SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE:

COLEGIO DE ABOGADOS Y ABOGADAS DE COSTA RICA CONTRA EL ARTÍCULO 3°, PARRAFO 2° DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL Y LOS ARTICULOS 1 Y 2 DEL REGLAMENTO PARA LA AFILIACION DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES DE LA CCSS

EXP. 18-004106-0007-CO

SEÑORES MAGISTRADOS:

            Yo, Magda Inés Rojas Chaves, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número 401100097, carne número 2083, Procuradora General Adjunta, según Acuerdo N° 176-MJP de 13 de diciembre de 2010, publicado en la Gaceta N° 9 de 13 de enero de 2011, atenta manifiesto:

En el carácter expresado y dentro del plazo conferido mediante resolución de las trece horas cincuenta y siete minutos del veintiuno de junio de dos mil dieciocho, comparezco a contestar la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en la acción de inconstitucionalidad  Nº 18-004106-0007-CO, promovida por el señor Juan Luis León Blanco, de calidades conocidas y en su condición de Presidente del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3, párrafo 2° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y los artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Caja Costarricense del Seguro Social, por cuanto considera que se vulneran los artículos 9, 11, 28, 33, 46, 56, 73 y 121 inciso 13) de la Constitución Política.

 

            La legitimación del accionante deriva de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en cuanto se apersona en defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto.

            La acción promovida, lo es para que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3, párrafo segundo de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes de la Caja Costarricense del Seguro Social, por estimarlos contrarios a los artículos 9, 28, 33, 46, 56, 73 y 121 inciso 13) de la Constitución Política, ya que se obliga a los abogados y abogadas -en tanto profesionales liberales- a pagar las cuotas de la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

I.              ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE

 

El accionante plantea una serie de argumentos un poco confusos, sin embargo el argumento central de su alegato, lo es que las contribuciones de la seguridad social son tributos, en tanto pertenecen a la categoría de contribuciones parafiscales, por lo que deben observarse los mismos principios tributarios que se aplican a los tributos, como son la reserva de ley, la capacidad económica e igualdad tributaria, por lo que a su juicio la normativa impugnada vulnera derechos protegidos en los artículos 46 y 56 de la Constitución Política, en cuanto contienen una definición vaga y ambigua de la figura del trabajador independiente, ya que no existe una definición de trabajador independiente en el ordenamiento constitucional, sino que se incluye en la categoría de empresario, por lo que su introducción por la vía legal contradice los derechos comprendidos en la normativa indicada, ya que se le aplican los mismos principios del trabajador asalariado, pese a que su régimen jurídico es distinto. Manifiesta que el párrafo 2° del artículo 3° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, que es la norma que autoriza a la Junta Directiva de dicha institución a crear la contribución parafiscal cuestionada, omite definir los elementos cuantitativos, la base imponible y la tarifa de las cuotas del supuesto trabajador independiente. Es decir, la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, se auto adjudica la potestad para crear un ingreso de referencia, lo que constituye una potestad de imperio que la constitución no le ha dado, así como para establecer una renta presuntiva para calcular la cuota, que no puede ser inferior al salario mínimo, lesionando así el principio de reserva de ley, con lo que se tienen violados los artículos 9 y 121 inciso13) de la Constitución Política. Considera asimismo el accionante que los artículos 1 y 2 del Reglamento, regulan aspectos que solo pueden ser regulados por ley, ello en detrimento del artículo 28 de la Constitución Política. Afirma que las normas impugnadas lesionan el principio de unidad de la seguridad social, en tanto discrimina entre trabajadores independientes y los trabajadores asalariados, de forma tal que la carga de los primeros excede en mucho a la carga que soportan los segundos. Considera que se violenta el principio de interdicción de la arbitrariedad y de la seguridad jurídica.

 

A efecto de sustentar la tesis de que las cuotas de la seguridad social constituyen una contribución parafiscal y que por ende se le deben aplicar todos los principios que se aplican a los tributos, cita vasta doctrina y jurisprudencia tanto de la Sala Constitucional y de los Tribunales Contenciosos Administrativos donde se analizan aportes similares a las cuotas de la seguridad social, en que se decantan por el concepto de contribuciones parafiscales, haciendo hincapié en que las contribuciones parafiscales son establecidas por el Estado en el ejercicio de su poder de imperio, son aplicadas coactivamente, son de aplicación obligatoria, por lo que la doctrina se ha inclinado por afirmar que las contribuciones a la seguridad social, en tanto contribuciones parafiscales, son de carácter tributario, por ser coactivas, impuestas unilateralmente por el Estado y por tener un fin específico cual es financiar necesidades colectivas. Manifiesta el accionante para reforzar su tesis, de que, en el ámbito laboral, los cuotas de la seguridad social tienen naturaleza tributaria.

