SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE: HORACIO ALVARADO BOGANTES ALCALDE MUNICIPALIDAD DE BELEN CONTRA LEY N° 7830 DE 22/9/1998 Y LOS TRANSITORIOS I Y II DE LA LEY N° 8794 de 12/1/2010.

EP. N° 12-009520-0007-CO

SEÑORES MAGISTRADOS:

Yo, Licenciada ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria Nº 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta Nº 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa Nº 6446-10-11 en sesión ordinaria Nº 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, con el respeto acostumbrado, atenta manifiesto:

            En la condición antes indicada, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República,  por auto de las diecisiete horas dieciocho minutos del tres de abril del dos mil catorce, respecto a la acción de inconstitucionalidad  que interpone el señor Horacio Alvarado Bogantes de calidades en autos conocidas y actuando en su condición de Alcalde de la Municipalidad del Cantón de Belén, para que se declaren inconstitucionales las leyes N° 7830 de 22 de setiembre de 1998 y N° 8794 de 12 de enero de 2010, por resultar contrarias a los artículos 121 inciso 13), 169, 170, 175 y 190 de la Constitución Política, porque en su aprobación no se consultó ni se concedió audiencia a las entidades municipales.

            La acción que promueve el accionante es para que se declare la inconstitucionalidad de las citadas leyes en cuanto extienden o prorrogan el plazo de vigencia de los incentivos fiscales previstos en los incisos d), g) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y amplían el número de beneficiarias sin que se haya consultado u otorgado audiencia a las distintas entidades municipales.

            La legitimación del accionante se fundamenta en que con la presente acción se pretenden tutelar intereses de la colectividad.

I-              FUNDAMENTOS DE LA ACCION

La parte accionante explica que mediante la Ley N° 8794, que reforma la Ley N° 7210 que regula el régimen de zonas francas, se procuró atraer inversión del sector privado, abriendo la opción de que empresas costarricenses se unieran al régimen de zona franca y se pretendió cumplir con los compromisos asumidos por el país en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el cual obligaba eliminar los incentivos ligados a las exportaciones de la industria procesadora, en un plazo de ocho años prorrogables. Manifiesta que mediante los Transitorios I y II de la Ley N° 8794, el plazo previsto inicialmente de 10 años para el disfrute de los incentivos fiscales a que refiere el artículo 20 de la Ley N° 7210, se subsume en un nuevo plazo de 8 años a partir de la suscripción del acuerdo por parte de Costa Rica, y se establece la  posibilidad de prolongarse en el tiempo según Costa Rica acceda a las prórrogas previstas en dicho acuerdo. Señala que el último plazo venció en el año 2007, sin embargo el Consejo General del Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias decidió proseguir los procedimientos de prórrogas del período de transición para la eliminación de los programas de subvenciones a la exportación de algunos países en desarrollo, y Costa Rica figura entre los países beneficiarios de ese acuerdo de prórroga. Manifiesta que tal acuerdo permite al Comité de Subvenciones seguir concediendo prórrogas del período de transición hasta finales del año 2013, con un período final de eliminación gradual de dos años, que finalizará no más tarde del 31 de diciembre del 2015. Lo anterior ratifica la extensión de la exoneración del impuesto de patentes y de bienes inmuebles, regulada por el artículo 20 incisos d) y h) de la Ley de Régimen de Zona Franca, respecto de las empresas enmarcadas en el inciso a) del artículo 17 de dicha ley. Manifiesta el accionante, que actualmente empresas ubicadas en el cantón de Belén, amparadas por las certificaciones emitidas por la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER) se encuentran exentas de dichos tributos, en el tanto su condición original de beneficiarios del régimen de zona franca ha sido prorrogado con sustento en el artículo 20 bis de la Ley N° 7210, adicionado mediante la Ley N° 7830 del 22 de setiembre de 1998. Con ello, se extienden los beneficios originalmente otorgados mediante la Ley N° 7210 por un plazo máximo de 10 años. Acusa el accionante, que ni la Ley N° 7830, ni la Ley N° 8794 fueron consultadas a las municipalidades durante el proceso de aprobación, con lo cual se infringe el poder tributario originario de las entidades municipales y la autonomía municipal derivados de los artículos 121 inciso 13) y 170 de la Constitución Política. Sostiene que no es constitucionalmente válido que de forma unilateral, la Asamblea Legislativa establezca exenciones respecto de los tributos municipales, en tanto corresponde a las entidades municipales la iniciativa para la creación u otorgamiento de exenciones, y a la Asamblea Legislativa únicamente le corresponde un poder de autorización de carácter tutelar. Señala al respecto que la propia Sala Constitucional, ha reconocido que la Constitución Política en su artículo 190 establece la obligación de oír a las instituciones autónomas cuando se discuten proyectos en que se regulen aspectos propios de su competencia, y es un hecho cierto que en la tramitación de las leyes antes indicadas no se otorgó audiencia a las municipalidades, por lo que se estima que son inconstitucionales, en tanto mantienen vigente los incentivos contenidos en los incisos d) g) y h) del artículo 20 de la Ley N° 7210.

