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SCIJ - Asuntos Expediente 18-001105-0007-CO
Expediente:   18-001105-0007-CO
Fecha de entrada:   24/01/2018
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   -
 
Procuradores informantes
  • Elizabeth León Rodríguez
 
Datos del informe
  Fecha:  10/10/2018
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR LA ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES SALINAS DOS Y LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MATA DE LIMÓN ESPARZA


CONTRA LA PARTE FINAL DEL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE POR CONSIDERARLA CONTRARIA A LOS ARTÍCULOS 45 Y 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA


EXPEDIENTE NÚMERO 18-1105-0007-CO


Informante: Elizabeth León Rodríguez


         El suscrito, Julio Alberto Jurado Fernández, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, cédula de identidad número 1-501-905, Procurador General de la República, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio de 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210, de 2 de noviembre de 2016, dentro del plazo conferido atiendo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en resolución de las 14 horas y 25 minutos de 20 de setiembre del año en curso, notificada el 24 de setiembre, en los términos que a continuación expongo:


         I. La normativa impugnada:


         Los accionantes interponen esta acción contra la parte final del párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 de 4 de octubre de 1995), el cual establece:


“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.


Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.


Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.


Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.” (Lo resaltado en negrita corresponde a la frase impugnada con esta acción de inconstitucionalidad).


        


         II. Los alegatos de los accionantes:


         Los accionantes indican que la normativa impugnada es inconstitucional por dos motivos específicos: porque quebranta el derecho de propiedad privada de los titulares de terrenos ubicados dentro de la Zona Protectora Tivives, por lo que es contraria al artículo 45 de la Constitución Política; y porque violenta los principios de igualdad y de no discriminación regulados en el artículo 33 constitucional.


         En cuanto al primer motivo de inconstitucionalidad, indican que la norma impugnada permite al Estado expropiar de hecho y de manera gratuita la propiedades privadas incluidas en las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre. Ello dado que, según su criterio, se permite someter a las propiedades privadas a ciertas limitaciones y restringir el ejercicio de facultades esenciales del derecho de propiedad, e incluso, se podría vaciar completamente el contenido del derecho de propiedad, sin indemnizar previamente a sus titulares.


         Indican que la norma cuestionada permite al Área de Conservación Pacífico Central restringir contenidos esenciales del derecho de propiedad de los titulares de terrenos localizados dentro de la Zona Protectora Tivives, porque con base en esa regulación, pronto entrará en vigor el Plan de Manejo de esa área silvestre protegida, que establecerá limitaciones a las facultades de uso y disposición que garantiza el artículo 45 de la Constitución Política y que, eventualmente, esas limitaciones podrían vaciar completamente el contenido del derecho de propiedad, con lo que se produciría una expropiación de hecho, sin indemnización previa.


         Fundamentan la inconstitucionalidad señalada, en los principios de inviolabilidad de la propiedad privada, prohibición de la confiscación e intangibilidad del patrimonio; y en lo dispuesto por la Sala Constitucional acerca de la invalidez de aquellas limitaciones a la propiedad que afectan los atributos esenciales del derecho, que hacen desaparecer la naturaleza del bien o que hacen imposible su uso.


         En lo que tiene que ver con la transgresión del artículo 33 de la Constitución Política, indican que la norma discrimina entre quienes tienen propiedades ubicadas en parques nacionales, refugios de vida silvestre estatales y reservas biológicas, y quienes son propietarios de terrenos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre. Ello porque, a su juicio, a los primeros se les podrá afectar su derecho de propiedad hasta el momento en el que sean expropiados, mientras que los segundos quedan sujetos a los planes de manejo ambiental aunque no se les haya expropiado.


         Argumentan que si bien es cierto es posible que los poderes públicos den un trato diferenciado a situaciones desiguales, la Constitución prohíbe la discriminación, que implica un trato desigual injustificado y no razonable.


         Indican que la norma impugnada establece una distinción entre dos categorías de propietarios sin existir una justificación técnica y razonable, y por tanto, consideran que se provoca una discriminación evidente, al no existir una razón técnico ambiental para que solo los terrenos que se encuentran en las zonas protectoras, reservas forestales y refugios de vida silvestre no estatales puedan ser sometidas a planes de manejo sin ser expropiados previamente.


         Arguyen que, desde el punto de vista ambiental, sería más beneficioso que las propiedades dentro de parques nacionales, reservas biológicas y refugios nacionales de vida silvestre quedaran sometidos a los planes de manejo, pues en ellos la riqueza biológica es superior a la que existe en otras categorías de áreas protegidas.


