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SCIJ - Asuntos Expediente 17-011922-0007-CO
Expediente:   17-011922-0007-CO
Fecha de entrada:   01/08/2017
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   -
 
Procuradores informantes
  • Jorge Oviedo Alvarez
 
Datos del informe
  Fecha:  13/09/2017
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE XXX


CONTRA  DISTINTOS ACUERDOS DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL


EXPEDIENTE N° 17-11922-0007-CO


 


SEÑORES MAGISTRADOS:


 


Yo,  Julio Jurado Fernández, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana ,  cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016 ,  contesto la audiencia otorgada respecto de la Acción de Inconstitucionalidad que interpone XXX contra diversos acuerdos tomados por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.


I-          OBJETO DE LA ACCIÓN


El actor pretende que se declaren inconstitucionales una serie de acuerdos tomados por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social que se relacionan directamente con la forma de calcular la cotización de los trabajadores independientes.


Específicamente, la acción impugna la constitucionalidad de los siguientes acuerdos adoptados por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en los artículos N.° 20 de la sesión No. 8210 del 13 de diciembre de 2007, 7 de la sesión No. 8419 del 04 de febrero de 2010, 3 de la sesión No. 8479 del 18 de noviembre de 2010, 41 de la sesión No. 8603 del 04 de octubre de 2012, 26 de la sesión No. 8682 del 28 de noviembre de 2013, 14 de la sesión No. 8740 del 25 de setiembre de 2014, 17 de la sesión No. 8757 del 18 de diciembre de 2014, 17 de la sesión No. 8802 del 24 de setiembre de 2015 y 22 de la sesión No. 8865 del 29 de setiembre de 2016. 


Para mayor claridad se transcribirán la parte más relevante, para efectos de esta acción, de cada uno de los acuerdos impugnados.


-Artículo N.° 20 de la sesión No. 8210 del 13 de diciembre de 2007:


“Acuerdo  1º-Establecer la siguiente estructura contributiva para los trabajadores independientes y asegurados voluntarios, a partir del 1º de enero del año 2008.


           
Nivel de Ingreso                      %CONTRIBUCIÓN
                                               SEGURO DE SALUD                 SEGURO DE I.V.M.


                           Afiliados       Estado Conjunta          Afiliados       Estado    Conjunta


 


De 101 mil a menos de 2 SM    5.25      5.75      11.00                 5.25    2.00      7.25


De 2 SM a menos de 4 SM                 6.25       4.75      11.00                 5.50               1.75      7.25


De 4 SM a menos de 6 SM                 7.25       3.75      11.00                  5.75   1.50      7.25


De 6 SM a menos de 8 SM                 8.25       2.75      11.00                  6.25   1.00      7.25


De 8 SM a menos de 10 SM         9.50  1.50      11.00                  6.75   0.50      7.25


De 10 SM y más                               11.00       0.00      11.00                  7.25   0.00      7.25


Adicionalmente, el Estado como tal contribuirá con el 0.25% sobre los ingresos cotizantes en cada uno de los Seguros.”


- Artículo N.° 7 de la sesión No. 8419 del 04 de febrero de 2010


“Acuerdo 1º-Establecer la siguiente estructura contributiva para los trabajadores independientes y asegurados voluntarios, a partir del 1° de marzo del 2010:



 


1


De 110.000


3,75


7,25


11,00


4,25


3,50


7,75


2


De 110.001 a menos de 2 SM


5,50


5,50


11,00


6,00


1,75


7,75


3


De 2 SM a menos de 4 SM


6,25


4,75


11,00


6,25


1,50


7,75


4


De 4 SM a menos de 6 SM


7,25


3,75


11,00


6,50


1,25


7,75


5


De 6 SM a menos de 8 SM


8,25


2,75


11,00


6,75


1,00


7,75


6


De 8 SM a menos de 10 SM


9,50


1,50


11,00


7,25


0,50


7,75


7


De 10 SM y más


11,00


0,00


11,00


7,75


0,00


7,75


-           Artículo N.° 3 de la sesión No. 8479 del 18 de noviembre de 2010


Acuerdo 1) Establecer la siguiente estructura contributiva para los trabajadores independientes y asegurados voluntarios a partir el 1° de enero del 2011.


Nivel de ingreso (colones)


 Contribución


Seguro de salud


Seguro de IVM


Afiliado


Estado


Conjunta


Afiliado


Estado


Conjunta


De 116,600


3.75


7.75


11.50


4.25


3.34


7.59


De 116,601 a menos de 2 SM


5.50


6.00


11.50


6.00


1.59


7.59


De 2 SM a menos de 4 SM


6.25


5.25


11.50


6.25


1.34


7.59


De 4 SM a menos de 6 SM


7.25


4.25


11.50


6.50


1.09


7.59


De 6 SM a menos de 8 SM


8.25


3.25


11.50


6.75


0.84


7.59


De 8 SM a menos de 10 SM


9.50


2.00


11.50


7.25


0.34


7.59


De 10 SM y más


11.00


0.50


11.50


7.34


0.25


7.59


 


-           Artículo N.° 41 de la sesión No. 8603 del 04 de octubre de 2012


“II)         Aprobar la propuesta presentada de incremento que pasa de 11.50% a 12% en la contribución conjunta de los trabajadores independientes y asegurados voluntarios, así como reducir de 7 (siete) a 5 (cinco) las categorías de la escala contributiva. Estas modificaciones regirán a partir del 1° de noviembre del año 2012, de acuerdo con la siguiente tabla:


 


image002


 


-           Artículo N.° 26 de la sesión No. 8682 del 28 de noviembre de 2013


“2. Establecer la siguiente escala contributiva para los Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios, afiliados individual y colectivamente. Esta rige a partir del 1° de enero del 2014.


