SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

ACCIONANTE: NANCY STELLA GUAYAZÁN ROZO

CONTRA: artículo 4 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición (n. °9097)

EXPEDIENTE n. º 13-008056-0007-CO

INFORMANTE: Alonso Arnesto Moya

 

 

Señores Magistrados:

 

La suscrita, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de  Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria n.°1 del 8 de mayo del  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.°111 del 9 de junio, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa n.°6446-10-11 en sesión ordinaria n.°93, celebrada el 19 de octubre y publicado en La Gaceta n.° 222 del 16 de noviembre, todos del 2010, dentro del plazo conferido contesto la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en resolución de las 8:50 horas del 22 de julio del año en curso, notificada el día siguiente, en los siguientes términos:

 

I.                   OBJETO DE LA ACCIÓN

 

La presente acción de inconstitucionalidad tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición (n.°9097 del 26 de octubre de 2012), por estimarlo contrario a los artículos 27 y 30 de la Constitución Política y a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

 

II.                   ARGUMENTOS DE LA ACCIÓN

 

De conformidad con la reseña que se hace en la resolución que da curso a la acción, la inconstitucionalidad de la norma impugnada consistiría en: “que la exigencia contenida en la norma impugnada de incluir en la petición el objeto y destinatario de la misma, restringe el derecho de petición y pronta respuesta, así como el libre acceso a departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. Ello por cuanto, en primer término el numeral 27 de la Carta Política no establece dicha exigencia, y se está introduciendo a través de una norma de rango inferior. Agrega que la norma impugnada limita su derecho de ejercer una labor de control administrativo sobre temas de interés público, al exigir formalidades que la propia Constitución Política no contempla.”

 

III.             SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

 

En lo que se refiere a la legitimación de la accionante, se indica que ésta proviene del recurso de amparo que ella interpuso contra el presidente de la Junta Administrativa del Colegio Técnico Profesional de Vásquez de Coronado, que se tramita ante esa misma Sala bajo el expediente n.° 13-005477-0007-CO y en el que se dictó la resolución de las 14:50 horas del 18 de junio de 2013, en la que se le otorgó plazo para formular la presente acción contra la norma impugnada conforme al artículo 48, en relación con el artículo 30.a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.° 7135 del 11 de octubre de 1989). Por lo que, ante la existencia efectiva de dicho asunto base pendiente de resolver la Procuraduría no encuentra reparo alguno a que se entre a conocer por el fondo  esta acción, al cumplirse con el requisito de admisibilidad previsto en el artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

IV.             FONDO DEL ASUNTO

 

Tal como se indicó en un inicio, el objeto de esta acción es el artículo 4 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición, que para mayor claridad procedemos a transcribirlo a continuación:

 “ARTÍCULO 4.- Formalidad en el ejercicio del derecho de petición

 

a) Las peticiones se formularán por escrito, debiendo incluir, necesariamente, el nombre, la cédula o el documento de identidad, el objeto y el destinatario de la petición. Cada escrito deberá ir firmado por el peticionario o los peticionarios.

En cuanto a otros requisitos o procedimientos no establecidos en esta normativa y desarrollados reglamentariamente, o mediante órdenes, instrucciones o circulares, prevalecerá en toda petición el principio de informalidad, con el fin de garantizar a todos los ciudadanos su libre ejercicio.

b) En el caso de peticiones colectivas, además de cumplir los requisitos anteriores, serán firmadas por todos los peticionarios, debiendo figurar, junto a la firma de cada uno de ellos, su nombre y apellidos. De no constar todas las firmas, la petición se tendrá por presentada únicamente por las personas firmantes, sin perjuicio de su posterior subsanación o ampliación.

c) El peticionario podrá indicar del ejercicio de su derecho a otra institución u órgano diferente del cual ha dirigido la petición, remitiéndole copia del escrito.

d) Traducción o resumen en español, si la petición se presenta en cualquier lengua extranjera, conforme a la ley N.º 7623, Ley de Defensa del Idioma Español y Lenguas Aborígenes Costarricenses, y sus reformas.”  (El subrayado no es del original).

 

De inmediato se debe hacer una primera precisión a la luz de la argumentación que sustenta la acción, en el sentido de que no es todo el artículo el que se cuestiona, sino tan solo su inciso a), y específicamente, su primer párrafo, al establecer como requisitos de la petición el tener que señalar su objeto y el destinatario al que va dirigida. Lo anterior en tanto se considera que con estas formalidades se impone una restricción ilegítima o desmedida al pleno ejercicio del Derecho de petición y a la libertad de acceso a la información de carácter público. En relación con el resto de los incisos, la accionante no señala, ni explica en qué consistirían los motivos de inconstitucionalidad, por lo que habría que entender que quedarían fuera del examen de constitucionalidad y que contra ellos no existe objeción alguna salvo el estar incluidas en la propia Ley de Regulación del Derecho de Petición.