 

Considera el accionante que las normas impugnadas son violatorias de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política por las siguientes razones: Afirma que el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social no establece los elementos cuantitativos y cualitativos de la contribución parafiscal que se pretende cobrar a los trabajadores independientes, ya que no se define en la norma la figura del contribuyente, sino que la norma se limita a mencionar de una manera vaga e imprecisa, una figura incierta denominada trabajador independiente, sin definir en que consiste ni establecer ningún parámetro de distinción con el comerciante o empresario, en tanto no vende fuerza de trabajo de manera subordinada o a terceros, sino que labora en su propio negocio. Afirma, que, desde este punto de vista, la cuota de la seguridad social se convierte un impuesto sobre la renta no establecido por ley.

 

Por otra parte, manifiesta que el artículo 56 y siguientes de la Constitución Política consagra la figura del trabajador, como concepto jurídico y  social en función de un patrono,  en donde existe una subordinación de órdenes,  una jornada laboral, y un pago o salario dado por el contratista, igualmente el artículo 4 del Código de Trabajo define expresamente la figura del trabajador; en tanto a su juicio el trabajador independiente, vende servicios intelectuales o materiales, sin que medie un contrato de trabajo, ni relación de subordinación ni una jornada, y menos un salario fijo, y ello es acorde con la Constitución Política que establece el derecho a la libertad de comercio e industria, es decir el derecho para trabajar para si mismo, en tanto el artículo 46 constitucional establece la prohibición de los monopolios particulares, y cualquier acto originado en una ley, que restrinja la libertad de comercio. Concluye que la falta de definición del concepto trabajador independiente en el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, así como los artículos 1 y 2 del Reglamento violentan el artículo 56 en relación con el 46, ambos de la Constitución Política, al no establecer una definición del trabajador independiente.

 

En cuanto a la violación de los artículos 9 y 121 inciso 13) de la Constitución Política, manifiesta, que al establecer el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social una contribución parafiscal sin definir los elementos cuantitativos, ni la base imponible ni la tarifa de la cuota respecto de los trabajadores independientes, la institución queda habilitada para establecer imposiciones confiscatorias sin límite, sobre el trabajo independiente e incluso sobre cualquier actividad generadora de ingresos, ya que se crea un impuesto sobre la renta solapado, violándose los límites a la lógica y los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad. Afirma entonces que la Caja se adjudica la potestad de crear un ingreso de referencia sin que dicha potestad se la haya otorgado la Constitución, y con el agravante de que la creación de cargas fiscales que afecten a los ciudadanos, deben ser aprobados conforme al procedimiento de ley, según deriva del artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política.

 

Por otra parte, manifiesta que el artículo 9 de la Constitución prohíbe la delegación de competencias entre los poderes de la República, lo que obviamente implica también una prohibición de la delegación de competencias a favor de instituciones descentralizadas. En el caso que se analiza, el accionante afirma que se está en presencia de una delegación de una potestad de imperio a un ente descentralizado, más aún –dice- de potestades legislativas reguladas y dispuestas por la propia Constitución Política, asimismo afirma, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que las potestades tributarias del Estado no pueden ser delegadas en el Poder Ejecutivo, por lo que tampoco pueden ser delegadas en favor de una institución autónoma, consecuentemente a su juicio el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, así como los artículos 1 y 2 del Reglamento, violan de manera frontal los artículos 9 y 121 inciso 13) de la Constitución Política, en cuanto autorizan a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social a crear un tributo en relación con los mal denominados trabajadores independientes.

 

Acusa la violación del artículo 28 constitucional. Manifiesta que la Sala Constitucional ha establecido claramente que el régimen de los derechos y libertades fundamentales son materia reservada a la ley, por lo que considera que en relación con las cargas sociales de los trabajadores independientes, debe promulgarse una ley que defina, conforme lo exige el principio de seguridad jurídica y los principios constitucionales que rigen la materia, qué es un trabajador independiente, cuáles son las actividades sujetas al tributo (hecho generador) y los ingresos con base en los cuales se fija el tributo (base imponible) y la respectiva tarifa. Tales elementos están definidos en la actualidad por medio de un reglamento, lo cual es violatorio del artículo 28 y 121 inciso 13), ambos de la Constitución Política, así como el principio de seguridad jurídica.

