SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Expediente número 12-010783-0007-CO.

 

CONSULTA JUDICIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMULADA POR EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN OCTAVA, EN RESOLUCIÓN NÚMERO 66-2012 DE LAS 14:00 HORAS DEL 26 DE JULIO DE 2012, DICTADA EN EXPEDIENTE NÚMERO 11-005961-1027-CA.

 

Informante: Julio Jurado Fernández

 

            Yo, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA,  según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria N° 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en la Gaceta N° 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa N° 6446-10-11 en sesión ordinaria N° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República por auto de las 11:00 horas del 21 de agosto del 2012, respecto de la consulta judicial de inconstitucionalidad formulada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, sección octava, en resolución número 66-2012 de las 14:00 horas del 26 de julio de 2012, dictada en expediente número 11-005961-1027-CA.

 

       I.            Normativa cuya constitucionalidad se consulta.

 

            La sección octava del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda formula su duda de constitucionalidad respeto de lo dispuesto en el artículo 120, inciso 4) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), el cual dispone:

 

“ARTÍCULO 120.-

 

1) La sentencia declarará la inadmisibilidad, total o parcial, de la pretensión en los casos siguientes:

 

a) Cuando la pretensión se haya deducido contra alguna de las conductas no susceptibles de impugnación, conforme a las reglas del capítulo I del título I de este Código.

 

b) Cuando exista cosa juzgada material.

 

2) Si el Tribunal determina la existencia del supuesto contemplado en el apartado 1) del artículo 66, procederá conforme al artículo 5, ambas normas de este Código, aun cuando por resolución interlocutoria se haya rechazado alguna defensa previa interpuesta.

 

3) Si, en las mismas condiciones indicadas en el párrafo anterior, el Tribunal determina la existencia de alguno de los motivos señalados en los incisos b), d), e) y f) del artículo 66, concederá un plazo de tres días hábiles para que se subsane el defecto, y, de ser necesario, retrotraerá el proceso a la respectiva etapa procesal. Si se incumple lo prevenido, la pretensión se declarará inadmisible.

 

4) Si, en la fase oral y pública, se determina que existe una falta de agotamiento de la vía administrativa, se tendrá por subsanado el defecto.”

 

            La duda de inconstitucionalidad lo es en relación con el inciso 4) del artículo transcrito, en cuanto dispone que en la fase oral y pública quede subsanada la falta de agotamiento de la vía administrativa.

 

    II.            La duda de constitucionalidad.

 

            En la resolución número 66-2012 de las 14:00 horas del 26 de julio de 2012, los jueces integrantes de la sección octava del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, estiman que el artículo 120, inciso 4) del CPCA quebranta, en tanto desaplica, lo establecido en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política.

 

            En los considerandos III y IV de la resolución citada señalan que la subsanación de la falta de agotamiento de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la demanda, en la fase del juicio oral y público, contraviene el carácter obligatorio de dicho agotamiento que establecen los artículos 173 y 182 constitucionales.

            Señalan los jueces en la resolución de cita, que esta Sala Constitucional ha definido en su jurisprudencia que el agotamiento de la vía administrativa en relación con los acuerdos municipales –artículo 173- y en relación con la contratación administrativa –artículo 182 (citado así por los jueces consultantes)-  es obligatorio o preceptivo. Al respecto, citan lo resuelto en la sentencia número 2005-06866 de 1 de junio de 2005, en la cual se señaló que la única jerarquía impropia bifásica autorizada por la Constitución es la del artículo 173. Y que las demás, al ser establecidas por ley resultan inconstitucionales. Asimismo, se fundamentan en lo resuelto por esta Sala en la sentencia número 3669-2006 de 15 de marzo de 2006, en la cual se dice que la obligación de agotar la vía administrativa en los casos que regulan los artículos 173 y 184 constitucionales, no es inconstitucional.

 

 III.            Sobre la admisibilidad de la consulta.

 

            El órgano jurisdiccional consultante se encuentra legitimado para formular esta consulta con base en lo que dispone el artículo 102 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Por demás, satisface los otros requisitos de admisibilidad que establece la norma, según los ha interpretado la Sala Constitucional en la sentencia número 1617 de 17 de marzo de 1997, pues se trata de una duda razonable de constitucionalidad sobre una norma que debe aplicar en un caso sometido a su conocimiento.

