SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) contra los artículos 34 y 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo.  La acción se fundamenta en que –a juicio de la Asociación accionante– dichas normas, en tanto permiten impugnar actos administrativos a los que se les atribuya una nulidad absoluta mientras se mantengan surtiendo efectos, violan el Principio de Progresividad de los Derechos Sociales, el Principio de Seguridad Jurídica, el de Racionalidad, Razonabilidad y Proporcionalidad, aparte de que socaban derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. 

Expediente n.°  14-12592-0007-CO.

Informante: Julio César Mesén Montoya.

Señores (as) Magistrados (as):

            Quien suscribe, Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor de edad, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad 4-127-782, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA según acuerdo único del artículo IV de la Sesión Ordinaria n.° 1 del 8 de mayo del 2010, tomado por el  Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.° 111 del 9 de junio del 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa n.° 6446-10-11, adoptado en la sesión ordinaria n.° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta número 222 del 16 de noviembre de 2010, con respeto manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

            I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DE LA ACCIONANTE

            Mediante la acción de inconstitucionalidad sobre la cual se nos confiere audiencia, se impugna el artículo 34, inciso 1), y la totalidad del artículo 40, del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 del 28 de abril de 2006).  Esas normas disponen lo siguiente:

“Artículo 34.- 

1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza.  El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.  En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

2)…”.

“Artículo 40.-

1) Serán impugnables los actos administrativos absolutamente nulos, para efectos de su anulación e inaplicabilidad futura, así como las conductas omisivas, mientras subsistan sus efectos continuados, pero ello únicamente para su anulación e inaplicabilidad futura.

2) En estos casos, el plazo máximo para interponer el proceso será de un año a partir del día siguiente al cese de sus efectos”.

Manifiesta la Asociación accionante que las normas transcritas crean las condiciones para impugnar, sin sujeción a plazo alguno, los actos administrativos que se presuman absolutamente nulos.  Sostiene que con base en esas disposiciones, una cantidad importante de derechos que surgen a la vida jurídica con ocasión de la existencia de una relación de empleo, podrían ser acusados de absolutamente nulos por medio de un proceso de lesividad. 

Agrega que esa posibilidad es contraria al Principio de Seguridad Jurídica, al de Racionalidad, Razonabilidad y Proporcionalidad.  Indica que los artículos cuestionados “… confrontan de manera directa preceptos constitucionales como las Situaciones Jurídicas Consolidadas derivadas del numeral 34 de la Carta Fundamental”.  Señala también como violado el Principio de Progresividad, con base en el cual existe un deber del Estado de lograr niveles cada vez más altos en la satisfacción de los derechos sociales, a través de la gradualidad y la progresividad.

Afirma que un Estado Social y Democrático como el que según interpretaciones de esa Sala existe en nuestro país, debe hacer prevalecer los principios del Derecho de la Constitución, tales como el Principio Pro Libertatis y el Principio Pro Homine. 

Argumenta que “Una norma que permita y autorice a las Administraciones Públicas revisar, analizar y con vista en el contenido de, ya sea un Proceso de Lesividad y/o por la vía de un Proceso de Conocimiento, tal y como se expuso, podrían secuestrar en forma palmaria derechos que han ingresado a la esfera patrimonial de cada destinatario y en consecuencia se han constituido en Derechos y/o Situaciones Jurídicas Consolidadas, lo cual, como se ha expuesto, no debe ni puede ser consentido en un Sistema Democrático de Derecho como el nuestro”.

II.         SOBRE LA POSIBILIDAD DE IMPUGNAR JUDICIALMENTE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ABSOLUTAMENTE NULOS MIENTRAS PERMANEZCAN SUS EFECTOS

            Antes de externar nuestro criterio sobre la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, es preciso recordar que de conformidad con los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo LGAP), así como de la doctrina que los informa, los actos absolutamente nulos son aquellos que padecen de un vicio grosero, por faltarles alguno de sus elementos constitutivos, como la competencia, la legitimación, la investidura, la voluntad, el motivo, el contenido, el fin, la motivación, la forma de exteriorización o el procedimiento administrativo; o bien, aquellos que presentan un defecto tan importante en alguno de esos elementos que le impida realizar el fin al que están dirigidos.

            Los actos absolutamente nulos, por la magnitud del vicio que presentan, normalmente son objeto de un tratamiento especial por parte de la ley.  En nuestro medio, por ejemplo, los actos absolutamente nulos no se presumen legítimos, ni se puede ordenar su ejecución (artículo 169 LGAP); la orden de ejecución produce responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor que la gire (artículo 170 LGAP); y no aplica con respecto a ellos la figura del saneamiento, ni de la convalidación (artículo 172 LGAP).

            En lo concerniente al plazo para su impugnación en vía judicial, existen varias opciones por las cuales podría inclinarse la ley: dejar abierto indefinidamente el plazo, establecer un plazo rígido de caducidad, o bien, optar por una decisión intermedia −como lo hace la norma que se impugna− según la cual, el acto absolutamente nulo es susceptible de impugnación mientras se mantengan sus efectos, e incluso un año después, pero solamente para su anulación e inaplicabilidad futura.

