SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Expediente número 14-006362-0007-CO.

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR MELINA D’ ALOLIO SÁNCHEZ, EN SU CONDICIÓN DE PRESIDENTA DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO ESPECÍFICA PRO MEJORAS DE LA COMUNIDAD DE PLAYA GRANDE, SANTA CRUZ, GUANACASTE, CONTRA EL ARTÍCULO XIX.2 BIS DEL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, POR ESTIMARLO CONTRARIO A LOS ARTÍCULOS 21 Y 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

Informante: Julio Jurado Fernández

Yo, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPUBLICA,  según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria N° 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en la Gaceta N° 111 de 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa N° 6446-10-11 en sesión ordinaria N° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 de 16 de noviembre de 2010, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República por auto de las diez horas veintinueve minutos del doce de mayo del dos mil catorce, respecto de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por Melina D’ Alolio Sánchez, en su condición de presidenta de la Asociación de Desarrollo Específica Pro Mejoras de la Comunidad de Playa Grande, Santa Cruz, Guanacaste, contra el artículo XIX.2 bis del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, por estimarlo contrario a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.

      I.        La normativa impugnada.

La actora impugna el artículo XIX 2 Bis del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el cual dispone:

“Artículo XIX. 2 Bis.-Ubicación. La instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicación se podrá ubicar en cualquier parte del territorio nacional, deberá cumplir con los parámetros técnicos de calidad y cobertura definidas por la SUTEL y estará a cargo de los operadores y proveedores de las telecomunicaciones debidamente acreditados y habilitados para tal efecto, debiendo acudir a la Municipalidad respectiva para la obtención del uso del suelo conforme a las disposiciones técnicas del presente reglamento, y la licencia de construcción.

(Así reformado el artículo anterior mediante sesión ordinaria N° 5970 del 6 de diciembre del 2012)”

    II.        Los alegatos de los accionantes.

La accionante considera que la disposición impugnada es inconstitucional por cuanto dispone la “…. instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicación se podrá ubicar en cualquier parte del territorio nacional….”. Argumenta que con ello es posible hacer este tipo de instalaciones en “zonas ambientalmente sensibles”, como sería el caso de un parque nacional. Estima que con ello se lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado garantizado en el artículo 50 constitucional.

   III.        Sobre la legitimación.

La accionante alega quebranto del artículo 50 constitucional que protege al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esta Sala Constitucional, en su jurisprudencia, ha señalado que dicho derecho tutela ya sea un interés que atañe a la colectividad en su conjunto o un interés difuso. En consecuencia, este Órgano Asesor no tiene reparos que hacer sobre la legitimación de la accionante.

   IV.        El objeto de la acción.

De conformidad con lo alegado por la accionante, esta acción tiene por objeto determinar si la disposición consistente en que la instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicación se puede ubicar en cualquier parte del territorio nacional, constituye una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado garantizado por el artículo 50 constitucional, en el tanto permite que se localicen en áreas geográficas destinadas a la protección ambiental.

    V.        Sobre el fondo de la acción.

a.     Lo alegado como asunto de constitucionalidad.

El reparo hecho a la norma impugnada se limita a que esta permite que la instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicación se ubique en cualquier parte del país.

Este Tribunal Constitucional señaló que la eventual conformidad o disconformidad entre lo que establece el reglamento impugnado y lo señalado por la ley será un asunto de legalidad de aquél que corresponde a la jurisdicción ordinaria resolverlo. Así lo manifestó en la sentencia número 2014-4038 del 21 de marzo del 2014, dictada en recurso de amparo interpuesto por la aquí accionante, cuando indicó que lo relacionado con lo dispuesto en el reglamento de construcciones  -artículo artículo XIX 2-  podría plantear un asunto de legalidad, si resulta disconforme con lo señalado en la ley. En la sentencia citada, señaló:

.”La inconformidad de la recurrente se refiere a una disposición de carácter general, la modificación del Reglamento de Construcciones, aprobada por  ese Instituto, que agregó el artículo XIX Bis, “Instalaciones de Telecomunicaciones”. A su juicio, como dispone que las torres de telecomunicaciones pueden ubicarse en cualquier lugar del país, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política porque es contrario a la resolución de SETENA N.1410-2010, que aprobó el “Estudio Integral del Parque Nacional Marino Las Baulas”, pues éste no contempla la instalación de torres de telecomunicaciones en la zona. Es criterio de este Tribunal que el recurso en este extremo debe ser también desestimado, y debe la recurrente acudir a la vía contencioso-administrativa, por tratarse del conflicto entre un Reglamento Ejecutivo y un acto de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.”