         III. Sobre la legitimación:


         Los accionantes afirman que, al representar intereses corporativos y colectivos de los miembros de las asociaciones que presiden, se encuentran legitimados para presentar esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.


         Al respecto, esta Sala Constitucional ha dispuesto reiteradamente que, en materia de acciones de inconstitucionalidad, la regla general exige la existencia de un asunto previo en el que se invoque la inconstitucionalidad alegada, de forma que la posibilidad de acudir a la Sala Constitucional de manera directa resulta excepcional.


         Se ha reconocido como uno de esos supuestos excepcionales, aquellas acciones de inconstitucionalidad planteadas en defensa de intereses que atañen a la colectividad, es decir, relativas a intereses colectivos. Sobre ese tipo de intereses y la legitimación para accionar, la Sala ha dispuesto, de manera reiterada, que:


“…en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna.(Voto No. 9170 de las 16 horas 36 minutos de 28 de junio de 2006. En igual sentido véanse los votos Nos. 11499-2013 de las 16 horas de 28 de agosto de 2013, 9551-2017 de las 11 horas 40 minutos de 21 de junio de 2017).


 


         Por lo anterior, en virtud de que con la presente acción se pretende tutelar el derecho de propiedad privada de los pobladores de la Zona Protectora Tivives, y que ese objetivo es acorde a los fines establecidos en los estatutos de las dos asociaciones accionantes, se considera que ambas poseen legitimación de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.


         IV. El objeto de la acción:


         En resumen, y de conformidad con los alegatos de los accionantes, esta acción tiene por objeto determinar la inconstitucionalidad de:


         a. Que las propiedades privadas incluidas dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, mientras se efectúa su pago o expropiación, queden sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental, y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.


         b. Que ese sometimiento al plan de ordenamiento ambiental, evaluación de impacto ambiental, plan de manejo y recuperación y reposición de los recursos sea aplicable únicamente a las propiedades incluidas en las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre no estatales.


         V. Sobre el fondo de la acción:       


         a. Acerca de lo regulado por el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente:


         Con el fin de analizar la inconstitucionalidad alegada, es necesario considerar que según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.


         Además, de conformidad con los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y 13 y 14 de la Ley Forestal (No. 7575 de 4 de octubre de 1995), las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, por ser bienes de dominio público, exceptuando, claro está, las áreas silvestres privadas o los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta (que son mencionadas en el artículo 60 de la Ley de Biodiversidad).


         Dentro de ese contexto, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente establece varias reglas en orden a la inclusión de terrenos privados en áreas silvestres protegidas, que tienen ciertos matices para las diferentes categorías de manejo o tipos de área silvestre protegida que enlista el artículo 32 de esa misma ley.


         En primer término, la norma establece la potestad del Poder Ejecutivo de incluir dentro de las áreas silvestres protegidas los terrenos particulares que sean necesarios. Y para ello, en el segundo párrafo dispone que cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas y refugios de vida silvestre estatales, esos terrenos particulares deben expropiarse o comprarse. Pero, en el caso de las reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, además de la compra o expropiación, se admite que el titular del terreno privado incluido dentro del área silvestre decida someterse voluntariamente al régimen de ésta, y en ese supuesto, no sería necesario expropiar o comprar el terreno, pues la propiedad privada quedaría afectada a los fines del área protegida.


         Luego, en el tercer párrafo, se establece como regla general que todas las fincas privadas que se incluyan dentro de los límites de los parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras quedarán comprendidas dentro de las áreas estatales, es decir, que pasarán a formar parte integral del área protegida y consecuentemente, serán bienes demaniales, a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo en los casos en que se permite que su propietario se someta voluntariamente al régimen de protección.


         Si bien es cierto, esa regla también aplica para las zonas protectoras, reservas forestales y refugios de vida silvestre en el tanto, las propiedades privadas quedarán incluidas dentro de sus límites hasta que sean expropiadas o pagadas, la frase impugnada establece que, de manera transitoria, mientras el pago o expropiación se efectúa, esas propiedades quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental, que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.


         Llegados a este punto, conviene aclarar que, contrario a lo manifestado por los accionantes, esa medida transitoria contenida en la frase que se impugna es aplicable a las zonas protectoras, reservas forestales y a todos los refugios de vida silvestre, y no solo a los refugios de vida silvestre mixtos, pues la norma no distingue entre los diferentes tipos de refugios de vida silvestre, como erróneamente se indica.


         Por otra parte, el plan de ordenamiento ambiental al que hace referencia la norma fue emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 29393 de 15 de enero de 2001, el cual, según su artículo primero, regula las actividades que se lleven a cabo en las fincas de domino privado incluidas dentro de la Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre Estatales y Mixtos que no hayan sido expropiadas o pagadas.