 


 


 


 


 


 


                                   Contribución


 


 


 


 


Seguro de salud


Seguro de IVM


Categoría


Nivel de ingreso (colones)


Afiliado


Estado


Conjunta


Afiliado


Estado


Conjunta


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


1


De 0.577 SM


4.00


8.00


12.00


4,25%


3,34%


7,59%


 


 


 


2


De 0.577 SM a menos de 2 SM


6.00


6.00


12.00


6,00%


1,59%


7,59%


3


De 2 SM a menos de 4 SM


7.00


5.00


12.00


6,59%


1,00%


7,59%


4


De 4 SM a menos de 6 SM


9.00


3.00


12.00


7,09%


0,50%


7,59%


5


De 6 SM y más


12.00


0.00


12.00


7,59%


0,00%


7,59%


-           Artículo N.° 14 de la sesión No. 8740 del 25 de setiembre de 2014


Acuerdo primero: aprobar el ajuste en la Base Mínima Contributiva para los Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios, afiliados individual y colectivamente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26° de la sesión N° 8682, para que sea equivalente a un 64.75% del Salario Mínimo Legal del Trabajador no Calificado Genérico vigente en cada momento, siendo que esta relación porcentual deberá mantenerse hasta el 30 de setiembre del año 2015. Esta disposición rige a partir del 01 de octubre del año 2014, tanto para el Seguro de Salud como para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.


Para tales fines:


1) Establecer las siguientes dos escalas contributivas para los trabajadores independientes y Asegurados Voluntarios, afiliados individual y colectivamente. La primera rige a partir del 01 de octubre del año 2014 y hasta el 31 de diciembre del año 2014, mientras que la segunda rige a del 01 de enero del año 2015 y hasta el 30 de setiembre del año 2015.


Escala Contributiva de Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios para el período Octubre 2014- Diciembre 2014


 


Octubre 2014- Diciembre 2014


 


Categ.


Nivel de ingreso


Contribución


Seguro de Salud


Seguro de IVM


Afiliado


Estado


Conjunta


Afiliado


Estado


Conjunta


1


De 0.6475 SM


3.56%


8.44%


12%


3.79%


3.80%


7,59%


2


De 0.6475 SM a menos de 2 SM


5.35%


6.65%


12%


5.35%


2.24%


7,59%


3


De 2 SM a menos de 4 SM


7.00%


5.00%


12%


6,59%


1,00%


7,59%


4


De 4 SM a menos de 6 SM


9.00%


3.00%


12%


7,09%


0,50%


7,59%


5


De 6 SM  y más


12.00%


0.00%


12%


7,59%


0,00%


7,59%


 


Escala Contributiva de Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios para el período


 


Enero- Setiembre 2015


Categoría


Nivel de ingreso


Contribución


Seguro de Salud


Seguro de IVM


Afiliado


Estado


Conjunta


Afiliado


Estado


Conjunta


1


De 0.6475 SM


3.56%


8.44%


12.00%


3.96%


3.97%


7,93%


2


De 0.6475 SM a menos de 2 SM


5.35%


6.65%


12.00%


5.52%


2.41%


7,93%


3


De 2 SM a menos de 4 SM


7.00%


5.00%


12.00%


6.76%


1.17%


7,93%


4


De 4 SM a menos de 6 SM


9.00%


3.00%


12.00%


7.26%


0.67%


7,93%


5


De 6 SM  y más


12.00%


0.00%


12.00%


7.93%


0.00%


7,93%


 


-           Artículo N.° 17 de la sesión No. 8802 del 24 de setiembre de 2015


“Acuerdo 1) Establecer la siguiente escala contributiva para los Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios Afiliados Individual y Colectivamente, que rige a partir del 01 de octubre del año 2015 y hasta el 30 de setiembre del año 2016


 


 


Categoría


NIVEL DE INGRESO


(Colones)


SEGURO DE SALUD


SEGURO DE IVM


Afiliado


Estado


Conjunta


Afiliado


Estado


Con_junta


1


De 205.684


3.45%


8.55%


12.00%


3.60%


4.32%


7.92%


2


3


4


5


De 205.685 a menos de 2 SM De 2 SM  a menos de 4 SM De 4 SM a menos 6SM


De 6 SM y más


5.18%


6.82%


12.00%


5.02%


2.90%


7.92%


6.24%


5.76%


12.00%


6.04%


1.88%


7.92%


8.02%


3.98%


12.00%


6.49%


1.43%


7.92%


10.69%


1.31%


12.00%


6.93%


0.99%


7.92%



-      Artículo N.° 22 de la sesión No. 8865 del 29 de setiembre de 2016. 


1) Establecer la siguiente escala contributiva para los trabajadores independientes y asegurados voluntarios afiliados individual y colectivamente, a partir del 01 de octubre del año 2016 y hasta el 30 de setiembre del año 2017.


 


image002


            Luego, el actor considera que los acuerdos impugnados son inconstitucionales, en primer lugar, por una violación al principio de igualdad.


En este sentido, el actor explica que dichos acuerdos han creado un sistema conforme el cual, el porcentaje de cotización que deben aportar los trabajadores independientes al seguro social,  está en función de un nivel de ingresos de referencia, de tal forma que dicho porcentaje aumenta a medida que se eleva el nivel de ingresos de referencia. Al respecto, el actor considera que el sistema creado para cobrar las cotizaciones de los trabajadores independientes es groseramente desigual en relación con el régimen que se aplica a los trabajadores asalariados,  conforme el cual, el porcentaje de cotización que se cobra al trabajador es el mismo en todos los casos,  independientemente del nivel de ingresos que éste perciba por concepto de su remuneración.


Del otro extremo, el actor estima que el sistema, creado por los acuerdos de la Caja para financiar el seguro social de los trabajadores independientes, constituiría una violación al principio de solidaridad de los seguros sociales, pues, por lo menos, los trabajadores cuyos ingresos los califican dentro de las categorías 4 y 5, no recibirían casi del todo un aporte de parte del Estado. Esta violación del principio de solidaridad conllevaría, en todo caso, un quebranto del principio de igualdad pues es evidente que personas asalariadas con sus mismos ingresos reciben el mismo porcentaje, por concepto de aporte del Estado, que los trabajadores de menores ingresos.


Un tercer argumento es que los acuerdos han creado una disparidad inaceptable porque los porcentajes de cotización que se cobran a los trabajadores independientes son superiores, excepto en los niveles más bajos de ingresos,  a los que deben cotizar los trabajadores asalariados, amén de que a pesar de que el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social prohíbe cobrarle la carga patronal a los trabajadores independientes, el sistema de cotización creado por la Junta Directiva ha sumado a la cotización del trabajador independiente una suma por responsabilidad patronal que es una forma indirecta de cobrar la carga patronal.


Finalmente, el actor aduce, a partir de un informe de auditoría, que los porcentajes de cotización que se cobran a los trabajadores independientes no se hallan fundamentados en informes o estudios actuariales válidos y que los mismos fueron fijados sin que constara un dictamen jurídico que habilitara a la Caja Costarricense a tal efecto, lo cual considera un vicio de nulidad en dichos acuerdos.