 

En relación con la violación al principio de unidad de la seguridad social, dice que el sistema debe funcionar con criterios congruentes y coordinados de forma tal que otorgue prestaciones y beneficios similares para las diferentes categorías de personas protegidas bajo su régimen, así como que se establezcan cargas uniformes. Tal principio a juicio del accionante se violenta en tanto las normas impugnadas discriminan entre trabajadores asalariados y trabajadores independientes, lo que también acarrea una violación al principio de igualdad al no estar los trabajadores independientes sujetos a las mismas cargas que los trabajadores asalariados; y más grave aún en el caso de los trabajadores independientes las normas impugnadas le otorgan a la Caja Costarricense del Seguro Social, la potestad para establecer de manera discrecional los beneficios y obligaciones a cargo de los trabajadores independientes.

 

Acusa la violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, que implica la prohibición de la arbitrariedad, sea de toda diferencia carente de razón suficiente y justa; manifiesta que las normas impugnadas establecen una discriminación entre trabajadores asalariados y trabajadores independientes carente de una razón suficiente y justa, de ahí que la fijación discriminatoria de las cuotas de los trabajadores independientes respecto de los asalariados,  no encuentra sustento en ninguna norma del ordenamiento, ni de rango constitucional ni de rango legal, sino que son el producto de la voluntad subjetiva de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. Consecuentemente las normas impugnadas son violatorias del principio de interdicción de la arbitrariedad.

 

Finalmente, en relación con la violación al principio de seguridad jurídica, según el cual el Estado está obligado a proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en su relación con la administración, permite afirmar que la normativa impugnada violenta dicho principio de manera frontal, por cuanto no establecen de manera clara y precisa, los elementos esenciales de la contribución parafiscal de la seguridad social.

 

II.            MARCO JURIDICO

 

            Las normas involucradas en la presente acción de inconstitucionalidad son, el artículo 3° de la Ley N° 17 de 22 de octubre de 1943, que en lo que interesa dispone:

“Las coberturas del Seguro Social –y el ingreso al mismo- son obligatorios para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deben pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal.

 

La Junta Directiva fijará la fecha en que entrará en vigencia el Seguro Social de los trabajadores independientes y las condiciones de este segurol; sin embargo, todos aquellos trabajadores independientes que en forma voluntaria desearen asegurarse antes de entrar en vigencia el Seguro Social en forma general para ese sector, podrán hacerlo mediante la solicitud correspondiente a la Caja Costarricense del Seguro Social, la cual para tales efectos dictará la reglamentación pertinente. Los trabajadores independientes estarán exentos de la cuota patronal.

 

(…)

La Caja determinará reglamentariamente los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, así como los beneficios y condiciones en que estos se otorgarán.

(…)

Para los trabajadores independientes cuyo ingreso neto sea inferior al salario mínimo legal y que soliciten su afiliación al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, la cuota del Estado se incrementará con el fin de subsanar parcialmente la ausencia de la cuota patronal.(…)”

 

            También resulta necesario transcribir lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes. Dice en lo que interesan los artículos 1 y 2 por su orden:

 

“Artículo 1°.- De la cobertura y del cálculo de las cuotas. Las coberturas del seguro social y el ingreso al mismo –son obligatorias para todos los trabajadores independientes manuales o intelectuales que desarrollen por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos; sin perjuicio de lo que dispone el artículo 4° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. El monto de las cuotas que con base en el artículo 3° de la Ley Constitutiva se deban pagar por parte de los Trabajadores Independientes, se calculará sobre el ingreso de referencia que establezca la Junta Directiva, en el tanto la Caja no determine que el ingreso del Trabajador Independiente es superior a dicho ingreso de referencia, en cuyo caso las cuotas se pagarán sobre el ingreso finalmente determinado por la Caja, el cual en ningún caso será inferior al porcentaje que sobre los salarios mínimos acuerde la Junta Directiva. El ingreso de referencia lo establece la Junta Directiva, con fundamento en las facultades otorgadas en el artículo 3° de la Ley Constitutiva, previo estudio técnico”.

