SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

CONSULTA JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD

CONSULTANTE: Sección I del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda

CONTRA: artículos 40, 41, 42 y 43 de la Ley de Expropiaciones, según la reforma operada por la Ley n.°9286 del 11 de noviembre del 2014

EXPEDIENTE: 17-14216-0007-CO

INFORMANTE: Alonso Arnesto Moya

Honorables Magistrados:

El suscrito, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana ,  cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 del 31 de agosto del 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210, del 2 de noviembre del 2016, dentro del plazo conferido atiendo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en resolución de las 9:15 horas del 20 de marzo del año en curso, notificada con las copias de la consulta el día 22 siguiente, en los términos que a continuación expongo:

 

I.              OBJETO & CUESTIONAMIENTOS DE CONSTITUCIONALIDAD DE  LA PRESENTE CONSULTA JUDICIAL

 

El Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a través de la resolución n.°366-2017-I de las 16:00 horas del 25 de agosto del año pasado, consulta a esa Sala la conformidad constitucional de los artículos 40, 41, 42 y 43 vigentes de la Ley de Expropiaciones (n.°7495 del 3 de mayo de 1995), de acuerdo con la reforma integral que de ésta hizo la Ley n.°9286 del 11 de noviembre del 2014, que confieren la competencia para conocer del recurso de apelación al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, lo que estiman contrario al artículo 167 de la Carta Política y a los principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad procesal y al derecho a una justicia pronta y cumplida.

Los cuestionamientos son por la forma, por vicios esenciales que se cometieron durante la tramitación del proyecto de ley que dio lugar a la citada Ley n.°9286, y por el fondo. Dentro de los primeros señalan con vista del expediente legislativo n.°18.753 de la referida reforma, que el texto finalmente aprobado por la Asamblea Legislativa no fue consultado a la Corte Suprema de Justicia, en contravención del artículo 167 constitucional, en relación con el artículo 73 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135, del 11 de octubre de 1989), tan solo el proyecto original que otorgaba el conocimiento del recurso de apelación a dos órganos diversos (al Tribunal de Casación si se trataba de un auto y a la Sala Primera en caso de una sentencia). De tal suerte, que la Corte Plena al rendir su dictamen el 30 de abril del 2014 dejó claro que la iniciativa guardaba relación con la organización y funcionamiento del Poder Judicial y que no correspondía a la Sala Primera de la Corte, sino al Tribunal de Apelaciones, conocer la impugnación de las resoluciones que se dictasen durante los procesos expropiatorios y que solo daría el visto bueno a la iniciativa si se modificaba en el sentido expuesto los artículos 41 a 43 (sesión n.°17-2014 del 28 de abril del 2014).

Sin embargo, el texto sustitutivo que luego se adoptó en la Comisión de Asuntos Jurídicos y dio la redacción actual a los numerales cuestionados, asignó dicha competencia al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, aspecto que nunca se discutió, ni se analizó en el expediente, ni formaba parte de la consulta que originalmente se le hizo a la Corte. Para el tribunal consultante: “En realidad, nunca se le consultó a la Corte sobre la competencia que se le pretendía otorgar al Tribunal Contencioso Administrativo y por ello se omitió un trámite sustancial (la consulta constitucional, se estima, es garantía de la independencia del Poder Judicial y de la prohibición constitucional de la Asamblea de incursionar sin dicha consulta en la organización y funcionamiento del Poder Judicial). Esa circunstancia, concluye este órgano colegiado, podría dar lugar la inconstitucionalidad de la reforma, operada por la ley #9286.”  Agrega, que por lo mismo, carece de relevancia la mayoría calificada alcanzada en el Plenario en ambos debates, ya que para poder apartarse del criterio de la Corte, éste debió de haberse emitido respecto al texto del proyecto que finalmente fue aprobado, lo que no se dio. El otro vicio por la forma que detecta el referido tribunal es el posible quebranto al principio de publicidad ante la falta de publicación del texto sustitutivo, lo que califican también como un ejercicio abusivo del derecho de enmienda, en la medida en que se le otorgaron competencias a un órgano judicial que nunca formó parte de la discusión legislativa.

