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SCIJ - Asuntos Expediente 17-001676-0007-CO
Expediente:   17-001676-0007-CO
Fecha de entrada:   02/02/2017
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   -
 
Procuradores informantes
  • Julio César Mesén Montoya
 
Datos del informe
  Fecha:  03/05/2017
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por XXX, contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la ley n.° 9383 de 26 de agosto de 2016“Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”; contra el artículo único de la ley n.° 9380 de 26 de agosto de 2016 “Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones”; y contra el artículo 8 de la ley n.° 9381 de 26 de agosto de 2016 “Caducidad de Derechos de Pensión de Hijos e Hijas y Reformas del Régimen de Pensión de Hacienda-Diputados, Regulados por la Ley n.° 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus Reformas”.  Dichas disposiciones fueron impugnadas pues, a juicio del accionante, son contrarias a los artículos 160 a 167 y 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa; a los artículos 29, 34, 39, 41, 45 y 73 de la Constitución Política, a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad, debido proceso, protección a la remuneración digna y protección de los adultos mayores, así como a los artículos 25 al 30 y 66 del Convenio n.° 102 de la OIT y la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de los Adultos Mayores.


 


Expediente n.°  17-001676-0007-CO.


 


Informante: Julio César Mesén Montoya.


 


Señores (as) Magistrados (as):


            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo del Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 del 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210 del 2 de noviembre del 2016, con respeto manifiesto:


En la condición indicada contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:


I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN


De conformidad con la resolución mediante la cual se nos confiere audiencia sobre este asunto, la legitimación del accionante se fundamenta en lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en tanto existe un asunto pendiente de resolver, como lo es, el recurso de amparo que se tramita ante esa misma Sala bajo el expediente n.° 16-012956-0007-CO, interpuesto por el accionante contra la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y contra el Ministerio de Hacienda, recurso que fue admitido para su trámite mediante la resolución dictada por esa Sala a las 8:05 horas del 28 de setiembre de 2016.


Analizado que ha sido el recurso de amparo aludido y habiéndose constatado que se encuentra en estudio, estima esta Procuraduría que el accionante está legitimado para plantear la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe y que dicha acción no presenta problemas de admisibilidad.


II.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE


El accionante cuestiona la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3 y 4 de la ley n.° 9383 citada (“Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”.  Dichas normas regulan lo relativo a la contribución especial solidaria y redistributiva a cargo de los pensionados de los regímenes especiales de pensiones ahí mencionados.  El texto de esas disposiciones es el siguiente:


ARTÍCULO 1.-Objeto de la ley


Crear y regular la contribución especial, solidaria y redistributiva para los regímenes de pensiones citados en esta ley y cuyo monto de pensión exceda diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil."


“ARTÍCULO 2.- Ámbito de aplicación


Esta ley se aplicará a los regímenes de pensiones establecidos en las siguientes leyes:


a) Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la ley N.° 7092 de 21 de abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta de 8 de julio de 1992.


Ley N.° 4, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones (correos, telégrafos y radios nacionales), de 23 de setiembre de 1940.


b)  Ley N.° 4, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones (correos, telégrafos y radios nacionales), de 23 de setiembre de 1940.


c) Ley N.° 19, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Obras Públicas y Transportes, de 4 de noviembre de 1944.


d) Ley N.° 5 Régimen de Pensiones del Registro Nacional, de 16 de setiembre de 1935.


e) Ley N.° 264, Ley de Jubilaciones y Pensiones para los Empleados del Ferrocarril Eléctrico al Pacifico de 23 de agosto de 1939.


f) Ley N.° 15, Ley de Pensiones de Músicos de Bandas Militares, de 2 de diciembre de 1955.


g) Ley N.° 148, Ley sobre Jubilaciones y Pensiones de la Secretaria de Hacienda y sus Dependencias, de 23 de agosto de 1943.


h) Ley N.° 4513, Inamovilidad del Personal de Telecomunicaciones, de 2 de enero de 1970.


Esta ley no será aplicable a las personas cubiertas por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), ni a los regímenes de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional ni al del Poder Judicial.”


 


“ARTÍCULO 3.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados.


Además de la cotización a que se refiere el artículo 11 de la Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la ley N.° 7092, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, y sus reformas, de 8 de julio de 1992, los pensionados y jubilados cubiertos por el artículo 2 de la presente ley, exceptuando al régimen del Magisterio Nacional, del Poder Judicial e Invalidez Vejez y Muerte, cuyas prestaciones superen la suma resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil, contribuirán de forma especial solidaria y redistributiva, según se detalla a continuación:


a) Sobre el exceso del monto resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicha suma, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.


b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal exceso.


c) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con el cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal exceso.


d) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con un cincuenta y cinco por ciento (55%) de tal exceso.


e) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más, contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).


f) Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un setenta y cinco por ciento (75%).


En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión.”


 


“ARTÍCULO 4.-Destino de los recursos.