“Artículo 2°.- De la obligatoriedad. Toda persona que califique como trabajador independiente, está obligada a cotizar para los regímenes de Enfermedad, y Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte, tal como lo disponen los artículos: 3° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, 7 del Reglamento del Seguro de Salud y 2 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte.

(…)”

 

            También resulta de importancia reseñar el artículo 73 de la Constitución Política que dispone:

 

“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”.

 

Finalmente debe considerarse en el presente análisis el artículo 177 de la Constitución Política que en lo que interesa dice:

“(…)

(párrafo tercero) Transitorio.-La Caja Costarricense del Seguro Social deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad, en un plazo no mayor a diez años contados a partir de la promulgación de esta reforma constitucional”.

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 2738 del 12 de mayo de 1961)

                                                                  

III.           GENERALIDADES:

 

A efectos de determinar las presuntas violaciones alegadas por la parte accionante, resulta menester analizar los siguientes aspectos de importancia:

 

A.            La autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social y su potestad reglamentaria:

 

La Caja Costarricense del Seguro Social nació a la vida jurídica con la Ley N° 17 de 22 de octubre de 1943, como una institución autónoma a quien el legislador le encarga el gobierno y la administración de los seguros sociales. Dice en lo que interesa el artículo 1° de la Ley:

 

“La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense del Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, Caja.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente. Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas”. (La negrilla no es del original).-(Así reformado por el artículo 85 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000).

 

Esta disposición legal respecto de la autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de gobierno y administración de los seguros sociales, fue incorporada por el Constituyente en la Constitución Política de 1949. Así, en el artículo 73 dispuso el Constituyente:

 

“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social”.

 

Podemos afirmar entonces que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense del Seguro Social ostenta una autonomía, que no solo se puede circunscribir a la autonomía administrativa y política que estatuye el artículo 188 constitucional a las instituciones autónomas, sino que también se le reconoce una autonomía política, que para efectos de dilucidar el asunto sometido a consideración  de la Sala Constitucional, reviste importancia en tanto la Caja está facultada para definir sus propias metas y definir la administración de los seguros sociales obligatorios en Costa Rica.

 

Como bien lo ha reconocido la Procuraduría General de la República en sus dictámenes, la autonomía que la ley y la Constitución Política reconocen a la Caja Costarricense del Seguro Social, es de un grado distinto y superior a la autonomía que favorece a otros entidades descentralizadas, y ello se justifica precisamente en el interés mismo de independizarla no solo del Poder Ejecutivo, sino frente a la propia Asamblea Legislativa, en el entendido que la ley siempre deberá respetar el contenido mínimo de autonomía que se reconoce a la Caja Costarricense del Seguro Social, en materia de seguros sociales, lo que permite afirmar, que pese a la reforma de 1968 que limitó la autonomía política a las instituciones autónomas, la Caja Costarricense del Seguro Social conserva una autonomía plena y no parcial en materia de seguros sociales. ( véase dictámenes C-349-2004 de 16 de noviembre de 2004 y C-130-2000 de 9 de junio de 2000)

 

Lo anterior tiene importancia, en el sentido de que, en materia de seguros sociales, una norma de rango infra constitucional no puede oponerse a la competencia constitucional que tiene la Caja Costarricense del Seguro Social en la política y administración de los seguros sociales.

 

B.            De la autonomía plena de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros sociales y su potestad reglamentaria:

 

            La potestad reglamentaria de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros sociales, deriva de la competencia constitucional que se le asigna a dicha institución, lo cual le permite no solamente reglamentar lo concerniente a los seguros de vejez, invalidez y muerte, sino a cualquier otro seguro que el legislador le asigne a dicha institución autónoma, tal y como lo ha dejado establecida la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Dice en lo que in teresa la Sala en el Voto N°378-2001 de 14:37 horas del 16 de enero de 2001:

 

“…, el artículo 73 de la Constitución Política confía la administración y el gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que la Constitución establece a favor de esta institución autónoma, un grado de autonomía –administrativa y de gobierno- que le permite regular por vía de reglamento lo relativo a los seguros sociales. Dicha norma constitucional es desarrollada en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en especial en los artículos 1,2, y 3 que disponen  (…)Las normas transcritas confieren a la Caja Costarricense del Seguro Social la potestad de administrar todo lo referente a los seguros sociales, lo que implica determinar reglamentariamente los requisitos de ingresos a cada régimen de protección, sus beneficios y condiciones por lo que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva, así como sus reformas lo ha sido en ejercicio de esta competencia. En consecuencia, el artículo 9 inciso a) del Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social no viola el principio de reserva legal”.