En lo referente a las dudas de constitucionalidad por el fondo, argumentan que con la aprobación de la Ley n.°9286 se estableció un régimen recursivo paralelo y distinto al previsto por la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE (n.°6313 del 4 de enero de 1979), que entienden no fue tocado por la primera norma, y en la que la competencia para conocer del recurso de apelación se le otorga al Tribunal de Casación, que por virtud del artículo VII de la sesión n.°34-09 del 5 de octubre del 2009 de la Corte Plena, asume el Tribunal de Apelaciones. La situación descrita, para el tribunal consultante, atenta contra el principio de seguridad jurídica, la igualdad de trato en material procesal, y los principios de celeridad y eficiencia, integrantes del Derecho a la justicia pronta y cumplida, pues en función de la ley aplicable, un mismo tema (la fijación del justriprecio) sería resuelto en alzada por tribunales diversos, que a su vez manejan plazos de resolución distintos, mucho más bajos tratándose del Tribunal de Apelaciones, que además – a diferencia del Tribunal Contencioso que no tiene ninguna competencia en alzada, al tratarse de un órgano de primera y única instancia a cargo principalmente de los procesos contencioso-administrativos  – tiene amplia experiencia en el conocimiento de las apelaciones en materia expropiatoria.    

 

II.            ACERCA DE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD

La jurisprudencia constitucional se ha encargado de explicitar los alcances de los numerales 102 y 104 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que determinan la admisibilidad de este tipo consultas. Así, en la sentencia de esa Sala n.° 03669-2006 de las 15:00 horas del 15 de marzo del 2006 – doctrina reiterada en las resoluciones números 2013-7250 de las 9:05 horas del 31 de mayo de 2013 y 2015-9879 de las 9:20 horas del 3 de julio de 2015 –, se indicó:

“I.- PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS JUDICIALES. El artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisión de las consultas judiciales, disposición de la que se desprenden cuatro elementos condicionantes y fundamentales para su procedencia que son los siguientes: a) que sea formulada por un juez; b)   que existan "dudas fundadas" sobre la constitucionalidad de la norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar; c) que exista un caso sometido al conocimiento del juzgador o tribunal, y d) que en ese asunto previo, deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión que suscite la duda de constitucionalidad. Estos presupuestos fueron analizados en detalle en la sentencia No. 1617-97 de las 14:54 hrs. del 17 de marzo de 1997, de la siguiente manera:

"A. Que la formule un «juez» , término genérico que –desde luego– se aplica tanto a los juzgadores unipersonales como a los tribunales colegiados, y sobre lo cual es innecesario precisar más que: a) que debe tratarse de autoridades dotadas de poder jurisdiccional, lo cual excluye las consultas formuladas por tribunales administrativos, pero sí incluye las que hagan los árbitros en el marco de los asuntos sujetos a su decisión (nótese que lo relevante en todos los casos es que se esté ante el trámite de un proceso conducente al dictado de una sentencia o laudo arbitral, dotados de la autoridad de la cosa juzgada); y, b) que el juzgador debe estar, al momento de formular la consulta, debidamente habilitado para ejercer esa competencia (ya que mal podría pensarse que una resolución que sea inválida en el proceso en cuestión pueda surtir el efecto de dar inicio a un trámite que, como éste, posee un carácter puramente incidental).

B. Que existan «dudas fundadas» sobre la constitucionalidad de la norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar . Esto quiere decir que el cuestionamiento debe ser razonable y ponderado. Además implica que no puede versar sobre aspectos sobre cuya constitucionalidad la Sala ya se haya pronunciado. Ello es así no sólo porque aceptar lo contrario implicaría desconocer la eficacia erga omnes de las resoluciones de esta jurisdicción, sino también dado que una consulta bajo esas circunstancias evidentemente carecería de interés actual. Pero subráyese, por su relevancia para el sub examine, que la explicada circunstancia sólo deriva de aquellos pronunciamientos en que la Sala haya validado expresamente la adecuación de la norma, acto, conducta u omisión a los parámetros constitucionales. En consecuencia, si una norma ha superado anteriormente el examen explícito de constitucionalidad (en vía de acción o consulta), no sería viable un nuevo cuestionamiento sobre el mismo punto, pero sí podría serlo respecto de un acto, conducta u omisión basados en la misma norma, particularmente porque –en este caso– siempre existe la posibilidad de un quebranto constitucional, ya no en la norma en sí, sino en su interpretación o aplicación. A la inversa, el hecho de que un acto, conducta u omisión haya sido refrendado anteriormente (quizás en vía de amparo o hábeas corpus) no significa que no puedan existir dudas sobre la constitucionalidad de la norma misma en que aquellos se fundamenten. Y, en esta hipótesis, la consulta judicial es pertinente.

