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SCIJ - Asuntos Expediente 12-003483-0007-CO
Expediente:   12-003483-0007-CO
Fecha de entrada:   14/03/2012
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   ALCALDE MUNICIPAL
 
Procuradores informantes
  • Juan Luis Montoya Segura
 
Datos del informe
  Fecha:  04/05/2012
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE:


GILBERTO MONGE PIZARRO (ALCALDE MUNICIPAL DEL CANTON DE MORA) CONTRA LOS INCISOS D) Y H) DEL ARTICULO 20 DE LA LEY 7210, Y CONTRA LOS ARTICULOS  7 INCISO A), 8 INCISO A),E),I), 10, 12, 14, 16, 24 INCISO G) Y 53 PÁRRAFO TERCERO DE LA LEY PARA LA GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS.


EP. 12-003483-0007-CO


 


SEÑORES MAGISTRADOS:


 


Yo, Licenciada ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, con el respeto acostumbrado, atenta manifiesto:


 


            En la condición antes indicada, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República,  por auto de las once horas treinta y ocho minutos del veintinueve de marzo del dos mil doce, respecto a la acción de inconstitucionalidad  que interpone el señor Gilberto Mora Pizarro de calidades en autos conocidas y actuando en su condición de Alcalde de la Municipalidad del Cantón de Mora, para que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley 7210, en cuanto exoneran a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago del impuesto territorial, impuesto de traspaso de bienes inmuebles, de todo tributo y patente municipales, y contra los artículos 7 inciso a), 8 inciso a), e) i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero de la Ley 8839 ( Ley para la Gestión Integral de Residuos) por considerarlos contrarios a los artículos 121 inciso 13, 169, 170, 175, y 190 de la Constitución Política.


 


            La acción que promueve el accionante es para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso a) y 8 inciso a) de la Ley 7210, por cuanto únicamente la municipalidad puede exonerar del pago de los impuestos del cantón, y en el caso que se analiza la normativa cuestionada  no fue iniciativa municipal ni le fueron consultadas, por lo que la creación de exoneraciones en la forma propuesta es violatoria de la autonomía municipal  y del principio de legalidad tributaria previstos en los artículos 170 y 121 inciso 13) de la Constitución Política, respectivamente, así como de la potestad que tienen las entidades municipales de dictar sus propios presupuestos de conformidad con el artículo 175 también de la Constitución Política.


 


Cuestiona también los artículos 7 inciso a) y 8 incisos a), e), i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero de la Ley 8839, por estimar que violentan los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, ya que en esas normas se le dan potestades municipales al Ministerio de Salud, sin que se nacionalice el servicio de gestión de residuos, competencia que según jurisprudencia de la Sala Constitucional es municipal.


 


            La legitimación del accionante se fundamenta en que con la presente acción se pretenden tutelar intereses de la colectividad.


 


I-                   FUNDAMENTOS DE LA ACCION


 


La parte accionante plantea sus inconformidades en dos direcciones, por un lado se refiere a la inconstitucionalidad de los incisos d) y h) de la Ley 7210, y por otro se refiere a la inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso a), 8 inciso a), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero de la Ley 8839, y en ese orden se analizarán sus argumentaciones.


 


A-    De la inconstitucionalidad de la Ley de Zona Franca:


 


Considera la parte actora que la inconstitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley 7210 radica en la violación de los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política, en cuanto otorga sendas exenciones respecto de impuestos municipales a las empresas  acogidas al régimen de zonas francas. Manifiesta que el principio de autonomía municipal estaría vacío de contenido si las corporaciones municipales no tuvieran suficientes recursos para hacer efectivo la realización de dicho principio, ello por cuanto la autonomía financiera de las municipalidades significa recursos propios y capacidad de decisión, por lo que debe existir seguridad jurídica en cuanto a las fuentes generadoras de sus ingresos para planificar sus egresos y tener la libertad de decidir el empleo de sus recursos, programar, planificar, aprobar y ejecutar su propios presupuestos, es por ello, que a su juicio, el artículo 170 de la Constitución Política dispone que las municipalidades son autónomas, el cual se complementa con el artículo 4 del Código Municipal que dispone que las municipalidades gozan de autonomía política, administrativa y financiera. Manifiesta el accionante, que el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política sólo faculta a la Asamblea Legislativa para autorizar los impuestos municipales, por lo que no puede unilateralmente modificarlos, ya sea reduciéndolos, aumentándolos, o eliminándolos, ya que ello es una competencia propia de las municipalidades que se manifiesta mediante un acuerdo del Consejo Municipal según lo disponen el inciso b) del artículo 13 y 68 del Código Municipal. Es por ello – afirma – que crear una exoneración de impuestos municipales que no provenga de una iniciativa propia de la entidad municipal, resulta violatorio de la autonomía municipal. Considera también, que ese tipo de exenciones afecta directamente la potestad de las entidades municipales de dictar sus propios presupuestos de conformidad con el artículo 175 de la Constitución Política, ya que las municipalidades definen su plan de gastos de acuerdo a las expectativas de ingresos, y al crearse ese tipo de exenciones se atenta contra la existencia misma de las municipalidades.