Los recursos que se obtengan con la contribución especial, solidaria y redistributiva, establecida en la presente ley, ingresarán a la caja única del Estado; no obstante, el Poder Ejecutivo deberá garantizar que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional.”


 


La acción va dirigida además contra el artículo único de la ley n.° 9380 citada, (“Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones”), el cual reformó el artículo 11 de la ley n.° 7302 para regular lo relativo a la cotización para los regímenes especiales de pensiones.  Dicha norma dispone lo siguiente:


 


“ARTÍCULO ÚNICO. - Se reforma el artículo 11 de la ley N° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la Ley N.°7092, del 21 abril de 1988, y sus Reformas, ley del Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992. El texto es el siguiente:


"Articulo 11.- Para los regímenes que queden sometidos al régimen general establecido en este capítulo, los servidores activos, los pensionados y el Estado estarán obligados a cotizar mensualmente con un nueve por ciento (9%) del monto del salario o de la pensión. Sin embargo, el Poder Ejecutivo podrá aumentar el porcentaje de cotización aquí fijado hasta un máximo del dieciséis por ciento (16%), cuando los estudios técnicos así lo recomienden.


Para establecer los porcentajes de cotización, el Poder Ejecutivo deberá hacerlo de manera proporcional según los montos del salario o de la pensión de que se trate, empezando por la base del nueve por ciento (9%) para los montos más bajos y así sucesivamente hasta llegar al porcentaje máximo aquí fijado.


Los recursos que por concepto de cotizaciones se recauden ingresarán a la caja única del Estado; no obstante, el Poder Ejecutivo deberá garantizar que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional.


Se exceptúan de la cotización definida en este artículo a todos los pensionados y/o jubilados que devenguen por concepto del beneficio de pensión y/o jubilación, un monto bruto que no supere dos veces el salario base más bajo pagado por la Administración, de conformidad con la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil.


En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la contribución especial, solidaría y redistributiva correspondiente, podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%). Respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”.


Finalmente, el accionante cuestiona el artículo 8 de la ley n.° 9381 mencionada (“Caducidad de Derechos de Pensión de Hijos e Hijas y Reformas del Régimen de Pensión de Hacienda-Diputados, Regulados por la Ley n.° 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus Reformas”) disposición que señala que la revalorización aplicable a las pensiones del Régimen de Hacienda-Diputados otorgadas al amparo de la ley n.° 148 citada, será la que establece el artículo 7 de la ley n.° 7302 del 8 de julio de 1992, conocida como Ley Marco de Pensiones.  La norma impugnada dispone lo siguiente:


ARTÍCULO 8.- Metodología de revalorización aplicable a las pensiones por el Régimen de Hacienda-Diputados, otorgadas al amparo de la ley N.° 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas


Las pensiones del Régimen Hacienda-Diputados, cuyos beneficios hayan sido otorgados al amparo de la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, se reajustarán de conformidad con lo que señala el artículo 7 de la Ley N° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional de Otros Regímenes Especiales y Reforma a La Ley N° 7092, Ley del impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, y sus reformas, de 8 de julio de 1992”.


            Cabe indicar que si bien en el escrito mediante el cual se planteó la acción de inconstitucionalidad, concretamente, en el apartado relativo al objeto de la acción, se menciona el artículo 3 de la ley n.° 9388 de 10 de agosto de 2016, denominada Reforma Normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al Presupuesto para Contener el gasto de Pensiones”, ni en el encabezado de la acción, ni en sus pretensiones, ni en la resolución que le dio curso se tiene esa norma como impugnada, por lo que omitiremos cualquier referencia a su eventual inconstitucionalidad.


En cuanto a los argumentos en los que se fundamenta la acción, indica el  accionante que la aprobación de las normas que se cuestionan fue dispensada de trámites con base en lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, situación en la cual adquiere relevancia la necesidad de que los proyectos sean discutidos suficientemente por el Plenario Legislativo, quien actúa como comisión general.  Sostiene que a pesar de ello, en este asunto ocurrió lo contrario, pues no hubo suficiente discusión, al punto de que se presentaron mociones que incluso fueron calificadas por algunos diputados como textos sustitutivos, lo que violó el principio constitucional de publicidad legislativa y el de debido proceso en la aprobación de las leyes.


Asimismo, sostiene que no existieron estudios técnicos, financieros, económicos, ni actuariales, que respaldaran con precisión las medidas aprobadas por la Asamblea Legislativa mediante las leyes n.° 9380, 9381 y 9383, todas del 26 de agosto de 2016.  Agrega que en ausencia de esos estudios, no hay prueba de que las medidas adoptadas sean necesarias para preservar el sistema, o para corregir las situaciones de desequilibrio, sin generar minusvalías para los pensionados que hagan nugatorio el disfrute de su derecho jubilatorio.