C. Que exista un caso sometido al conocimiento del juzgador o tribunal . Al igual que en la acción de inconstitucionalidad, la consulta judicial nunca se da en el vacío o por mero afán académico, sino que ella debe ser relevante para la decisión o resolución del llamado «asunto previo» o «principal». Finalmente,

D. Que, en ese asunto previo, deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión que suscite la duda de constitucionalidad, aspecto que –por su relevancia para el caso– resulta conveniente precisar. En efecto, la expresión «deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión», conlleva un sentido actual muy definido y totalmente distinto a que si la ley hablara en términos de que «pueda aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión». La consulta judicial no procede ante la mera eventualidad de que acaezcan esas circunstancias, ya que –como se explicó arriba– esta concepción equivaldría a que se inviertan los recursos de la jurisdicción constitucional en un simple ejercicio académico o doctrinario. Para que la consulta sea viable, el juzgador debe estar enfrentado, con certidumbre y en tiempo presente, a la aplicación de la norma o al juzgamiento del acto, conducta u omisión que le suscite una duda de constitucionalidad." (El subrayado no es del original).

 

Atendiendo a los parámetros anteriores, se tiene que la presente consulta es formulada,  según lo indica la ya mencionada resolución n.°366-2017-I, en el marco de un proceso expropiatorio de fijación del justiprecio, tramitado bajo el expediente n.°15-189-1028-CA, en el que está pendiente de resolver un recurso de apelación a cargo del Tribunal consultante, que plantea dudas fundadas de constitucionalidad de los artículos 40, 41, 42 y 43 de la Ley de Expropiaciones, disposiciones que necesariamente tendrá que aplicar al caso concreto en tanto determinan su propia competencia. De conformidad con lo expuesto, para este órgano asesor la consulta cumple con todos los presupuestos de admisibilidad (ver también la resolución de esa Sala n.°2016-12771 de las 9:00 horas del 7 de setiembre del 2016). 

 

III.           FONDO DEL ASUNTO: ANÁLISIS DE LOS CUESTIONAMIENTOS HECHOS POR EL TRIBUNAL DE APELACIONES

 

El tribunal consultante, según lo señalamos antes, duda de la conformidad constitucional de los artículos 40, 41, 42 y 43 de la Ley de Expropiaciones, a partir de la reforma integral que de ésta hizo la Ley n.°9286 del 11 de noviembre del 2014, en cuanto le atribuye la competencia para conocer de las apelaciones que se interpongan dentro de este tipo de procesos judiciales al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Para mayor claridad, pasamos a transcribir las disposiciones en cuestión:

 

“Artículo 40.- Apelación. La parte disconforme con la resolución final podrá apelar ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la notificación.

Presentada la apelación y transcurrido el plazo para apelar, el juzgado elevará los autos de inmediato.” (El subrayado no es del original).

 

“Artículo 41.- Audiencia sobre el fondo y prueba para mejor resolver. El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda concederá a las partes un plazo de cinco días hábiles para presentar los alegatos que consideren oportunos. También, podrá solicitar la prueba para mejor resolver que considere pertinente.” (El subrayado no es del original).

 

“Artículo 42.- Resolución de segunda instancia. Vencido el plazo fijado en el artículo anterior o evacuada la prueba para mejor resolver, el Tribunal de lo Contencioso- Administrativo y Civil de Hacienda dictará la resolución final, dentro de los quince días hábiles siguientes.” (El subrayado no es del original).

 

“Artículo 43.- Recursos. Mediante escrito motivado, los autos que se dicten en el proceso podrán ser apelados para ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, en el efecto devolutivo, dentro del plazo de cinco días hábiles, solo cuando tengan relación con las siguientes materias:

a) La designación de los peritos.

b) La fijación de los honorarios de los peritos.

c) Lo concerniente al retiro, el monto y la distribución de avalúo.

d) Los autos que resuelvan sobre nulidades de actuaciones y resoluciones.

e) Los autos que resuelvan los incidentes de nulidad de las actuaciones periciales.