 


En el caso concreto de los timbres municipales por traspaso de bienes inmuebles y del impuesto de patente por actividades lucrativas, por ser de naturaleza municipal según lo dispone el artículo 84 y 79 del Código Municipal, requerirían de iniciativa o voluntad de cada una de las municipalidades, y en el caso del impuesto sobre bienes inmuebles que ha sido trasladado a las municipalidades, se requiere de la consulta prevista en el artículo 190 de la Constitución Política. Considera el accionante, que en el caso de los timbres municipales y del impuesto de patente no hay discusión, por cuanto ambos son de naturaleza municipal y son expresión de la voluntad municipal. En tanto con el impuesto sobre bienes inmuebles persiste la duda de si es un impuesto nacional o municipal.  A su juicio, el impuesto de bienes inmuebles es un impuesto municipal por estar íntimamente ligado a la jurisdicción territorial del cantón, pese a que su nacimiento no ha sido de iniciativa municipal. Dice, que si bien aparte el Código Municipal no hace diferenciación entre impuestos nacionales y municipales, más bien refuerza la tesis de que el impuesto sobre bienes inmuebles es un impuesto municipal al darle a los inmuebles el carácter de hipoteca legal a favor de las entidades municipales cuando no se ha cubierto el impuesto. Abona a favor de su tesis, que si bien la Ley  de Bienes Inmuebles traslada competencias a las municipalidades, una vez que estas las asume, se convierten en competencias municipales, según deriva del artículo 9 de dicha ley.


 


A modo de conclusión considera el señor alcalde que las exoneraciones otorgadas por el legislador en la Ley de Zona Franca, respecto de los impuestos de bienes inmuebles, impuesto de traspaso de bienes inmuebles, patente municipal, violentan la Constitución Política.


 


B-    De la inconstitucionalidad de la Ley para la Gestión Integral de Residuos:


 


Considera el accionante que los artículos 7 inciso a), 8 inciso a), e) i), 10, 12, 14, 16, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero de la Ley 8339, son inconstitucionales por violación de los artículos 169 y  170 de la Constitución Política, en el tanto se asignan competencias al Ministerio de Salud que son propias de las entidades municipales, sin que exista una ley que nacionalice el servicio de gestión de residuos.


 


En relación con el  inciso a) del artículo 7 de la ley, aduce el señor alcalde que se dan potestades de dirección al Ministerio de Salud sobre las entidades municipales, así como la competencia de formular la política y el plan nacional de gestión de residuos en conjunto con el MINAET y MAG, sin que pueda interpretarse que la ley, en tanto cuerpo normativo, esta nacionalizando el tema de la gestión de de los residuos; y es un hecho innegable –afirma- que la propia Sala Constitucional ha resuelto que dicha competencia es municipal. Y más aún, el inciso b) de dicho artículo le da al Ministerio de Salud la potestad para generar normativa para cada residuo, y ya la Sala Constitucional ha manifestado que el Poder Ejecutivo no puede imponerle a las municipalidades el sistema de manejo de los residuos, competencia que la Ley le asigna al Ministerio de Salud. Reconoce, que si bien el inciso el artículo 8 de la Ley en su encabezado es correcto constitucionalmente al establecer que las municipalidades son las responsables del tema de residuos del cantón, los incisos a), e) i) resultan inconstitucionales en el tanto imponen una restricción al disponer que el manejo de los residuos debe hacerse en concordancia con la política y el plan nacional, que no es otra cosa que la intromisión del Poder Ejecutivo en el sistema de manejo de los residuos sin ser la Ley 8839 una ley que nacionalice el tema de los residuos. Todo ello, se traduce a su juicio en una restricción de la autonomía municipal, en el tanto se da una política de intervención y no de coordinación. Igual sucede con el artículo 10 de la ley, que si bien formula la política nacional para la gestión integral de residuos en forma participativa, también violenta la autonomía municipal al no disponer expresamente que debe ser coordinada con los gobiernos locales. También el artículo 12 resulta inconstitucional, por cuanto establece que el plan municipal se elaborará a partir del plan nacional y del reglamento a la ley, lo que implica que la autonomía municipal queda sometida absolutamente a las disposiciones del Poder Ejecutivo. En cuanto al artículo 14, estima que es inconstitucional, por cuanto hace descansar solo en los inspectores del Ministerio de Salud el seguimiento y monitoreo de los programas de manejo que elaboren  los generadores. También resulta inconstitucional, en el tanto los contenidos del plan de los generadores partirá de un decreto ejecutivo y no de una reglamentación municipal.  La inconstitucionalidad del artículo 16 se presenta, por cuanto despoja a las entidades municipales  de la competencia fiscalizadora en el tema de los residuos, por cuanto tales competencias quedan reservadas a los inspectores del Ministerio de Salud y del MINAET.


 


En relación con el inciso g) del artículo 24 de la Ley, el mismo resulta inconstitucional porque los fondos que se establece, pasarán al fondo que administra el Ministerio de Salud según lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley, ya que según su criterio, al no  existir una ley que nacionalice el manejo de los residuos, las conductas para determinar si existe mal manejo de los mismos, deben ser establecidas por las municipalidades, y las multas que se impongan deben ser a favor de las entidades municipales por ser un tema de competencia local y porque así deriva de los incisos c) y f) de los artículos 75 y 76 del Código Municipal que no fueron derogados por la ley, por ello, las  multas que establecen los artículos 48 y 49 de la Ley 8839 no pueden ser parte del fondo del Ministerio de Salud, sino más bien vendrían a ser parte de la aplicación de los artículos 75 y 76 del Código Municipal.


 


Considera finalmente que el párrafo tercero del artículo 53 de la Ley, también es inconstitucional, por cuanto la participación de  los inspectores municipales no puede ser únicamente como coadyuvantes, sino que dicha labor deben efectuarla de manera independiente, situación que también violenta la autonomía municipal.


 

II-                ANALISIS DE FONDO.

 


Los reparos de inconstitucionalidad que presenta el señor Alcalde de Mora, debemos enfocarlo en dos direcciones: Primero la presunta inconstitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley 7210, por violación a los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política; y la segundo por la presunta inconstitucionalidad de los artículos 7 inciso a), 8 incisos a), e) i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero de la Ley 8839, por violación a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.


 


A-    Sobre la inconstitucionalidad del artículo 20 incisos d) y h) de la Ley 7210.


