SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE GILBERTO MONGE PIZARRO

CONTRA LA OMISION LEGISLATIVA DE DESARROLLAR EL ARTÍCULO 170 DE LA CONSTITUCION POLITICA

EXPEDIENTE N° 12-3795-0007-CO

INFORMANTE: JORGE OVIEDO ALVAREZ

 

SEÑORES MAGISTRADOS:

 

Yo, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010,  contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que ha interpuesto Gilberto Monge Pizarro, Alcalde Mora, contra la presunta omisión legislativa de desarrollar el artículo 170 de la Constitución Política.

 

I.                   OBJETO DE LA ACCIÓN

 

            La acción ha sido interpuesta por el señor Alcalde  de Mora, autorizado por el Concejo Municipal, en virtud de una presunta omisión legislativa de desarrollar el artículo 170 de la Constitución.

 

            En este sentido, el actor indica que el actual artículo 170 constitucional, reformado en el año 2001, exige a la Asamblea Legislativa la aprobación de al menos 7 leyes especiales que trasladen, a favor de las Municipalidades, determinadas competencias, amén de los recursos correspondientes.

 

            El actor insiste en que existe una obligación constitucional del Congreso de aprobar y promulgar una Ley por cada año contado a partir del momento en entrada en vigencia de la reforma del año 2001.

 

            Luego, acusa  que la Asamblea Legislativa no ha cumplido con ese deber de legislar que le impone el artículo 170 constitucional.

 

            A este efecto, el actor reconoce que mediante Ley N.° 8801 de 28 de abril de 2010, la Asamblea Legislativa sí aprobó la denominada Ley General de Transferencia de Competencias.

 

            Luego admite que en fecha 24 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa el primero proyecto de transferencia denominado “Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”.

 

            Sin embargo, señala que el proyecto de Ley presentado a la fecha no ha sido aprobado.

 

            Asimismo, recalca que en el presupuesto ordinario de República del año 2012 no se incluyeron los recursos a transferir a favor de las Municipalidades.

 

            El actor concluye solicitando que se declare con lugar su acción de inconstitucionalidad y que se ordene a la Asamblea Legislativa que, inmediatamente, se avoque a la discusión y aprobación del expediente legislativo N.° 18.001 para que se convierta en Ley de la República antes de la aprobación del presupuesto ordinario del año 2013.

II.                LEGITIMACION

 

            El actor formula su acción invocando su condición de Alcalde de la Municipalidad Mora. Igualmente hace constar que a tal efecto cuenta con la autorización del Concejo Municipal de Mora, el cual la extendió a través de su acuerdo tomado en la sesión ordinaria 12-2012 de 19 de marzo de 2012.

 

            Es decir que esta acción ha sido presentada por las autoridades del Gobierno Municipal de Mora.

 

            Lo anterior es de importancia.

 

            Efectivamente ha sido reconocido por la Sala Constitucional que las Municipalidades se encuentran legitimadas, sin necesidad de asunto previo, para la interposición de la acción de inconstitucionalidad cuando se trate de la defensa de la autonomía que le garantiza el primer párrafo del artículo 170 de la Constitución. Al respecto, conviene transcribir en lo que interesa el voto N.° 5669 de las 3:21 horas del 21 de julio de 1999:

 

“DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE. Esta gestión es promovida por el Ejecutivo Municipal de San José, en su condición de representante legal de esta institución, de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 57 del Código Municipal anterior, ahora Alcalde Municipal, conforme el artículo 14 del nuevo Código Municipal, número 7794, que dispone, en lo que interesa:

“Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política ";

Quien ostenta la representación legal de la municipalidad (artículo 17 inciso n) ibídem). En este sentido, esta Sala estima que no obstante que no hay un asunto pendiente de resolver, en los términos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional , el accionante se encuentra debidamente legitimado para promoverla, fundado precisamente, en su condición, sea la de ejecutivo municipal –ahora alcalde municipal– del promovente, y en tanto su impugnación la dirige contra normativa supuestamente violatoria de la autonomía y competencias municipales, en defensa del ente local que representa .”(ver también Voto N.° 2127-2003 de las 13:37 horas del 14 de marzo de 2003)