         Entonces, de conformidad con lo anterior, nos encontramos ante dos escenarios: al crearse un Parque Nacional o una Reserva Biológica, la norma no prevé ninguna medida transitoria que regule las actividades que pueden llevarse a cabo en las propiedades privadas que sean incluidas dentro de sus límites, sino que la afectación que directa e inmediatamente deberán soportar los propietarios, es la expropiación o compra de su inmueble. Pero, en el caso de las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, si bien es cierto, las propiedades deben expropiarse, la norma permite que esa afectación se dé gradualmente, estableciendo una medida transitoria que le permite a los propietarios seguir disfrutando de su bien, bajo ciertas limitaciones, hasta que se lleve a cabo la expropiación o compra correspondiente.


 


         b. La frase impugnada del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente establece una limitación válida al derecho de propiedad:


 


         El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad privada y su inviolabilidad, y establece dos supuestos distintos en los que ese derecho patrimonial individual debe ceder frente a un interés público mayor, tal y como lo ha reconocido la Sala Constitucional:


“El artículo en cuestión consagra el derecho de propiedad. Si bien en el párrafo primero se establece que es un derecho «inviolable», acto seguido establece las circunstancias en que el derecho puede ser extinguido o limitado. El primer supuesto ocurre a través de la expropiación, que no es propiamente una limitación sino una condición de perecimiento del derecho real sobre una cosa, la cual por ese hecho sale del tráfico jurídico. La expropiación requiere de dos condiciones: que exista interés público legalmente comprobado y que el Estado pague la indemnización correspondiente. El segundo supuesto, trata de limitaciones de interés social que se imponen al derecho y que tienen su origen en motivos de necesidad pública. La Constitución Política señala que las limitaciones deberán establecerse mediante ley aprobada por votación calificada (dos tercios de la totalidad de diputados).”  (Voto No. 10578-2007 de las 16 horas 40 minutos de 27 de julio de 2007).


         Es decir, la norma constitucional establece dos maneras de afectar la propiedad privada cuando exista un interés público que deba resguardarse, una más gravosa que otra.     La primera se refiere a la potestad expropiatoria, que conlleva la transferencia coactiva, de la esfera privada a la pública, del derecho de propiedad o alguno de sus atributos, e igualmente de derechos o intereses patrimoniales legítimos.” (Sala Constitucional, voto No. 6327-2016 de las 9 horas 5 minutos de 11 de mayo de 2016). Y la segunda, se refiere a la imposición de ciertas limitaciones o condiciones para el ejercicio y disfrute del derecho de propiedad, que mientras no afecte su contenido esencial, no implican el deber correlativo de indemnización por parte del Estado.


         Evidentemente, la frase del artículo 37 que se impugna en esta acción de inconstitucionalidad corresponde al segundo supuesto del artículo 45 constitucional, es decir, no se trata de una expropiación, sino de una limitación a la propiedad.


         Nótese que el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone expresamente que los terrenos privados no se consideran incluidos en las áreas silvestres protegidas estatales hasta tanto no se dé la compra o la expropiación correspondiente, y solo hasta ese momento podrá privarse ese derecho.


         La medida transitoria impuesta a las propiedades privadas de sujetarse al plan de ordenamiento ambiental y al plan de manejo del área silvestre protegida, mientras se lleva a cabo la expropiación o compra, responde a la necesidad de conservar los recursos naturales que se pretenden proteger con la instauración del área silvestre, para que en el momento en el que se consolide el área protegida se mantenga el objeto de protección y no se hayan generado graves afectaciones al ambiente, de difícil reparación o recuperación.


         Sin lugar a dudas, en aplicación del principio de interés público ambiental y del principio preventivo que regula el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y que han sido desarrollados ampliamente por la jurisprudencia constitucional, complementando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la necesidad de conservar los recursos naturales mientras se consolidan las áreas silvestres protegidas constituye un interés público que legitima la imposición de ciertas limitaciones a la propiedad privada.


         En varias oportunidades la Sala Constitucional ha avalado la imposición de limitaciones a la propiedad por motivos ambientales, y a modo de ejemplo, puede citarse el voto No. 5893-1995 de las 9 horas 48 minutos de 27 de octubre de 1995:


Tradicionalmente se ha dicho que el derecho de propiedad, pertenece a la categoría de derechos de la persona, en cuanto forma parte de una comunidad socio-económica. Esta categoría, otorga a los particulares una serie de derechos que les permite desarrollarse, por una parte, como empresarios y, por la otra, como beneficiarios de una serie de prestaciones que le brinda el Estado, con el fin de buscar un equilibrio social adecuado. Pero ese derecho, está integrado por una serie de regulaciones normativas, cuya característica esencial es el establecimiento de prohibiciones o la imposición de deberes a sus titulares, sobre todo en relación con el ejercicio de facultades o poderes que integran ese derecho (uso, transformación, usufructo, disposición, etc.). Por lo tanto, tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio-económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones…. Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales….