 


El artículo 20 de la Ley 7210, establece sendas exoneraciones para las empresas acogidas al régimen de zona franca. Dice en lo que interesa la norma:


 


“Las empresas acogidas al Régimen de Zonas Francas gozaran de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:


 


(…)


 


d) Exención, por un período de diez años a partir de la iniciación de las operaciones, del pago de los impuestos sobre el capital y el activo neto, del pago de impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles. (la negrilla no es del original )


 



 


h) Exención de todo tributo y patente municipales por un período de diez años. Las empresas a que se refiere este artículo deberán cancelar los servicios municipales de que hagan uso. En este caso, la municipalidad respectiva podrá cobrar hasta el doble de las tarifas establecidas por ley para esos servicios. No obstante lo anterior, las empresas establecidas en las Zonas Francas quedan autorizadas para contratar esos servicios con cualquier persona física o jurídica. (La negrilla no es del original)


 


(…)”


 


 


Mediante las normas transcritas, el legislador otorga a las empresas acogidas al régimen de zonas francas, exenciones que a juicio del accionante afectan los ingresos municipales. Ahora bien, siendo que los ingresos municipales pueden derivar no sólo de los impuestos municipales, sino también de recursos dotados extraordinariamente por el legislador mediante una ley ordinaria, resulta menester hacer la distinción entre tributos nacionales y tributos municipales en función del ejercicio del poder tributario.


 


Es importante anotar que los aspectos inherentes a la financiación de las corporaciones municipales ocupa hoy en día la atención de los políticos, legisladores y porque no decirlo, de la Sala Constitucional, cuando en el ejercicio de su función, deben adecuar el ejercicio del poder tributario municipal a los principios que inspiran la tributación. Vemos así, por ejemplo, la creación de impuestos de carácter nacional como manifestación de la voluntad del legislador y cuyo rendimiento económico le es otorgado a las entidades municipales. Tal es el caso del llamado Impuesto sobre los Bienes Inmuebles y el impuesto sobre el traspaso de bienes inmuebles previsto en el artículo 84 del Código Municipal, así como la aprobación de impuestos municipales, que derivan del ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales como entidades autónomas. El hecho de que el legislador, a través de una ley ordinaria, establezca un impuesto en favor de las corporaciones municipales, no demerita su condición de impuesto municipal, y más aún cuando es el propio legislador es que le da tal connotación.


 


La Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha distinguido entre poder tributario originario y poder tributario municipal, para concluir admitiendo que las entidades municipales pueden atender el cumplimiento de sus intereses locales con ingresos derivados de sus propios impuestos, o bien de ingresos asignados por el Estado. Dice en lo que interesa la Sala en Voto 1999-00467 de las 14:39 horas del 26 de enero de 1999: 


“II.-


TRIBUTOS NACIONALES Y TRIBUTOS MUNICIPALES.- Esta Sala, en sentencia No. 3930-95 de las 15:27 horas del 18 de julio de 1995, expresó lo siguiente:


      "VI   ).-


POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL.-


En su sentencia No. 1631-91 de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno, al analizar una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley del Impuesto de Patentes de la Municipalidad de Puntarenas, la Sala señaló que tratándose de tributos municipales, la competencia de la Asamblea Legislativa a que se refiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, es la de autorizar los impuestos y expresamente indicó en el considerando II :


  "...La Asamblea tiene potestad únicamente para autorizar los impuestos municipales. Autorizar implica que el acto objeto de esa autorización es originado en el órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia.


  Autorizar no conlleva potestad alguna de reformar ni imponer programas o criterios de oportunidad, salvo que la norma que exige la autorización expresamente disponga en contrario, lo que no ocurre en este caso con la respectiva norma constitucional (art. 121 inc. 13). Así las cosas, la Asamblea puede rechazar un nuevo impuesto municipal, pero no establecer uno distinto no originado en la voluntad municipal, ni introducir disposiciones como la aquí impugnada en la autorización de un impuesto municipal o sus modificaciones. Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente solo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal. Debe admitirse que, dado el silencio constitucional al respecto, los motivos de la autorización legislativa o de su denegación bien pueden ser de mérito u oportunidad y no meramente legales o constitucionales, pero aún así la disposición legislativa solo puede ser una de las dos, autorización o desautorización, y no creación del impuesto municipal en lugar y con suplantación de la municipalidad. Lo contrario es violación de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, que incluye la potestad de fijar impuestos para sostenimiento de la Municipalidad y que prohíbe  -aunque la sujete a autorización legislativa- privar a ésta de tal potestad, para trasladarla, en último término, a la voluntad única y excluyente de la Asamblea Legislativa" (en confirmación de esta jurisprudencia, véase también sentencia 2197-92, considerando VI y sentencias Nos. 3494-94, 4497-94 y 4510-94)


     "VII).-


POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL BIS.- Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición del artículo 169 de la Constitución Política al señalar que "La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal". Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria solo puede ser municipal, como producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada.  Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios, mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante  un impuesto regional que beneficie a un determinado número de gobiernos locales;  o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación del banano, a distribuir entre los cantones productores.  En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto que ha creado el artículo 36 del Código de Minería, o el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades.  En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacional en cuyo caso el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse, necesariamente, en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación,  disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos…”


 


            Esto también nos lleva hacer la distinción entre lo que es el poder tributario, y lo que es competencia tributaria. Así, por poder tributario debemos entender como poder de imposición, que conlleva la facultad de establecer imposiciones o de establecer exoneraciones; y por competencia tributaria el ejercicio del poder tributario en el plano material. Si bien el poder tributario y la competencia tributaria pueden recaer en un mismo sujeto activo, puede también que se den casos en que quien ostenta el poder tributario, no posee la competencia tributaria, como sucede en tributos cuyas resultas económicas son asignadas al ente municipal. Dice la Sala en el Voto 4785-93 de las 8:30 horas del 30 de setiembre de 1993: 