            Indica que entre los vicios de constitucionalidad que se manifiestan en las normas que se solicita anular se encuentran varias infracciones: violación a los derechos adquiridos, violación al derecho adquirido a la metodología de revalorización de las pensiones de los ex diputados, violación a las situaciones jurídicas consolidadas, violación al principio de irretroactividad de la ley, violación a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y no confiscatoriedad, violación al principio de la responsabilidad administrativa y de intangibilidad del patrimonio, violación al principio de irretroactividad por la doctrina de la supervivencia del derecho abolido, violación a la protección de una remuneración digna contenida en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en la Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y en  Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, violación del contenido de los artículo 25 al 30 y 66 del Convenio n.° 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de los adultos mayores y violación al derecho constitucional del debido proceso.


            Específicamente, en cuanto a la contribución especial solidaria y redistributiva, y sobre lo relativo al incremento del porcentaje de cotización, indica el accionante que las normas en que se fundamentan son inconstitucionales por establecer una carga económica que obliga a los pensionados a aportar porcentajes confiscatorios, pues esos porcentajes corren entre el 25% y el 75% de los montos que superen la base exenta, constituida por la suma de diez veces el salario menor pagado en la Administración Pública. Afirma que las prestaciones económicas que recibe un pensionado del régimen de Hacienda se verán disminuidas en montos cuya cuantía dependerá del monto bruto de pensión que reciba, pero con la única finalidad de bajar el costo asociado que tiene ese régimen para el presupuesto nacional.


            Sostiene que pretender aplicar deducciones a las pensiones en curso de pago hasta de un 55% del monto bruto, coloca en un estado de indefensión absoluta al pensionado, que no podrá sustituir ese ingreso perdido, pues la disminución es ordenada por un impuesto o carga parafiscal que supuestamente tiene como finalidad contribuir a un fondo inexistente.


Manifiesta además que la ley posterior no puede interpretarse ni aplicarse de manera que vaya en perjuicio de los derechos adquiridos y, por ende, del monto del beneficio de la pensión.  Afirma que si una la ley posterior modifica el mecanismo para la revalorización del beneficio, esa enmienda solamente es aplicable a aquellas personas que adquieran el derecho a la pensión con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley que dispone la enmienda.


            Estima que las normas impugnadas están promoviendo la disminución desproporcionada de las pensiones y jubilaciones, al establecer una contribución solidaria que va de un 25% a un 75%  del monto no exento, sin ningún sustento técnico que indique que esos porcentajes son los que deben aplicarse y sin considerar que se está en presencia de una población que sobrepasa los 80 años de edad, personas la mayoría enfermas, que utilizan gran parte de sus ingresos en el pago de médicos y medicamentos, bienes y servicios que no provee el seguro de salud. Igualmente, afirma que tampoco se está garantizando la protección y la seguridad social de las personas adultas, pues si se materializa la aplicación de la contribución solidaria y el aumento en la contribución ordinaria, la disminución en las pensiones y jubilaciones pondría en peligro el sustento económico de cientos de hogares que dependen de ese ingreso económico.


Afirma que con la ley n.° 9383 impugnada, el Estado está imponiendo dos topes a las pensiones, pues se aplica uno al momento del otorgamiento, y el segundo por medio de una contribución especial y solidaria para el fondo (que es inexistente), lo cual permite disminuciones efectivas a las pensiones hasta por un 55% del monto bruto devengado.


 Argumenta que en su caso el monto de la pensión, como prestación actual, sufre una disminución de un 60.68% del monto bruto, que en dinero asciende a la suma de ¢4.700.781,78, es decir, es mayor el monto que se rebaja que el monto que se cancela mensualmente, pero que por aplicación del límite máximo de rebajo que contiene la ley se limita a un 55%, lo que disminuye la suma de rebajo a ¢4.260.678,20, por lo que el monto de pensión a devengar sería la suma de ¢3.486.009,44, lo cual implica que se ha aplicado una disminución de un 55% al monto bruto devengado.


 Considera además que las normas que se impugnan permiten que se rebaje su pensión sin necesidad de que se emita una resolución administrativa o una comunicación previa, donde él tenga la posibilidad de conocer de antemano el rebajo que va a tener en cuanto al monto y porcentaje, lo cual no solo violenta el derecho al debido proceso, sino también su derecho de defensa.


En lo que concierne al cambio en la forma de revalorizar las pensiones del régimen Hacienda Diputados (que antes de la entrada en vigencia del artículo 8 impugnado de la ley n.° 9381 se incrementaban en un 30% anual y que ahora se incrementarán en igual porcentaje que los aumentos decretados a favor de los funcionarios activos por la variación en el costo de la vida), manifiesta el accionante que dicha modificación conculca derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas pues, a su criterio, el derecho a la pensión se adquiere cuando acaecen las condiciones de hecho previstas legalmente y, al mismo tiempo, se adquieren los beneficios que el régimen específico establece, por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Entonces ese beneficio es parte del derecho adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, la cual no puede suprimirlo, aunque si puede mejorarlo.