En los demás casos, los autos solo tendrán recurso de revocatoria, que deberá ser interpuesto en el plazo de tres días hábiles.” (El subrayado no es del original).

 

En la versión anterior de la Ley de Expropiaciones, es decir, antes de la Ley n.°9286, esta competencia la tenía el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, de acuerdo con la reforma hecha por el artículo 215 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.°8508 del 28 de abril del 2006), que por el citado acuerdo de Corte Plena, asumió el Tribunal de Apelaciones. La reforma integral operada por la Ley n.°9286 modificó el régimen recursivo anterior, al trasladar el conocimiento de los recursos de apelación del Tribunal de Apelaciones al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

Entre las inquietudes que plantea la referida cámara es que ese cambio de último momento no fue consultado a la Corte Suprema de Justicia, a pesar de su incidencia en la  organización y funcionamiento de la Administración de Justicia, por lo que el texto legal se habría aprobado en contravención del artículo 167 de la COPOL, que reza:

            “ARTÍCULO 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea.” (El subrayado no es del original).

De verificarse por esa Sala Constitucional que la consulta a la Corte resultaba procedente, por versar los artículos cuestionados con aspectos relacionados con la estructura o el funcionamiento del Poder Judicial, y que en efecto dicho trámite fue omitido en relación con el texto que finalmente se aprobó por la Asamblea Legislativa la consecuencia sería la nulidad absoluta de los numerales citados, al tratarse en efecto de un requisito sustancial o esencial del procedimiento legislativo, como así lo advirtió  ese alto Tribunal en su sentencia n.°2005-06866 de las 14:37 horas del 1 de junio del 2005:

“La omisión de la Asamblea Legislativa de consultar el proyecto, por lo menos del artículo que le asignaba funciones materialmente administrativas al Tribunal de Trabajo, determina la inconstitucionalidad del numeral 92 de la ley de marras, al haberse soslayado un trámite sustancial en la formación de la ley, como lo constituye la consulta preceptiva a la Corte Suprema de Justicia. Nótese que el ordinal 167 de la Constitución Política convierte la consulta a la Corte Suprema de Justicia en un requisito sustancial e indefectible para la discusión y aprobación de proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, siendo que la norma constitucional, únicamente, habilita a la Asamblea Legislativa para apartarse de la opinión consultiva de la Corte Plena mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, circunstancia que denota que necesariamente debe haberse recabado la consulta.” (El subrayado no es del original).

 

            De manera más reciente, la Sala Constitucional confirmó la posición anterior en la resolución n.°2017-12905 de las 11:00 horas del 16 de agosto del 2017, al afirmar:

“VII.- Sobre el carácter sustancial del procedimiento de consulta establecido en el artículo 167 de la Constitución (…)

De ambas citas, que el Tribunal acuerpa en esta decisión, se deriva con claridad que la consulta regulada en el artículo 167 Constitucional, cuando ella proceda, hace parte de los elementos imprescindibles para la regularidad del procedimiento legislativo. Las razones dadas por la Sala en las sentencias anteriores son claras y contundentes en el sentido de que lo que está en juego es el principio de equilibro de poderes, que hace necesario que decisiones del legislativo que tendrán incidencia en el judicial, no sean el producto de decisiones de mayorías escasas y transitorias, sino que tales cuestiones cuenten, en el mejor de los casos con la anuencia del Poder Judicial, o bien si ello no es posible, que las decisiones políticas que afectarán la estructura o funcionamiento de ese poder, reciban el apoyo de un número suficiente y calificado de legisladores, en el entendido que ello significa un mayor escrutinio, control y vigilancia respecto de las disposiciones.-  Así pues, cabe sostener que, tal y como se ha sostenido en anteriores ocasiones, para este Tribunal forma parte sustancial e ineludible del procedimiento legislativo, el procedimiento de consulta de las normas de proyectos de ley que afecten la estructura y funcionamiento del Poder Judicial, a fin de que el citado órgano emita su criterio al respecto.- En consecuencia la omisión de consulta en los casos en que resultaba necesaria genera necesariamente la invalidez de las normas que tengan padezcan defecto.” (El subrayado no es del original).