"VII.-


“La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el "PODER TRIBUTARIO"  -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre otros-  consiste en "...la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones)..."; con otras palabras, "...el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo...". Paralelamente al "PODER TRIBUTARIO", se reconoce, también, la facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo cual se denomina la "COMPETENCIA TRIBUTARIA", de modo tal que ambas potestades pueden coincidir en un mismo órgano, pero no de manera obligatoria, pues se manifiestan en esferas diferentes.   En efecto, pueden existir órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder tributario. El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado, ni cedido; mas el poder de hacerlo efectivo, en el plano material, puede transferirse y otorgarse a entes paraestatales o privados. Las diferencias entre ambos conceptos han sido puestas de manifiesto, en nuestro medio, al establecerse la separación entre el sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación del tributo. De lo anteriormente expuesto se concluye, que lo que puede transferirse, según vimos, es la llamada competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la prestación".


 


 


Ahora bien, el impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos y construcción) originalmente fue creado mediante la Ley 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, bajo el nombre de "Impuesto Territorial". La Ley 7509 de 9 de mayo de 1995, reformada por Ley 7729 de 15 de setiembre de 1997, derogó el llamado impuesto territorial y estableció lo que hoy se conoce como "Impuesto sobre los Bienes Inmuebles". Tal impuesto se caracteriza entonces por ser un tributo de carácter nacional, establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de todas las corporaciones municipales; lo cual lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa, correspondiendo a las entidades municipales beneficiadas el ejercicio de competencias tributarias, entre ellas la recaudación, administración, control y fiscalización. Dice en lo que interesa el artículo 1°:


 


Establecimiento del impuesto.


    Se establece, en favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de la presente Ley”.


            Por su parte el artículo 3° establece en lo que interesa:


“Competencia de las municipalidades


Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el   carácter de administración tributaria. Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.


Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado. La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada.


(Así reformado por el artículo 1º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)


 


Por su parte, la Sala Constitucional en un fallo reciente ( Voto 2011-003075 de las 14:58 horas de 9-3-2011 ) se manifestó expresamente sobre el impuesto de bienes inmuebles. Dice la Sala:


“(…) los precedentes de esta Sala han reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que si bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible entender exclusividad en esta materia que  limite la libertad de configuración cuando la iniciativa la ejerza el legislador. En este sentido, el Estado puede mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas.(…)


La Sala ha aceptado que cuando el impuesto es producto de la actividad ordinaria del legislador, aún con el fin de dotar a los municipios de recursos extraordinarios, con la creación de un impuesto nacional o regional o incluso de carácter especial al gravar ciertas actividades para beneficiar varios municipios, su origen radica en la potestad tributaria que deriva del Estado Central. (…)”


 


Igual sucede con el pago de timbre municipal previsto por el legislador en el artículo 84 del Código Municipal para todo traspaso de inmuebles, constitución de sociedad, hipotecas y cédulas hipotecarias, toda vez que estamos en presencia de un tributo creado por el legislador mediante una ley nacional en el ejercicio de su competencia.


Partiendo de lo antes expuesto, podemos determinar si los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley 7210, ciertamente violentan el artículo 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política, con ocasión de las exenciones establecidas por el legislador.


En primer lugar, debemos advertir que dentro de las competencias que la Constitución Política atribuye a la Asamblea Legislativa, está la potestad tributaria del Estado como potestad originaria, y la potestad tributaria de las entidades municipales como potestad derivada. Dice en lo que interesa el artículo 121 inciso 13):


Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:


13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;


(…)”


En dicha norma se plasma el llamado principio de reserva de ley en materia tributaria, desarrollado por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual solo mediante ley, se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación jurídica tributaria, establecer las tarifas de los impuestos, bases de cálculo y los sujetos, así como también, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, que no es ni más ni memos que el ejercicio de la Potestad tributaria del estado. Asimismo, de la relación de dicho inciso 13) con el artículo 170 también de la Constitución, deriva la potestad tributaria de las entidades municipales, según la cual la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales, así como para el otorgamiento de exenciones o reducciones impositivas, corresponde a las corporaciones municipales, reduciéndose el papel del legislador a la autorización de la propuesta municipal.


Ahora bien, si se analizan los tributos involucrados en el inciso d) del artículo 20 de la ley 7210 y sobre los cuales se otorgan sendas exenciones, advertimos que tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el timbre que pesa sobre los traspasos, constitución de sociedades, constitución de hipotecas y cédulas hipotecarias, son impuestos nacionales. Es decir son impuestos de iniciativa legislativa aprobados mediante el trámite ordinario para la aprobación de leyes y surgen como una manifestación del poder tributario del Estado, de suerte tal, que si los impuestos fueron creados por el legislador en el ejercicio de su competencia, también pueden ser modificados, o afectados mediante el otorgamiento de exoneraciones, sin que por ello, se vulnere el principio de reserva legal en materia tributaria, aún cuando los ingresos que derivan de tales tributos hayan sido asignados por el legislador a las corporaciones municipales, ello por cuanto las entidades municipales en tanto beneficiarias del impuesto, son titulares únicamente de la competencia tributaria, para proveer lo necesario en la correcta y justa recaudación de los tributos asignados, así como para disponer de las rentas por los instrumentos presupuestarios correspondientes.  Es por ello que el hecho que el legislador exonere mediante el inciso d) de la Ley 7210 del pago del impuesto territorial, así como del pago del pago del timbre municipal sobre los cuales las entidades municipales ostentan competencia tributaria no violenta el artículo 121 inciso 13) como lo alega la parte accionante. Consecuentemente al tratarse de impuestos nacionales, tampoco se requería la consulta a las entidades municipales a que refiere el artículo 190 Constitucional Política. Sin embargo, según consta a los folios 343 y 434 del expediente 10.562, teniendo en cuenta que también estaban involucradas exenciones sobre tributos municipales, entre ellos las patentes municipales, tal y como deriva del inciso h) del artículo 20 de la Ley N°7210, la Asamblea Legislativa concedió la audiencia de rigor a las entidades municipales, entre ellas la Municipalidad del Cantón de Mora ( visible al folio 393 ), que no se pronunció al respecto. Ello hace que tampoco el ejercicio del la potestad tributaria del legislador al otorgar exenciones sobre los impuestos de bienes inmuebles o de timbres de traspaso sobre bienes inmuebles ( que no requerían la consulta del 190 de la Constitución ), así como de los tributos municipales, violente el artículo 190 Constitucional.