II-            ANALISIS DE FONDO.-

Los reparos de constitucionalidad que presenta el señor Alcalde de Belén, lo son por la presunta inconstitucionalidad de los Transitorios I y II de la Ley N° 8794 y del artículo 21 bis que adiciona la Ley N° 7830 a la Ley N° 7210. Consecuentemente se acusan violados los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política; por no haberse otorgado audiencia a las entidades municipales en la tramitación de dichas leyes que modificaban regímenes exonerativos de tributos que son reflejo del ejercicio del poder tributario de las municipalidades.

De previo a referirnos a los reparos de constitucionalidad planteados, valga indicar, que el régimen exonerativo que beneficia a las empresas acogidas al régimen de zonas francas fue creado mediante la Ley N° 7210 y prorrogado por la Ley N° 8794. Consecuentemente lo procedente a fin de determinar si se dan las violaciones constitucionales señaladas por el accionante, es examinar la génesis de los incisos d) y h) del  artículo 20 de la Ley N° 7210 antes de la reforma introducida por la Ley N° 8794.

A-            Sobre la inconstitucionalidad del artículo 20 incisos d) y h) de la Ley N° 7210.

El artículo 20 de la Ley N° 7210, establece sendas exoneraciones para las empresas acogidas al régimen de zona franca. Dice en lo que interesa la norma:

“Las empresas acogidas al Régimen de Zonas Francas gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:

(…)

d) Exención, por un período de diez años a partir de la iniciación de las operaciones, del pago de los impuestos sobre el capital y el activo neto, del pago de impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles. (La negrilla no es del original)

…

h) Exención de todo tributo y patente municipales por un período de diez años. Las empresas a que se refiere este artículo deberán cancelar los servicios municipales de que hagan uso. En este caso, la municipalidad respectiva podrá cobrar hasta el doble de las tarifas establecidas por ley para esos servicios. No obstante lo anterior, las empresas establecidas en las Zonas Francas quedan autorizadas para contratar esos servicios con cualquier persona física o jurídica. (La negrilla no es del original)

(…)”

Mediante las normas transcritas, el legislador otorga a las empresas acogidas al régimen de zonas francas, exenciones que a juicio del accionante afectan los ingresos municipales. Ahora bien, siendo que los ingresos municipales pueden derivar no sólo de los impuestos municipales, sino también de recursos dotados extraordinariamente por el legislador mediante una ley ordinaria, resulta menester hacer la distinción entre tributos nacionales y tributos municipales en función del ejercicio del poder tributario.

Es importante anotar que los aspectos inherentes a la financiación de las corporaciones municipales ocupa hoy en día la atención de los políticos, legisladores y porque no decirlo, de la Sala Constitucional, cuando en el ejercicio de su función, deben adecuar el ejercicio del poder tributario municipal a los principios que inspiran la tributación. Vemos así, por ejemplo, la creación de impuestos de carácter nacional como manifestación de la voluntad del legislador y cuyo rendimiento económico le es otorgado a las entidades municipales. Tal es el caso del llamado Impuesto sobre los Bienes Inmuebles y el impuesto sobre el traspaso de bienes inmuebles previsto en el artículo 84 del Código Municipal, así como la aprobación de impuestos municipales, que derivan del ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales como entidades autónomas. El hecho de que el legislador, a través de una ley ordinaria, establezca un impuesto en favor de las corporaciones municipales, no demerita su condición de impuesto municipal, y más aún cuando es el propio legislador es que le da tal connotación.

La Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha distinguido entre poder tributario originario y poder tributario municipal, para concluir admitiendo que las entidades municipales pueden atender el cumplimiento de sus intereses locales con ingresos derivados de sus propios impuestos, o bien de ingresos asignados por el Estado. Dice en lo que interesa la Sala en Voto N° 1999-00467 de las 14:39 horas del 26 de enero de 1999: 

“II.-

TRIBUTOS NACIONALES Y TRIBUTOS MUNICIPALES.- Esta Sala, en sentencia No. 3930-95 de las 15:27 horas del 18 de julio de 1995, expresó lo siguiente:

"VI   ).-

POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL.-

En su sentencia No. 1631-91 de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno, al analizar una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley del Impuesto de Patentes de la Municipalidad de Puntarenas, la Sala señaló que tratándose de tributos municipales, la competencia de la Asamblea Legislativa a que se refiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, es la de autorizar los impuestos y expresamente indicó en el considerando II :

  "...La Asamblea tiene potestad únicamente para autorizar los impuestos municipales. Autorizar implica que el acto objeto de esa autorización es originado en el órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia.

  Autorizar no conlleva potestad alguna de reformar ni imponer programas o criterios de oportunidad, salvo que la norma que exige la autorización expresamente disponga en contrario, lo que no ocurre en este caso con la respectiva norma constitucional (art. 121 inc. 13). Así las cosas, la Asamblea puede rechazar un nuevo impuesto municipal, pero no establecer uno distinto no originado en la voluntad municipal, ni introducir disposiciones como la aquí impugnada en la autorización de un impuesto municipal o sus modificaciones. Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente solo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal. Debe admitirse que, dado el silencio constitucional al respecto, los motivos de la autorización legislativa o de su denegación bien pueden ser de mérito u oportunidad y no meramente legales o constitucionales, pero aún así la disposición legislativa solo puede ser una de las dos, autorización o desautorización, y no creación del impuesto municipal en lugar y con suplantación de la municipalidad. Lo contrario es violación de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, que incluye la potestad de fijar impuestos para sostenimiento de la Municipalidad y que prohíbe  -aunque la sujete a autorización legislativa- privar a ésta de tal potestad, para trasladarla, en último término, a la voluntad única y excluyente de la Asamblea Legislativa" (en confirmación de esta jurisprudencia, véase también sentencia 2197-92, considerando VI y sentencias Nos. 3494-94, 4497-94 y 4510-94)

     "VII).-

POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL BIS.- Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición del artículo 169 de la Constitución Política al señalar que "La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal". Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria solo puede ser municipal, como producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada.  Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios, mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante  un impuesto regional que beneficie a un determinado número de gobiernos locales;  o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación del banano, a distribuir entre los cantones productores.  En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto que ha creado el artículo 36 del Código de Minería, o el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades.  En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacional en cuyo caso el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse, necesariamente, en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación,  disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos…”

            Esto también nos lleva a hacer la distinción entre lo que es el poder tributario, y lo que es competencia tributaria. Así, por poder tributario debemos entender como poder de imposición, que conlleva la facultad de establecer imposiciones o de establecer exoneraciones; y por competencia tributaria el ejercicio del poder tributario en el plano material. Si bien el poder tributario y la competencia tributaria pueden recaer en un mismo sujeto activo, puede también que se den casos en que quien ostenta el poder tributario, no posee la competencia tributaria, como sucede en tributos cuyas resultas económicas son asignadas al ente municipal. Dice la Sala en el Voto N° 4785-93 de las 8:30 horas del 30 de setiembre de 1993: 

"VII.-

“La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el "PODER TRIBUTARIO"  -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre otros-  consiste en "...la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones)..."; con otras palabras, "...el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo...". Paralelamente al "PODER TRIBUTARIO", se reconoce, también, la facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo cual se denomina la "COMPETENCIA TRIBUTARIA", de modo tal que ambas potestades pueden coincidir en un mismo órgano, pero no de manera obligatoria, pues se manifiestan en esferas diferentes.   En efecto, pueden existir órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder tributario. El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado, ni cedido; mas el poder de hacerlo efectivo, en el plano material, puede transferirse y otorgarse a entes paraestatales o privados. Las diferencias entre ambos conceptos han sido puestas de manifiesto, en nuestro medio, al establecerse la separación entre el sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación del tributo. De lo anteriormente expuesto se concluye, que lo que puede transferirse, según vimos, es la llamada competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la prestación".

Ahora bien, el impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos y construcción) originalmente fue creado mediante la Ley N° 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, bajo el nombre de "Impuesto Territorial". La Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995, reformada por Ley N° 7729 de 15 de setiembre de 1997, derogó el llamado impuesto territorial y estableció lo que hoy se conoce como "Impuesto sobre los Bienes Inmuebles". Tal impuesto se caracteriza entonces por ser un tributo de carácter nacional, establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de todas las corporaciones municipales; lo cual lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa, correspondiendo a las entidades municipales beneficiadas el ejercicio de competencias tributarias, entre ellas la recaudación, administración, control y fiscalización. Dice en lo que interesa el artículo 1°:

“Establecimiento del impuesto.