 

  IV.            El objeto de la consulta.

 

            De conformidad con lo planteado en la resolución citada, esta consulta tiene por objeto determinar si la subsanación del no agotamiento de la vía administrativa que regula el artículo 120, inciso 4) del CPCA, es conforme o no con lo establecido en los artículos 173 y 182 constitucionales.

 

     V.            Sobre el fondo de la consulta.

 

            El agotamiento de la vía administrativa es un instituto procesal propio del proceso contencioso administrativo cuyo fundamento descansa en la potestad de auto tutela propia de la Administración Pública. Dicho instituto consiste, básicamente, en la obligación de agotar los recursos administrativos que el ordenamiento establece contra los actos administrativos como requisito de admisibilidad de las demandas contra estos en sede judicial.

 

            Como tesis de principio, este Órgano Asesor considera que la configuración del instituto procesal del agotamiento de la vía administrativa cae en el ámbito de la discrecionalidad legislativa.

 

            Es decir, corresponde al legislador, al diseñar los procesos judiciales, decidir si establece o no el agotamiento de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la demanda, con la única excepción de aquellos casos en los cuales el constituyente estableció el carácter preceptivo de dicho agotamiento. Esta Sala Constitucional, en sentencia número 3669-2006 de las 15:00 horas del 15 de marzo del 2006, interpretó lo dispuesto en los artículos constitucionales 173 y 184 en el sentido que en estos numerales la Constitución Política establece el carácter preceptivo u obligatorio del agotamiento de la vía administrativa. Señaló la Sala:

“     VII.- AGOTAMIENTO PRECEPTIVO IMPUESTO POR EL TEXTO CONSTITUCIONAL. El constituyente originario estableció varias hipótesis en que el agotamiento de la vía administrativa resulta preceptivo, al entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado. En tales circunstancias, se encuentran los numerales 173 respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el párrafo 2°, de ese numeral establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente y 184 en cuanto le reserva a la Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratación administrativa. En estos dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al agotamiento preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso contencioso-administrativo. “

 

            No está por demás señalar que esta interpretación va en abono a la tesis de la constitucionalidad del instituto procesal del previo agotamiento de la vía administrativa como requisito para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa. Si el constituye consideró que hay casos en los cuales el administrado debe agotar la vía administrativa obligatoriamente antes de poder acceder a la vía judicial es porque no considera que con ello se violente o lesione derecho fundamental alguno.

 

            Resultaría contradictorio con la tutela que la Constitución dispensa a los derechos fundamentales que el mismo texto constitucional establezca como obligatorio un requisito que implique la lesión de tales derechos. Nada hay en el texto del artículo 173, ni mucho menos en el texto del 184, como se verá más adelante, que haga referencia a motivo o causa que justifique imponer la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa a pesar de que con ello se estén violentando derechos fundamentales. Si la Constitución misma establece el agotamiento previo de la vía administrativa como preceptivo para determinadas materias, la consecuencia lógica es interpretar que lo hace porque con ello no se lesiona derecho fundamental alguno.

 

            Sin embargo, esta Sala Constitucional, en la misma sentencia en que señala que la Constitución establece el carácter preceptivo del agotamiento de la vía administrativa en determinadas materias, declaró inconstitucional la obligación de agotar la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la demanda en los procesos contencioso administrativos por lesionar derechos fundamentales.

 

            En todo caso, lo relevante para lo que se consulta es la interpretación que esta Sala Constitucional hizo de lo dispuesto en los artículos constitucionales 173 y 184, según la cual el legislador puede establecer el previo agotamiento de la vía administrativa, como requisito para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, en dos casos: cuando se trata de actos administrativos municipales, y en el caso de aquellos relativos a la contratación administrativa.

 

            Resulta obvio que lo dispuesto en el artículo objeto de esta consulta sólo es aplicable en los casos regulados por las dos anteriores normas constitucionales, según la interpretación de esta Sala Constitucional. El artículo 120, inciso 4) del CPCA, establece la subsanación del no agotamiento de la vía administrativo cuando este opera como requisito de admisibilidad de la demanda, esto es, cuando es preceptivo. Y según la sentencia citada, los dos únicos casos en que ello puede darse, sin quebrantar la Constitución, son los regulados por los artículos 173 y 184 de la Constitución Política.

 

            El artículo 173 de la Constitución Política dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 173.- Los acuerdos Municipales podrán ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.”