 

Con ello se quiere hacer una segunda aclaración y es que la recurrente, si bien no lo indica de forma expresa, parece cuestionar la promulgación de la entera Ley, en la medida que la Constitución Política no contempla una habilitación al legislador – como sí sucede en otros países de América Latina y Europa – para que regule el derecho de petición. Por lo que en su criterio, mediante una norma de mejor jerarquía se estaría restringiendo el derecho de petición y de acceso a la información de interés público.

 

A este par de cuestiones nos referiremos de seguido no sin antes resaltar los alcances que en la jurisprudencia de esa Sala tienen los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Carta Política, que constituirían el parámetro de constitucionalidad con el que se confrontaría la validez de la normativa impugnada.    

 

En relación con el derecho de petición, el primer numeral citado dispone: “Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución.”

 

Entre los incontables votos que ha emitido ese alto Tribunal sobre el tema, resulte pertinente citar la reciente resolución n.°2011-5811  de las 16:18 horas del 10 de mayo de 2011, que sintetiza parte de su doctrina al respecto: 

 

“V.-En lo que se refiere al derecho de petición y pronta respuesta, regulado en los artículos 27 de la Constitución Política y 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, él obliga a los funcionarios públicos a resolver las solicitudes de los administrados en el plazo de diez días hábiles a partir de la fecha de presentación de tales gestiones, a falta de que no se hubiere señalado otro plazo para contestar, con la salvedad que la Sala apreciará las razones que se aduzcan para considerar insuficiente ese plazo, atendidas las circunstancias y la índole del asunto, en cuyo caso la Administración siempre está obligada a comunicarle al petente las causas de la demora en pronunciarse. En todo caso, el deber de resolver no implica la obtención de una respuesta favorable o no, pero sí la necesaria congruencia entre el objeto de lo pedido y el de lo contestado.”  (El subrayado no es del original).

 

Por lo que se refiere al derecho de acceso a la información y departamentos administrativos, la Sala Constitucional en el voto n.°2011-6123 de las 9:15 horas del 13 de mayo del 2011 sostuvo:

 

“III.-Sobre el derecho de acceso a la información administrativa. El derecho de petición y a recibir pronta respuesta, encuentra situaciones límite relacionadas con la materia o aspectos sobre los que se solicita información, pues debe analizarse lo referente al derecho de acceso a la información administrativa –artículo 30 de la Constitución Política-, y, en consecuencia, realizar la ponderación y balance entre ambos derechos que permita otorgar de manera integral la protección debida. Así, el derecho de acceso a la información administrativa garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que permite ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes, siendo que es un instrumento indispensable para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas (véanse, entre otras, sentencia No. 2003-002120, de las trece horas treinta minutos del 14 de marzo de 2003 y sentencia No. 2008-008772, de las diez horas treinta y ocho minutos del 27 de mayo de 2008).

 

A partir de las consideraciones anteriores, no se estima, en términos generales, que la Ley de Regulación del Derecho de Petición constituya una restricción ilegítima a los derechos fundamentales citados. Por el contrario, en criterio de la Procuraduría, constituye un desarrollo válido por parte del legislador que más bien busca asegurar el ejercicio efectivo del derecho de petición en términos similares a como lo hacen los artículos 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el 285 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – que regula propiamente el derecho de instancia y que hasta la entrada en rigor de la Ley de Regulación del Derecho de Petición sirvió también para darle contenido a esta clase de gestiones (ver en ese sentido, los votos constitucionales números 2009-018465 de las 16:18 horas del 2 de diciembre de 2009 y  2012-4263 de las 8:30 horas del 30 de marzo de 2012) – y de forma general la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos (n.°8220, del 4 de marzo de 2002).

 

En ese sentido, para este órgano asesor de la Sala, los requisitos que contempla el inciso a) del artículo 4 impugnado son los mínimos que debe contener toda petición seria dirigida a la Administración, no con un afán de cumplir con la forma por la forma misma – que en todo caso, el párrafo segundo de ese mismo inciso recuerda que “prevalecerá en toda petición el principio de informalidad, con el fin de garantizar a todos los ciudadanos su libre ejercicio” – sino, como se dijo, para garantizar la oportuna y eficaz resolución de la gestión del peticionario.

 

Pues, en el caso del destinatario de la petición, que es una de las formalidades que se le previno a la accionante por la Administración recurrida en el recurso de amparo, la indicación de la persona u oficina a la que va dirigida, sobre todo, tratándose de Administraciones muy grandes, permitiría que la solicitud fuese atendida por el funcionario competente con mayor celeridad e incluso, de presentarse a una ventanilla única, que le fuese remitida de forma más expedita. Lo que no significa – o al menos no se desprende así del articulado de la Ley –  que el peticionario esté obligado necesariamente a precisar los nombres y apellidos del servidor responsable, bastando con señalar el departamento u oficina de destino. De hecho el mismo artículo 4 en su inciso 4) habla de institución u órgano al que se le dirigió la petición, lo mismo que los numerales 2, 6, 7 y 10 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición que aluden al órgano, autoridad o Administración correspondiente.  