II-         LA LEGITIMACION DEL ACTOR


            Antes de analizar, por el fondo, los argumentos del actor, es importante comentar brevemente la legitimación del actor.


            A la presente acción se la ha dado curso a través  de la resolución 13308-2017 de las 9:15 de 23 de agosto de 2017, dictada por el pleno de la Sala Constitucional. A efecto de fundamentar la admisibilidad de la acción, dicho auto se circunscribe a señalar que la gestión se admite al amparo del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual establece cuales son los casos en que, con la salvedad de la legitimación institucional que se reconoce en el párrafo tercero, no se requiere de un asunto previo para accionar en sede constitucional. 


            No obstante lo anterior, leída  la resolución 13308-2017 se  advierte que ésta no determina  si la legitimación proviene del hecho de que en el caso no exista posibilidad de una lesión directa e individual, o si, por el contrario, nos hallamos ante intereses difusos o colectivos que puedan legitimar la acción.


            Luego, conviene examinar si, en efecto, la acción formulada por el señor XXX se halla dentro de alguno de  los supuestos previstos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.


            En efecto es conocido que el artículo  75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha establecido  como regla general para acceder a la acción de inconstitucionalidad, que deba  existir un asunto pendiente de resolución.


Ahora bien, es igualmente claro que tal disposición llevada al extremo haría imposible el control de constitucionalidad de las normas cuyos efectos no se pueden individualizar, por lo que el mismo artículo 75, pero en su párrafo segundo, ha permitido  algunos supuestos el acceso directo a este proceso.


No obstante, en principio, parece evidente que la presente acción no se enmarca dentro de ninguno de los supuestos previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional,  donde se puede decir que las disposiciones impugnadas produzcan efectos de imposible individualización.


En este sentido, conviene observar que en una resolución anterior, sea el voto N.° 7174-2005 de las 14:58 horas del 8 de junio de 2005, la misma Sala Constitucional indicó que tratándose de la impugnación de los acuerdos de la Caja Costarricense del Seguro Social que establecen e imponen las escalas contributivas para la  cotización de  los trabajadores independientes, era claro que dichos acuerdos sí producían efectos individualizables en las personas, por lo que, dicho en términos utilizados por aquella resolución,  bastaría  con que alguna persona afectada por dichos acuerdos se opusiera, en el eventual proceso administrativo, a las pretensiones de cobro de la Caja del Seguro Social para que se pudiera tener por acreditada la existencia un caso pendiente de resolución, como lo exige el artículo 75.


II.- Legitimación Del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se desprende que como regla general para acceder a la acción de inconstitucionalidad debe existir un asunto pendiente de resolución. Sin embargo, como tal disposición llevada al extremo haría imposible el control de constitucionalidad de las normas cuyos efectos es imposible individualizar, el legislador permite en algunos supuestos el acceso directo a este proceso. Uno de esos supuestos es precisamente el de normas que afecten intereses que atañen a la colectividad pero a nadie en concreto. Sobre el particular se pronunció la Sala en sentencia No. 8239-2001 del 14 de agosto del 2001 de la siguiente manera:


De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando 'por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa', es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa


III.-Caso concreto Los accionantes aducen que acuden directamente a la Sala, porque no existe una lesión individual y directa y, por el contrario, se trata de normas que inciden en el núcleo de derechos e interese que atañen a la colectividad. Sin embargo, los acuerdos que impugnan pretenden —según dicen ellos mismos— obligar a los trabajadores independientes a cotizar, lo cual repercutirá de manera individual en varios trabajadores. Basta con que alguno de ellos se oponga, en el eventual proceso administrativo, a las pretensiones de la Caja para que exista —habiéndose llegado a la etapa de agotamiento de la vía administrativa— un caso pendiente de resolución, como lo exige el artículo 75. En consecuencia, la acción debe rechazarse de plano. (En un sentido coincidente con este auto, se puede ver el voto N.° 11288-2001 de las 15:36 horas del 31 de octubre de 2001)


 


 


Luego cabe decir que ya en otra ocasión, de hecho,  la Sala Constitucional rechazó de plano una acción presentada por el mismo actor que hoy impugna – acción que tenía un objeto análogo al actual-, indicándole, conforme el precedente citado,  que los acuerdos y disposiciones que impongan el modo de cotizar a los trabajadores independientes, en efecto sí producen efectos directos e individualizables, por lo que no cabía dispensar al actor del requisito de acreditar la existencia de un asunto previo. Al respecto, cabe transcribir, en lo conducente, el voto N.° 5885-2010 de las 14:48 horas del 24 de marzo de 2010:


“Sobre la inexistencia de lesión individual y directa. Como segundo motivo de  legitimación, el accionante alega la inexistencia de lesión individual y  directa. Sin embargo, el Tribunal no comparte esta tesis. La normativa impugnada  es susceptible de aplicación individual y puede incidir directamente en la  esfera jurídica de personas singulares, de modo que puede dar origen a  reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, a partir de las cuales  cabría deducir acciones de inconstitucionalidad en su contra. El hecho de que  hoy por hoy las normas no hayan lesionado los derechos del accionante o de  terceros, no significa que eventualmente no puedan hacerlo. Existe pues,  posibilidad de una lesión individual y directa. 


 


            Del otro lado, se impone advertir que en el mismo voto N.° 5885-2010, la Sala Constitucional habría descartado que en la materia que nos ocupa, sea la impugnación de los acuerdos de la Caja que establezcan un sistema de cálculo de la cotización, pudiera existir un interés difuso o colectivo que legitimara la acción directa:


Sobre los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto y los intereses  difusos.  Como tercer motivo de legitimación el accionante manifiesta que los  artículos impugnados afectan a la colectividad de un grupo de asegurados que se  agrupan bajo la modalidad de asegurados voluntarios, por cuenta del Estado y  como pensionados. Al respecto, es oportuno señalar que la Sala ha precisado que  a través de la expresión "intereses que atañen a la colectividad en su  conjunto", el legislador quiso referirse a la legitimación que ostenta una  entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en  defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base  asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o  disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye  la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. A partir de la  sentencia 2006-9170 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho  de junio del dos mil seis, este Tribunal retomó un criterio anterior, según el  cual los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la  declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte  directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, sin que tenga  relevancia que la norma sea susceptible de afectar en forma directa los derechos  de los agremiados. En este caso, sin embargo, esta tesis no es de aplicación  porque el accionante no es el representante legal de una organización de  asegurados y no puede arrogarse sin más la representación de hecho de ninguna  persona u organización profesional. 