Afirma que el artículo 8 de la ley n.° 9381 podría tener efectos a futuro para las pensiones nuevas que lleguen a otorgarse (aunque el régimen Hacienda Diputados está cerrado desde el 1996), pero no para los beneficios de pensión en curso de pago.


Sostiene que las personas que pretendan adquirir un derecho jubilatorio son las que están obligadas a contribuir para sufragar el costo que implica la existencia del régimen, no así aquellos que ya contribuyeron con las cuotas que se consideraron necesarias para el surgimiento de su derecho.


Estima que una nueva ley, como la n.° 9381, no debería tener efectos sobre situaciones jurídicas consolidadas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigencia, por lo que su aplicación a esas situaciones violenta la Constitución, por estar en presencia de derechos que deberían sobrevivir pese a que la normativa de origen haya desaparecido. 


Finalmente, el accionante indica que adquirió el derecho a la pensión desde el año 1984, al amparo de las disposiciones estipuladas en la Ley de Pensiones de Hacienda (n.° 148 de 23 de agosto de 1943) y sus posteriores reformas y en las condiciones determinadas en esa legislación,  por lo que aplicarle una nueva forma de revalorizar las pensiones del régimen de Hacienda Diputado implicaría desconocer un derecho adquirido y violar derechos fundamentales como los estipulados en los artículos 33, 34 y 45 de la Constitución Política.


III.- POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES IMPUGNADAS


A juicio de este Órgano Asesor, los argumentos del accionante pueden clasificarse en cinco grupos:  A) el relacionado con el trámite legislativo que se le otorgó a los proyectos que posteriormente se convirtieron en ley de la República; B) el relativo a la alegada ausencia de estudios económicos para fundamentar las leyes aprobadas; C) el concerniente a la posible violación de derechos adquiridos, de situaciones jurídicas consolidadas, del derecho a la irretroactividad, y de la doctrina de la supervivencia del derecho abolido; D) el relacionado con la posible infracción de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad e intangibilidad del patrimonio; y, E) el relativo a la posible violación del derecho de defensa y del principio del debido proceso.   Seguidamente nos referiremos a cada uno de esos temas.


A.- Sobre el trámite legislativo para la aprobación de las leyes cuestionadas


Como ya indicamos, el accionante afirma que la aprobación de las normas que se cuestionan fue dispensada de trámites con base en lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y que, a pesar de ello, no se abrió el espacio necesario para que fuesen suficientemente discutidos en el Plenario Legislativo, Plenario que se convierte en comisión general en esos casos.


Sostiene que hubo mociones que incluso fueron catalogadas por algunos diputados como textos sustitutivos,  por lo que se violó el principio constitucional de publicidad legislativa y el de debido proceso en la aprobación de las leyes.


Al respecto, es criterio de esta Procuraduría que la variación entre los proyectos de ley dispensados de trámite y los finalmente aprobados no es significativa como para afirmar la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo por falta de conocimiento del proyecto de ley, o por ausencia de publicidad.


Al revisar la página web de la Asamblea Legislativa, concretamente, el apartado relativo al trámite de los proyectos de ley que aquí interesan, no existe alusión alguna a que se hayan presentado textos sustitutivos durante la tramitación de esas iniciativas legislativas, lo cual descarta el vicio de procedimiento que acusa el accionante.


La única alusión a la existencia de un posible texto sustitutivo se hizo en la sesión plenaria n.° 37 del 31 de julio de 2016, cuando el Plenario Legislativo conoció mociones con respecto al proyecto de ley n.° 19857 (ahora ley n.° 9381); sin embargo, en esa ocasión no se discutió lo relativo al artículo 8 de esa ley, que es la norma que se impugna en la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.


Además, de conformidad con lo consignado en el acta de esa sesión, el Presidente legislativo aclaró que la moción presentada no constituía un texto sustitutivo.  En ese sentido indicó que "… si uno ve la moción con detenimiento se da cuenta que es una moción, no es un texto sustitutivo, está cambiando los dos transitorios, y realmente es consistente, es consistente con lo que estamos viendo."  


En todo caso, corre por cuenta del accionante la obligación de demostrar la existencia de una variación significativa entre el proyecto de ley dispensado de trámites y el texto aprobado, o la presentación y aprobación de un texto sustitutivo con posterioridad a dicha dispensa, lo cual no ha hecho.


Por otra parte, señala el accionante que los proyectos que sirvieron de base a las leyes cuya validez se cuestiona no fueron publicados, lo que violenta el principio de publicidad legislativa.  En esa línea indica que “… las leyes aquí cuestionadas, cuando fueron discutidas en el Plenario fueron dispensadas de todo trámite, excepto, el de publicación, de lo cual adolecen”.  A pesar de lo anterior, hecha la revisión respectiva, se pudo constatar que el proyecto de ley n.° 19.254 (ley n.° 9383) fue publicado en la Gaceta n.° 190 del 3 de octubre de 2014; el proyecto de ley n.° 19.310 (ley n.° 9380) fue publicado en la Gaceta n.° 196 del 13 de octubre de 2014, Alcance 54; y que el proyecto de ley n.° 19.857 (ley n.° 9381) fue publicado en la Gaceta n.° 36 del 22 de febrero de 2016.