            Cada una de esas posiciones tiene sus ventajas y desventajas.  Si el legislador opta por dejar abierto indefinidamente el plazo para la impugnación del acto absolutamente nulo, logra que ese tipo de actos no se convalide con el tiempo, pero se genera cierta inseguridad jurídica, por la precariedad en la que podrían quedar ciertos derechos otorgados por esos actos a favor del administrado o de la propia Administración.  Si opta por establecer un plazo rígido de caducidad para su impugnación, se logra incrementar la certeza jurídica, pero se incurre en la contradicción de permitir que se subsanen vicios que por su naturaleza son insubsanables.  Si se opta por una solución intermedia, como lo hizo el Código Procesal Contencioso Administrativo en las normas que se impugnan, podría afirmarse que se está frente a una posición equilibrada que tutela tanto la justicia como la seguridad jurídica, pero podría sostenerse también −como lo hace la Asociación accionante− que ello va en contra de otras normas y principios constitucionales.

            En todo caso, considera esta Procuraduría que está dentro de las potestades del legislador y dentro del marco de ejercicio de la discrecionalidad legislativa, el optar por una de las posibilidades descritas de regulación, por lo que estimamos que la opción que decidió implementar el legislador mediante las disposiciones que se cuestionan, no es contraria al Derecho de la Constitución.

            Nótese que en la acción de inconstitucionalidad se cuestiona (aparte de la ausencia de un plazo específico para la impugnación de los actos administrativos absolutamente nulos mientras surtan efectos), el hecho de que la potestad de impugnación se le haya otorgado no solamente a los administrados, sino también, bajo las mismas condiciones, a las Administraciones Públicas, para que puedan solicitar, por vía de lesividad, la anulación de actos que otorgan derechos a los administrados.

Al respecto, estimamos que si el administrado tiene la posibilidad de impugnar el acto absolutamente nulo que le perjudica mientras se mantengan sus efectos y aún un año después, igual posibilidad debe tener la Administración con respecto a los actos absolutamente nulos que generen beneficios indebidos a los administrados, sea que estos últimos se encuentren vinculados con la Administración por una relación de sujeción general, o por una relación de sujeción especial, como es el caso de los empleados públicos.

Durante la discusión legislativa que culminó con la aprobación del Código Procesal Contencioso Administrativo, se abordó el tema de otorgar a la Administración la misma facultad que se confería al administrado para impugnar el acto absolutamente nulo mientras se encontrara surtiendo efectos.  También se discutió lo relativo al plazo para realizar esa impugnación:

“Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel.  Procuradora General de la República.  Acta N° 13 de 30 de marzo del 2005. (…) yo estoy totalmente de acuerdo en que mientras el acto mantenga sus efectos pueda ser impugnado por cualquiera, o por el administrado o puede ser declarada la nulidad por la Administración.- Ahora estamos en el absurdo que un acto que sigue surtiendo efectos pasados los cuatro años nadie lo puede impugnar y el acto sigue eternamente surtiendo efectos, cuando muchas veces es absoluta, evidente y manifiesta su nulidad.  En eso yo estoy totalmente de acuerdo y siempre estuve de acuerdo, lo que siempre dije es que se le diera a la Administración la misma posibilidad.  (…) Magistrado Oscar González Camacho. Acta N° 13 de 30 de marzo del 2005. (…)  El artículo tiene la enorme trascendencia de ajustar la impugnabilidad de los actos absolutamente nulos, con una doctrina sana y correcta como es la posibilidad de impugnarlos en tanto mantengan efecto lesivo, en tanto que los actos absolutamente nulos no son convalidables, ni subsanables.  Y en ese tanto, mal hace el ordenamiento al fijar un plazo específico de caducidad.  En concreto es esto.- Sin embargo, para seguridad jurídica una vez que cese en sus efectos se eche a correr el plazo anual que ya hemos mencionado en normas antecedentes”. (Castillo Víquez Fernando, Alvarado Quesada Esteban, Código Procesal Contencioso Administrativo anotado con las Actas Legislativas, Colegio de Abogados de Costa Rica, San José, 2007, páginas 295 y 303).

Cabe acotar que la posibilidad de impugnar actos absolutamente nulos después de vencidos los plazos normales de caducidad, ya existía con la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.  El artículo 21.2 disponía “… se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere el inciso a), del párrafo anterior [los consentidos expresamente, por no haber sido impugnados en tiempo y forma], cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efectos, pero ello únicamente para fines de su anulación e inaplicabilidad futura”.  En la exposición de motivos de esa ley (expediente legislativo, página n.° 6) se dice, con respecto al artículo 21.2, que “Tiende la norma a impedir que persista, SINE DIE, la actuación ilegal administrativa, pues no se acomoda con el Estado de Derecho que se aplique esa actuación por el solo hecho de no haber sido recurrida oportunamente, tal vez por un error del administrado en la apreciación de su legalidad”.

El Código Procesal Contencioso Administrativo utilizó una fórmula similar a la de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pero agregando la posibilidad de que la Administración, cuando se sienta perjudicada por un acto absolutamente nulo que se mantiene surtiendo efectos, pueda también impugnarlo, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.  Esta Procuraduría estima razonable que si la tesis por la que optó el legislador conlleva a que no se convaliden nulidades absolutas mientras surtan efectos, esa tesis aplique no solo a favor del administrado, sino también de la Administración.

Es importante precisar además que el artículo 34.1 cuya constitucionalidad se cuestiona, no afecta derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas, pues su texto es claro en el sentido de que la anulación de actos declarativos de derechos en favor del administrado fuera de los plazos normales de caducidad, lo es únicamente para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.  Partiendo de ello, en este supuesto, todo lo que hubiese ingresado al patrimonio del interesado antes de la anulación del acto absolutamente nulo resulta intangible para la Administración, por lo que no existe irrespeto alguno a derechos adquiridos o a situaciones jurídicas consolidadas.

III.        CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, este órgano asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la  Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 11 de setiembre de 2014.

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República

ALBE/JCMM/Kjm