 

            Luego, en el voto N.° 7136-2007 de las 16:46 horas del 23 de mayo de 2007, la Sala Constitucional, en un cambio de criterio razonado, habría indicado que a efectos de ejercer válidamente la acción de inconstitucionalidad en defensa de la autonomía municipal, ésta debía ser interpuesta por el Alcalde del Ayuntamiento con autorización del respectivo Concejo Municipal:

 

“LEGITIMACIÓN. INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR UN ALCALDE MUNICIPAL PARA LA DEFENSA DE LA AUTONOMIA DE LA CORPORACION TERRITORIAL. En el presente asunto acude ante este Tribunal en acción de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 33148-MOPT de 8 de mayo de 2006, la Alcaldesa Municipal de Montes de Oca, por estimarlo contrario, entre otros ordinales, al 170 de la Constitución Política y lesionar, en esencia, la autonomía municipal. Ciertamente, este Tribunal Constitucional ha admitido, tradicionalmente, la posibilidad que tienen las corporaciones locales y otros entes públicos descentralizados funcionalmente de impugnar una norma o disposición del Derecho Público por estimar que atenta contra su autonomía, siendo que, incluso, ha exigido que ese agravio debe ser aducido, exclusivamente, por el ente respectivo no pudiendo un tercero o cualquier administrado arrogarse la defensa de la autonomía. Es igualmente cierto que este Tribunal Constitucional, en sentencias anteriores ha admitido la legitimación del Alcalde Municipal -anterior Ejecutivo Municipal- para conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad cuando se invoque la infracción de la autonomía local. No obstante, bajo una mejor ponderación y a tenor de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que establece que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para este propio Tribunal, se procede a replantear el asunto de la legitimación y admisibilidad en los términos siguientes. A la luz del Derecho de la Constitución el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante y colegiado conformado por los regidores y, tradicional y legalmente, denominado Concejo Municipal. Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal. Consecuentemente, es en el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. El Alcalde - denominado antes del Código Municipal de 1998 “Ejecutivo Municipal”- es un órgano unipersonal de carácter eminentemente administrativo y ejecutivo, que no tiene la vocación política del Concejo Municipal. Desde la óptica del Derecho de la Constitución el Alcalde municipal tiene por competencia fundamental la ejecución de todo aquello que sea resuelto por el Concejo Municipal, consecuentemente, no puede arrogarse funciones de carácter político tales como procurar la defensa y preservación de la autonomía sin que éste último órgano no se haya pronunciado en ese sentido. Debe agregarse, que la circunstancia actual -a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal de 1998- de que el Alcalde sea nombrado en una elección popular, tampoco cambia su naturaleza de órgano eminentemente administrativo y, por consiguiente, subordinado a lo que disponga el órgano de gobierno de carácter colegiado. De la misma manera, la circunstancia jurídica de carácter infra-constitucional de asignarle al Alcalde la condición de representante judicial y extrajudicial, no lo habilita para que actúe de forma separada de los criterios políticos que establezca el Concejo Municipal. Admitir que el Alcalde puede interponer acciones de inconstitucionalidad de forma inconsulta y separada al Concejo Municipal implica fragmentar o escindir el gobierno local que, constitucionalmente, le fue otorgado en exclusiva al Concejo. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que la acción de inconstitucionalidad interpuesta por un Alcalde municipal, en representación de una corporación territorial, debe contar, ineludiblemente, con un acuerdo del Concejo Municipal que así lo autorice y habilite, caso contrario debe tenerse como inadmisible.”

 

            Asimismo, en el voto N.° 14623-2011 de  las 15:49 horas del 26 de octubre de 2011, la Sala Constitucional ha insistido en que el fundamento para legitimar a las Municipalidades a interponer una acción de carácter no incidental, se encuentra en el mismo artículo 170 de la Constitución. Norma que le garantiza la autonomía a las municipalidades.

