de empresa ni destruir el derecho de propiedad.

 

“ORTIZ ORTIZ ya ha comentado también el alcance del primer párrafo del artículo 50 constitucional y al efecto ha indicado que la potestad de fomentar o estimular conlleva, al mismo tiempo, la facultad de regular la actividad y la propiedad privada, “…en orden a un determinado fin o resultado a través de prohibiciones o mandatos normativos aplicables al desenvolvimiento del respectivo giro empresarial, libremente escogido y mantenido, a condición de que ello sea carga accesoria y secundaria, que no impida ni la posibilidad ni la rentabilidad de la actividad en cuestión.” (CASTILLO VIQUEZ. ELEMENTOS ECONOMICOS DE LA CONSTITUCION POLITICA. Juritexto. 1992P. 112) (Ver también: ORTIZ ORTIZ. PROPIEDAD, EMPRESA E INTERVENCION PUBLICA. EN: REVISTA DE CIENCIAS JURIDICAS. N. 35. 1979.  P. 185)

 

         Debe también corroborarse que la jurisprudencia constitucional se  ha pronunciado sobre el alcance del artículo 50 CPCR.

         En el tema se impone acotar que la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que el artículo 50 de la Ley Fundamental establece un principio general que le permite al Estado imponer medidas que restringen particulares aspectos de la libertad económica, cuando medie un interés público o razones de orden público. Transcribimos en lo conducente el voto N.° 2757-1993 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, redactado por el entonces magistrado SANCHO GONZALEZ:

 

“II).- Sobre esta materia, como lo afirmó la Sala en el Voto No. 1441-92 de las 13:45 horas del dos de junio de 1992, involucradas dentro del concepto de "interés público" u "orden público", existen las medidas a través de las que el Estado interviene a fin de asegurar en la sociedad su organización moral, política, social y económica, y están incluidas dentro de ellas, las normas jurídicas que se refieren al control de precios en los artículos de consumo básico. Esto como clara manifiestación del principio general contenido en el artículo 50 constitucional, que dispone que el Estado debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la adhesión al principio cristiano de justicia social (art. 74 idem), determinan la esencia misma del sistema político y social costarricense, que lo definen como un Estado de Derecho. Por ello, se afirma que esos principios de orden público social, justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente que:

"...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en este proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello su relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos que de previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por lo expresado, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia"

Los principios aludidos sirven de marco a las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor que, en la medida que se faculta la intervención de los Poderes Públicos en la regulación de precios de bienes y servicios de consumo básico y la de márgenes máximos de utilidad en los demás, no provoca lesiones constitucionales que la Sala deba declarar. Ello en nada afecta las garantías de mercado y libre circulación de los bienes o lo que es lo mismo, el llamado principio económico "de la economía de mercado". Existe como se ha venido analizando, una amplia interrelación entre la defensa de los derechos del consumidor, representados en el acceso a todos los bienes legalmente comercializables, así como a la cantidad y calidad que el particular puede adquirir, según su propia capacidad y los derechos de la libre competencia y libertad de empresa, los que podrían verse amenazados y hasta eliminados por el juego incontrolado de las tendencias de cualesquiera de ellos.”

 

         Luego en el voto N.° 5548-2001 de las 10:36 horas del 22 de junio de 2001, redactado por el entonces magistrado ARGUEDAS RAMIREZ, el Tribunal Constitucional ha insistido en que el artículo 50 permite un cierto grado de intervención en la economía siempre que no resulte incompatible con la economía social de mercado y que las medidas implementadas por la Ley sean razonables, proporcionales, no discriminatorias y exista un interés público prevalente:

 

“En ella se señaló que el artículo 50 de la Constitución otorga fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, siempre que no resulte incompatible con el modelo economía social de mercado establecido constitucionalmente; que al Estado se le permite organizar y estimular la producción, así como asegurar el adecuado reparto de la riqueza; que la intervención debe ser razonable, proporcionada y no discriminatoria; que el artículo 46 de la Constitución que tutela la libertad de empresa -comercio, agricultura e industria-no debe interpretarse ni aplicarse en forma aislada del resto de normas de la Constitución, especialmente del artículo 50, que junto con el artículo 74 idem definen lo que se ha denominado el Estado Social de Derecho; que la libertad de comercio no es una garantía individual absoluta sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos; que esa libertad constituye un derecho humano fundamental y el Estado puede regular su ejercicio en la medida estrictamente necesaria para garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales; que el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado.”