Se establece, en favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de la presente Ley”.

Por su parte el artículo 3° establece en lo que interesa:

“Competencia de las municipalidades

Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el   carácter de administración tributaria. Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.

Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado. La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada.

(Así reformado por el artículo 1º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)

Por su parte, la Sala Constitucional en un fallo reciente (Voto 2011-003075 de las 14:58 horas de 9-3-2011) se manifestó expresamente sobre el impuesto de bienes inmuebles. Dice la Sala:

“(…) los precedentes de esta Sala han reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que si bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible entender exclusividad en esta materia que  limite la libertad de configuración cuando la iniciativa la ejerza el legislador. En este sentido, el Estado puede mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas. (…)

La Sala ha aceptado que cuando el impuesto es producto de la actividad ordinaria del legislador, aún con el fin de dotar a los municipios de recursos extraordinarios, con la creación de un impuesto nacional o regional o incluso de carácter especial al gravar ciertas actividades para beneficiar varios municipios, su origen radica en la potestad tributaria que deriva del Estado Central. (…)”

Igual sucede con el pago de timbre municipal previsto por el legislador en el artículo 84 del Código Municipal para todo traspaso de inmuebles, constitución de sociedad, hipotecas y cédulas hipotecarias, toda vez que estamos en presencia de un tributo creado por el legislador mediante una ley nacional en el ejercicio de su competencia.

Partiendo de lo antes expuesto, podemos determinar si los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley N° 7210, ciertamente violentan el artículo 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política, con ocasión de las exenciones establecidas por el legislador.

En primer lugar, debemos advertir que dentro de las competencias que la Constitución Política atribuye a la Asamblea Legislativa, está la potestad tributaria del Estado como potestad originaria, y la potestad tributaria de las entidades municipales como potestad derivada. Dice en lo que interesa el artículo 121 inciso 13):

Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;

(…)”

En dicha norma se plasma el llamado principio de reserva de ley en materia tributaria, desarrollado por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual solo mediante ley, se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación jurídica tributaria, establecer las tarifas de los impuestos, bases de cálculo y los sujetos, así como también, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, que no es ni más ni menos que el ejercicio de la Potestad tributaria del estado. Asimismo, de la relación de dicho inciso 13) con el artículo 170 también de la Constitución, deriva la potestad tributaria de las entidades municipales, según la cual la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales, así como para el otorgamiento de exenciones o reducciones impositivas, corresponde a las corporaciones municipales, reduciéndose el papel del legislador a la autorización de la propuesta municipal.

Ahora bien, si se analizan los tributos involucrados en el inciso d) del artículo 20 de la ley N° 7210 y sobre los cuales se otorgan sendas exenciones, advertimos que tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el timbre que pesa sobre los traspasos, constitución de sociedades, constitución de hipotecas y cédulas hipotecarias, son impuestos nacionales. Es decir son impuestos de iniciativa legislativa aprobados mediante el trámite ordinario para la aprobación de leyes y surgen como una manifestación del poder tributario del Estado, de suerte tal, que si los impuestos fueron creados por el legislador en el ejercicio de su competencia, también pueden ser modificados, o afectados mediante el otorgamiento de exoneraciones, sin que por ello, se vulnere el principio de reserva legal en materia tributaria, aún cuando los ingresos que derivan de tales tributos hayan sido asignados por el legislador a las corporaciones municipales, ello por cuanto las entidades municipales en tanto beneficiarias del impuesto, son titulares únicamente de la competencia tributaria, para proveer lo necesario en la correcta y justa recaudación de los tributos asignados, así como para disponer de las rentas por los instrumentos presupuestarios correspondientes.  Es por ello que el hecho que el legislador exonere mediante el inciso d) de la Ley N° 7210 del pago del impuesto territorial, así como del pago del pago del timbre municipal sobre los cuales las entidades municipales ostentan competencia tributaria no violenta el artículo 121 inciso 13) como lo alega la parte accionante. Consecuentemente al tratarse de impuestos nacionales, tampoco se requería la consulta a las entidades municipales a que refiere el artículo 190 Constitucional. Sin embargo, según consta a los folios 343 y 434 del expediente N° 10.562 mediante el cual se tramitó la Ley N° 7210, teniendo en cuenta que también estaban involucradas exenciones sobre tributos municipales, entre ellos las patentes municipales, tal y como deriva del inciso h) del artículo 20 de la Ley N°7210, la Asamblea Legislativa concedió la audiencia de rigor a las entidades municipales (visible al folio 393). Ello hace que tampoco el ejercicio de la potestad tributaria del legislador al otorgar exenciones sobre los impuestos de bienes inmuebles o de timbres de traspaso sobre bienes inmuebles (que no requerían la consulta del 190 de la Constitución), así como de los tributos municipales, violente el artículo 190 Constitucional.