 

            Una tesis semejante ha sido expuesta también en el voto N.° 1040-2013 de las 16:00 horas del 23 de enero de 2013. En esta decisión se indicó que las normas referentes al proceso de transferencia de competencias previsto en el artículo 170 constitucional, tienen la potencialidad de producir efectos individuales y directos en el ámbito de competencias de las Municipalidades. Ergo, corresponde a las Municipalidades incoar la correspondiente acción.

 

            Ahora bien, debe observarse que lo que expresamente se busca en esta acción es que se declare inconstitucional el hecho de que la Asamblea Legislativa no haya aprobado todavía el proyecto de Ley – tramitado en el expediente N.° 18.001 – denominado “Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias. Atención plena y exclusiva de la Red Vial Cantonal.”

 

            Lo anterior, es evidente, que incide de alguna forma sobre la autonomía municipal. Esto en el tanto que la transferencia de competencias prevista en el numeral 170 tiene por objeto ulterior el fortalecimiento de esa autonomía.

 

            Así las cosas, la Municipalidad de Mora está legitimada para interponer esta acción.

 

III.             EN ORDEN A LA OMISION LEGISLATIVA DE DESARROLLAR LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 170 CONSTITUCIONAL

           

            La potestad de legislar delegada por la Constitución, específicamente en su artículo 105, a la Asamblea Legislativa comprende una libertad o discrecionalidad en su ejercicio.

 

            Efectivamente, el artículo 105 constitucional dispone expresamente que  la potestad de legislar no pueda ser renunciada, ni tampoco pueda sujetarse a limitaciones, directas o indirectas, salvo las que se impongan por tratados internacionales aprobados, conforme las disposiciones previstas en el segundo párrafo del artículo 7 constitucional.

 

            Asimismo, el artículo 121.1 indica que la potestad de legislar implica la posibilidad de dictar las leyes, derogarlas o reformarlas. Igualmente, de forma implícita, el artículo 124 establece que dentro de la potestad legislativa cabe la posibilidad de no legislar, sea de no aprobar un proyecto de Ley.

 

            Debe insistirse. La potestad de legislar conlleva una amplia libertad. En estos términos, en su momento, se pronunció KELSEN:

 

“La Libertad del Legislador, quien no está subordinado más que a la Constitución, se encuentra sometida a límites relativamente débiles. Su poder de creación continúa siendo relativamente grande.”(KELSEN HANS. LA GARANTIA JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCION. Trad. De García Belaunde. En: Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. N.° 10 Julio-Diciembre 2008)

 

De lo anterior se deduce, a modo de corolario, que, por regla general, las pretensiones que  los individuos deduzcan en juicio frente al Estado como legislador, sea en orden a la realización de supuestas omisiones o vacíos legislativos, pertenecen al orden de los imposibles. Al respecto, cabe citar a        JELLINEK:

 

“puede considerarse communis opinio que las pretensiones individuales a la legislación son imposibles”

 

            En este sentido, cabe señalar que la Constitución no establece un derecho general a que el Estado legisle en uno u otro sentido. Esto sin perjuicio de la reforma constitucional  al artículo 105 que introdujo la posibilidad del referéndum. Posibilidad que, en todo caso, se encuentra sujeta a importantes presupuestos y serias limitaciones.

 

            Ahora bien, en la Constitución de 1949 existen mandatos específicos y expresos que vinculan al Legislador en el sentido de imponerle el deber constitucional de legislar en determinadas materias.

 

            Así, la omisión en el cumplimiento de estos mandatos constitucionales de legislar, constituiría una inconstitucionalidad declarable por la jurisdicción constitucional.  En este sentido, cabe citar lo indicado por REQUEJO PAJES:

 

         “…se ha admitido la posibilidad de la figura de la inconstitucionalidad por omisión, definiéndola de la siguiente manera: “Solamente existe cuando la Constitución impone en el Legislador la necesidad de legislar para desarrollar la Constitución y el Legislador falla en su deber de hacerlo””.(REQUEJO PAJES, JUAN LUIS. THE PROBLEMS OFLEGISLATIVE  OMISSION IN CONSTITUTIONAL JURISRPRUDENCE. PAPER FROM THE CONSTITUTIONAL COURT OF SPAIN. XIV CONFERENCE COURTS OF EUROPE. Vilnus,  2008)