 

         Especial mención, sin embargo, merece el voto N.° 6385-2002 de las 15:28 horas del 26 de junio de 2002, redactado también por el magistrado SANCHO GONZALEZ.  En este voto, si bien se da continuidad a la tesis expuesta de la Sala en relación con el artículo 50, se acota que la intervención del Estado - imponiendo prohibiciones u obligaciones a los agentes económicos privados - se justifica dependiendo de las circunstancias especiales existentes en un determinado momento histórico. En todo caso, también interesa resaltar que en dicho voto se ha admitido que la actividad agrícola vinculada con la producción de arroz reviste unas particulares condiciones que legitiman la intervención del Estado, incluso a través de la fijación de precios:

 

“De esta suerte, bien puede afirmarse como tesis de principio que la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación de precios y de los porcentajes de utilidades en los bienes y servicios está justificada en razón de que se trata de regulaciones de protección de los diversos sectores que participan en la economía, sea al productor, al intermediario o al consumidor, dependiendo de las circunstancias especiales que motivan la intervención, a fin de asegurar el orden público y social del país. En este sentido, debe tenerse en cuenta la especial conformación del Estado costarricense, que se define como un Estado Social de Derecho, en virtud de lo cual se deriva la facultad del Estado de desplegar una serie de limitaciones a los derechos fundamentales en atención al mayor beneficio de la colectividad, a fin de garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros (artículo 28 constitucional) y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, en tanto el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado, como se indicó en la sentencia 0550-95, de las dieciséis horas treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. Esta conceptualización del Estado deriva de lo dispuesto en los artículos 50 y 74 de la Constitución según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que «el Estado procurará el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza», lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país, y que lo definen como un Estado social de Derecho.-" (sentencia número 1441-92, supra citada)

I.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 26.907-MEIC. Al tenor de las anteriores consideraciones, es que el Decreto Ejecutivo impugnado (número 26.907-MEIC), en cuanto establece un precio mínimo de compra del arroz pilado al productor, no es inconstitucional, por cuanto es desarrollo de la competencia constitucional reconocida al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Economía, Industria y Comercio) de intervenir en el mercado, a través de regulaciones; motivo por el cual no es contraria a la libertad de empresa, ni mucho menos al derecho de propiedad. Téngase en cuenta, como lo afirma el propio Ministro (al contestar la audiencia concedida), que esta normativa se encuentra debidamente justificada, en tanto, se fundamenta en estudios técnicos (ET-115-00), que demuestra las condiciones oligopólicas de este sector; y está dictada como mecanismo de protección de uno de los elementos integrantes de la cadena de producción y comercialización del arroz, precisamente, para beneficiar a los productores, dado el alza en el costo de producción del arroz; en atención y de conformidad con variables del mercado internacional, rentabilidad adicional que las importaciones produjeron a los industriales durante ese año, a fin de evitar importaciones excesivas del producto, lo cual causaría un serio perjuicio al productor nacional. Esta regulación tiende a desincentivar la importación en granza por parte de los industriales en detrimento del productor nacional; motivo por el cual, contrario a lo alegado por los accionantes, la normativa impugnada sí tiende a beneficiar la condición de los mismos en el mercado nacional. Por ello, la Sala estima que la fijación y regulación del precio del arroz en el Decreto Ejecutivo impugnado por parte del Estado resulta racional y justificada, al constituir una medida de excepción necesaria por cuanto constituye un mercado con particulares condiciones (concentración horizontal entre los agentes económicos en un mismo nivel de comercialización, así como vertical entre las distintas etapas de comercialización de industriales y productores o industriales y comerciales). La fijación de precios en cada una de las distintas fases de comercialización responde a estudios económicos de las variables que intervienen en el mercado a remedios necesarios de condiciones excepcionales que impiden el libre juego de los agentes.”