 


            Así las cosas, en tesis de principio, resulta claro que la presente acción no puede ser enmarcada dentro de ninguno de los supuestos previstos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que permiten impugnar la constitucionalidad de una disposición sin contar con un asunto previo.


            Ahora bien y no obstante lo anterior, se impone advertir que el actor, en este caso, sí invoca un asunto previo, el cual consiste en un reclamo administrativo, formulado ante la Gerencia Financiera de la Caja Costarricense del Seguro Social en fecha 25 de abril de 2017, el cual se encuentra en etapa recursiva pendiente de resolución desde el 18 de julio de 2017.


            Valga señalar que en este asunto previo, el actor acredita su condición de asegurado como trabajador independiente y pide la declaratoria de nulidad, en sede administrativa, de los mismos acuerdos que ataca aquí por inconstitucionales amén de la devolución de las sumas de dinero que, en su concepto, ha pagado sin causa al Seguro Social. No se debe omitir que en su reclamo administrativo, parte de las razones para pedir la nulidad de los acuerdos de la Caja Costarricense del Seguro Social, se fundamentaron en la inconstitucionalidad de éstos por ser contrarios a los principios de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad y subsidiariedad.


            Ergo, este Órgano Asesor considera que, conforme lo subrayado en los votos N.° 7174-2005 y  N.° 5885-2010,  la acción es admisible por tratarse de un medio razonable de defensa invocado dentro de un reclamo administrativo donde precisamente un trabajador independiente asegurado impugna el cobro de las cotizaciones del Seguro Social invocando la inconstitucionalidad de las disposiciones que crearon el modo de calcular la cotización.


            En conclusión, a pesar de que este Órgano Asesor estima que la presente acción no puede ser enmarcada dentro de ninguno de los supuestos previstos en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo cierto es que sí estimamos que es admisible por existir un asunto previo donde se ha invocado la inconstitucionalidad de los acuerdos impugnados como un medio razonable de defensa del Derecho.


            III-        EN ORDEN AL REGIMEN JURIDICO DE LA OBLIGACION DE COTIZAR DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES


            Desde su creación en 1943, el régimen jurídico de la Caja Costarricense del Seguro Social ha previsto la inclusión de los trabajadores independientes. Así, el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social le otorgaba a la Junta Directiva de esa institución, la potestad de establecer la fecha en que entraría en vigencia el seguro social de los trabajadores independientes y las condiciones de dicho seguro. Se transcribe, en lo conducente, el artículo 3 en su versión original:


Artículo 3º.- Todos los trabajadores manuales e intelectuales que  ganen sueldo o salario serán asegurados obligatorios, pero el pago de sus cuotas y el monto de los beneficios a que tendrán derecho, se calcularán tomando como base el sueldo o salario de cada uno de ellos; la Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el seguro social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro.


 


            Luego, en 1971, el Legislador reformó el artículo 3 de la Ley en comentario para crear, sin perjuicio de la potestad de la Junta Directiva de establecer la obligatoriedad del seguro del Trabajador Independiente, un proceso de afiliación voluntaria para los trabajadores independientes. Asimismo, se estableció que para efectos de su afiliación y aseguramiento, el Trabajador Independiente se encuentra exento del pago de la cuota patronal. Se transcribe el artículo 3 reformado por la Ley N.° 4750 de 26 de abril de 1971:


“Artículo 3°.-Las coberturas del Seguro Social y el ingreso al mismo serán obligatorios para todos los trabajadores manuales e intelectuales que ganen sueldo o salario, y el monto de las cuotas que por esta ley deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones respectivas.


La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual, para tales efectos dictará la reglamentación pertinente.  Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal.


La posibilidad de reingreso de aquellos trabajadores independientes que voluntariamente se hubieren afiliado al amparo del párrafo segundo de este artículo, y que posteriormente se desafiliaren, será reglamentada por la Caja.


La Junta Directiva queda autorizada para tomar las medidas tendientes a coadyuvar en la atención médica a los indigentes, en los riesgos y accidentes profesionales, y en la campaña de medicina preventiva.


La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán.


La Junta Directiva tomará los acuerdos necesarios para extender progresivamente sus servicios a todos el país conforme lo permitan sus recursos materiales y humanos”.


 


De seguido, en el año 2000 y mediante el transitorio XII de la Ley de Protección al Trabajador, en vigencia desde el 18 de febrero de ese año, se estableció que los trabajadores independientes debía afiliarse a la Caja Costarricense del Seguro Social en un plazo  prescriptivo de cinco años contados a partir de la vigencia de dicha Ley:


TRANSITORIO XII.- Los trabajadores independientes se afiliarán a la CCSS en forma gradual durante los primeros cinco años a partir de la vigencia de la presente ley.


 


            Es decir que a través del transitorio XII de la Ley de Protección al Trabajador se estableció que, a partir del año 2005, es obligatorio para los trabajadores independientes estar asegurados por la Caja Costarricense del Seguro Social.


            Es importante tomar nota que la Ley de Protección al Trabajador también estableció las bases para el  financiamiento y  cotización del seguro del Trabajador Independiente. Al efecto se transcribe,  el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, adicionado por el numeral 87 de la Ley de Protección al Trabajador:


Artículo 3º.- Las coberturas del Seguro Social -y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e  intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal.


La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual, para tales efectos dictará la reglamentación pertinente. Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal.


La posibilidad de reingreso de aquellos trabajadores independientes que voluntariamente se hubieren afiliado al amparo del párrafo segundo de este artículo, y que posteriormente se desafiliaren, será reglamentada por la Caja.


La Junta Directiva queda autorizada para tomar las medidas tendientes a coadyuvar en la atención médica a los indigentes, en los riesgos y accidentes profesionales, y en la campaña de medicina preventiva.


La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que  éstos se otorgarán.


La Junta Directiva tomará los acuerdos necesarios para extender progresivamente sus servicios a todo el país conforme lo permitan sus recursos materiales y humanos.


Para los trabajadores independientes cuyo ingreso neto sea inferior al salario mínimo legal y que soliciten su afiliación al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, la cuota del Estado se incrementará con el fin de subsanar parcialmente la ausencia de la cuota patronal. Para tales efectos, se creará un programa especial permanente a cargo del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares."