 

Es incuestionable entonces que la potestad reglamentaria de la de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros, encuentra su fundamento no solo en los artículos 1 y 3 de la Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, sino también en el artículo 73 de la Constitución Política, por lo que la Junta Directiva de la Caja tiene plenas facultades para establecer por la vía del reglamento autónomo, no solo los requisitos, sino las condiciones, beneficios y prestaciones de cada uno de los seguros que administra en virtud de su propia Ley Orgánica. Ello permite ,afirmar, entonces que la autonomía que deriva del artículo 73 constitucional no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, porque como bien lo afirma la Sala Constitucional en el Voto 2355-2003 de las 14:48 horas del 19 de febrero de 2003 “…La Caja en definitiva está dotada de máxima autonomía para el desempeño de su importante función.(…)” (entre otros pueden verse los Votos N°s 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001, 2355-2003 de las 14:48 horas del 19 de febrero de 2003)

 

Si bien la autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros sociales no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno y administración, la potestad reglamentaria para definir la cobertura y las cuotas que conforman el sistema queda sujeta a los criterios técnicos existentes, y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

C.            La potestad reglamentaria de la Caja Costarricense del Seguro Social y el seguro de trabajadores independientes:

 

Si bien el artículo 73 de la Constitución Política, al referirse a los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, pareciera circunscribir la administración y gobierno por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social únicamente a aquellos seguros donde priva la  contribución tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores, la potestad reglamentaria que deriva de dicho artículo debe armonizarse con el Transitorio introducido por Ley N° 2738 del 12 de mayo de 1961 artículo 177 de la Constitución Política que dispone la universalización de los diversos seguros sociales puestos a cargo de la Caja, lo que nos permite afirmar que la competencia de la Junta Directiva de la Caja, conforme al artículo 14 de la Ley, no puede verse restringida solamente a los seguros de vejez, invalidez y muerte  sujetos a la contribución tripartita propio de los trabajadores en relación de dependencia, sino también alcanza a todos aquellos seguros sociales cuya administración se le asigne por disposición legal a la Caja Costarricense del Seguro Social; tal es el caso del seguro de los trabajadores independientes, y ello encuentra fundamento en el párrafo segundo del artículo 73 reformado por Ley N° 2737 del 12 de mayo de 1961 al disponer que “Los seguros contra los riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.”

 

Traemos a colación lo dispuesto en el Transitorio al artículo 177 de la Constitución Política, en el entendido de que la administración y gobierno que se encomienda a la Caja Costarricense del Seguro Social respeto de los seguros sociales, no puede restringirse solo a los trabajadores en sentido estricto, sino a todos los seguros cuya administración se encargue a la Caja Costarricense del Seguro Social, toda vez que cuando se promulgó la reforma del artículo 177 de la Constitución Política ya el seguro de los trabajadores independientes aparecía incorporado en el artículo 3° de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, N° 17 de 22 de octubre de 1943, lo que nos permite afirmar que la competencia de la Caja en cuanto a la administración y gobierno en materia de seguros sociales, partiendo del principio de universalización de los seguros sociales encargados a la Caja Costarricense del Seguro Social por la propia Constitución Política, no excluye el seguro de los trabajadores independientes. Consecuentemente la potestad reglamentaria que le asiste a la Caja Costarricense del Seguro Social alcanza también a los trabajadores independientes, de ahí que en el ejercicio de la autonomía que le confiere el artículo 73 de la Constitución Política en materia de seguros, los artículos 1 y 3 de la Ley Constitutiva, los artículos 14 inciso f) y 23 ambos del Reglamento le confieren una competencia amplia, con observancia de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro para dictar el reglamento para regular los seguros sociales que le han sido asignados para su administración, y para determinar las cuotas y prestaciones propias del seguro de trabajadores independientes según los cálculos actuariales realizados necesarios para cubrir los servicios.