 

 

         Valga  señalar que este criterio ha sido también sostenido en el voto N.° 16567-2008 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008 – ponencia del magistrado CRUZ CASTRO y con voto salvado del magistrado JINESTA LOBO -. En esa resolución  se examinó la constitucionalidad, en especial, del artículo 37 LCArroz:

 

“La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza (ver al respecto los votos anteriores de esta Sala números 2006-015489, 2004-08017 y 550-95, entre otras). Todo lo anterior resulta relevante recordarlo a efectos de analizar a continuación los alegatos de inconstitucionalidad presentados en esta acción que se sintetizan en la confrontación de la Ley de la Corporación Arrocera con los principios y derechos contenidos en el artículo 46 Constitucional, ya que esta última norma no puede ser analizada de forma aislada, tal como se dijo, sino que debe interpretarse además a la luz de los artículos 28 y 50 Constitucionales.” (Criterio reiterado en el voto N.° 2895-2010 de las 14:42 horas del 10 de febrero de 2010)

 

         Finalmente, es indispensable mencionar el voto N.° 4448-2002 de las 15:10 horas del 15 de mayo de 2002 - ponencia también del ex magistrado ARGUEDAS RAMIREZ -. Dicha resolución examinó en consulta facultativa la constitucionalidad de la Ley de la Corporación Arrocera,  y determinó que, en razón de un interés público sustantivo que reviste la protección de la producción arrocera, el artículo 50 constitucional permite la implementación de medidas de regulación, incluso si limitan razonablemente la libertad empresarial:

 

“VIII.-

Violación a la libertad de empresa. Los consultantes reclaman que los artículos 6, 7, 32, 33, 34, 36, 38 y 45 restringen la libertad de empresa. En síntesis, los artículos citados otorgan a la Corporación la potestades de establecer normas uniformes para los procedimientos de compra de arroz y la fijación de precios, la fijación de estándares de calidad, la participación la importación de insumos agropecuarios (artículos 6 y 7). Establecen también la obligación del agroindustrial de recibir el arroz al productor nacional bajo pena de ser sancionado (artículos 33, 33, 34, 36, y 45) y las reglas para participar en la exportación de arroz (artículo 38). Sobre la libertad de empresa, valga recordar lo que este tribunal dijo en sentencia No. 311-97 (tesis ya anteriormente sostenida en los fallos 550-95 y 3120-95, entre otros):

"La Libertad de Empresa: Esta libertad contenida en el artículo 46 en relación con el 28, ambos de la Constitución Política, garantiza a toda persona el derecho a emprender cualquier actividad económica, siempre y cuando ésta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. En la medida que la Carta Política consagra esta libertad como derecho constitucional, ello significa que se quiere evitar una política intervencionista por parte del Estado que termine por suprimir aquel derecho. Ello no quiere decir que el Estado no esté facultado para controlar aquella actividad, preservando lógicamente un ámbito suficiente de libertad comercial entre los particulares o de estos con el Estado. En una democracia como la costarricense, en la que se adoptó una economía de mercado, el Estado debe hacer uso de una buena planificación, para inducir a que determinados individuos desarrollen una actividad económica que considere beneficiosa y conveniente para el desarrollo del país. Sin embargo, una orientación creciente en la política económica del Estado, ha ido produciendo paulatinamente limitaciones a la libertad de comercio, justificadas en el interés social de evitar ciertos peligros en detrimento de la misma sociedad"

La inconformidad de los consultantes surge porque el proyecto establece controles a la actividad arrocera y limita la competencia, pero no considera esta Sala, siguiendo la jurisprudencia citada, que esos controles y esas limitaciones supriman la libertad de empresa. Los consultantes no señalan concretamente cómo o en qué aspectos se suprime por completo esa libertad. El control y las limitaciones como tales no resultan inconstitucionales, pero sí resulta un deber del Poder Legislativo evaluar la conveniencia de esos controles y esas limitaciones.”

 

         Ergo, debe admitirse que el numeral 50 en relación con el artículo 46, ambos de la Constitución, admiten que la Ley pueda establecer medidas de estímulo a la producción nacional y que en ese afán, entonces, se impongan determinadas obligaciones a los agentes económicos. Siempre que sean razonables y que medie la tutela de un interés general prevalente. Por supuesto, en dicha tarea el Legislador debe considerar las circunstancias históricas del momento.

         Lo anterior es de relevancia para el presente asunto.

         No existe duda de que el numeral 33 LCArroz constituye una medida que busca ayudar y proteger a la producción nacional de arroz.

         Es un punto definitivo que mediante el cumplimiento de la obligación del artículo 33 LCArroz, el Estado procura que la cosecha nacional de arroz sea recibida y procesada por los agroindustriales. De esta forma, el Estado intenta fomentar y estimular el mantenimiento y crecimiento de un sector agrícola productor de arroz.