 


            Es sabido  que desde su creación, el régimen del Seguro Social habría previsto que, para  el caso de los trabajadores asalariados o dependientes, su seguro debía financiarse a través del sistema denominado de cuota tripartita, lo cual fue consagrado en el numeral 73 constitucional.  Al respecto, cabe transcribir el numeral 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en su versión original:


Artículo 22.- Los ingresos del seguro social obligatorio se obtendrán por el sistema de triple contribución, a base de las cuotas forzosas de los asegurados, de los patronos particulares, del Estado y de las otras entidades de Derecho Público, cuando aquél o éstas actúen como patronos y, además, con las rentas que señala el artículo 24.


 


            No obstante lo anterior, es evidente que el Legislador, al promulgar la Ley de Protección del Trabajador optó, debido a razones lógicas derivadas de la ausencia de una cuota patronal, por  establecer bases diferentes para el financiamiento y la cotización en  el caso del Trabajador Independiente.


            En este sentido, la Ley de Protección del Trabajador reformó el numeral 22 de la Ley de la Caja Costarricense para establecer que en el caso del Trabajador Independiente el financiamiento de su seguro se realizaría, básicamente, a través de un sistema de cuotas conforme el numeral 3 de este misma Ley además de una contribución del Estado.


Artículo 22.-


 Los ingresos del Seguro Social se obtendrán, en el caso de los trabajadores dependientes o asalariados, por el sistema de triple contribución, a base de las cuotas forzosas de los asegurados, de los patronos particulares, el Estado y las otras entidades de Derecho Público cuando estos actúen como patronos, además, con las rentas señaladas en el artículo 24.


 Los ingresos del Seguro Social que correspondan a los trabajadores independientes o no asalariados se obtendrán mediante el sistema de cuotas establecido en el artículo 3 de esta ley.


 


            Cabe precisar que el último párrafo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, adicionado  por el artículo 87 de la Ley de Protección al Trabajador, ha establecido, en forma expresa, que el seguro del Trabajador Independiente se debe financiar, aparte de la cuota con la que cotiza el trabajador, con una cuota Estatal para suplir parcialmente la ausencia de la cuota patronal. De acuerdo con el artículo 3 en comentario, es posible incrementar  la cuota Estatal para el caso de los Trabajadores de ingreso menor al salario mínimo. Es decir  que los trabajadores independientes de menor ingreso pueden recibir una contribución mayor por parte del Estado para financiar su seguro social.


 


Artículo 3º.- Las coberturas del Seguro Social -y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal.


La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este seguro; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual, para tales efectos dictará la reglamentación pertinente. Los trabajadores independientes estarán exentos de pago de la cuota patronal.


La posibilidad de reingreso de aquellos trabajadores independientes que voluntariamente se hubieren afiliado al amparo del párrafo segundo de este artículo, y que posteriormente se desafiliaren, será reglamentada por la Caja.


La Junta Directiva queda autorizada para tomar las medidas tendientes a coadyuvar en la atención médica a los indigentes, en los riesgos y accidentes profesionales, y en la campaña de medicina preventiva.


La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que éstos se otorgarán.


La Junta Directiva tomará los acuerdos necesarios para extender progresivamente sus servicios a todo el país conforme lo permitan sus recursos materiales y humanos.


Para los trabajadores independientes cuyo ingreso neto sea inferior al salario mínimo legal y que soliciten su afiliación al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, la cuota del Estado se incrementará con el fin de subsanar parcialmente la ausencia de la cuota patronal. Para tales efectos, se creará un programa especial permanente a cargo del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares."


           


            Luego, importa insistir que, conforme el mismo último párrafo del artículo 3 en comentario, es claro que si bien los trabajadores independientes se encuentran exentos del pago de la cuota patronal – lo cual es lógico y racional-, lo cierto es  que el Seguro Social tiene la potestad, basado en criterios actuariales, de ajustar la cotización del Trabajador  precisamente para subsanar también parcialmente la ausencia de la cuota patronal.


            En este orden de ideas,  se destaca  que el mismo artículo 3 implícitamente autoriza a la Caja Costarricense del Seguro Social a establecer una escala contributiva para graduar el porcentaje de cotización que deben aportar los trabajadores independientes. Esto, otra vez, con la finalidad de subsanar parcialmente la ausencia de una cuota patronal.


            Así, la reforma legal realizada por la Ley de Protección al Trabajador ha creado, para efectos del financiamiento del seguro de los Trabajadores Independientes,  un sistema de contribuciones que comprende  la cotización del asegurado y la contribución del Estado, donde la cotización del asegurado se determina en función de una escala contributiva aprobada por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y en el que  la diferencia entre el porcentaje de contribución que paga el asegurado y el porcentaje de contribución global, debe ser asumido por el Estado. Todo esto para suplir la ausencia de la cuota patronal.


            Es decir que la ausencia de la cuota patronal, el Legislador ha diseñado un sistema donde los trabajadores independientes, conforme la escala que al efecto elabore la Junta Directiva,  y el Estado concurren con sus contribuciones al seguro social para suplir la carencia de aquel aporte, aclarando, sin embargo, que corresponde  a la contribución del Estado cubrir  la diferencia entre el porcentaje de contribución que paga el asegurado y el porcentaje de contribución global.


            Lo anterior sin perjuicio, tal y como se explicó, de que la Ley autoriza que  los trabajadores independientes de menor ingreso puedan recibir una contribución mayor por parte del Estado para financiar su seguro social


IV-        INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL DE LOS ACUERDOS IMPUGNADOS


            Es claro que los trabajadores independientes no se hallan en una situación igual a la de los trabajadores asalariados, razón por la cual no es racional pretender que el sistema que se utiliza para  financiar su Seguro Social y calcular la cotización de aquellos sea análogo al que se utiliza para éstos.