B.- Respecto a la alegada ausencia de estudios económicos para la aprobación de las leyes impugnadas


Manifiesta el accionante que no existieron estudios técnicos, financieros, económicos, ni actuariales, para respaldar con precisión las medidas aprobadas por la Asamblea Legislativa mediante las leyes n.° 9380, 9381 y 9383, todas del 26 de agosto de 2016.  Afirma que a raíz de lo anterior, no hay prueba de que las leyes aprobadas sean necesarias para preservar el sistema o para corregir las situaciones de desequilibrio sin tornar nugatorio el disfrute del derecho jubilatorio.


Sobre ese tema, debemos indicar que la necesidad de reducir el gasto público originado en el pago de prestaciones económicas relacionadas con los regímenes especiales de pensión es pública y notoria.  Aun así, para la aprobación del grupo de leyes cuestionado sí se realizaron estudios económicos por parte de la Asamblea Legislativa. En ese sentido, de la revisión del trámite legislativo del proyecto relacionado con la creación de la contribución especial solidaria y redistributiva (ley n.° 9383- proyecto de ley n.° 19254) y del proyecto denominado “Reforma Normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al Presupuesto para contener el gasto de Pensiones” (ley n.° 9388- proyecto de ley n.° 19661) es posible comprobar que sí hubo informes económicos relativos a los efectos de la aprobación de esos proyectos, lo cual se puede constatar ingresando al sitio web de la Asamblea Legislativa.


Además, es necesario tomar en cuenta que dentro de los objetivos fundamentales de las leyes cuestionadas se encuentra el de eliminar el reconocimiento de prestaciones económicas excesivas, como es el caso de las prestaciones del régimen de Hacienda Diputados, el cual contempla un incremento del 30% anual de dichas prestaciones, independientemente del aumento que pueda experimentar la inflación o el costo de la vida, que en los últimos años ha sido prácticamente nulo.   A manera de ejemplo, una persona que ha disfrutado de la pensión durante más de 30 años, con un incremento anual del 30%, ha visto incrementado su ingreso desmedidamente, sin que para arribar a esa conclusión sea necesario realizar estudios económicos que lo demuestren.


            Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que el incremento en la cotización al que se refiere el artículo único de la ley n.° 9380 cuestionado, aplicaría –según esa misma ley− únicamente “cuando estudios técnicos así lo recomienden”, por lo que no se observa que en la especie se produzca el vicio que acusa el accionante. 


            Cabe señalar además que el artículo 10 de la ley n.° 7302, conocida como Ley Marco de Pensiones, la cual regula todos los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional (incluido el régimen al que pertenece el accionante) dispone que Cada año, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social realizará un estudio técnico de los regímenes especiales de pensión con cargo al presupuesto nacional que administra la Dirección Nacional de Pensiones, que incluirá los requerimientos financieros y económicos necesarios para la buena marcha de los regímenes en general.”  Esa norma, que fue reformada precisamente por la ley n.° 9388 citada, constituye una garantía de que las decisiones en torno a la administración de los distintos regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional deben fundamentarse en criterios técnicos.


C.- Sobre la supuesta violación de derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas, prohibición de retroactividad, y de la doctrina de supervivencia del derecho abolido


Manifiesta el accionante que la variación en el porcentaje de cotización, el cambio en el mecanismo de revalorización,  y el establecimiento de una contribución especial, solidaria y redistributiva que afectan las prestaciones en curso de pago, infringen derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas, la prohibición de retroactividad y la doctrina de la supervivencia del derecho abolido.  Afirma que si una ley realiza modificaciones en esos ámbitos, tal enmienda solo es aplicable a quienes adquieran el derecho a la pensión con posterioridad a su entrada en vigencia.


Al respecto, debemos indicar que en nuestro medio se han creado, por vía legislativa, diversos regímenes especiales de pensiones sustitutivos del régimen general de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social.  La existencia de esos regímenes especiales ha sido avalada reiteradamente por esa Sala, por ejemplo, en su sentencia número 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992, en la cual dispuso que no es contrario a la Constitución la existencia de regímenes especiales de jubilación o pensión, siempre que la contribución del Estado como tal sea igual para todos los regímenes. 


Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría ha indicado que la Asamblea Legislativa tiene no solo la posibilidad, sino el deber, de adoptar las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad de los diversos regímenes especiales de pensiones, mediante la aprobación de las leyes necesarias para el logro de ese objetivo. 


Dentro de los límites que se imponen a la potestad legislativa de regulación de los regímenes especiales de pensiones se encuentra el del respeto a los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los destinatarios de esos regímenes.  No obstante, en lo que se refiere específicamente al incremento que se cuestiona del porcentaje de cotización −tanto de funcionarios activos, como de pensionados− no observa esta Procuraduría que las normas impugnadas conlleven una violación al principio de irretroactividad de la ley.