         Es decir que el artículo 33 LCArroz responde a una decisión del Legislador de proteger un sector agrícola que se estima y califica como estratégico para garantizar la seguridad alimentaria de la población de la República. Razonamiento que, en  general, impregna la filosofía inspiradora de la Ley de la Corporación Arrocera.

         Debe constatarse que incluso la Ley de la Corporación Arrocera no esconde que su principal objetivo es garantizar un suficiente abastecimiento del grano básico en el país. El artículo 33 LCArroz tiene sentido, pues, como una medida estimada necesaria en la actualidad para que exista y subsista una producción arrocera autóctona que provea un cierto grado de seguridad alimentaria al país.

         En este orden de ideas debe rescatarse que es un hecho reconocido por los organismos internacionales que el arroz hoy  representa una proporción importante de la dieta en Costa Rica, sea el 36% de las calorías diarias consumidas. Así lo ha indicado la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. (Ver FAO. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN CENTROAMERICA. 2002. EN: http://www.fao.org/fileadmin/templates/tc/spfs/pdf/cac.pdf)

         El artículo 33 LCArroz encuentra entonces justificación en la medida en que protege el derecho a una alimentación adecuada. Derecho Fundamental este que se encuentra tutelado expresamente por el Protocolo de San Salvador (art.12) y por el Pacto Internacionales de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Art.11):

 

“Artículo 12

Derecho a la Alimentación

1.     Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del

2.     más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.

3.     Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados partes se

4.     comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de

5.     alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia.”

“Artículo 11

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:

a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;

b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.”

 

No puede pasarse por alto que este derecho a la alimentación requiere de los Poderes Públicos la implementación de medidas para asegurar, de un lado la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes, y luego que dichos alimentos respondan a las prácticas culturales de la comunidad nacional y sus condiciones ambientales. Por su relevancia transcribimos parcialmente la Observación General N.° 12 del Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales:

 

“7. El concepto de adecuación es particularmente importante en relación con el derecho a la alimentación puesto que sirve para poner de relieve una serie de factores que deben tenerse en cuenta al determinar si puede considerarse que ciertas formas de alimentos o regímenes de alimentación a las que se tiene acceso son las más adecuadas en determinadas circunstancias a los fines de lo dispuesto en el artículo 11 del Pacto. El concepto de sostenibilidad está íntimamente vinculado al concepto de alimentación adecuada o de seguridad alimentaria, que entraña la posibilidad de acceso a los alimentos por parte de las generaciones presentes y futuras. El significado preciso de "adecuación" viene determinado en buena medida por las condiciones sociales, económicas, culturales, climáticas, ecológicas y de otro tipo imperantes en el momento, mientras

que el de "sostenibilidad" entraña el concepto de disponibilidad y accesibilidad a largo plazo.

8. El Comité considera que el contenido básico del derecho a la alimentación adecuada comprende lo siguiente:

- la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada;

- la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos.”

 

         El artículo 33 LCArroz es, por consiguiente, una medida que el Legislador ha aprobado – dentro de los límites de su libertad de configuración del ordenamiento jurídico – para resguardar la disponibilidad de arroz en el país.

         Se insiste, empero, en que la medida del artículo 33 LCArroz no limita la libertad de los agroindustriales de importar arroz.

         Así es, tal y como se ha explicado anteriormente, por efecto del artículo 1 de la Ley N.° 7473 de 20 de diciembre de 1994, Ejecución de Acuerdos de Ronda de Uruguay, y de los denominados Tratados Comerciales Multilaterales de la Organización Mundial de Comercio, en la República se han abrogado las licencias de importación de arroz, lo mismo que cualquier medida equivalente. Razón por la cual, a pesar de que los agroindustriales estén obligados a comprar la cosecha nacional de arroz, esto no los constriñe en su libertad de importar dicho producto.

         Es decir que si bien el artículo 33 LCArroz implica una limitación a la libertad de empresa, la misma se encuentra justificada y proporcionada de tal forma que no se anula dicha libertad. Es una limitación, por ende, razonable.

         Por el contrario, resulta claro que el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 33 LCArroz habilita al sector agroindustrial para acceder a  importaciones en condiciones más favorables. Esto en el caso de la declaratoria de desabastecimiento.

         Dos últimas acotaciones de interés.

         Es un punto no controvertido que el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias regula la posibilidad de los Estados de acordar ayudas públicas a favor de determinadas actividades económicas.