En relación con los incisos d) y h) acusa también el accionante violados los artículo 170 y 175  Constitucionales bajo el argumento de que otorgar exenciones que no provengan de una iniciativa municipal, violenta la autonomía municipal, así como la potestad que tienen la entidades municipales de dictar sus propios presupuestos, ya que las municipalidades definen su plan de gastos de acuerdo a las expectativas de ingresos, de manera que al otorgarse exenciones por parte del legislador, se atenta contra la existencia misma de las municipalidades.


El artículo 170 de la Constitución Política dispone que las corporaciones municipales son autónomas, y de esa autonomía por principio deriva la potestad impositiva de que gozan los gobiernos locales, y como bien se ha indicado, la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponde a las municipalidades, sujetas por supuesto a la autorización legislativa prevista en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Lo anterior implica, que la Asamblea Legislativa no tiene un papel creador de los impuestos municipales, sino que su función es tutelar. ( véase entre otros los Votos Ns 1483-02, 687-96, 6304-94 ). En el caso de los impuestos sobre bienes inmuebles y del pago de timbre en los traspasos de bienes inmuebles, tal y como ha sido expuesto supra, se trata de dos tributos emanados de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la potestad tributaria del estado, y sobre los cuales el legislador únicamente le asigna a las corporaciones municipales competencia tributaria para fiscalizar, controlar, recaudar y organizar su cobro. Impuestos que aún cuando el rendimiento económico se asigna a las municipalidades, pueden ser modificados, suprimidos, o bien sujetos a reducciones y exoneraciones, siempre y cuando se haga mediante ley como deriva del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sin que ello vulnere la autonomía municipal como lo aduce el señor alcalde de Mora, por cuanto no se trata de tributos municipales, es decir, de impuestos que surgieron de la iniciativa de los gobiernos locales, sino de  verdaderos impuestos nacionales surgidos de la iniciativa de los señores diputados.


En cuanto a las exenciones de tributos municipales propiamente, tal es el caso del inciso h) del artículo 20 de la Ley 7210, la Sala Constitucional ha dicho reiteradamente que no es posible exonerar, ni parcial ni totalmente, los tributos municipales sin contar con la aquiescencia de la municipalidad de la jurisdicción de que se trate, y para ello previó el Constituyente la consulta obligatoria a las entidades autónomas – entre ellas las entidades municipales – respecto de proyectos de ley que les afecte, y según consta en el expediente legislativo 10.562 en el cual se le dio trámite a la Ley 7210, las municipalidades fueron debidamente consultadas, preservándose con ello la autonomía de las corporaciones municipales y cumpliéndose con la audiencia obligatoria prevista en el artículo 190 constitucional. Consecuentemente tampoco el inciso h) de la Ley 7210 vulnera los artículos 170 y 190 constitucionales.


Por otra parte, si bien el otorgamiento de exenciones de tributos cuyo beneficio económico ha sido asignado por el legislador a las entidades municipales puede incidir en el quantum de los ingresos como lo alega el accionante, no por ello se vulnera el artículo 175 de la Constitución Política, según el cual a las municipalidades les corresponde dictar sus presupuestos ordinarios y extraordinarios. Si partimos de que desde el punto de vista técnico, el presupuesto es una previsión de ingresos y gastos para el año correspondiente, podemos afirmar que las corporaciones municipales están obligadas a considerar en su proyección de ingresos las desgravaciones establecidas por el legislador. Es decir, que al dictarse una exención según el trámite legislativo ordinario respecto de un tributo municipal por destino, no se despoja a las entidades municipales de su competencia para dictar sus presupuestos, como lo afirma el accionante. Igual criterio priva respecto de exenciones sobre tributos municipales y cuyos proyectos fueron sometidos a consulta de las entidades municipales por parte de la Asamblea legislativa.


Como corolario de lo expuesto podemos afirmar entonces, que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zona franca, mediante los incisos d) y h) de la Ley 7210, no vulneran los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política.


Sin perjuicio de lo dicho con respecto a la constitucionalidad de los incisos  d) y h) del artículo 20 de la Ley 7210 tal y como quedó expuesto,  a juicio de esta Procuraduría, la Sala Constitucional debe valorar si los transitorios I, II, y IV de la Ley 8794 de 12 de enero del 2010 presentan parcialmente roces de constitucionalidad. Dice, en lo que interesan los transitorios:


TRANSITORIO I.-


Los incentivos de los incisos b), d), f), g), h) y I) del artículo 20 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, y sus reformas, se continuarán disfrutando por parte de las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17 de dicha Ley, hasta la fecha en que venza para Costa Rica el plazo previsto en el párrafo 4 del artículo 27 del Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias que forma parte del Acta final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, aprobada mediante la Ley N.° 7475, de 20 de diciembre de 1994, incluidas las prórrogas aprobadas por el Comité de Subsidios y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio y en tanto Costa Rica sea elegible y obtenga dichas prórrogas, momento en el cual cesarán y se dejarán sin efecto los beneficios. A más tardar a partir de la misma fecha en que venza el plazo antes indicado, los demás incentivos aplicables a las empresas beneficiarias del régimen de zonas francas deberán haberse adecuado en lo pertinente, respecto de las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, a las disposiciones del mencionado Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias, conforme a las disposiciones reglamentarias que para el efecto dictará el Poder Ejecutivo. ( La negrilla no es del original )