 

IV.           DE LAS VIOLACIONES ALEGADAS POR LA PARTE ACCIONANTE:

 

El alegato principal del accionante en relación con las disposiciones contenidas en los artículos 3° párrafo segundo de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, 1 y 2 del Reglamento autónomo emitido por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, en cuanto al aseguramiento de los trabajadores independientes, los es la presunta violación a los artículos 9 , 121 inciso 13) de la Constitución Política, por cuanto a juicio del accionante, las contribuciones a la seguridad social en tanto contribuciones parafiscales, están sujetas al principio de reserva legal, por ende deben ser establecidas por ley y su establecimiento no puede ser delegada a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

            A efecto de resolver el tema en discordia resulta menester referirse al seudo instituto de la parafiscalidad. En nuestro ordenamiento jurídico tributario, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece en el artículo 4 una clasificación tripartida de los tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, que el Estado en el ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. El impuesto se caracteriza, por tener como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente, en tanto la tasa tiene como hecho generador una contraprestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y cuyo producto no puede tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación, y la contribución especial tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no, y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.

 

Frente a esta clasificación tripartita de los tributos, se erigen otras contribuciones de carácter forzoso que no encajan dentro de ninguna de las categorías tributarias, y que la doctrina ha denominado contribuciones parafiscales, que si bien se constituyen en prestaciones coactivas se apartan del régimen ordinario previsto para las exacciones de carácter tributario, y dentro de esta categoría, como bien lo afirman el accionante, se ubican las contribuciones de la seguridad social, que tienen la característica de estar destinadas al cumplimiento de un fin específico y no sujetas a los presupuestos generales del Estado. En nuestro ordenamiento jurídico, las contribuciones de la seguridad social, no son la excepción, ya que han sido catalogadas tanto por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, como de la Sala Constitucional como contribuciones de carácter parafiscal. Sin embargo, no debe caerse en el error, de ubicar dichas exacciones dentro de la categoría tributaria “ contribución especial”, porque como bien lo advierte el tratadista César Albiñana García Quintana (SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL Y COMPARADO, Tecnos, Segunda Edición, págs. 670 y sigs.), que si bien las contribuciones de la seguridad social se constituyen en un recurso coactivo, no pueden catalogarse como impuestos por “…lo débil de la relación que guardan con las prestaciones a cargo de la seguridad social”, siendo que la “conexión existente entre las prestaciones y el colectivo asegurado no permite considerar que  las cotizaciones sociales sean análogas a cualquier categoría tributaria que no sea impuesto”. Es por ello, que la doctrina tributaria se ha inclinado por afirmar que si bien las contribuciones parafiscales no son tributos deben ajustarse a los principios que rigen a los impuestos; sin embargo debe advertirse que nuestro ordenamiento tributario no ha positivizado ni la figura de la parafiscalidad ni su tratamiento.

 

Debemos preguntarnos, entonces, si en tratándose de las contribuciones de la seguridad social, el principio de reserva legal en tanto principio tributario, se constituye en una limitación a la potestad reglamentaria que ostenta la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social en materia de seguros sociales administrados por la Caja.

 

Tal y como se indicó supra, el artículo 73 de la Constitución Política le reconoce de manera exclusiva a la Caja Costarricense del Seguro Social la administración y gobierno de los seguros sociales, potestad que también le es reconocida en el artículo 14 de su Ley Constitutiva. Siendo así, la potestad reglamentaria que ostenta la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, es de rango constitucional y deriva precisamente de la autonomía que le otorga el párrafo segundo del artículo 1° de su Ley Constitutiva N° 17 del 22 de octubre de 1943, y reconocida plenamente por el artículo 73 de la Constitución Política. Siendo así la potestad reglamentaria plasmada en el artículo 14 inciso f) y 23 de la Ley, le permiten a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social no solamente dictar los reglamentos para el funcionamiento de la institución, sino determinar también las cuotas y prestaciones, según los criterios técnicos, con observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que bien podemos decir que esa potestad reglamentaria resulta acorde con el derecho de la Constitución, y no implica desde ningún punto de vista una delegación del ejercicio de funciones que competen a la Asamblea Legislativa , tal y como lo analizó la Sala Constitucional al resolver lo concerniente a la reglamentación de los seguros voluntarios ( véase Voto N° 7393-98), criterio que bien puede ser aplicado en relación con el seguro de los trabajadores independientes, ello por cuanto ni la Constitución Política ni la Ley restringen la aplicación reglamentaria solamente a los seguros regidos por la contribución tripartida, toda vez que el seguro de los trabajadores independientes forman parte de la universalización de los seguros sociales dados en administración a la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