 

            Lo anterior es de gran relevancia en aquellas situaciones en que se alegue la existencia de una omisión absoluta de legislar. Ciertamente, como ha indicado WESSEL, una omisión de no legislar del todo, no necesariamente produce una lesión de derechos o suscita cuestión exigible ante la jurisdicción constitucional. Solamente sería revisable por la jurisdicción aquella omisión absoluta que implique el quebrantamiento de un deber constitucional de legislar. (WESSEL, FRANZ. DIE RECHTSPRECHUNG DES BUNDESVERFASSUNGSGERICHTS ZUR VERFASSUNGSBESCHWERDE”. En: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl),  Marzo 1952, p. 161-164)

 

También es necesario subrayar que la omisión del legislador que puede ser revisable ante la jurisdicción debe también contar con un grado de relevancia.

 

            Efectivamente, debe señalarse que, in stricto sensu,  la omisión legislativa controlable por la jurisdicción constitucional es aquella que ha permitido la vigencia de normas preconstitucionales en contradicción con los mandatos constitucionales o que ha permitido la supervivencia de relaciones institucionales contrarias al diseño constitucional o ha incumplido con el deber de legislar para proteger determinados derechos fundamentales. Es decir que se trataría de aquellas omisiones que han impedido la plena eficacia del texto constitucional. En este tema puede citarse a FERNANDEZ SEGADO, FRANCISCO:

“La conclusión es, a nuestro modo de ver, bastante clara: la inconstitucionalidad de una omisión exige constatar que el legislador ha incumplido la obligación que la Constitución le exige de dictar un texto legislativo con el que dar adecuada respuesta a un mandato constitucional o con el que posibilitar la plena eficacia de una determinada previsión constitucional, incumplimiento que se ha prolongado en el tiempo más allá de un “plazo razonable”, pero también exige verificar de igual modo que la ausencia de esa normación “constitucionalmente debida” ha propiciado la vigencia de normas preconstitucionales en contradicción con los mandatos constitucionales, o que se ha producido una situación en las relaciones jurídico-sociales inequívocamente opuesta a las previsiones de la Constitución.” (FERNANDEZ SEGADO, FRANCISCO EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS OMISIONES LEGISLATIVAS. ALGUNAS CUESTIONES DOGMATICAS. EN: Estudios Constitucionales. Año 7, N. 2, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca. 2009)

 

Luego, debe advertirse que la Sala Constitucional en su Voto N.° 10382-2005 de las 2:51 horas del 10 de agosto de 2005 indicó que efectivamente el artículo 170 constitucional ha establecido un mandato de legislar cuya omisión implicaría un quebranto de la Constitución.

 

“Se concluye de lo expuesto -como bien señala la Procuraduría- que estamos ante algo que excede y va mas allá del simple ejercicio de la potestad constitucional de promulgar las leyes asignada a la Asamblea Legislativa por parte del Constituyente. Concuerda la Sala en que si solamente se tratase de esto último, no cabría en principio declarar omisión alguna porque precisamente la posibilidad o no de emitir las leyes según aparezca conveniente, así como la determinación del momento oportuno para hacerlo son elementos definidores de dicha potestad entregada al la Asamblea Legislativa, y eso es lo que ocurre en este caso, porque el Constituyente ha fijado ciertas condiciones específicas a las que debe apegarse el concreto ejercicio de la competencia asignada a la Asamblea Legislativa. Esas condiciones quieren regular tanto el modo de ejercicio: “la promulgación de leyes especiales de transferencia de competencias...” como el momento u oportunidad de su ejercicio, fijándose para ello un lapso: “paulatinamente, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) anual, que se acumula hasta completar el diez por ciento, lo que significará un término de no menor de siete años... ”; y se marca una fecha de inicio con la aprobación del primer Presupuesto ordinario que se promulgue estando en vigor la reforma luego de un año desde su publicación. Entonces, cabe resumir que esas actuaciones debieron comenzar su realización junto con el trámite y aprobación del Presupuesto ordinario para el año dos mil tres, tramitado a finales del dos mil dos, de modo que no es de recibo el argumento del Presidente de la Asamblea Legislativa respecto de la inexistencia de un plazo específico para cumplir con lo ordenado en el citado artículo constitucional”