            En este orden de ideas, es importante reconocer que ya en otra sentencia, la Sala Constitucional ha señalado que los trabajadores independientes y los asalariados, no se encuentran, en efecto,  en una situación de igualdad  plena,  por lo que es procedente admitir un trato diferente entre ambos colectivos,  cuando dicha diferencia encuentre justificación en condiciones objetivas y relevantes.  Al respecto, es importante citar lo dicho en la sentencia N.° 16069-2015 de las 11:30 horas del 14 de octubre de 2015:


  Manifiesta el accionante ,  que las disposiciones impugnadas violan el artículo 33, de la Constitución Política, pues se establece que el beneficio bajo estudio, lo es únicamente para los trabajadores asalariados, no así para los independientes, lo que estima discriminatorio. Sin embargo, no lleva razón el accionante  en sus confrontaciones de las normas cuestionadas con los principios de igualdad y razonabilidad constitucional. Primeramente, hay que mencionar que los trabajadores independientes y los asalariados, no se encuentran en una situación de igualdad  plena  como se verá más adelante. Como tesis de principio, la noción de igualdad, en el sentido que es utilizada por el artículo 33, de la Constitución Política y que ha sido examinado por abundante jurisprudencia de este Tribunal  Constitucional , implica que todas las personas tienen derecho a ser sometidos a las mismas normas y obtener el mismo trato (igualdad en la ley y ante la ley); mejor aún, que no se pueden establecer diferencias de trato que no estén fundamentadas en condiciones objetivas y relevantes de desigualdad, o que no sean necesarias, razonables o proporcionales a la finalidad que se persigue al establecer la diferencia de trato.


           


Luego, la Sala Constitucional, en el mismo voto, ha admitido y reconocido que existen condiciones objetivas que justifican que se haya establecido un distinto modo de  financiar el seguro y calcular la cotización de los trabajadores independientes. Así la Sala Constitucional no ha encontrado reparo en que se financie el seguro de los Trabajadores Independientes a través de un sistema de contribuciones que comprenda  la cotización del asegurado y la contribución del Estado, donde la cotización del asegurado se determina en función de una escala contributiva aprobada por la Junta Directiva y en el que  la diferencia entre el porcentaje de contribución que paga el asegurado y el porcentaje de contribución global, sea asumido por el Estado. Se transcribe otra vez el voto N.°  16069-2015:


Sobre el financiamiento de la seguridad social.-


De conformidad con el artículo 73 , Constitucional , ya citado, a la Caja Costarricense del Seguro Social, le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales, con las siguientes particularidades: a) El sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) Goza de independencia administrativa; c) L os fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. El financiamiento de los seguros es mediante contribuciones del sector asalariado, pensionados, asegurados voluntarios, asegurados por el Estado en condición de pobreza y trabajadores independientes. Dichas contribuciones varían según se deriven de cada una de las categorías recién mencionadas. Precisamente, en lo que nos interesa para análisis de la normativa cuestionada, el monto de las cuotas de los trabajadores dependientes se calcula sobre el total de las remuneraciones que se pague al trabajador, derivadas de la relación obrero-patronal. A partir de esta base, es que los ingresos de la Institución se fundamentan en una triple contribución a cargo de las cuotas forzosas de los trabajadores, de los patronos particulares y el Estado y las otras entidades de derecho público, cuando éstos actúen como patronos (artículo 22, de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social). Dichas contribuciones al Seguro de Salud, se encuentran conformadas de la siguiente manera: a) Para el Sector asalariado: los trabajadores cotizan el 5.50% de sus salarios; los Patronos: 9.25% de los salarios de sus trabajadores y el Estado como tal: 0,25% de los salarios de todos los trabajadores del país. En el caso del monto de la contribución que corresponde al trabajador independiente, se encuentra determinada por el monto de la escala contributiva aprobada por la Junta Directiva y la diferencia entre el porcentaje de contribución que paga el asegurado y el porcentaje de contribución global, será asumido por el Estado; es decir que, bajo esta categoría, no existe un aporte patronal, pues no hay un relación laboral empleado-patrón.


 


De seguido, debe hacerse énfasis en que, de acuerdo con el mismo voto, en principio, no existe violación del Derecho de la Constitución en el hecho de que la cotización del asegurado independiente sea a su vez calculada de forma distinta al que se aplica para el trabajador asalariado y que su  cuota, entonces,  sea determinada por los ingresos de referencia del  asegurado y el porcentaje de contribución establecido en la escala contributiva que apruebe la Junta Directiva. Esto en el tanto es evidente que el seguro del Trabajador Independiente no cuenta con el respectivo aporte patronal y existe un deber público de garantizar la sostenibilidad de los seguros sociales.


Al respecto, se impone subrayar que del numeral 73 de la Constitución se desprende que existe un deber de la Institución que administra los seguros sociales, de establecer sus  condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen, para garantizar la sostenibilidad de los mismos.  Sobre este punto, debe citarse el voto N.° 2355-2003 de las 14:48 horas del 19 de febrero de 2003:


En virtud de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política,a la Caja Costarricense del Seguro Social le corresponde "la administración y el gobierno de los seguros sociales", competencia que es competencia que es desarrollada en el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 de veintidós de octubre de mil novecientos cuarenta y tres, de manera que su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección. Asimismo, el artículo 23 de la misma Ley, establece como uno de los parámetros a tomar en cuenta en esta definición, los estudios y cálculos actuariales, a fin de mantener la sostenibilidad del sistema


 


Es decir que, en principio, se ha reconocido la legitimidad constitucional de la potestad de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de ajustar la cotización de los trabajadores independientes para subsanar  parcialmente la ausencia de la cuota patronal, lo mismo que para ajustar la cuota que el Estado debe pagar al mismo efecto. Esto con el fin de garantizar la sostenibilidad de los seguros sociales y con fundamento en los respectivos estudios actuariales.


Luego, debe insistirse en que, de acuerdo con el principio de solidaridad social, es claro que si bien es posible ajustar la cuota del trabajador independiente – de forma diferente al trabajador asalariado – para darle sostenibilidad al sistema, lo cierto es que el Estado se encuentra en la obligación de  contribuir al seguro del trabajador independiente para cubrir la diferencia entre el porcentaje de contribución que paga el asegurado y el porcentaje de contribución global.


  Ahora bien, a la luz de lo anterior se ha hecho el análisis de los acuerdos impugnados, y se ha arribado a las siguientes conclusiones:


a.     En los niveles de ingresos 1 y 2, que corresponden a los trabajadores independientes de menores ingresos (con remuneraciones menores a los 2 salarios mínimos, la contribución del Estado es equiparable o superior a la cotización del trabajador en materia de seguro de salud y es equiparable para el caso del seguro de invalidez, vejez y muerte.


b.    En el nivel de ingreso 3, que corresponden a los trabajadores independientes con ingresos iguales o menores a 4 salarios mínimos, la contribución del Estado es equiparable a los trabajador en materia de seguro de salud, pero mucho menor en el caso del seguro de invalidez, vejez y muerte, pues en promedio ronda el 1%


c.     En el nivel de ingreso 4, que corresponden a los trabajadores independientes con ingresos iguales o menores a 6 salarios mínimos, la relación entre la contribución de los trabajadores y el Estado se expresa, en términos generales, de las siguiente forma, el trabajador cotiza el 9.00% y el Estado aporta el 3.00% en materia de salud. En el caso de invalidez, vejez y muerte el promedio de aporte del Estado es de 1,43%.


d.    En la quinta categoría de ingresos, la contribución del Estado a ambos seguros es, promedio, ninguna.