En relación con los incisos d) y h) acusa también el accionante violados los artículos 170 y 175  Constitucionales sin aportar más argumento que el de la autonomía municipal, valga indicar que si bien el artículo 170 de la Constitución Política dispone que las corporaciones municipales son autónomas, de esa autonomía por principio deriva la potestad impositiva de que gozan los gobiernos locales, que se manifiesta en la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales, sujeta por supuesto a la autorización legislativa prevista en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Lo anterior implica, que la Asamblea Legislativa no tiene un papel creador de los impuestos municipales, sino que su función es tutelar. ( véase entre otros los Votos Ns 1483-02, 687-96, 6304-94 ).

En el caso de los impuestos sobre bienes inmuebles y del pago de timbre en los traspasos de bienes inmuebles, tal y como ha sido expuesto supra, se trata de dos tributos emanados de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la potestad tributaria del estado, y sobre los cuales el legislador únicamente le asigna a las corporaciones municipales competencia tributaria para fiscalizar, controlar, recaudar y organizar su cobro. Impuestos que aún cuando el rendimiento económico se asigna a las municipalidades, pueden ser modificados, suprimidos, o bien sujetos a reducciones y exoneraciones, siempre y cuando se haga mediante ley como deriva del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sin que ello vulnere la autonomía municipal como lo aduce el señor alcalde de Belén, por cuanto no se trata de tributos municipales, es decir, de impuestos que surgieron de la iniciativa de los gobiernos locales, sino de  verdaderos impuestos nacionales surgidos de la iniciativa de los señores diputados.

En cuanto a las exenciones de tributos municipales propiamente, tal es el caso del inciso h) del artículo 20 de la Ley N° 7210, la Sala Constitucional ha dicho reiteradamente que no es posible exonerar, ni parcial ni totalmente, los tributos municipales sin contar con la aquiescencia de la municipalidad de la jurisdicción de que se trate, y para ello previó el Constituyente la consulta obligatoria a las entidades autónomas – entre ellas las entidades municipales – respecto de proyectos de ley que les afecte, y según consta en el expediente legislativo N° 10.562 en el cual se le dio trámite a la Ley N° 7210, las municipalidades fueron debidamente consultadas, preservándose con ello la autonomía de las corporaciones municipales y cumpliéndose con la audiencia obligatoria prevista en el artículo 190 constitucional. Consecuentemente tampoco el inciso h) de la Ley N° 7210 vulnera los artículos 170 y 190 constitucionales.

Por otra parte, si bien el otorgamiento de exenciones de tributos cuyo beneficio económico ha sido asignado por el legislador a las entidades municipales puede incidir en el quantum de los ingresos municipales, no por ello se vulnera el artículo 175 de la Constitución Política, según el cual a las municipalidades les corresponde dictar sus presupuestos ordinarios y extraordinarios. Si partimos de que desde el punto de vista técnico, el presupuesto es una previsión de ingresos y gastos para el año correspondiente, podemos afirmar que las corporaciones municipales están obligadas a considerar en su proyección de ingresos las desgravaciones establecidas por el legislador. Es decir, que al dictarse una exención según el trámite legislativo ordinario respecto de un tributo municipal por destino, no se despoja a las entidades municipales de su competencia para dictar sus presupuestos. Igual criterio priva respecto de exenciones sobre tributos municipales y cuyos proyectos fueron sometidos a consulta de las entidades municipales por parte de la Asamblea legislativa.

Como corolario de lo expuesto podemos afirmar entonces, que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zona franca, mediante los incisos d) y h) de la Ley N° 7210, no vulneran los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política.