TRANSITORIO II.-


Lo dispuesto en el transitorio 1 modifica en lo pertinente el alcance y los plazos de las exoneraciones y los incentivos previstos en el artículo 20 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, en cuanto a las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la citada Ley, y debe entenderse incorporado a los respectivos acuerdos de otorgamiento del régimen de zonas francas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe, si en algún caso existen. ( La negrilla no es del original )


TRANSITORIO IV.-


Las empresas beneficiarias indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, que no se trasladen a la categoría descrita en el inciso f) del mismo artículo, mantendrán las exenciones que disfrutan hasta el vencimiento del plazo, según el respectivo Acuerdo de otorgamiento del régimen o hasta la fecha en que venzan para Costa Rica las prórrogas mencionadas en el transitorio 1, y a partir del momento en que venzan para Costa Rica las prórrogas mencionadas en el transitorio 1 no estarán sujetas a ningún requisito de exportación, en los términos del inciso a) del artículo 21 ter de esta Ley. Una vez vencidos los plazos de exoneración concedidos en el Acuerdo de otorgamiento del régimen, las empresas beneficiarias quedarán sujetas al régimen común del impuesto sobre la renta. (La negrilla no es del original)


            Tal valoración debe hacerse en el tanto que los transitorios supra transcritos prorrogan - entre otras- las exenciones establecidas en los incisos d) y h) de la Ley, y revisado el expediente 17.340  mediante el cual se dio trámite a la reforma de la Ley  7210 no se concedió  audiencia a las entidades municipales, como sí se hizo con la ley original. 


B.- De la inconstitucionalidad de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.-


  La parte accionante considera que los artículos 7 inciso a), 8 incisos a), e) i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, son inconstitucionales en cuanto violentan los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.


A efectos de poder terminar si se presentan los roces de inconstitucionalidad alegados, veamos cada una de las disposiciones normativas involucradas. Dice en lo que interesa el artículo 7 inciso a):


ARTÍCULO 7.- Rectoría


El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:


a)      Formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, así como evaluarlos y adaptarlos periódicamente en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ministerio de Agricultura y Ganadería.


 


ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades


Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:


a)Establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional.


e)Proveer de los servicios de limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacios   públicos, ríos y playas cuando corresponda, así como del manejo sanitario de animales muertos en la vía pública.


i)            Coordinar el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, la política y el Plan Nacional y cualquier otro reglamento técnico sobre gestión integral de residuos dentro del municipio.


 ARTÍCULO 10.- Política nacional de residuos


El Ministerio de Salud debe formular, en forma participativa, la política nacional para la gestión integral de residuos.


ARTÍCULO 12.- Planes municipales de residuos


El plan municipal de gestión integral de residuos es el instrumento que orientará las acciones de las municipalidades para la gestión integral de residuos en el cantón. Se elaborará a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento de esta Ley. Este plan podrá ser formulado en forma mancomunada con otras municipalidades.


La municipalidad convocará a una audiencia pública conforme lo establecerá el Reglamento de esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud, a fin de presentar formalmente a la comunidad y a los interesados los alcances del plan municipal de gestión integral de residuos.


Los planes municipales serán presentados ante el Ministerio de Salud para su registro, seguimiento y monitoreo.


ARTÍCULO 14.- Programas de residuos por parte de los generadores


Todo generador debe contar y mantener actualizado un programa de manejo integral de residuos. En caso de que el programa incluya la entrega de residuos a gestores autorizados, el generador debe vigilar que esté autorizado para el manejo sanitario y ambiental de acuerdo con los principios de esta Ley.


Este programa debe ser elaborado e implementado por el generador para el seguimiento y monitoreo por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud.


El Reglamento de esta Ley determinará los contenidos del programa de manejo integral de residuos, el cual deberá coadyuvar al cumplimiento de la política nacional, el Plan Nacional, el plan municipal y los objetivos de esta Ley. Además, establecerá cuáles generadores, dependiendo de su actividad, estarán exentos de presentar los programas de manejo que indica este artículo. Quedan exentas de la elaboración de dicho programa las viviendas unifamiliares.


ARTÍCULO 16.- Fiscalización de los programas de residuos de los generadores


Los funcionarios del Ministerio de Salud debidamente identificados podrán visitar, sin previo aviso, las instalaciones de los generadores públicos y privados para fiscalizar la existencia y la implementación del respectivo programa de manejo. El ingreso de las personas funcionarias del Ministerio de Salud a las instalaciones de estos generadores será de carácter obligatorio e inmediato. Mediante notificación escrita, el Ministerio de Salud podrá girar recomendaciones técnicas para su mejora o para que se adopten las medidas correctivas que se estimen pertinentes.


Para realizar la fiscalización de los programas, las personas funcionarias del Ministerio de Salud podrán solicitar la colaboración de las personas funcionarias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a fin de evaluar el impacto ambiental de dichos programas.


ARTÍCULO 24.- Fondo


Créase el Fondo para la gestión integral de residuos para alcanzar los objetivos de esta Ley, cuyos recursos se constituirán a partir de lo siguiente:


g) Los montos provenientes de las infracciones gravísimas y graves establecidas en la presente Ley, así como los intereses moratorios generados.