 

            En este sentido, debemos señalar que la transferencia de competencias prevista en la segunda parte del artículo 170 constitucional, no es una norma de aplicación auto ejecutable. Por el contrario, su aplicación requiere de la aprobación y promulgación de sus correspondientes leyes de desarrollo. Específicamente se trata de la aprobación de una Ley General de Transferencia de Competencias y luego siete leyes especiales que determinen específicamente las competencias a transferir. En la materia conviene citar lo indicado por la Procuraduría General en su Opinión Jurídica OJ-96-2009 de 13 octubre de 2009:

 

“Ahora bien, tal y como se ha señalado en nuestra Opinión Jurídica OJ-34-2007 de 31 de mayo de 2007, el artículo 170 CPCR no es un precepto de aplicación auto ejecutable. Por el contrario su aplicación requiere de la aprobación y promulgación de sus correspondientes leyes de desarrollo. A este efecto, conviene transcribir la disposición transitoria del artículo 170 CPCR:

“ Transitorio.—La asignación presupuestaria establecida en el artículo 170 será progresiva, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por año, hasta completar el diez por ciento (10%) total.

Periódicamente, en cada asignación de los recursos establecidos en el artículo 170, la Asamblea Legislativa deberá aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes, no se les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese período, de conformidad con lo indicado en ese mismo numeral.”

No existe controversia alguna. El proceso de transferencia de competencias previsto en el artículo 170 CPCR se caracteriza por su complejidad. Su desarrollo y aplicación requiere de la aprobación y promulgación, en un primer momento, de una Ley General de Transferencia de Competencias, y luego de siete leyes especiales de traslado de competencias. Este criterio ha sido sostenido por este Órgano Superior Consultivo en su Opinión Jurídica OJ-34-2007 de 31 de mayo de 2007:

“ Con el objeto de deslindar el tema que nos ocupa, la Sala Constitucional, en el voto n.° 10382-05, llegó a la conclusión que el retraso de la Asamblea Legislativa en promulgar la ley general y las siete especiales de traslado de competencias del Poder Ejecutivo a los Gobiernos Locales estaba justificado por lo que no existía una infracción constitucional (Vid., además, JINESTA LOBO, Ernesto. “Desafíos y dilemas jurídicos de la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades”. Revista IVSTITIA, nos. 185-186, 2002, pág. 19). Por otra parte, queda claro de ese voto, así como de la norma constitucional, que no estamos en presencia de un precepto de aplicación automática o auto ejecutable, por lo que precisa, ineluctablemente, de una mediación legislativa oportuna (interpositio legislatoris).”

( NOTA DE SINALEVI: El pronunciamiento de cita refiere a la Opinión Jurídica N° OJ-34-2007 de 31 de mayo del 200; siendo lo correcto la Opinión Jurídica N° OJ-43-2007 de la misma fecha.)

El autor JINESTA LOBO, ya citado, explica ampliamente este sistema, previsto en nuestra Constitución, para la aplicación e implementación del proceso de descentralización:

 

“8.-

Desarrollo legislativo del proceso de transferencia de competencias.

De acuerdo con la reforma, es preciso promulgar una ley general de transferencia de competencias y servicios públicos que establezca, desde una perspectiva macro, los objetivos, los principios, los criterios de distribución del presupuesto, los requisitos o condiciones, los sujetos activos y pasivos, el objeto –competencias y servicios a transferirse-, los límites y la forma de implementación del proceso. Ese instrumento normativo debe ser cuidadosamente confeccionado y redactado, puesto que, va a ser el norte aplicativo e interpretativo de las siete leyes específicas y anuales posteriores para alcanzar la meta final de la asignación mínima del 10% del presupuesto ordinario de la república a las entidades municipales. Hablamos de siete leyes especiales por cuanto el transitorio de la reforma constitucional parcial indica que la asignación del 10% será progresiva a razón de un 1,5% anual hasta completar ese mínimo, de modo que en los seis primeros años el porcentaje anual asignado será del 1,5% y en el séptimo año ascenderá a un 1%.” “

 

            Ahora bien, tal y como se ha apuntado en el voto de la Sala Constitucional N.ª 10134-2000 de las 8:58 horas del 17 de noviembre de 2000, el proceso de traslado de competencias ordenado por el artículo 170, no solamente implica la aprobación de las correspondientes leyes de desarrollo – General y especiales -. Por el contrario, la misma norma establece que este proceso debe acompañarse accesoria y correlativamente de otro proceso paulatino y gradual de transferencia de recursos financieros.