 

            Este numeral señala, en su primero párrafo, la posibilidad de recurrir los acuerdos municipales, ya sea por el funcionario señalado por la ley o por quien tuviese un interés en ello. En su segundo párrafo señala que, en tales casos, el órgano llamado a conocer de los recursos que se interpongan debe ser un órgano del poder judicial definido por ley.

 

            El numeral citado establece las bases para que el legislador regule lo relacionado con esta materia, quién no puede ni eliminar la posibilidad de objetar o recurrir los acuerdos municipales en vía administrativa, ni atribuir la potestad para conocer en definitiva a un órgano que no sea jurisdiccional, esto es, perteneciente al Poder Judicial. Por estar contemplado en el propio texto constitucional, y según lo señaló esta Sala Constitucional en sentencia número 2005-06866 de las 14:37 horas del 1 de junio del 2005, este es el único caso en que un órgano del Poder Judicial puede ejercer funciones administrativas en materia recursiva sin violentar el principio de división de poderes del artículo 9 constitucional.

            Esto último es el tema medular de este artículo. El constituyente estableció esta excepción en resguardo de la autonomía municipal establecida en el artículo 170 constitucional en la medida en que su atribución a un órgano de la Administración Pública podría comprometerla (ver Acta número 99, artículo 3, tomo II, páginas 426-427, Asamblea Nacional Constituyente). Esta es la ratio juris de esta disposición constitucional. Pero, además, y según la ya citada sentencia número 3669-2006, estableció la obligatoriedad de agotar la vía administrativa. Es decir, esta Sala entiende que, al establecer que sería un órgano del Poder Judicial el llamado a agotar la vía adminisrativa en materia de acuerdos municipales, actuando como jerarca impropio, el constituyente hizo obligatorio dicho agotamiento.

 

            A partir de lo dicho se colige que una disposición como la establecida en el artículo 120, inciso 4) del CPCA, es contraria o disconforme con lo establecido en el artículo 173 constitucional en la medida en que se interprete que dicho artículo establece la obligatoriedad de su agotamiento en relación con los acuerdos municipales. El legislador no puede establecer la subsanación del no de agotamiento de la vía administrativa, cuando esta opere como requisito de admisibilidad de la demanda, pues ello equivale a vaciar de contenido lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política.

 

            En resumen, este Órgano Asesor considera que el artículo 173 constitucional establece dos garantías que el legislador, a la hora de diseñar los procesos correspondientes, debe siempre respetar: por un lado, la existencia de procedimientos recursivos en vía administrativa para objetar o recurrir acuerdos municipales; y, por otro, la necesidad de agotar la vía administrativa ante un órgano Poder Judicial.

 

            El otro tema planteado por el órgano consultante tiene que ver con la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en relación con la contratación administrativa. En la citada sentencia número 3669-2006 de 15 de marzo de 2006, esta Sala Constitucional señaló que el artículo 184 establece el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa en materia de contratación administrativa al atribuir esta competencia a la Contraloría General de la República (CGR) en su condición de jerarca impropio. Dispone el artículo 184 constitucional:

 

“ARTÍCULO 184.- Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

1) Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República;

No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella;

 

2) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación;

3) Enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su primera sesión ordinaria, una memoria del movimiento correspondiente al año económico anterior, con detalle de las labores del Contralor y exposición de las opiniones y sugestiones que éste considere necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos;

4) Examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos;

5) Las demás que esta Constitución o las leyes le asignen.”

 

            El texto de este artículo no indica en parte alguna que competa a la CGR ejercer como jerarca impropio en materia de contratación administrativa, ni que el agotamiento de la vía administrativa en esta materia sea obligatorio. En opinión de este Órgano Asesor el artículo 184 constitucional no establece expresamente la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa.

 

            Por lo tanto, en materia de contratación administrativa, al no establecer el artículo 184 constitucional, ni ningún otro del texto Constitucional, la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa, no existe disconformidad entre la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 120, inciso 4) del CPCA.

 

Conclusión.

 

            Esta Procuraduría, en su condición de Órgano Asesor de la Sala Constitucional, considera que el inciso 4) del artículo 120 del Código Procesal Contencioso Administrativo es inconstitucional por permitir subsanar la falta de agotamiento de la vía administrativa en el tanto en que el único caso en que dicho agotamiento es obligatorio lo establece el artículo 173 constitucional.

 

            13 de septiembre de 2012

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General

 

 

 

 

JJF