          ARTÍCULO 53.- Inspecciones


   Los inspectores municipales podrán coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados, en los mismos términos en que lo hacen los funcionarios precitados.


Si analizamos los alegatos de la parte actora, advertimos que los mismos están centralizados específicamente en defensa de la autonomía municipal en función de los intereses locales, en el tanto se otorga en las normas impugnadas competencias  al Ministerio de Salud que a juicio del accionante son propias de las entidades municipales, y que fueron otorgadas sin que exista una ley que nacionalice el servicio de gestión de residuos. Ello nos lleva necesariamente a hacer una distinción entre lo que son intereses nacionales e intereses locales a fin de deslindar los alcances de la ley 8839, en cuanto a la intervención estatal a través de sus políticas rectoras.


 


De la relación de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política,  la autonomía de las entidades municipales esta cimentada sobre la base de los intereses locales; sin embargo la descentralización territorial del régimen municipal, desde ningún punto de vista implica el desarraigo de competencias constitucionalmente asignadas a otros órganos del Estado, de suerte tal que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las corporaciones municipales, y junto a ellos coexisten otros cuya protección constitucional y legal, corresponden al Estado.


La Procuraduría General de la República al analizar el tema de la autonomía municipal, desarrolló el concepto de lo local y lo nacional en el dictamen C-226-2005 de 20 de junio del 2005. Manifestó la Procuraduría al respecto:


“(…)1.- Un concepto definido por lo "local"


            La corporación municipal se concibe como ente representativo de los intereses propios de su comunidad y, de allí, el régimen municipal surge como garantía del buen gobierno.


            Las municipalidades son corporaciones autónomas "encargadas de la administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón" (artículo 169 de la Constitución Política). Se trata, de entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal cuyo ámbito de competencia se encuentra definido por lo "local".


            En efecto, la Constitución Política y el Código Municipal circunscriben las competencias municipales a lo "local" en contraposición a lo "nacional". Y lo "local" es un concepto jurídico indeterminado cuya definición compete, de manera específica, a la legislación y a la jurisprudencia, en el entendido de que existe un mínimo que debe ser resguardado a fin de no vaciar de contenido las competencias municipales reconocidas por el constituyente. La Sala Constitucional ha señalado al respecto:


"(...) la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (...), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, (...) Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses 'locales', se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política" (Sentencia 6469-97, de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997. El subrayado no es del original).


Ahora bien, la autonomía es característica esencial del régimen municipal nacional. La afirmación positiva de la autonomía se entiende como libertad en el manejo de los asuntos propios o "locales", mientras que desde la perspectiva negativa representa la imposibilidad del Estado de inmiscuirse o influir sobre el ejercicio de las competencias municipales. (…) - (Dictamen C-193-2003 de 25 de junio del 2003.   El subrayado no es del original)


No obstante, debe tenerse en cuenta que algunas competencia confiadas a la Municipalidad, por el solo hecho de que se le asignen a esos entes territoriales, no pueden considerarse como locales. 


En ese sentido, este órgano Asesor se ha referido a la existencia de intereses y competencias de carácter nacional, carácter que prevalece, aún y cuando éstas sean confiadas, para su ejercicio, a las municipalidades. (…) 


“(…) 1.- Una competencia "nacional”


            Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior, las competencias municipales refieren directamente a lo "local". Aclaración que resulta necesaria en tanto las competencias de carácter nacional deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades. Ahora bien, es el legislador y el juez quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar. (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de 1998).


            Entonces, las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal. Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental -estatal y municipal-.


            Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien común. En este sentido la Sala Constitucional declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la Carta Fundamental, al establecer la necesaria coordinación que debe existir entre las municipalidades y la Administración para el ejercicio de las competencias nacionales en el ámbito municipal (Sentencia 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).


(…)”


Ahora bien, en tratándose de la gestión integral de los residuos, no podemos negar que existe una coexistencia entre el interés nacional y el interés local sin que el establecimiento de políticas rectoras por parte del Estado menoscabe la autonomía municipal consagrada en el artículo 170 de la Constitución Política y por ende la atención  de los intereses locales. Y decimos que coexiste un interés nacional con el interés local, por cuanto el tratamiento de los residuos sólidos no solo atañe a la circunscripción territorial de cada cantón, sino al Estado en función del  derecho a la salud y a un ambiente sano. Al ser la salud de la población un bien de interés público, es función esencial del Estado velar por ella, por medio del Ministerio de Salud, a quien corresponde la definición de las políticas nacionales de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, como lo definen los artículos 1 y 2 de la Ley General de Salud. La Sala Constitucional en el Voto 2008-018149 de las 17:16 horas del 10/12/2008 manifestó:


“…, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada, expresamente, en el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política, que dispone en lo conducente:


"(...) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado (...)"


En relación con lo expuesto, esta Sala, mediante la Sentencia No. 180-98 de las 16:24 hrs. del 13 de enero de 1998, dispuso lo siguiente:


"(...) el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico(o mental) y social (…)."


De otra parte, la normativa infraconstitucional desarrolla este derecho y, en este sentido, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones con el fin de proteger el medio ambiente y el derecho a la salud de las personas. Adicionalmente, las municipalidades están en la obligación, constitucionalmente impuesta, de velar por los intereses locales en su respectivo cantón (artículo 169 de la Constitución Política), lo que incluye, evidentemente, la tutela del medio ambiente”.


Si analizamos el objeto de la Ley 8839, advertimos que  es la regulación de la gestión integral de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos, y uno de los objetivos primordiales es garantizar precisamente el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como proteger la salud pública. Dice en lo que interesan los artículos 1 y 2 de la Ley:


ARTÍCULO 1.- Objeto


Esta Ley tiene por objeto regular la gestión integral de residuos y el uso eficiente de los recursos, mediante la planificación y ejecución de acciones regulatorias, operativas, financieras, administrativas, educativas, ambientales y saludables de monitoreo y evaluación.