 

Tal y como lo hemos indicado en otras ocasiones, de la doctrina jurisprudencial de esa Sala se desprenden dos consideraciones adicionales de importancia acerca de los alcances de este trámite de audiencia a la Corte. La primera, que su omisión no acarrea la invalidez de todo el texto legal, tan solo de aquellos artículos que encajen dentro del supuesto del artículo 167 constitucional, por referirse a cuestiones relativas con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, y que no le fueron consultados. De nuevo la recién citada sentencia n.°2017-12905 así lo ratifica:

“VIII.- Decisión sobre la acción planteada. De conformidad con todo lo que se ha venido señalando,  ha quedado demostrado que el reclamo de la empresa accionante descansa sobre una base fáctica cierta. En efecto, el artículo 86 de la Ley 9036 del cual se reclama su invalidez, abarca efectivamente cuestiones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial, a pesar de lo cual, dicho texto tanto en sí mismo como en cuanto a la materia que toca (reparto de competencias entre las jurisdicciones agraria y ambiental en aquellos casos en que participa el INDER) no fue consultado a la Corte que por ende no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la conveniencia y oportunidad de dicho reparto. Finalmente, tal ausencia de consulta, debe considerarse como un defecto sustancial para la validez del procedimiento legislativo, pero única y particularmente, respecto del texto legal cuestionado, (el artículo 86 de la Ley 9036) en donde se intentó ilegítimamente regular aspectos de estructura y funcionamiento del Poder Judicial. Como consecuencia de todo lo anterior, procede entonces declarar la inconstitucionalidad del citado artículo 86 de  la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, por haberse constatado respecto de ella, la ausencia de la obligada consulta al Poder Judicial, establecida en el artículo 167 Constitucional.-” (El subrayado no es del original).

 

La segunda, que dada la naturaleza sustancial del requisito procedimental de comentario, no cabe su convalidación acudiendo como remedio de último minuto a la aprobación por mayoría reforzada de la ley. Esta salvedad lo único que significa es que el criterio de la Corte carece de efectos vinculantes para la Asamblea Legislativa, la que podrá apartarse de éste si cuenta con el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros; pero en modo alguno supone la posibilidad de saltarse ese paso, debiendo recabar siempre el parecer del máximo órgano jurisdiccional para los asuntos en que constitucionalmente así se establece.

Estos asuntos, según se establece por la disposición constitucional recién transcrita, son los relacionados con  “la organización o funcionamiento del Poder Judicial”, lo que ha sido entendido por ese alto Tribunal en su resolución n.° 2001-13273 de las 11:44 horas del 21 de diciembre del 2001, de la siguiente manera:  

“Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales Así lo sostuvo en la sentencia número 5958-98, de las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho, que en lo conducente dice: “(…)En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados (…) En síntesis, resulta evidente que el cumplimiento de un requisito como el hasta ahora mencionado, constituye un aspecto fundamental del procedimiento legislativo, en vista de que entraña la relación de absoluto respeto que cada uno de los órganos que componen el Estado deben tener en relación con aquellos a los que el constituyente confirió independencia funcional. No se trata de un poder de “colegislación”, sino de necesaria participación en el procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada.” (El subrayado no es del original, ver en igual sentido, la resolución n.°2006-012405 de las 10:07 horas del 25 de agosto del 2006).

 

Teniendo en consideración las precisiones anteriores, procede examinar el expediente legislativo n.° 18.753 con el fin de confirmar si la referida violación procedimental efectivamente ocurrió en el trámite del proyecto de ley que dio lugar a la Ley n.°9286, tal y como lo afirma el Tribunal de Apelaciones. Bajo el entendido que si se llega a  verificar que la consulta al Poder Judicial si resultaba procedente y que este requisito no se cumplió, al tratarse, como se dijo, de un vicio sustancial insubsanable del trámite parlamentario, carecería de interés pronunciarse respecto al resto de infracciones de forma y de fondo alegadas, por cuanto la consecuencia jurídica inmediata sería la nulidad absoluta de los artículos cuestionados, con su consiguiente supresión del orden jurídico, por lo que la eventual atención al resto de los reproches no harían más que relativizar la importancia de la falta procedimental detectada (ver en ese sentido, el considerando IX de la ya mencionada sentencia n.°2017-12905).