Así las cosas, es claro que, conforme las escalas contributivas elaboradas por la Caja Costarricense del Seguro Social, los trabajadores independientes que se ubican en las categorías de mayor ingreso, sea la 4 y 5, la contribución del Estado disminuye significativamente hasta el punto de que en el caso de los trabajadores de mayores ingresos, superiores a 6 salarios mínimos, éstos no reciben ninguna contribución de parte del Estado.


Ergo, es evidente que, conforme las escalas contributivas elaboradas por la Caja Costarricense del Seguro Social y que han cobrado vigencia con los acuerdos aquí impugnados, los trabajadores independientes, ubicados particularmente en la categoría de más alto ingreso – equivalente a 6 salarios mínimos, financian su seguro social  con sus propias contribuciones, las cuales cubren en su totalidad la ausencia de la cuota patronal sin recibir, al efecto, ningún aporte del Estado.


Dicho de otra forma, los acuerdos aquí impugnados han creado una escala contributiva que exime al Estado de contribuir, para efectos de ajustar la ausencia de la cuota patronal, con el seguro social de los Trabajadores Independientes de mayor ingreso, lo cual no violenta los principios constitucionales de razonabilidad, solidaridad social  y justicia social.


En este sentido, conviene apuntar que la razón jurídica y social  que ha justificado la inclusión prescriptiva y obligatoria en el seguro social,  de los trabajadores independientes se halla precisamente en los principios de justicia l y solidaridad social.


Al respecto, tómese nota de que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,  se ha comprendido que la inclusión de los trabajadores independientes en el seguro social encuentra su razón de ser, de un lado,  en el ideal constitucional de  promover la universalización de los seguros sociales – evitando que los trabajadores independientes queden excluidos de su cobertura – y, del otro, en el  deber de la colectividad, sea los Poderes Públicos,  de asistir y colaborar con  los miembros de la misma para que estén asegurados frente a las contingencias que los pudieran colocar en situaciones de vulnerabilidad tales como la enfermedad, la invalidez y otros. Sobre este punto, importa citar el voto N.° 10893 – 2011 de las 14:33 horas del 17 de agosto de 2011:


IV.- SOBRE LA AFILIACIÓN OBLIGATORIA DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES.  Aún cuando  la acción resulta inadmisible, tal como se analizó en el considerando anterior, cabe mencionar, que en reiteradas ocasiones, esta Sala se ha pronunciado sobre el tema de la afiliación forzosa de los trabajadores independientes al régimen de seguridad social, oportunidades en las que ha considerado que no resulta contrario al Derecho de la Constitución, con base en las siguientes consideraciones. En primer término, la Caja Costarricense de Seguro Social es una institución autónoma constitucionalmente creada para la administración de los seguros, por lo que está dotada de autonomía política para el desempeño de  esa función. Asimismo, los artículos 3 y 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, disponen que la Junta Directiva de la Caja tiene plena competencia para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de la seguridad social, de manera que puede definir las condiciones, beneficios y requisitos de ingreso de cada uno de los regímenes. En segundo lugar, las regulaciones contenidas en los artículos 63, 73 y 74 de la Constitución Política, en relación con la seguridad social, constituyen mínimos y no máximos, por lo que el legislador en uso de sus potestades discrecionales, puede desarrollar esos preceptos e incluso ampliarlos, a efecto de hacerlos extensivos a otros sectores de la población, por lo que no corresponde a este Tribunal ejercer un control sobre dicha discrecionalidad; únicamente, en aquellos casos en los que se excede esa potestad en perjuicio directo de los derechos fundamentales de las personas es que esta Sala puede, válidamente, conocer y pronunciarse al respecto. Sin embargo, este no es el caso, pues contrario a lo que afirma el accionante, el artículo 73 de la Constitución Política, crea los seguros sociales a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social en beneficio de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. Por su parte, el artículo 74 constitucional, contiene los principios de justicia social y solidaridad social. El primero es entendido como la autorización para que el Derecho irrumpa en las relaciones sociales con el fin de corregir y compensar las desigualdades entre las personas, que resulten contrarias a su dignidad de tal manera que se pueda asegurar las condiciones mínimas que requiere un ser humano para vivir. El segundo principio, el de solidaridad social, consiste en el deber de las colectividades de asistir a los miembros del grupo frente a contingencias que los colocan en una posición más vulnerable, como la vejez, la enfermedad, la pobreza y las discapacidades. Por su parte, los artículos 22, 23, 24 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 11, 16 y 35 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y los artículos 9 y 12 inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, sociales y Culturales, reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la enfermedad, así como de otras condiciones que le impida obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. De esta forma y con base en la interpretación armónica de todos estos preceptos constitucionales e internacionales es que se integra todo el sistema de seguridad social. Además, si bien en un inicio la seguridad social protegía solo a los trabajadores asalariados que aportaban al sistema, lo cierto es que ello provocaba un desamparo económico para el resto de la población, por lo que a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1949 y de la evolución progresiva de los derechos fundamentales en este campo, surgió el principio de universalidad de los seguros, el cual pretende incorporar a toda la población dentro de la cobertura de los seguros, como piedra angular de todo estado social democrático de derecho y como instrumento para el desarrollo de las personas y la sociedad. De esta manera, se concibe al sistema de seguridad social como un conjunto de normas, principios, políticas e instrumentos destinados a proteger y reconocer prestaciones a las personas en el momento en que surgen estados de vulnerabilidad, que le impidan satisfacer sus necesidades básicas y las de sus dependientes. Es así, como en nuestro país, surgen diferentes regímenes de pensión cuyas disposiciones, requisitos y recursos, difieren en atención a esas condiciones especiales según el destinatario de que se trate. Por todo lo anterior, este Tribunal considera que la inclusión obligatoria de los trabajadores independientes –incluidos los que ejercen la profesión liberal- dentro del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social no es contraria a la Constitución. Ahora bien, el hecho de que el accionante labore como asalariado y como trabajador independiente, y cotice en ambas condiciones, no implica una doble imposición, pues se tratan de labores distintas que el legislador en el ejercicio de su discrecionalidad, determinará como actividades asegurables. (Ver en igual sentido las sentencias números 643-2000, 2571-2000, 16404-2005, 1591-2006, 5743-2006 y 14460-2006) 