En la sentencia, las diversas versiones del voto de mayoría tienen en común el considerar que la legislación ambiental está lo suficientemente desarrollada como para que un asunto como el planteado en esta acción sea resuelto en la jurisdicción ordinaria, dado que se impugna una disposición reglamentaria. Es decir, cuatro de los magistrados que concurren con su voto para rechazar el amparo y remitir a la recurrente  -accionante en este proceso-  a la vía ordinaria  consideran que lo que corresponde es analizar si lo dispuesto en el reglamento de construcciones es conforme o no con alguna disposición de la amplia legislación ambiental existente, lo cual es un asunto de legalidad a dilucidar en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Este órgano asesor coincide con los redactores del voto de mayoría, según las distintas versiones, cuando se señala que el recurso de amparo no es el proceso idóneo para juzgar actos u omisiones de la Administración si para ello es necesario evacuar prueba, sobre todo de carácter técnico.

Lo anterior en relación con los recursos de amparo que son procesos en los que se ventila la posible violación de derechos fundamentales provocada por actos concretos u omisiones de la Administración. Distinto es el caso del control de constitucionalidad de las normas.

Es opinión de este órgano asesor que cuando el objeto de la acción claramente plantea la determinación de la constitucionalidad de una norma general, el asunto corresponde a la jurisdicción constitucional. Es irrelevante si la norma reglamentaria puede ser, además de inconstitucional, ilegal. Cuando el objeto de la acción exige confrontar la norma reglamentaria con la Constitución el asunto debe ser analizado por la Sala Constitucional. Por ello, llevan razón los redactores del voto de minoría cuando en la citada sentencia resolvieron otorgar a la recurrente el plazo de ley para formular la acción contra el artículo XIX Bis del reglamento de construcciones.

b.    Sobre lo planteado en la acción.

En este caso, y en razón de que la accionante alega quebranto del artículo 50 constitucional, lo procedente es determinar si la norma reglamentaria impugnada es o no disconforme con la Constitución.

El artículo impugnado plantea un tema de uso del suelo cuando señala que la construcción de infraestructura de telecomunicaciones puede darse en cualquier parte del territorio nacional. Tal y como está redactada la norma esta no establece disposición alguna de tutela ambiental que implique una limitación en cuanto al establecimiento de este tipo de infraestructura. Sin embargo, ello no quiere decir que la norma impugnada por ello sea inconstitucional. Dado el carácter reglamentario de la disposición, esta debe ser aplicada en concordancia con lo que establezca la normativa de rango legal.

Es decir, de conformidad con la jerarquía de las normas, lo dispuesto en el reglamento impugnado está sometida a lo que establezca la ley. Así, y a partir del artículo 50 constitucional, diversa legislación ambiental regula lo relativo a los distintos usos de suelo de los terrenos sometidos a regímenes especiales de tutela ambiental. La primera disposición legal que hay que tomar en cuenta es la Ley Forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, que establece el régimen jurídico del Patrimonio Natural del Estado. Además, está la Ley de Conservación de Vida Silvestre número 7317 de 30 de octubre de 1992, que regula lo relativo a los refugios nacionales de vida silvestre, así como la Ley del Servicio de Parques Nacionales número 6084 de 24 de agosto de 1977.

En el anterior sentido, y aunque el reglamento de construcciones señale que la infraestructura de telecomunicaciones puede ubicarse en cualquier parte del país, impera lo que establezca la ley. En razón de ello, si una determinada ley dispone que este tipo de infraestructura no pueda ser instalada en una zona o lugar específico, no podría hacerse.

Lo que corresponde, a juicio de este órgano asesor, es que esta Sala Constitucional haga una interpretación conforme a la Constitución del artículo XIX. 2 Bis de Reglamento de Construcciones. Esta interpretación debe indicar, a partir del principio de jerarquía normativa y como regla de aplicación del artículo impugnado, que la instalación de infraestructura de telecomunicaciones puede darse en cualquier parte del territorio nacional siempre y cuando lo permita la legislación que regule lo relativo al uso del suelo del terreno de que se trate.

   VI.        Conclusión.

En conclusión, este órgano asesor considera que la acción debe desestimarse, pero interpretando lo dispuesto en el artículo XIX. 2 Bis del Reglamento de Construcciones en el sentido de que la instalación, ampliación o modificación de la red o infraestructura de telecomunicación se podrá ubicar en cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando la legislación que regula el uso del suelo lo permita.

27 de mayo de 2014

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República