Así las cosas, el texto original de la propuesta legislativa denominada “REFORMA INTEGRAL DE LA LEY N°7495, LEY DE EXPROPIACIONES, DE 3 DE MAYO DE 1995, Y SUS REFORMAS,”  regulaba en sus artículos 41, 42, 43 y 44 el trámite de segunda instancia dentro del proceso especial de justiprecio en los siguientes términos (folios 18 y 19): 

“ARTÍCULO 41.- Apelación

La parte disconforme con la resolución final podrá apelar ante la Sala I de Casación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la notificación.

Presentada la apelación y transcurrido el plazo para apelar, el Tribunal elevará los autos de inmediato.” (El subrayado no es del original).

 

ARTÍCULO 42.- Audiencia sobre el fondo y prueba para mejor resolver

La Sala I de Casación concederá a las partes un plazo de cinco días hábiles para presentar los alegatos que consideren oportunos. También podrá solicitar la prueba para mejor resolver que considere pertinente. (El subrayado no es del original).

 

ARTÍCULO 43.- Resolución de segunda instancia

Vencido el plazo fijado en el artículo anterior o evacuada la prueba para mejor resolver, el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo dictará la resolución final, dentro de los quince días hábiles siguientes. (El subrayado no es del original).

 

ARTÍCULO 44.- Apelación de autos dictados durante el proceso

Mediante escrito motivado, los autos que se dicten en el proceso, podrán ser apelados para ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, en el efecto devolutivo, dentro del plazo de tres días hábiles, solo cuando tengan relación con las siguientes materias:

a) La designación de los peritos.

b) La fijación de los honorarios de los peritos.

c) Lo concerniente al retiro, el monto y la distribución del avalúo.

d) Los autos que resuelvan sobre nulidades de actuaciones y resoluciones.

e) Los autos que resuelvan los incidentes de nulidad de las actuaciones periciales.

En los demás casos, los autos solo tendrán recurso de revocatoria, que deberá ser interpuesto en el plazo de tres días hábiles.” (El subrayado no es del original).

 

Según se desprende de los numerales transcritos y como así fue relatado en un inicio, el proyecto de ley contemplaba originalmente una competencia dual para conocer de las apelaciones en materia expropiatoria a cargo del Tribunal de Casación, respecto a determinados tipos de autos, y de la llamada Sala I de Casación, en el caso de las resoluciones finales que fijen el monto de la indemnización, sin perjuicio de la inconsistencia de su artículo 43 que solo menciona al primer órgano.     

En la sesión ordinaria n.°19 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos del 5 de noviembre del 2013 se aprobó un texto sustitutivo que en lo referente a las disposiciones transcritas mantuvo exactamente igual la numeración y su contenido. En esa misma sesión se acordó también someterlo a consulta de la Corte Suprema de Justicia, lo que se hizo mediante oficio CJ-387-2013, del 13 de noviembre   (ver los folios 91 a 108 y 135).

Mediante oficio n.°SP-419-2013 del 15 de noviembre de la Secretaría General de la Corte, se pidió un plazo no menor a 30 días hábiles para poder rendir el informe requerido (folio 517), gestión que fue atendida por el oficio CJ-481-2013, del 25 de noviembre, en el que la jefa de la comisión legislativa respondió dando por ampliado en ocho días el termino para recibir la consulta y advirtiendo que de requerir una nueva prórroga, la solicitud debía plantearse ante la Secretaría del Directorio Legislativo (folio 549). Por oficio n.°SP-452-2013 del 11 de diciembre se solicitó una nueva prórroga por la Secretaría General de la Corte, la que fue concedida por oficio n.°DSN-43-13-14 del 12 de diciembre de 2013 por el Presidente de la Asamblea Legislativa por un plazo de quince días (folios 556 y 557). Por oficio SP-52-2014 del 20 de febrero del 2014 se volvió a pedir por la Corte una nueva prórroga para rendir su informe (folio 653), el que finalmente se remitió a la Asamblea Legislativa el 30 de abril del 2014, mediante oficio n.°4191-14, en cuya virtud se puso en conocimiento del acuerdo tomado por la Corte Plena, en sesión n.°17-14, del 28 de abril del año 2014, artículo XXXIV (folios 903 a 908), en el que se expresa su posición respecto al proyecto en cuestión, confirmando que los aludidos artículos sí incidirían en la organización y servicio del Poder Judicial, al tratarse “de normas competenciales en materia recursiva” y a tales efectos, acogió la explicación dada en el informe rendido por la Magistrada Escoto sobre el particular, en el que se señaló:

“En cuanto al recurso de apelación de la resolución final en este proceso, resulta trascendente destacar la existencia en la actualidad de un Tribunal de Apelaciones en materia contencioso administrativa, el cual fue creado para efectos de celeridad procesal. Esta remisión a la Sala Primera conllevaría atrasos innecesarios dada la experiencia que generó la creación del Tribunal de Apelación Contencioso. Por ende, lo adecuado acorde a la realidad y experiencia actual, así como al espíritu que informa la creación de esta normativa de análisis, sería que la apelación sea tramitada ante este Tribunal de Apelación y no por la Sala Primera, órgano decisor que en principio conoce del recurso extraordinario de casación donde hay limitantes a la admisión y recepción de pruebas para mejor resolver así como se eliminan trámites en esta instancia; mientras que esta normativa al generar etapas procesales a las partes ante esta Cámara, produciría atrasos innecesarios tanto para la Sala Primera cuanto para las partes y terceros interesados.

En consecuencia no podría esta Corte avalar lo dispuesto en tales cánones (artículos 41, 42 y 43).

Desde otro ángulo, y en igual sentido de cuestionamiento, lo establecido en el ordinal 43 ibídem constituye una contradicción doble con lo expuesto en relación a los mandatos 41 y 42. Ello porque, ahora aparentemente ya no sería la Sala Primera sino el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo quien resolvería el asunto final. A su vez, se le estaría otorgando la competencia de la materia recursiva a esta Sala, porque es la que funge como Tribunal de Casación. De ahí que tampoco podría esta Corte aprobar lo dispuesto en el artículo 43 al contraponerse a la normativa procesal vigente en cuanto al recurso de apelación en materia contencioso administrativa, la cual prevé al Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo como el órgano recursivo.

De consiguiente, todo lo anterior incidiría en las personas usuarias, pues afectaría el servicio al generarse atrasos para las partes y terceros interesados con la remisión ante las Sala Primera para resolver los recursos de apelación en esta materia. En mi criterio como la finalidad de esta normativa radica en agilizar tanto el proceso como los trámites expropiatorios si se corrigieren los errores que destaco en los numerales 33, 41, 42 y 43 con las sugerencias que se hacen el resto del texto, podría este órgano revisor darle el visto bueno en el tanto y cuanto se corrija lo destacado.” (El subrayado no es del original).

 

A pesar de la contundencia de las consideraciones anteriores, en todo el trámite legislativo posterior que siguió a la emisión del criterio de la Corte Plena hasta la emisión de la Ley n.°9286, no se generó ningún tipo de discusión al respecto por parte de los señores diputados, aún menos fueron valoradas sus objeciones al entonces proyecto de discusión.  

Tampoco hubo discusión alguna, ni mención al referido informe del Poder Judicial cuando en la sesión n.°14 del 19 de agosto del 2014 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos se aprobó la moción de fondo n.°18-137 de texto sustitutivo, presentada por la vía del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que le dio la redacción actualmente vigente a los artículos 40, 41, 42 y 43 aquí cuestionados, en donde se introduce la mención del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda como el órgano encargado de conocer las apelaciones en materia expropiatoria (ver folios 1014 a 1020, 1034 a 1048 y 1085 a 1102). 

Efectivamente, como así lo manifiesta el Tribunal consultante, no consta de la lectura integral del expediente legislativo n.° 18.753, que este último texto sustitutivo haya sido consultado nuevamente a la Corte, tan solo consta que fue puesto en conocimiento del Instituto Costarricense de Electricidad por las eventuales modificaciones adicionales que haría a la Ley n.°6313 (ver folios 1010, 1073, 1130 y 1159 a 1170).

En esas condiciones el texto fue llevado a Plenario donde fue aprobado en primer debate con 43 votos a favor el 14 de octubre del 2014 y en segundo debate con 42 votos a favor el día 30 siguiente (ver folios 1208 y 1312), sin que el tema relacionado con la incidencia en el funcionamiento del Poder Judicial de la fase recursiva en materia de expropiaciones que se estaba aprobando en ese momento hubiese generado ningún tipo de debate parlamentario al respecto.