 


ARTÍCULO 2.- Objetivos


Son objetivos de la presente Ley:


a) Garantizar el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como proteger la salud pública.


(…)”


 


Por su parte en el Capítulo II de la Ley se regula lo concerniente a las competencias institucionales, y concretamente mediante el artículo 7 el legislador designa como rector en materia de gestión integral de residuos con potestades de monitoreo, evaluación y control al Ministerio de Salud. Dice en lo que interesa el artículo:


ARTÍCULO 7.- Rectoría


       El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control.  Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:


(….)”


            Siendo entonces que el Ministerio de Salud es el rector en materia de gestión integral de residuos, es importante traer a colación el voto de la Sala Constitucional N°2009-6256 de las 9:00 horas del 24 de abril del 2009, en que se resalta el papel preponderante del Ministerio de Salud en materia de fiscalización. Dice en lo que interesa la Sala:


“IV.-


CON RELACIÓN AL MINISTERIO DE SALUD . Como se señaló anteriormente, la normativa infra constitucional ha dotado al Ministerio de Salud de un poder de policía para prevenir y garantizar situaciones como la acusada por el recurrente. Al respecto, el artículo 2 de la Ley General de Salud dispone que al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud, le corresponde la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. (…)”


 


            No queda la menor duda de que la gestión integral de residuos es un tema de interés nacional y por ende competencia del Estado por cuanto involucra la tutela derechos fundamentales de interés general y con arraigo constitucional. Si bien de acuerdo con nuestro sistema democrático y según deriva del artículo 169 en relación con el 170 de la Constitución Política, corresponde a cada corporación municipal velar por los intereses y servicios locales, excluyendo toda interferencia que sea incompatible con el concepto de local, de suerte que todo lo relativo a la recolección , tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos, pertenece a la esfera de los intereses y servicios locales, tal y como lo resolvió la Sala en los Votos 2231-96 y 2237-96, no menos cierto es el hecho de que la misma Sala, tal y como lo hemos reseñado supra, ha reconocido en su jurisprudencia el derecho de los costarricense a la salud y a un ambiente sano derivados de la propia Constitución Política y tutelados por normativa infraconstitucional como la Ley General de Salud, lo que obviamente le da a la gestión integral de residuos un matiz de interés general, previsto y desarrollado por la Ley  8839, llenándose ese vacío normativo que en su oportunidad echó de menos la Sala Constitucional, al en los Votos 2231-96 y 2237-96 al catalogar la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos como un tema de interés local, hasta que existiera una ley formal, que lo nacionalizara, como sucede con la Ley impugnada. Y no es que el legislador, menoscabe la autonomía de las entidades municipales en el tema de la gestión integral de los residuos al promulgar la Ley 8839, sino más bien la fortalece al establecer un marco normativo en que no sólo se le asigna al Ministerio de Salud – en su condición de rector – potestades de dirección, monitoreo, evaluación, control, fomulación, ejecución de políticas en el Plan Nacional de Gestión Integral, sino que expresamente reconoce esa autonomía municipal, al atribuirle a las entidades municipales una serie de competencias en la gestión de los residuos generados en su cantón, tal y como deriva del artículo 8 de la Ley.


 


Por otra parte, tratándose de intereses nacionales y locales que coexisten el legislador dispone expresamente que la política nacional para la gestión integral de residuos debe formularse en forma participativa, lo que garantiza la coordinación con la municipalidades en la formulación del plan nacional, de ahí que el artículo 12 de la ley, le otorga competencia a las entidades municipales para la elaboración del plan municipal de gestión integral de residuos bajo los lineamientos del plan nacional, sin que por ello se menoscabe la autonomía municipal como lo alega el accionante, ello por cuanto no podemos perder de vista que el plan nacional de gestión integral de residuos por disposición expresa debe formularse en forma participativa, lo que también garantiza la participación municipal, así como la participación ciudadana que deberá ser promovida tanto por el Ministerio de Salud como por las entidades municipales, tal y como deriva del artículo 23 de la Ley.


 


En cuanto al reparo de constitucionalidad que el accionante hace respecto del inciso g) del artículo 24 de la Ley, bajo el argumento de que se lesionan los ingresos municipales al pasar el monto de las infracciones gravísimas y graves establecidas en la ley a favor del fondo, no tiene razón de ser, ya que por disposición del artículo 25 que regula lo concerniente al manejo de los fondos de las sumas recaudadas por concepto de multas y los ingresos a que refieren los incisos h), i) y j), deberán ser girados por Tesorería Nacional a las municipalidades del cantón donde se originó la infracción a fin de que dichos recursos sean canalizados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.


 


            Tampoco tiene razón la parte accionante al decir que el párrafo tercero del artículo 53 de la Ley violenta la autonomía municipal, por cuanto en materia de fiscalización el legislador le otorga competencia a las entidades municipales, en la supervisión de los generadores públicos y privados, con iguales competencias que los inspectores del Ministerio de Salud.


 


III.-     CONCLUSION.


 


            De conformidad con lo expuesto, y sin perjuicio de la valoración pacial que debe hacerse de los Transitorios I, II y IV de la Ley 8794 que reforma la Ley 7210, las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zonas francas mediante los incisos d) y h), no son contrarias a los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política.


 


            Tampoco los artículos 7 inciso a), 8 inciso a), e) i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero de la Ley 8839, con contrarios a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.


 


Queda en esta forma contestada la audiencia concedida.


           


San José, 04 de mayo del 2012


 


 


 


ANA LORENA BRENES ESQUIVEL


PROCURADORA GENERAL DE  LA REPUBLICA


 


 


ALBE/JLMS/dms


 


 


 


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