No obstante, la tarea de protección al medio ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos un concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho…


Asimismo, esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal.”


         Ese precedente ha sido reiterado en múltiples ocasiones, como por ejemplo, en el voto No. 7137-2007 de las 16 horas 47 minutos de 23 de mayo de 2007, en el cual se avaló la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley Forestal que establece una limitación a la propiedad muy similar a impugnada en esta acción de inconstitucionalidad.


         Atendiendo a la jurisprudencia constitucional, debe advertirse que la norma que se impugna fue incluida en el texto del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente mediante el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, y que, tal y como consta en el folio 1487 del expediente legislativo No. 12635, esa ley fue aprobada por mayoría calificada.


         Asimismo, el someterse a un plan de ordenamiento ambiental o a un plan de manejo de un área silvestre protegida, no vacía de contenido el derecho de propiedad ni impide su ejercicio, y por tanto, en los términos expuestos, se trata de una limitación razonable y legítima.


         En apoyo a lo dicho, tal y como en otras ocasiones lo hemos considerado (dictámenes Nos. C-323-2004 de 8 de noviembre de 2004 y C-346-2015 de 11 de diciembre de 2015), los planes de ordenamiento ambiental y los planes de manejo de las áreas silvestres protegidas son instrumentos de planificación del territorio dentro de las áreas silvestres protegidas y, por ello, les resultan aplicables, de manera análoga, los criterios jurisprudenciales que avalan la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la planificación urbana.


         A su vez, debe tomarse en cuenta que la Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, sin cuestionar la limitación impuesta, y avalando más bien, la necesidad de que las actividades que se lleven a cabo en las propiedades incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas, cuenten con la viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, puesto que se ha considerado que el plan de ordenamiento ambiental vigente (Decreto Ejecutivo No. 29393) no incluyó ninguna evaluación ambiental y porque así lo exige el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, en concordancia con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. (Votos Nos. 6446-2002 de las 15 horas 50 minutos de 2 de julio de 2002 y 6312-2003 de las 14 horas 4 minutos de 3 de julio de 2003).


         Los accionantes indican que la norma impugnada permite al Área de Conservación Pacífico Central limitar el derecho de propiedad mediante el plan de manejo de la Zona Protectora Tivives que pronto entrará en vigor, y que dicho plan podría establecer limitaciones a las facultades de uso y disposición que garantiza el artículo 45 de la Constitución Política y que esas limitaciones podrían vaciar completamente el contenido del derecho de propiedad, con lo que se produciría una expropiación de hecho, sin indemnización previa.


         No obstante, la norma impugnada, por sí sola no produce las afectaciones alegadas y, además, según lo expuesto, cumple con los requisitos fijados por el artículo 45 constitucional para imponer limitaciones a la propiedad. Las eventuales afectaciones a la propiedad que podrían materializarse en el plan de manejo de la Zona Protectora Tivives, deberán analizarse en el momento en el que dicho instrumento sea emitido, y no puede cuestionarse la constitucionalidad de la norma impugnada por lo que, eventualmente, podría disponer una norma que no se ha emitido.


         c. Las diferencias existentes entre las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas justifican regulaciones distintas:


         Según el criterio de los accionantes no existe una razón válida para que la frase impugnada le sea aplicable únicamente a los dueños de terrenos que queden incluidos dentro de los refugios de vida silvestre, zonas protectoras y reservas forestales, y que no afecte a los propietarios de terrenos incorporados dentro de parques nacionales y reservas biológicas, y que por ello, se establece una discriminación contraria a lo dispuesto en el artículo 33 constitucional.


         Ante ese alegato, lo primero que debe considerarse es que la afectación que el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente prevé para los titulares de terrenos que queden incluidos dentro de los límites de un parque nacional o de una reserva biológica, es la afectación más grave prevista por el artículo 45 constitucional, es decir, que al momento de constituirse una de esas áreas silvestres protegidas, el Poder Ejecutivo debe, inmediatamente, expropiar o comprar los terrenos privados afectados, es decir, suprimir por completo el derecho de propiedad.