De lo expuesto se desprende que el criterio de la Corte Plena recabado durante el trámite legislativo de aprobación de la Ley n.°9286 sencillamente fue pasado por alto en la Asamblea Legislativa, pese a la manifestación clara y concreta de su parte de que lo relativo al régimen recursivo sí incidía con su labor y estructura. No es posible afirmar que el último texto sustitutivo aprobado en Comisión y que recibió la mayoría calificada en el Plenario obedeció al propósito de atender los cuestionamientos y observaciones hechas por el Poder Judicial, sencillamente, porque no hubo discusión alguna que sustente tal hipótesis y además, porque la modificación adoptada, en que se le otorga la competencia al Tribunal Contencioso para conocer de las apelaciones, se contrapone al criterio de la Corte que condicionó la aprobación del entonces proyecto de ley a que esa competencia fuera del Tribunal de Apelaciones.     

Hay que entender, entonces, que la última versión de la propuesta legislativa que dio lugar a la Ley n.°9286, introdujo un cambio novedoso en el orden recursivo, con la mención de un órgano jurisdiccional distinto (el Tribunal Contencioso) a los dos que se venían conociendo hasta ahora (nos referimos al Tribunal de Casación y a la Sala I); lo que obligaba al Parlamento, por virtud del citado artículo 167 constitucional, a volver a consultar al Poder Judicial el texto sustitutivo, sobre todo, cuando ya la Corte Plena había advertido que el tema de las apelaciones sí era un asunto que le concernía y afectaba.

Por consiguiente, al haberse comprobado del estudio del expediente legislativo n.° 18.753, la ausencia del criterio de la Corte respecto al texto sustitutivo que finalmente fue aprobado y que dio lugar a la Ley n.°9286, las normas relacionadas con el recurso de apelación en el proceso expropiatorio, a saber sus artículos 40, 41, 42 y 43, serían nulos, dada su repercusión en la estructura y labor del Poder Judicial. La consecuencia de la supresión de estos numerales del ordenamiento jurídico, para este órgano asesor, sería que las disposiciones anteriores de la Ley de Expropiaciones n.°7495, así reformadas por el artículo 215 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.°8508), que regulaban la segunda instancia en este tipo de procesos, volverían a entrar en rigor.           

Finalmente, tomando en cuenta que de conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, una eventual sentencia estimatoria que determine la nulidad de una norma del ordenamiento, tendrá un efecto declarativo y retroactivo a la fecha de su vigencia, con el respeto debido recomendamos a esa Sala que, por razones de justicia y para evitar graves dislocaciones a la seguridad jurídica, dimensione los efectos de una posible declaración de inconstitucionalidad de los artículos cuestionados, de forma que sus efectos sean a futuro y no se vean afectadas las resoluciones de justiprecio que al amparo de esas normas fueron falladas en segunda instancia, en perjuicio de las situaciones jurídicas consolidadas y del mismo interés público, en tanto se trata de procesos expropiatorios incoados por alguna Administración Pública.

IV.           CONCLUSIÓN

Con fundamento en las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría que:

1)     La consulta de constitucionalidad es admisible.

2)     Los artículos 40, 41, 42 y 43 de la Ley de Expropiaciones, de acuerdo con la reforma integral que de ésta hizo la Ley n.° 9286, sí contiene aspectos relacionados con la organización y el funcionamiento del Poder Judicial, al regular el régimen recursivo en materia expropiatoria; por lo que sí debía ser consultado a dicho Poder de la República.

3)     Del estudio del expediente legislativo n.°18.753 no se desprende que el texto finalmente aprobado por la Asamblea Legislativa y que dio lugar a la Ley n.°9286, hubiese sido consultado a la Corte Suprema de Justicia antes de su aprobación.

4)     Ergo, los artículos 40, 41, 42 y 43 que fueron consultados por el Tribunal de Apelaciones sí serían inconstitucionales por lesionar el artículo 167 de la Carta Política; debiéndose restringir los alcances de la declaratoria de nulidad a las disposiciones dichas y no a la entera ley. Asimismo, recomendamos dimensionar a futuro los efectos de una eventual sentencia estimatoria por razones de justicia y para evitar graves dislocaciones en la seguridad jurídica.       

 

NOTIFICACIONES

Para atender notificaciones señalo como lugar la Oficina de Recepción de Documentos, en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta capital, entre avenidas 2 y 6, calle 13.

San José, 18 de abril del 2018.

 JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ

PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

JAJF/AAM/gcc