 


Una posición similar se halla en el voto ya citado N.° 16069-2015:


V.-Sobre el principio de la seguridad social.-


El accionante indica que la normativa cuestionada es contraria al principio de universalización de la seguridad social, cuyo régimen es para todas las personas, sin exclusión alguna. A su vez, aduce que el asegurado como trabajador independiente, igual que el asalariado cotiza para los regímenes de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte y por ende, tiene derecho a disfrutar de tal beneficio. Efectivamente, de conformidad con el artículo 22, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, toda persona tiene derecho a la seguridad social, incluido el derecho a los seguros de la enfermedad, invalidez, vejez, muerte. En el mismo sentido, en los artículos 9 y 12, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, y Culturales, ratificado por Ley 4229, del 11 de diciembre de 1968, admite tal derecho y señala el compromiso adquirido por los Estados partes, de asegurar el derecho a toda persona al " disfrute más alto nivel posible de salud física, mental " , para lo cual deben de desarrollarse acciones tendentes a la prevención, tratamiento, y la lucha de las enfermedades, así como la relación de condiciones que aseguren una adecuada asistencia médica y servicios médicos, en caso de enfermedad. Ahora bien, el artículo 73, de la Constitución Política, dispone que:


“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.


La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.


No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.


Los seguros contra riesgos profesionales serán exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales" .


  De ahí que, el propósito del Constituyente , al diseñar el sistema de seguridad social en nuestro país, fue garantizar a todos los ciudadanos, que el Estado, a través de la Caja Costarricense de Seguro Social, les otorgaría al menos los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. Ciertamente, el Seguro de Salud es universal y cubre a todos los habitantes del país, con sujeción a las disposiciones y requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.


 


Luego, es claro que la ratio iuris que ha servido  para justificar la afiliación obligatoria de los trabajadores independientes en el seguro social, no ha sido solamente la necesidad de extender la cobertura en favor de ellos, sino también el deber del Estado de colaborar y contribuir, por principios de solidaridad y justicia social, para su aseguramiento a través de un aporte proveniente de los recursos públicos.


De lo anterior se sigue que el hecho de que las escalas contributivas, elaboradas por los acuerdos impugnados de la Junta Directiva de la CCSS, eximan al Estado de contribuir, para efectos de ajustar la ausencia de la cuota patronal, con el seguro social de los Trabajadores Independientes de mayor ingreso, constituye un quebranto de los principios de razonabilidad y de solidaridad social.


En efecto, en principio, considerar que ciertas categorías de Trabajadores Independientes, en virtud de ciertos niveles de ingresos,  no tienen derecho a recibir una contribución del Estado para suplir parcialmente la cuota patronal, implica desconocer una parte esencial de la razón jurídica y social (razonabilidad) por la que se impuso y se puede justificar la afiliación obligatoria de dichos trabajadores, amén de que conlleva a desconocer el principio de solidaridad social que inspira el seguro social y que comprende el deber del Estado de contribuir para el seguro social de sus habitantes.


  Debe aclararse que es notorio que no es contrario a la Constitución que la Caja Costarricense del Seguro Social elabore y apruebe escalas contributivas que no solamente ajusten, conforme el nivel de ingresos, el porcentaje de cotización de los trabajadores independientes, sino que gradúen, de forma proporcional a ese mismo nivel de ingreso, la contribución que el Estado haga para cubrir la ausencia de aporte patronal.


No obstante lo anterior, sí es contrario a los principios de razonabilidad, solidaridad y justicia social que dichas escalas contributivas puedan crear ciertas categorías de trabajadores sin derecho a recibir la contribución del Estado necesaria para cubrir la ausencia de la carga patronal.


Abundando, conviene apuntar que la creación de estas categorías de trabajadores independientes sin derecho a la contribución del Estado, no solamente violenta los principios de razonabilidad y solidaridad, sino que también el principio de igualdad, pues evidentemente colocaría a dichos trabajadores en una situación de abierta y grosera desigualdad respecto de otros trabajadores independientes, desigualdad que no encontraría justificación objetiva.


  Finalmente, no se omite recordar que en su memorial de interposición, el actor discute la validez de los estudios actuariales que sirvieron de base a la Junta Directiva para establecer, en general, las escalas contributivas y porcentajes de cotización de los trabajadores independientes. Al efecto, cita estudios técnicos que, en su criterio, cuestionan los estudios actuariales de la Caja Costarricense del Seguro Social.  Asimismo cuestiona que los acuerdos fueron tomados sin contar con un dictamen jurídico.


No obstante lo anterior, es indudable que estos últimos motivos de impugnación del actor no son propios de un control de constitucionalidad, sino que se trata más bien de asuntos cuya solución debe dirimirse en la jurisdicción ordinaria pues implicaría un examen de fondo de los estudios actuariales y la evacuación de prueba pericial que sustenten o invaliden dichos estudios, todo lo cual escapa a la jurisdicción constitucional. En todo caso, cabe señalar que motivos similares a los planteados por el actor, ya fueron discutidos por lo menos en una ocasión en el Tribunal Contencioso Administrativo, el cual declaró dicha demanda sin lugar. (Ver: Sentencia N.° 44-2014 de las 11:00 del 10 de junio de 2014)


 


IV-          CONCLUSIÓN


En virtud de lo expuesto, se concluye que los acuerdos impugnados, dictados por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, son parcialmente inconstitucionales en cuanto han creado una escala contributiva que exime al Estado de contribuir, para efectos de ajustar la ausencia de la cuota patronal, con el seguro social de los Trabajadores Independientes de mayor ingreso, específicamente aquellos ubicados en las categorías 4 y 5, lo cual violenta los principios constitucionales de razonabilidad, solidaridad social, justicia social y igualdad.


 


NOTIFICACIONES:


                          Recibiré notificaciones en la Secretaria de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.


        San José, 13 de setiembre  de 2017.


Julio Alberto Jurado Fernández


Procurador General de la República 


JAJF/JOA/gcc


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