Partiendo de lo anterior, podemos, afirmar, entonces que ni el párrafo segundo del artículo 3° de la Ley, ni los artículos 1 y 2 del Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes, quebrantan el principio de reserva legal contenido en el artículo 121 inciso 13) desarrollado por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

Contrario a lo argumentado por la parte accionante, tampoco el párrafo segundo del artículo 3° de la Ley N° 17 ni los artículos 1 y 2 del Reglamento resultan violatorios del artículo 9 Constitucional, ya que no existe una delegación de competencia de parte del Poder Legislativo a una institución autónoma como lo es la Caja Costarricense del Seguro Social en cuanto a la fijación de la base imponible y del quantum del aporte de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social, ya que como bien se ha expuesto, la competencia reglamentaria de la Caja Costarricense del Seguro Social deriva de su autonomía prevista en el artículo 1° de su Ley Constitutiva, es reconocida plenamente en el artículo 73 constitucional, por lo que bien podemos afirmar que si estamos en presencia de una delegación reglamentaria referida a la administración y gobierno de los seguros sociales, la misma es de rango constitucional. Consecuentemente tampoco se da la violación del artículo 9 de la Constitución Política.

 

En cuanto a la violación de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política. Considera el accionante que dichos artículos resultan violados ya que ni la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, ni el Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes definen en forma clara, la figura del contribuyente ni definen los elementos cuantitativos y cualitativos de la contribución parafiscal. Argumenta que en la figura del trabajador independiente  no hay subordinación ni relación laboral, por lo que la cuota de seguridad social se convierte en una especie de impuesto sobre la renta. Tales circunstancias, a juicio del accionante, atentan contra el artículo 46 Constitucional que prohíbe los monopolios particulares y el ejercicio de cualquier acto originado en una ley que restrinja la libertad de comercio, y el derecho al trabajo consagrado en el artículo 56 constitucional.

 

La argumentación de la parte accionante respecto de las violaciones apuntadas resulta vaga y confusa, toda vez que el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, expresamente señala como obligados de la contribución a la seguridad social a los trabajadores independientes, por lo que no puede afirmarse que la ley no define al contribuyente. Asimismo, el artículo 1° del Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes en relación con el artículo 4 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social regulan de manera clara y precisa lo concerniente a la cobertura y al cálculo de las cuotas. En tanto el artículo 2° del Reglamento en relación con el artículo 3° de la Ley disponen la obligatoriedad de todos los trabajadores independientes, sean manuales, o intelectuales que desarrollen por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad económica generadora de ingresos a cotizar para los regímenes de enfermedad, maternidad e invalidez, vejez y muerte. Es decir, las reglas son claras y precisas, y contrario a lo dicho por el accionante tanto los elementos cuantitativos como cualitativos están bien definidos en las normas relacionadas.

 

Ahora bien, esta Procuraduría no comparte entonces que exista una violación al artículo 46 de la Constitución Política, tal y como se expondrá:

 

La Sala Constitucional ha manifestado reiteradamente que la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales y reglamentarias que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone el cumplimiento de una obligación a la seguridad social, en aras de preservar el principio de universalización de los seguros sociales. Es por ello que puede afirmarse que el Estado está legitimado para regular no sólo el desarrollo de toda actividad comercial lícita, sino también para imponerle contribuciones coactivas, por ejemplo. (Votos  1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y número 611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno, número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro).

 

Este criterio asumido por la Sala Constitucional ya había sido externado por la Corte Plena cuando ostentaba las funciones de contralor de constitucionalidad, que en sesión ordinaria del nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve, al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098, consideró:

 

"La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general."

 

En el caso de análisis debe tenerse presente que tanto el legislador ordinario como el constituyente le otorgan a la Caja Costarricense del Seguro Social la administración de los seguros sociales ( artículos 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y artículo 73 de la Constitución Política en relación con el 177 del mismo cuerpo normativo ), y la facultan para establecer las regulaciones necesarias para su buena administración y gobierno, sin que ello se constituya en una limitación para el ejercicio del comercio, constituyéndose así la obligación del Estado, patronos y trabajadores  de contribuir bajo el principio de solidaridad con la seguridad social, obligación que tiene rango constitucional. Siendo entonces que la libertad de comercio no es irrestricta, el deber de contribuir con la seguridad social se constituye en una limitación a tal garantía constitucional, que no menoscaba la libertad de comercio contemplada en el artículo 46 Constitucional, y menos aún el derecho al trabajo consagrado en el artículo 56 de la Constitución Política como lo alega la parte accionante.