 

            Es decir que el desarrollo legislativo del mandato constitucional del artículo 170 CPCR tiene un carácter complejo.

 

            Efectivamente, el mandato constitucional del numeral 170 CPCR implica, en primer lugar, la aprobación de una norma de rango legal que establezca el marco general que debe regular el proceso de transferencia de competencias. Esta norma debe establecer los principios generales del proceso y los mecanismos de coordinación entre el Gobierno y  las autoridades locales que garantice un proceso ordenado, racional y eficaz.

 

            Luego, el numeral 170 CPCR requiere la aprobación de siete leyes especiales que son las que deben determinar las competencias a transferir. Obsérvese que la Constitución no ha establecido las competencias que deben ser trasladadas desde la esfera del Poder Ejecutivo al ámbito municipal. Por tanto es a través de la deliberación  y debate parlamentario que debe establecerse las competencias a transferir.

 

            Finalmente, el artículo 170 demanda un proceso de asignación presupuestaria. Pero tal y como se indicó en la OJ-96-2009,  se entiende que la aprobación y promulgación de las leyes especiales de transferencia constituyen el presupuesto necesario y condicionante para que pueda otorgarse a las municipalidades la respectiva asignación presupuestaria.

 

            Ergo, se trata de un proceso de gran complejidad y trascendencia que debe ser planificado de forma racional en orden a lograr su eficacia.

 

            Efectivamente conviene tomar nota de que el mandato del artículo 170 constitucional no debe ser entendido como una mera orden de trasladar competencias, sino como un mandato de elaborar un proceso de descentralización ordenado y eficaz que garantice que las competencias trasladadas podrán ser ejercidas por las Municipalidades de forma idónea. Es decir se trata, antes que un proceso de mero debilitamiento del Estado, de un mecanismo para fortalecer los gobiernos locales. Al respecto, es importante tomar en consideración lo señalado por el Ministerio de Planificación y Política Económica en el tema:

“Bajo estas condiciones, la selección de las competencias a transferir debe ser objeto de un análisis cuidadoso y de largo plazo, porque revertir las acciones de traslado para un regreso parcial o total de las competencias y su ejercicio de nuevo al Ejecutivo en caso de grave afectación o incapacidad del gobierno local para asumirlas será sin duda una acción muy costosa.

El panorama se complica, todavía en un plano meramente de análisis, sin atender a las condiciones reales y la capacidad de gestión concreta de ciertos municipios, si vemos que ni la reforma constitucional ni la Ley contemplan las acciones a tomar dada la situación de que ciertos gobiernos locales no puedan ejercer adecuadamente la o las competencias transferidas.” (MIDEPLAN. INFORME TECNICO. LEY GENERAL DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO A LAS MUNICIPALIDADES. 2011)

 

Valga decir que la complejidad del mandato del artículo 170 constitucional ha sido reconocida por la Sala Constitucional en su voto N.º 10382-2005 que nuevamente citamos:

 