En ese sentido, es preciso indicar que el incremento en la cotización previsto en las normas cuestionadas rige hacia futuro, y no lleva consigo la obligación de devolver sumas percibidas con anterioridad, por lo que no existe lesión alguna al principio de irretroactividad de la ley.  Ya esa Sala se ha referido al tema en los siguientes términos:


"Los recurrentes arguyen que a las normas de excepción se les da efecto retroactivo y que se afectan los derechos adquiridos de ese grupo, en concreto, el monto que perciben por concepto de pensión o jubilación, que se ha visto disminuido al establecerse una contribución. También señalan que esta carga adicional, rompe el equilibrio 'tripartito e igualitario' consagrado en el numeral 73 constitucional. En criterio de la Sala, el reproche de irretroactividad es improcedente, pues la ley, quizás con deficiente técnica, lo que ha dispuesto es la obligación de la cotización de los pensionados y jubilados ex tunc y no ex nunc, pues de ninguna manera se les está obligando a realizar esos aportes sobre los dineros ya percibidos por concepto de jubilación o pensión. Hacia el futuro, las reglas son diversas y el monto de la cotización, que pretende compensar los desequilibrios del pasado y garantizar la sobrevivencia del sistema, de manera alguna afecta los derechos adquiridos, pues esta misma Sala ha expresado que existe un derecho fundamental a la pensión o jubilación, mas no al monto de la misma que podría variar por los requerimientos del sistema, siempre y cuando esas variaciones no afecten el contenido esencial del derecho.” (Sentencia número 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999.  En el mismo sentido puede consultarse la n.° 6987-99 de las 16:21 horas del 8 de setiembre de 1999).


            Por otra parte, en lo que se refiere al cambio en el sistema de revalorización del régimen Hacienda-diputados (que con las normas impugnadas pasa de un incremento fijo del 30% anual, a un aumento equivalente al que acuerde el Poder Ejecutivo para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida) debemos indicar que esta Procuraduría, desde hace muchos años, ha sostenido la tesis de que no existe un derecho adquirido a un sistema específico de revalorización, por lo que el legislador está en posibilidad de modificar las normas relativas al sistema de reajuste, siempre que ello no implique la devolución de sumas ya canceladas.


En esa línea, hemos indicado que la administración de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para modificar tanto las condiciones iniciales, como las prestaciones en curso de pago.  Partiendo de ello, no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de Seguridad Social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro (cuando surja alguna de las contingencias protegidas) prestaciones económicas de la Seguridad Social.  (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).


A pesar de lo anterior, hemos de advertir que esa Sala ha mantenido una posición distinta a la de esta Procuraduría al analizar el caso específico del reajuste del 30% anual para las pensiones del régimen Hacienda-diputados.  Según esa Sala, conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho al mecanismo de reajuste que estuviese vigente a la fecha en que se otorgó la pensión, de manera tal que ese mecanismo de reajuste resulta intangible para una ley posterior.  Así lo indicó en la sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993:


"… simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así está prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido. (…) el porcentaje de aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33). Pero aun cuando se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante  −tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso− la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad".  (En sentido similar pueden consultarse las sentencias 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de 1994; 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y la 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997). 


En todo caso, este Órgano Asesor de la Sala Constitucional ratifica su criterio en el sentido de que el legislador sí está legitimado para modificar la metodología de revalorización de las pensiones en curso de pago, siempre que esa modificación no implique la obligación de reintegrar las sumas ya percibidas con base en las normas vigentes con anterioridad.


Por último, también acusa el accionante la violación del principio de irretroactividad normativa por la creación de una contribución especial solidaria y redistributiva que afecta el monto de las pensiones en curso de pago. 


Al respecto, debemos indicar que si bien existe un derecho fundamental a la pensión ampliamente consolidado en la jurisprudencia de esa Sala, también ese Tribunal ha precisado que no existe un derecho a que la prestación derivada de ese derecho lo sea por un monto específico, pues “… la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen..." . (Sentencias 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996).


En el caso específico de las contribuciones especiales, esa Sala, en su sentencia n.° 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996, indicó que tales contribuciones no son inconstitucionales por encontrar fundamento en la naturaleza social del derecho a la jubilación, naturaleza que se inscribe dentro de los principios que conforman el Estado Social de Derecho, recogidos por el artículo 50 de la Constitución Política.  En la resolución mencionada, esa Sala ratificó la validez de una contribución muy similar a la que se cuestiona en esta acción, impuesta a los pensionados del régimen del Magisterio Nacional.  En esa oportunidad indicó lo siguiente:


“… la contribución que se fija a cargo de los pensionados del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional en el artículo 12, y la exclusión que de dicha contribución se hace como derecho adquirido en el transitorio I ambos de la Ley número 7268, no lesionan el artículo 34 de la Constitución Política, por formar parte del elenco de limitaciones que válidamente han formado parte el derecho fundamental a la jubilación que ostenta el accionante desde su ingreso y de las cuales no puede sustraerse porque las adquirió junto con él. (…)  La forma en que el artículo 12 de la Ley 7268 regula la contribución a cargo de los pensionados del Régimen del Magisterio Nacional, no contraviene el artículo 45 de la Constitución Política, primero, porque respeta el principio de progresividad (única falta que se hizo notar al evacuar en su oportunidad la Consulta Legislativa y que el Parlamento se encargó de enmendar) con lo que deja prácticamente intacto un monto suficiente a juicio de la Sala para garantizar el efectivo disfrute del derecho a la jubilación, y segundo, porque los montos que se cobran por los distintos excesos que ocurran en casos concretos tienen un claro fin protectivo y uniformador en beneficio del grupo de personas para quienes fue establecido el régimen; es decir, están dirigidas al bienestar social de todos o bien de la gran mayoría de los miembros para los cuales se concibió el régimen. Ello puede conllevar que en algunos sistemas jubilatorios existan normas redistributivas para aquellos casos que pueden llamarse si se quiere, extraños a la razón de ser del régimen y que deben por lo tanto, sufrir un proceso de uniformación para asimilar los beneficios percibidos (en la medida de lo necesario y posible) a los que reciben la mayoría de los beneficiados del régimen, teniendo que hacer, en consecuencia, -si es su deseo seguir disfrutando de los beneficios del sistema- un mayor aporte por recibir una mayor contraprestación en relación con las personas que fueron tomadas en consideración al diseñarse el sistema -en este caso, los maestros-, quienes perciben un salario sustancialmente menor y ,en consecuencia, lo es también su jubilación o pensión. Justo es pues -por el carácter solidario del régimen- fijar un monto máximo suficientemente alto que permita incluir los salarios superiores de los beneficiarios propios del fondo y someter a mayor exigencia participativa a los que estén por encima de él, por provenir siempre de obligaciones no contempladas dentro de las tomadas en consideración al fijar las bases del sistema.”


En síntesis, nada se opone dentro del marco constitucional, a que el legislador introduzca reformas al sistema de la Seguridad Social y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto de la pensión en los sistemas especiales contributivos con cargo al Presupuesto Nacional, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución Política le ha encomendado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad, que le permite introducir válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue necesarias para la efectividad y garantía del derecho a la pensión.


            Además estimamos que, en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia Constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la generalidad.


Con fundamento en lo expuesto, estima esta Procuraduría que las normas cuestionadas no infringen derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas, la prohibición de retroactividad, ni la doctrina de la supervivencia del derecho abolido. 


D.- Respecto a la violación de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad, e intangibilidad del patrimonio


            Sostiene el accionante que las normas que cuestiona violan el principio de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad, e intangibilidad del patrimonio.


            Con respecto a ese tema, debemos indicar que la contribución especial solidaria creada mediante la ley n.° 9383 no es excesiva ni irrazonable, sobre todo si se toma en cuenta que aplica solo después de que la prestación económica que recibe el pensionado supere el equivalente a diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública.  El monto de ese salario, para el primer semestre del año 2017, asciende a ¢260.250.00, por lo que la contribución especial solidaria se empieza a pagar a partir de los ¢2.602.500,00.  En otras palabras, los pensionados cuya prestación económica no supere ese monto, no están afectos a la contribución especial solidaria que se solicita anular.


            Es importante destacar que la contribución especial solidaria es escalonada, o progresiva, lo que permite afirmar que el legislador respetó el principio constitucional de proporcionalidad.


También asegura la razonabilidad del aporte el hecho de que la contribución, conjuntamente con la cotización, no pueda superar un 55% del monto bruto de la pensión.  Así lo establece la propia ley n.° 9383, en su artículo 2, según el cual: “En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión.”  


Una previsión muy parecida a la mencionada en el párrafo anterior se encuentra en el artículo 11 de la ley n.° 7302 citada, artículo que fue reformado por la ley n.° 9380 que se impugna en esta acción. Esa norma establece que “En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la contribución especial, solidaría y redistributiva correspondiente, podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%). Respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”.


En lo referente al incremento en el porcentaje de cotización (que estaba fijado entre un 7 y un 9% y que a raíz de las normas impugnadas pasó de un 9 a un 16%), estima esta Procuraduría que tal variación tampoco es irrazonable ni desproporcionada, sobre todo si se toma en cuenta que el sistema protegió a las personas de ingreso más bajo, de manera tal que el 9% aplica a quienes tengan menos ingresos, porcentaje que se incrementa conforme aumente el ingreso.  Además, quienes devenguen dos veces o menos del salario más bajo, no cotizan del todo.