         En el caso de esos dos tipos de área silvestre protegida, no se dispuso el régimen transitorio aplicable a la constitución de refugios de vida silvestre, zonas protectoras y reservas forestales, en el que se permite a los propietarios privados seguir disfrutando de sus bienes bajo ciertas limitaciones.


         Lo anterior, debido a que la existencia de propiedad privada y el desarrollo de actividades particulares no resultan compatibles con los fines de conservación que para los parques nacionales y reservas biológicas, establece la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. 6084 de 24 de agosto de 1977, de aplicación para las reservas biológicas según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad) y la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, (aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966) que en su artículo 3° prohíbe la explotación comercial de los recursos naturales de los parques nacionales.


         Entonces, además de que no podría considerarse la existencia de una discriminación en perjuicio de los propietarios incluidos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, porque a este grupo le es aplicable la afectación menos gravosa, debe considerarse que sí existe una justificación válida para la diferencia que establece la norma impugnada.


         Según la normativa recién expuesta, la Procuraduría ha considerado que las reservas biológicas y los parques nacionales poseen un régimen de mayor protección  que el correspondiente a las demás categorías de manejo (al respecto véanse nuestros pronunciamientos Nos. C-339-2004 de 17 de noviembre de 2004, OJ-091-2010 de 16 de noviembre de 2010 y C-134-2016 de 8 de junio de 2016).


         Por su parte, la Sala Constitucional ha dispuesto que en los parques nacionales se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos.(Voto No. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos de 24 de setiembre de 2004). Y, ha afirmado además, que los parques nacionales y reservas biológicas son áreas silvestres protegidas de conservación absoluta (Voto No. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008).


         Ello justifica el hecho de que el legislador considerare oportuno que al crearse una reserva biológica o un parque nacional no exista la medida transitoria impugnada, pues el ejercicio de actividades privadas resultaría contrapuesto a los fines de esas áreas silvestres protegidas.


         Y es que, considerando el nivel de protección que se le ha otorgado a esas dos áreas silvestres protegidas, si se le aplicare la norma impugnada a los propietarios que quedaren dentro de sus límites, se les causaría una grave limitación en el ejercicio de su derecho, pues prácticamente no podrían realizar ninguna actividad particular, y ello, sí habría violentado el artículo 45 constitucional.


         No debe dejarse de lado lo indicado por la Sala Constitucional en cuanto al principio de igualdad:


"La jurisprudencia constitucional a través de varios pronunciamientos ha logrado decantar el contenido del principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución, señalando que por medio de él, se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, se acuerda, en principio, un trato igual a situaciones iguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. Esa fórmula tan sencilla fue reconocida desde hace muchos años por la Corte Constitucional, a la fecha la Corte Suprema de Justicia, que tenía a su cargo el conocimiento de los recursos de inconstitucionalidad antes de la creación de esta Sala especializada. Pero la exigencia de igualdad no legitima cualquier desigualdad para autorizar un trato diferenciado, para determinar si realmente se justifica una discriminación, hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso se justifica un tratamiento diverso". (Voto No. 5061-94 de las 17 horas 34 minutos de 6 de setiembre de 1994. Reiterado en los votos Nos. 1784-2006, 5412-2008, 17188-2017).


 


         Entonces, en virtud de que las áreas silvestres protegidas tienen regímenes diferentes y que, por tanto, estamos frente a situaciones distintas, es posible establecer regulaciones o medidas desiguales, que se adapten, justamente, a las diferencias existentes.


         VI. Conclusiones:


         Con fundamento en todo lo expuesto, en la condición de órgano asesor de la Sala Constitucional, esta Procuraduría General de la República considera que la frase impugnada del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente no es inconstitucional porque:


         -Al tratarse de una limitación a la propiedad que responde a un fin público ambiental, que no vacía de contenido el derecho de propiedad y que fue acordada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa, es una limitación legítima, acorde a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.


         -La diferencia hecha en cuanto a las propiedades privadas incluidas dentro de parques nacionales y reservas biológicas, y las incluidas en reservas forestales, refugios de vida silvestre y zonas protectoras, responde al particular régimen de conservación que poseen los parques nacionales y reservas biológicas, que no admite el régimen transitorio dispuesto por la norma impugnada. Y por tanto, al existir una justificación objetiva y razonable para establecer regulaciones distintas, que se ajustan a las diferencias existentes entre las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, no existe ninguna discriminación que violente el artículo 33 de la Constitución Política.


         VII. Notificaciones:


         Las atenderé en el edificio principal de la Procuraduría General de la República, primer piso, Oficina de Recepción de Documentos.  


        


         San José, 10 de octubre de 2018.


Julio Alberto Jurado Fernández


Procurador General de la República


hpg


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