En relación con el inciso g) de la Ley N° 7210, si bien el accionante lo acusa violado no expone ningún argumento. Sin embargo debe indicarse que el mismo no es violatorio de la autonomía municipal prevista en el artículo 170 ni del artículo 190, ambos de la Constitución Política, por cuanto tal inciso está referido a exenciones sobre el impuesto a las utilidades (Renta), que es un impuesto nacional que surge como expresión de la potestad tributaria del Estado. El hecho de que los ingresos netos y los ingresos brutos hayan sido considerados como parámetros para determinar la base imponible del impuesto de patente municipal en nada afecta a las entidades municipales, por cuanto el impuesto de patente municipal se impone por el ejercicio de actividades lucrativas en  dentro de la circunscripción municipal, y no por las utilidades que genere la actividad.

Por otra parte, y sin perjuicio de lo dicho, es lo cierto que en la tramitación de la Ley N° 7210 se le dio audiencia a las entidades municipales, cumpliéndose así con el mandato que impone el artículo 190 de la Constitución Política.

B.       De la inconstitucionalidad de los Transitorios I, II  de la Ley N° 8794.

Sin perjuicio de lo dicho con respecto a la constitucionalidad de los incisos  d) y h) del artículo 20 de la Ley N° 7210 tal y como quedó expuesto,  a juicio de esta Procuraduría, la Sala Constitucional debe valorar si los transitorios I, II, de la Ley N° 8794 de 12 de enero del 2010 presentan roces de constitucionalidad, ya que si bien los incentivos fiscales que se otorgan a las empresas acogidas al régimen de zona franca, fueron creados por el legislador en ejercicio de la potestad tributaria que les asiste, y sobre los cuales se otorgó audiencia a las entidades municipales, tal y como se indicó supra, el plazo para el disfrute de los incentivos contenidos en los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley N° 7210 fue prorrogado mediante los Transitorios I y II de la Ley N° 8794, que no fue consultada a las entidades municipales. Los Transitorios I y II Dice, en lo que interesan los transitorios:

TRANSITORIO I.-

Los incentivos de los incisos b), d), f), g), h) y I) del artículo 20 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, y sus reformas, se continuarán disfrutando por parte de las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17 de dicha Ley, hasta la fecha en que venza para Costa Rica el plazo previsto en el párrafo 4 del artículo 27 del Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias que forma parte del Acta final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, aprobada mediante la Ley N.° 7475, de 20 de diciembre de 1994, incluidas las prórrogas aprobadas por el Comité de Subsidios y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio y en tanto Costa Rica sea elegible y obtenga dichas prórrogas, momento en el cual cesarán y se dejarán sin efecto los beneficios. A más tardar a partir de la misma fecha en que venza el plazo antes indicado, los demás incentivos aplicables a las empresas beneficiarias del régimen de zonas francas deberán haberse adecuado en lo pertinente, respecto de las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, a las disposiciones del mencionado Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias, conforme a las disposiciones reglamentarias que para el efecto dictará el Poder Ejecutivo. (La negrilla no es del original)

TRANSITORIO II.-

Lo dispuesto en el transitorio 1 modifica en lo pertinente el alcance y los plazos de las exoneraciones y los incentivos previstos en el artículo 20 de la Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, en cuanto a las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la citada Ley, y debe entenderse incorporado a los respectivos acuerdos de otorgamiento del régimen de zonas francas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe, si en algún caso existen. (La negrilla no es del original)

            A juicio de la Procuraduría debe esta Honorable Sala, hacer tal valoración por cuanto desde el punto de vista de la estructura jurídica-tributaria el plazo no constituye un elemento esencial del tributo ni del hecho exento, por lo que bien podemos afirmar que la prórroga del plazo para el disfrute de los incentivos a que refieren los incisos d) h) del artículo 20 de la Ley N° 7210 y que derivan de los Transitorios I y II de la Ley N°8794 no tenía por qué ajustarse al procedimiento de consulta a que refiere el artículo 190 de la Constitución Política. 

III.-       CONCLUSION.-

            De conformidad con lo expuesto, y sin perjuicio de la valoración que debe hacerse de los Transitorios I, II de la Ley N° 8794 que reforma la Ley N° 7210, la prórroga del plazo para el disfrute de las exenciones exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zonas francas mediante los incisos d) y h) de la Ley N° 7210, no son contrarias a los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política.

            Tampoco resulta inconstitucional la Ley N° 7830 que adiciona el artículo 21 bis a la Ley N° 7210, porque no es mediante dicho artículo que se crean los incentivos cuestionados por el accionante.

            Queda en esta forma contestada la audiencia concedida.

            San José, 05 de mayo del 2014

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República

ALBE/JLMS/Kjm