También es importante señalar que la prueba de la irrazonabilidad de una norma corre por cuenta de quien la alega, siendo que en este asunto no se ha demostrado tal irrazonabilidad.  Sobre el tema, esa Sala ha indicado que “Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de razonabilidad sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada." (Sala Constitucional, sentencia  n.° 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, reiterada, entre muchas otras en la n.° 10153-2001 de las 14:44 horas del 10 de octubre del 2001 y en la n.° 14392-2016 de las 9:05 horas del 5 de octubre de 2016).


Además, conforme a la jurisprudencia constitucional, el examen de razonabilidad, como parte integrante del control de constitucionalidad, se limita a excluir del ordenamiento aquellos actos totalmente irrazonables, pero no a sustituir ni a enjuiciar a las autoridades públicas en la ponderación de los elementos que puedan hacer una opción más adecuada que otra (resoluciones 1064-2009 de las 15:07 horas del 28 de enero de 2009, 9042-2010 de las 14:30 horas del 19 de mayo de 2010 y 10986-2012 de las 15:05 horas del 14 de agosto de 2012).


Partiendo de lo anterior, es claro que la posibilidad de que el monto de la pensión llegue a sufrir un rebajo de hasta un 55% del monto bruto como producto del aumento en la cotización y del pago de la contribución solidaria no es irrazonable ni desproporcionado, pues esa posibilidad solo existiría cuando el monto de las prestaciones sea sumamente elevado, debido a que la contribución inicia  −insistimos− a partir de los ¢2.602.500,00 y es gradual.


Tampoco considera este Órgano Asesor que las normas impugnadas infrinjan el derecho a una remuneración digna contenido en el artículo 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pues esa norma se refiere a una remuneración de naturaleza salarial, y no a una prestación de la seguridad social.  De todos modos, el ingreso que percibiría el pensionado después de aplicar la contribución no sería indigno, pues para verse afectado por esa contribución su ingreso tendría que ser superior a los ¢2.602.500,00, suma que es bastante aceptable para una prestación económica por vejez.


Por otra parte, la normativa impugnada no infringe la Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las personas Mayores (aprobada por Costa Rica mediante la ley n.° 9394 del 8 de setiembre de 2016), ni la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, pues las disposiciones cuestionadas, lejos de desproteger a los adultos mayores de menos ingresos, propicia su protección, eximiéndolos de cotizar en algunos casos, y disminuyendo el porcentaje de cotización en otros.


En lo que concierne a la posible infracción del Convenio 102 de la OIT, debemos indicar que los artículos 65.3 y 67.a de ese instrumento establecen expresamente que podrá prescribirse (significa determinarse por la legislación nacional o en virtud de la misma, conforme al art. 1.1 Ibíd.), según la regla fijada por las autoridades competentes, un máximo para su monto, a reserva de que ese máximo respete el mínimo establecido por el propio Convenio, que en el caso de prestaciones por vejez es de un 40% del total del salario del trabajador ordinario no calificado (arts. 65, 66, 67 Ibíd.); lo cual se constituye como parámetro de constitucionalidad (convencionalidad) de la cuantía de la pensión.


            Además, conforme a la sentencia de 28 de febrero de 2003, del Caso cinco pensionistas –vs− Perú, la Corte Interamericana de Derechos Humanos admitió que mediante ley en sentido estricto y por fines públicos o sociales (criterios financieros razonables –ahorro fiscal−, que con un fin legítimo, tiendan a preservar el bienestar general, justificado en la estabilidad financiera del Estado en general, y en particular, del sistema pensional del sector público), se pueda limitar o reducir “a futuro” el efecto patrimonial de las pensiones de la Seguridad Social y en especial su monto; dándose a entender que las restricciones pueden comprender válidamente a las pensiones existentes (en curso de pago) y no sólo las futuras que se acusen a partir de la vigencia de dicha ley.


E.- Sobre la violación al derecho de defensa y al principio del debido proceso


Afirma el accionante que las normas que se impugnan permiten que se rebaje su pensión sin necesidad de que se emita una resolución administrativa o una comunicación previa, donde él tenga la posibilidad de conocer de antemano el rebajo que va a tener su pensión en cuanto al monto y porcentaje, lo cual no solo violenta su derecho de defensa, sino también el principio del debido proceso.


Al respecto, estima esta Procuraduría que no es necesario emitir una resolución administrativa, u otorgar una audiencia individual, antes de aplicar una ley.  De conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen.


Desde nuestra perspectiva, no es posible pretender que para aplicar una disposición general, como lo es una ley, deba notificarse a cada uno de los destinatarios de la norma, pues ello haría inoperante el sistema.   De toda suerte, lo que se acusa es un problema de aplicación que no puede ser debatido en una acción de inconstitucionalidad, pues definir si antes de aplicar las leyes cuestionadas es necesario emitir una resolución administrativa, o algún otro tipo de acto, es un tema que sería materia –a lo sumo− de un recurso de amparo.


III.- CONCLUSIÓN


            Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor sugiere declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad a la cual se refiere este informe.


NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la  Procuraduría General de la República en esta ciudad.


            San José, 3 de mayo de 2017.


Julio Alberto Jurado Fernández


PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA


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