“En esta línea, entiende la Sala que lo normativamente dispuesto por el Constituyente derivado es en realidad una cuestión de suma complejidad: así se aprecia de lo expuesto en la sentencia número 10134-2000 de las ocho horas cincuenta y ocho minutos del diecisiete de noviembre del dos mil, transcrita parcialmente en el considerando tercero anterior, en el sentido de que lo que se busca es el replanteo del balance entre las competencias de los gobiernos locales y el gobierno central, lo cual –tal y como lo entiende la Sala- va mucho más allá de un mero traslado de fondos, sino que mediante la redistribución de competencias busca calar profundamente en el fortalecimiento de los gobiernos locales. Esto hace que el acto constitucionalmente exigido vaya más allá de la simple aprobación o asignación presupuestaria, y obliga a la aprobación de leyes que -per se- son sumamente complejas porque justamente tocan las expectativas y funciones de una inmensa cantidad de personas y grupos sociales. Por ello, según demuestra la Presidencia de la Asamblea Legislativa, no ha bastado con los actos ya realizados de presentación del proyecto de ley para ordenar la redistribución de competencias; con su estudio y dictamen por parte la Comisión respectiva y con su puesta a discusión ante el plenario. Más bien ello ha servido para que una gran cantidad de personas y grupos se interesaran e hicieran observaciones a favor y en contra de las disposiciones proyectadas y que incluso se presentaran manifestaciones públicas en contra del texto en discusión del proyecto lo que hizo que algunos diputados solicitaran la adopción de un texto que fuese mucho más acorde con la voluntad expresada por diversas personas y organizaciones sociales.”

 

IV.             ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO LEGISLATIVO DEL  ARTÍCULO 170 CPCR

 

En orden a determinar si efectivamente existe una omisión legislativa en relación con la obligación constitucional impuesta por el artículo 170  CPCR, es pertinente examinar el estado actual del desarrollo legislativo del proceso de transferencia de competencias.

 

En este sentido, debe señalarse en primer lugar, que mediante Ley N.° 8801 de 28 de abril de 2010, se aprobó y promulgó la Ley General de Transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades.

 

De acuerdo con el artículo 1 de dicha Ley, ésta tiene por objeto prescribir los principios y disposiciones generales para ejecutar el proceso de transferencia de competencias y recursos que prevé del numeral 170 de la Constitución.

 

“ARTÍCULO 1.-           Objeto

La presente Ley tiene como objeto establecer los principios y las disposiciones generales para ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, con el fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República y la titularidad de competencias administrativas del Poder Ejecutivo a los gobiernos locales, para contribuir al proceso de descentralización territorial del Estado costarricense.”

 

Luego, conviene observar que la Ley General de Transferencia de Competencias, ha establecido, de un lado, los principios que deben ordenar el proceso, y del otro lado, ha creado el marco institucional para la coordinación – entre las Municipalidades y el Poder Ejecutivo – del proceso de traslado de atribuciones y recursos.

 

En específico, debe subrayarse que de acuerdo con el texto de la Ley General de Transferencia de Competencias, el proceso de elaboración de los anteproyectos de Ley ha sido diseñado como un proceso concertado. Es decir que si bien la competencia para aprobar las Leyes especiales de transferencia es una atribución natural del Poder Legislativo, la elaboración de los correspondientes proyectos de Ley especiales, debe ser el resultado, en principio, de un acuerdo entre el Gobierno y las autoridades locales.

 

Tómese nota de que, de acuerdo con el numeral  6 de la Ley General de Transferencias, actualmente existe un Consejo Consultivo con la responsabilidad de concertar el proceso de traslado de competencias. Este Consejo Consultivo tiene participación del Instituto de Fomento y Ayuda Municipal, de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y de la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias.

 

ARTÍCULO 5.-           Autoridad responsable en el Poder Ejecutivo

la Asamblea Legislativa.

Dentro de este proceso, el Poder Ejecutivo podrá implementar planes, programas o proyectos que permitan verificar la idoneidad de los gobiernos locales, para asumir nuevas competencias y recursos. Lo anterior con mecanismos de apoyo permanente al mejoramiento de la gestión municipal, sin perjuicio de la autonomía municipal y en concordancia con los alcances del artículo 170 constitucional.

ARTÍCULO 6.-    Órgano consultivo

Con el fin de coordinar los distintos procesos de coordinación, la autoridad responsable contará con la asistencia de un consejo de carácter consultivo, presidido por ella misma, en el que estarán representados el ministro de Hacienda, un representante del IFAM, un representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, un representante de la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias, una representante de la Red de Mujeres Municipalistas, un representante de Conadeco, un representante del Ministerio que transferirá sus competencias y un representante de las federaciones de municipalidades designado por ellas.