 

            El otro requisito que se cuestiona de forma más directa en la acción, en el apartado III de FUNDAMENTOS FÁCTICOS,  tiene que ver con el objeto de la petición. Aquí el reparo o vicio de constitucionalidad consistiría para la accionante, en entender por tal el fin o finalidad al que va encaminada o dirigida la petición, que es una de las acepciones que ciertamente recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.

 

            Sin duda alguna, una interpretación en este sentido sería inconstitucional, tal como lo ha puesto de manifiesto ese alto Tribunal en el citado voto n.°2011-6123: “pues al ser [la información] de carácter pública, es irrelevante la finalidad para la cual se requiere. Incluso, no puede la Administración cuestionar, para efectos de proporcionarla, su eventual utilidad.” (El subrayado y la palabra entre corchetes es nuestro).

 

            No obstante, inmediatamente hay que aclarar que una interpretación en los términos anteriores es equivocada, en tanto es la propia Ley de Regulación del Derecho de Petición la que se encarga de descartarla. En efecto, su artículo 3 define con toda claridad lo que hay que entender como el objeto de la petición:

 

“ARTÍCULO 3.- Objeto de las peticiones

 

Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto, materia o información de naturaleza pública.

No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento administrativo específico y plazos distintos de los regulados en la presente ley.” (El subrayado no es del original).

 

            Es decir, conforme a la disposición anterior, el requisito a que se refiere el inciso a) del artículo 4 impugnado se refiere, como debe ser, a la materia o asunto objeto de la petición y no a la finalidad que se persigue con dicha gestión. Y en esa medida, la norma tampoco resultaría inconstitucional pues recoge lo señalado en el precepto constitucional y lo ya dicho por la jurisprudencia de esa Sala respecto a que se pueden solicitar y acceder a toda información o asunto de interés público o naturaleza pública (ver el voto n.°  2251-91 de las 15:06 horas del 5 de noviembre de 1991).

 

            Recapitulando, las formalidades del artículo 4 inciso a) no resultan en criterio de la Procuraduría, irrazonables o desproporcionados, entendidos en los términos expuestos líneas atrás; los que no distan mucho de los requisitos que desde tiempo atrás exige el artículo 285 de la Ley General de la Administración Pública para la iniciación de un procedimiento a instancia del interesado. Máxime, cuando el artículo 7 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición permite la subsanación de los requisitos que se estimen incompletos en la solicitud a fin de hacer efectivo el derecho de petición y pronta respuesta. 

 

Cuestión distinta es que la Administración peticionada se escude en el supuesto incumplimiento de las formalidades de ley, haciendo una indebida interpretación de éstas, para no atender su deber constitucional de resolver prontamente las peticiones de los particulares y de dar acceso a la información que se considere de carácter público. Pero en este supuesto no sería la vía de la acción de inconstitucionalidad lo que procedería, ya que no se trata de un problema de validez constitucional de la Ley, como se acaba de analizar, sino que habría que acudir a los remedios jurisdiccionales que el mismo ordenamiento contempla en tutela de ambos derechos, incluidas las sanciones que por inobservancia al deber de respuesta prevé la misma Ley de Regulación del Derecho de Petición en su artículo 13.

Finalmente, aun cuando no cabe duda en el ordenamiento patrio respecto a la aplicación directa e inmediata de la Constitución, de forma que el catálogo de derechos y li­ber­ta­des fundamentales que consagra no necesita de regulación por parte del legislador para su efectividad plena, de su mismo artículo 28 y del 19 de la Ley General de la Administración Pública, se acepta su desarrollo normativo a través de la Ley formal e­ma­na­da del Po­der Le­gis­la­ti­vo por el pro­ce­di­mien­to constitucional pre­vis­to al efecto (principio de reserva legal), pudiendo no solo regularlos, sino incluso res­trin­girlos en la me­di­da en que su na­tu­ra­le­za y ré­gi­men lo per­mi­ta, sin necesidad de contar con una habilitación expresa del constituyente para tal efecto (ver los votos de esa Sala números  3550–92 de las 16:00 ho­ras del 24  de no­viem­bre de 1992 y 2010-001668 de las 15:12 horas del 27 de enero del 2010). Con lo cual no considera este órgano asesor que la Asamblea Legislativa se haya extralimitado en sus potestades constitucionales con la aprobación de la Ley de Regulación del Derecho de Petición, que contrario a lo que afirma la accionante no restringe dicho derecho fundamental sino que busca garantizar su ejercicio efectivo.  

 

V.                CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría que esta acción de inconstitucionalidad debe desestimarse por el fondo, en virtud de que el artículo 4 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición (n.°9097) es plenamente conforme con el bloque de constitucionalidad.

 

En la forma expuesta dejo evacuada esta audiencia.

 

NOTIFICACIONES

 

Para atender notificaciones señalo como lugar la Oficina de Recepción de Documentos, en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta capital, entre avenidas 2 y 6, calle 13.

 

San José, 14 de agosto del 2013.

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

   Procuradora General

 

 

 

 

AAM/acz