         Sin embargo, es reconocido que el Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial de Comercio, no impide de forma absoluta las ayudas en materia agrícola, siempre y cuando la sumatoria total de dichos auxilios no supere la denominada Medida Global de Ayuda. Sobre este tema transcribimos la interpretación oficial que hace la Organización Mundial de Comercio sobre el alcance del artículo 1 del Acuerdo sobre Agricultura:

 

“3. En una constatación que fue posteriormente revocada por el Órgano de Apelación(3), el Grupo Especial que examinó el asunto Corea — Diversas medidas que afectan a la carne vacuna estuvo de acuerdo con los reclamantes en que Corea había otorgado a la rama de producción de carne vacuna ayuda interna superior a sus niveles de compromiso correspondientes a 1997 y 1998. Corea había determinado en sus notificaciones que su MGA Corriente para la carne vacuna era inferior al nivel de minimis establecido en el párrafo 4 del artículo 6 del Acuerdo sobre la Agricultura y, por lo tanto, sostuvo que no era necesario incluir esta ayuda interna en el cálculo de la MGA Total Corriente. El Grupo Especial constató que los cálculos de Corea a este respecto eran erróneos. Corea sostuvo que su cálculo fue correcto porque se basó en los “datos constitutivos y la metodología” utilizados en su Lista, de conformidad con los apartados a) ii) y h) ii) del artículo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura. Con respecto al cálculo de la MGA Corriente, el Órgano de Apelación recordó en primer lugar el texto del apartado a) ii) del párrafo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura, que contiene la definición del término “MGA Corriente”, y declaró lo siguiente:

“A fin de determinar si la MGA Corriente de Corea para la carne vacuna es superior al 10 por ciento del valor total de la producción de carne vacuna, nos remitimos de nuevo al apartado a) ii) del artículo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura, que define la MGA Corriente. En virtud de esta disposición, la MGA Corriente deberá calcularse de conformidad con las disposiciones del Anexo 3 del presente Acuerdo y teniendo en cuenta los datos constitutivos y la metodología utilizados en los cuadros de documentación justificante incorporados mediante referencia en la Parte IV de la Lista de cada Miembro; … (sin cursivas en el original).

El apartado a) ii) del artículo 1 contiene dos prescripciones expresas para el cálculo de la MGA Corriente. Primero, la MGA Corriente ha de calcularse ‘de conformidad con las disposiciones del Anexo 3 del presente Acuerdo’. El sentido corriente de ‘accordance’ (‘conformidad’) es ‘agreement, conformity, harmony’ (acuerdo, conformidad, armonía).(4) Por tanto, la MGA Corriente debe calcularse en ‘conformidad’ con las disposiciones del Anexo 3. Segundo, el apartado a) ii) del artículo 1 dispone que el cálculo de la MGA Corriente se efectuará ‘teniendo en cuenta los datos constitutivos y la metodología utilizados en los cuadros de documentación justificante incorporados mediante referencia en la Parte IV de la Lista de cada Miembro’. ‘Take into account’ (tener en cuenta) se define como ‘take into consideration, notice’ (tomar en consideración, hacer caso de).(5) De este modo, cuando se calcula la MGA Corriente, los ‘datos constitutivos y la metodología’ establecidos en la Lista de un Miembro deben ‘tenerse en cuenta’.” (En: http://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/analytic_index_s/agriculture_01_s.htm#article1B)

 

         Resulta obvio constatar que el artículo 33 LCArroz no es entonces, per se, una ayuda prohibida por los instrumentos multilaterales de comercio internacional.

         Luego resulta de interés constatar que las ayudas al sector de la producción de arroz también son admisibles en el marco del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamérica. Particular mención del punto N.° 10 del Anexo 3.3 Notas Generales. Lista Arancelaria de la República de Costa Rica el cual establece que Costa Rica puede mantener y administrar requisitos de desempeño existentes a la fecha de entrada en vigor del Tratado para el arroz en granza, esto a condición de que no excedan ciertos niveles y por supuesto tomando en cuenta la vigencia del proceso de desgravación arancelaria establecido por dicho Tratado.

 

VI. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor estima que no existe mérito para declarar inconstitucional el artículo 33 de la Ley de la Corporación Arrocera.

San José, 17 de agosto, 2011.

 

 

 

 

 

 

          Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

          Procuradora General de la República

 

 

 

JOA/ALBE/Kjm