 

Es decir que actualmente se encuentra vigente una Ley General de Transferencia de Competencias que ha establecido que el proceso de traslado de atribuciones y recursos debe ser el resultado de una actividad coordinada y concertada con las autoridades locales.

 

De otro lado, se impone subrayar que actualmente se encuentra en la corriente legislativa el proyecto de Ley N.° 18001 - PRIMERA LEY ESPECIAL PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS: ATENCIÓN PLENA Y EXCLUSIVA DE LA RED VIAL CANTONAL – presentado el 24 de febrero de 2011.

 

Este proyecto de Ley, que actualmente es conocido por la Comisión de Asuntos Municipales y Desarrollo Local la Ley General de Transferencia de Competencias. Tómese nota de que  incluso el proyecto N.° 18001  se fundamentó en una propuesta formulada originalmente por la Unión de Gobiernos Locales Se transcribe el artículo 1 del proyecto de Ley:

 

“ARTÍCULO 1.- Finalidad

La presente Ley tiene como finalidad desarrollar y concretar las disposiciones establecidas en el artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica y en la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, Ley N.º 8801, de 4 de mayo de 2010, transfiriéndose a las municipalidades la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal que se regulan en la Ley General de Caminos Públicos, Ley N.º 5060, de 22 de agosto de 1972.”

 

De lo expuesto, se infieren dos deducciones de importancia.

 

Primero, que existe una actividad legislativa tendiente a discutir y aprobar los proyectos de Ley necesarios para desarrollar de forma racional y eficiente el artículo 170 constitucional.  La existencia de esta actividad legislativa fue considerada por la Sala Constitucional en su voto N.° 10382-2005 como parte de los elementos que deben examinarse para determinar la existencia o no de una omisión legislativa que quebrante la Constitución:

 

“Todas estas afirmaciones sustentadas en la documentación correspondiente y visible en el expediente hacen entender a la Sala que existe por parte del órgano legislativo una actividad normal y conducente para cumplir con el deber constitucionalmente establecido, y que si bien formalmente existe una omisión, ésta última puede, en aplicación de reglas básicas de derecho y justicia, resultar justificada en el tanto -como se dijo- el tema ha sido en efecto sometido a discusión y justamente la necesidad, expresada por grupos interesados, de replantear el proyecto para producir un mandato legislativo más apropiado, es la que ha impedido de hecho que la actuación legislativa exigida se produzca.”

 

            Segundo, vista la pretensión concreta de la Municipalidad actora – sea que el Poder Legislativo se avoque a la discusión y aprobación del proyecto de Ley N.° 18001 -, es claro que, en el momento actual y considerando el estado de la cuestión, una eventual declaratoria de inconstitucionalidad carecería de efecto útil, pues no existe duda de que la Comisión de Asuntos Municipales tiene dentro de sus proyectos en trámite y para dictamen el mismo proyecto de Ley cuya discusión y aprobación exige el Ayuntamiento de Mora.

 

            En todo caso, debe señalarse que si bien el 73.f de la Ley de la Jurisdicción Constitucional le otorga a la Sala la competencia para conocer las acciones de inconstitucionalidad por omisión, es evidente que, en virtud del artículo 9 de la Constitución, ésta carece de atribuciones para ordenarle a la Asamblea Legislativa aprobar el proyecto de Ley N.° 18001 y tampoco tiene potestades para imponer al Poder Legislativo un término mínimo o máximo para su aprobación.

 

V.                CONCLUSION

 

Considerando que actualmente se encuentra en trámite el proyecto de Ley N.° 18001, este Órgano Asesor considera que no existe mérito actual  para declarar la presente acción con lugar.

 

DOCUMENTOS:

 

            Se aporta para los efectos que correspondan, certificación, expedida por la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa, sobre el estado del trámite del proyecto de Ley N.° 18001.

 

NOTIFICACIONES:

 

                          Recibiré notificaciones en la Secretaria de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.

 

San José, 10 de abril de 2013.

 

 

 

                                               

                  Ana Lorena Brenes Esquivel

                  PROCURADORA GENERAL