 

En cuanto a la violación del artículo 28 de la Constitución Política, el accionante reitera la misma argumentación, en el sentido de que en relación con las cargas sociales de trabajadores independientes debe promulgarse una ley que defina qué son trabajadores independientes conforme al principio de seguridad jurídica y los principios constitucionales que rigen la materia ( no indica cuáles), cuales son las actividades sujetas al tributo, y los ingresos con base en los cuales se fija el tributo y la respectiva tarifa, ya que tales elementos están definidos en la actualidad por un reglamento.

 

Esta Procuraduría no comparte la argumentación del accionante. Tal y como se ha analizado supra, a la Caja Costarricense del Seguro Social se le dota de una autonomía plena en materia de gobierno y administración de los seguros sociales, tal y como deriva del artículo 1° de su Ley Constitutiva, misma que le es reconocida constitucionalmente en el artículo 73 y relación con el 177, y de esa autonomía le deriva precisamente la competencia para emitir los reglamentos autónomos necesarios para el gobierno y administración de los seguros sociales. En cuanto a los trabajadores independientes, basta con analizar el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja para advertir que la obligación que tienen de cotizar los trabajadores independientes es de origen legal, y su regulación a través del reglamento autónomo encuentra su origen en la autonomía misma de la Institución, de modo tal que no puede afirmarse que no existe una fundamentación legal del seguro de los trabajadores independientes, y que por ello se violenta el artículo 28 constitucional; al contrario, existe una garantía plena, en este caso, al derecho a la salud al incorporar obligatoriamente a todos los trabajadores al sistema de seguridad social (la universalización de los seguros incorporada en la reforma del artículo 177 de la Constitución Política ) toda vez que la Caja Costarricense es el garante de la administración y gobierno de cualquier seguro que disponga la ley.

 

En relación con la violación al principio de unidad de la seguridad social, la misma no se da por cuanto el sistema de universalización de los seguros que deriva de la relación de los artículos 73 y 177 constitucionales, garantiza el principio de unidad de la seguridad social, al constituirse un régimen de seguridad basado en el principio de solidaridad, con la participación del Estado, patronos y trabajadores, que garantiza a los beneficiarios del régimen de seguros, las mismas prestaciones y beneficios según el régimen, prestaciones y beneficios que se dan no en función del  monto de la cotización, sino en función de la pertenencia al régimen. Ello garantiza, no solo el principio de unidad de la seguridad social, sino también garantiza el principio de igualdad en relación con los asegurados, sin establecer asegurados de primera, segunda o tercera clase. Se cumple, así, el principio de solidaridad presente en el artículo 74 de nuestra Constitución.

 

En cuanto a la violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, que prohíbe la arbitrariedad que genera discriminación, ello no es cierto, ya que a la luz de la Ley y el Reglamento del Seguro de Trabajadores Independientes, no se crea una discriminación entre trabajadores asalariados y trabajadores independientes; ello por cuanto la creación de categorías de contribuyentes diferentes no importa una violación constitucional, tal y como la advierte la Sala Constitucional, al admitir que crear  una categoría de contribuyentes al régimen de seguridad social, como lo es la inclusión de los profesionales liberales al régimen obligatorio de cotización para la seguridad social, es una potestad discrecional del legislador que no resulta contraria a la constitución política. (Véase Voto 2000-00643 de las 14:30 horas del 20 de enero del 2000). Es por ello, que a juicio de esta Procuraduría no existe violación al principio de interdicción de la arbitrariedad alegado.

 

Finalmente, en cuanto a la violación del principio de seguridad jurídica tampoco se da tal violación, porque el marco normativo que el accionante echa de menos, está constituido por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, el Reglamento del Seguro de los Trabajadores Independientes y la Constitución Política, tal y como se ha desarrollado supra.

 

V.            CONCLUSION:

 

            Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que no se dan las violaciones constitucionales alegadas por la parte accionante, por lo que se solicita con todo respeto a los señores Magistrados declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad presentada y a la cual se refiere el presente informe.

 

VI.           NOTIFICACIONES:

 

            Atenderé notificaciones en la oficina de recepción de documentos de la Procuraduría General de la República, ubicadas en el primer piso del edificio principal, San José.

 

            San José, 12 de julio de 2018.

 

Dra Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta