SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

ACCIONANTE: XXX

CONTRA: ARTÍCULOS 87,101, 104, 198 Y 200 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y LA OMISIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUBLICITAR SESIONES DE LA COMISIÓN DE HONORES

EXPEDIENTE: 18-10546-0007-CO  

INFORMANTE: Silvia Patiño Cruz

Honorables Magistrada y Magistrados:

El suscrito, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana,  cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, dentro del plazo conferido evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República, mediante resolución de las 15:36 horas del 3 de agosto de 2018, notificada el 7 de agosto siguiente, en los términos que a continuación expongo:

I.              OBJETO DE LA ACCIÓN

El accionante impugna lo dispuesto en los numerales 87,101, 104, 198 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en cuanto establecen la votación y las sesiones secretas como regla, para decidir sobre las acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. Asimismo, reclama que se mantenga en secreto la identidad de los diputados de la Comisión de Honores y la omisión de la Asamblea Legislativa de dar publicidad a las sesiones, agendas, actas e informes de dicha Comisión.

Considera que dichas disposiciones resultan contrarias al principio de transparencia y rendición de cuentas constitucionales y violentan el desarrollo jurisprudencial establecido por la Sala en las sentencias 2014-4182, 2014-4894, 2015-2539 y 2018-4290.

II.            SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE

El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo. Estos últimos regulan la acción directa de inconstitucionalidad, por cuanto permiten la interposición de la acción sin necesidad de la existencia del asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

            En el caso concreto, este órgano asesor considera que el accionante se encuentra legitimado en virtud de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 75 de la LJC, al encontrarnos frente a la existencia de intereses difusos.

            El accionante como periodista y como ciudadano, tiene un interés directo en garantizar la transparencia y publicidad de las sesiones legislativas, pues a través de dichos principios se logra realizar un control de las actuaciones de los representantes de la soberanía popular.

Adicionalmente, debemos señalar que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, permite incoar una acción de inconstitucionalidad cuando se alega la inexistencia de una lesión individual y directa. En estos casos, se trata de una situación especial y excepcional, pues del acto impugnado no derivan perjuicios directos para los habitantes de la República en sus derechos e intereses individuales.

Nótese que por la naturaleza de las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la única vía para su impugnación por parte de un particular, es a través de las vías directas de impugnación que establece el numeral 75 de la LJC.

            Por tanto, este órgano asesor estima que el accionante se encuentra legitimado para interponer la presente acción.

III.           LA PUBLICIDAD DE LAS VOTACIONES Y SESIONES LEGISLATIVAS DEBE SER LA REGLA

 La regla general establecida en la Constitución sobre las sesiones y votaciones que realiza la Asamblea Legislativa es que éstas sean públicas, de manera que todos los habitantes del país puedan asistir o seguirlas y se garantice plenamente la difusión e información de lo que sucede en el Parlamento.

Es así como los principios de transparencia y publicidad resultan fundamentales en toda sesión, sea dentro de la función estrictamente parlamentaria, como en aquella de control político. Al respecto, el numeral 117 constitucional establece:

"Las sesiones serán públicas salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes."

Con fundamento en dicho artículo, por razones de conveniencia general o por condiciones muy calificadas, la Asamblea Legislativa puede decidir que una sesión sea secreta. Sin embargo, esa declaración es excepcional.

La norma constitucional de comentario permite la votación secreta únicamente bajo las razones indicadas y mediante una mayoría calificada de los diputados presentes. Además, dicha decisión queda sujeta al Contralor de Constitucionalidad, particularmente para determinar si esa decisión es razonable y conforme con los principios que rigen el procedimiento parlamentario.

Precisamente a partir de dicha norma constitucional, la Sala ha desarrollado una doctrina que ha sido repetida en varias sentencias, tal como señala el accionante, y que parte de los siguientes principios:

“Primera: Se establece como una regla o principio la publicidad y la transparencia de las sesiones legislativas, independientemente, del tipo de función ejercida, ya sea si es materialmente legislativa o de control político, lo que resulta plenamente congruente con los postulados del Estado Constitucional de Derecho. No debe distinguirse donde la Constitución no lo hace.

Segunda: Como una excepción calificada a los principios de la transparencia y publicidad en el devenir legislativo y, por ende, de aplicación e interpretación restrictiva, se admite la posibilidad de celebrar sesiones secretas, bajo ciertas circunstancias normativas específicas.

Tercera: El carácter de excepción singular a los principios de transparencia y publicidad queda de manifiesto, cuando el constituyente exige la concurrencia de ciertos requisitos y conceptos jurídicos indeterminados, tales como que medien “razones muy calificadas” y “de conveniencia general”; adicionalmente para excepcionar los principios de publicidad y de transparencia se precisa de una votación calificada de dos tercios de los diputados presentes.

Cuarta: La excepción, al suponer el sacrificio de los preciados principios de publicidad y transparencia, inherentes a las labores de un parlamento dentro del contexto de una democracia representativa y participativa, debe establecerse casuísticamente o para cada caso concreto, no pudiendo hacerse de modo general y abstracto para todo un tipo de asuntos.

Quinta: Pese a la también reconocida potestad de auto-normación de la Asamblea Legislativa para dotarse de su propio reglamento interno (artículo 121, inciso 22, de la Constitución), no puede aprovecharse la misma para derogar los principios de publicidad y de transparencia para un tipo de asuntos, por cuanto, la regla que se extrae, como se apuntó, del artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política es que el carácter secreto debe ser dispuesto caso por caso.

Sexta: La posibilidad de acordar una sesión secreta por el plenario legislativo, al suponer una derogación de los principios de transparencia y publicidad, debe ser, necesaria e imperativamente, motivada ofreciendo las razones y los motivos fácticos y jurídicos que obligan a tomar una determinación tan extrema, evitándose, de esa manera, que quede librada al capricho o veleidad de una mayoría parlamentaria, con lo que, de paso, se impide una desviación de poder en el ejercicio de una facultad constitucional discrecional y, por consiguiente, cualquier arbitrariedad (principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y de proporcionalidad).

Séptima: La decisión de sesionar, deliberar y votar un asunto concreto en secreto tomada según los requisitos y los conceptos jurídicos indeterminados que contempla el artículo 117, párrafo in fine, de la Constitución Política, estará sujeta al control de constitucionalidad para la verificación de los límites de la potestad constitucional de carácter discrecional otorgada a una mayoría parlamentaria. (Sentencia Nº 2014-004182 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de marzo de dos mil catorce.) (En igual sentido sentencias 2014-4894, 2015-2539 y 2018-4290).

De lo anterior, se desprende que la Sala ha reconocido la posibilidad de establecer sesiones y votaciones parlamentarias secretas sólo en casos excepcionales, debidamente motivados y establecidos casuísticamente. Posición que además, ha sostenido esta Procuraduría al contestar anteriores acciones de inconstitucionalidad.

A partir de lo anterior, deben analizarse las normas impugnadas en esta oportunidad por el accionante.

IV.           ANÁLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

El artículo 87 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad por cuanto mantiene secreta la identidad de los diputados que integran la Comisión de Honores de la Asamblea Legislativa. Dispone dicho artículo:

“ARTICULO 87.- Comisión de Honores

En el curso del mes en que se inicie una legislatura, el Presidente designará una Comisión de Honores, integrada por tres diputados cuyos nombres no se revelarán; se procurará que sus integrantes pertenezcan a diferentes partidos políticos. Esta Comisión se encargará de estudiar los proyectos que, sobre la materia, se propongan a la Asamblea.”

            Nótese que la citada norma establece como regla, el anonimato de los diputados designados para integrar la Comisión de Honores, lo cual en nuestro criterio violenta el principio de transparencia pues no se permite un control ciudadano sobre los criterios seguidos para designar a los encargados de la citada Comisión, ni sobre las características morales y personales de aquellos a los que se les ha encomendado la misión de otorgar honores a ciertos ciudadanos. Tampoco logra encontrarse un fundamento razonable que sustente dicha norma, pues la naturaleza de los actos que ella discute no justifica un secretismo de tal naturaleza, al no existir ningún valor superior que deba protegerse a través de la confidencialidad de los miembros de esta Comisión Legislativa.

            Tal como ha reconocido la Sala, la transparencia y publicidad deben ser principios rectores de todo el actuar de la Asamblea Legislativa, por lo que no se justifica que se guarde secreto sobre la integración de una determinada comisión, sin fundamento constitucional alguno.

            Por su parte, los artículos 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa son impugnados por el accionante, por cuanto indican que todos los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores, deberán votarse de forma secreta. Establecen estas normas:

“ARTICULO 101.- Uso de las votaciones

La votación que comúnmente usará la Asamblea será la ordinaria, sólo cuando lo soliciten uno o más diputados y así lo acuerde la Asamblea, por mayoría absoluta de los votos de los presentes, será nominal. Deberán resolverse en votación secreta, solo los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores.”

            “ARTICULO 200. Votación secreta

En votación secreta la Asamblea, por simple mayoría, decidirá el asunto y contra lo que resuelva, no habrá recurso de revisión. El Directorio anunciará únicamente si el informe es aprobado o rechazado.

Los títulos honoríficos que otorgará la Asamblea Legislativa serán los siguientes:

1. Ciudadano de honor

2. Benemérito de las ciencias, las artes o las letras patrias.

3. Beneméritos de la Patria.” (El subrayado no es del original)

            Dichas normas establecen como regla general que deberán resolverse por votación secreta todos los casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidad del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores. Ergo, invierten la regla sobre la publicidad de las votaciones en todos los supuestos indicados.

            Lo anterior resulta violatorio del artículo 117 constitucional, pues la declaratoria de una sesión o de una votación como secreta debe ser excepcional y estar fundada en criterios de conveniencia general y en condiciones calificadas, tal como lo ha aceptado la Sala en otros asuntos. De igual forma, la determinación sobre una votación secreta debe hacerse de manera casuística y no general como se establece en la normativa impugnada.

Por tanto, las normas indicadas establecen un límite por vía general al derecho de acceso a la información de interés público y a la libertad de expresión, así como al ejercicio del derecho consagrado en el artículo 30 constitucional.

Es claro que cualquier ciudadano, periodista o medios de comunicación en general, deben tener la posibilidad de acudir a las barras de la Asamblea Legislativa y a las comisiones, pues de lo contrario se les impide conocer las incidencias de la discusión legislativa, la deliberación seguida por las señoras y señores diputados, así como las razones que pudieron influenciar la votación. Además, si lo decidido por la Asamblea, incluida su motivación, corresponde a lo deliberado y votado.

La libre exposición de los argumentos es base de una democracia deliberativa y participativa, para lo cual se requiere que se garantice una libre y completa información. Por ello, en el caso de las normas impugnadas, no se evidencia que la confidencialidad y el secretismo deban ser valores privilegiados, al punto que deba ceder la libertad de informar y de difundir lo sucedido en la sesión y votación correspondiente.

Por ello, este órgano asesor estima que los numerales 87, 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa deben declararse inconstitucionales en cuanto establecen el voto secreto de manera general, así como la confidencialidad de los integrantes de la Comisión de Honor.

El accionante también impugna lo dispuesto en el numeral 104 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que señala:

“ARTICULO 104.- Excepciones en la votación secreta

Cuando se trate de una votación secreta no se admitirá ninguna moción para que se vote en forma ordinaria o nominal; tampoco se admitirá ninguna solicitud para que se exprese o se consigne en el acta la forma en que votó el diputado.

Nótese que dicho artículo pretende únicamente señalar que, en los casos de votaciones secretas, no se admitirán mociones para que se vote de manera nominal. Esta disposición en nuestro criterio, no resulta por sí misma contraria al Derecho de la Constitución, pues el artículo 117 ya comentado, faculta a que en ciertos casos y bajo ciertas circunstancias calificadas y de conveniencia general, se realice una votación secreta. Por tanto, la disposición del artículo 104 se justificaría para esos casos excepcionales que faculta la norma constitucional y de ahí que no resulte procedente su derogatoria.

            Finalmente, el accionante impugna lo dispuesto en el numeral 198 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que establece:

“ARTICULO 198. Deliberación

En la deliberación que efectúe la Comisión de Honores, deberá conocerse, además de la reseña de los méritos que justifiquen el honor, un informe confidencial con las facetas que se estimen negativas, de la vida de la persona propuesta para el correspondiente título honorífico.

La Comisión encargará a uno de sus integrantes para que prepare y exponga el informe respectivo.” (La negrita y el subrayado no es del original)

El citado artículo lo impugna el accionante por cuanto establece un informe de carácter confidencial sobre el cual debe deliberar la Comisión de Honores. Si bien como hemos comentado, la regla en toda sesión legislativa debe ser la transparencia y la publicidad, es criterio de este órgano asesor que la confidencialidad del informe dispuesto en el numeral 198 del Reglamento de la Asamblea Legislativa encuentra su justificación constitucional en la protección de la intimidad de la persona que ha sido propuesta para el otorgamiento del honor.

Debe considerarse que el informe del que habla el artículo 198 se refiere a las facetas negativas de la vida de la persona propuesta, con lo cual, si dicho informe se publicita, puede lesionarse su imagen, su intimidad y su honor, así como el de su familia.

A criterio de este órgano asesor la confidencialidad del informe indicado sí tiene fundamento constitucional y, no tendría ninguna injerencia negativa sobre los principios de publicidad y transparencia, si logran anularse las demás normas aquí impugnadas, relativas a la confidencialidad en la integración de la Comisión de Honor, así como el voto secreto en su seno (artículos 87, 101 y 200).

De igual forma, se garantizarían dichos principios, si se subsana la omisión reclamada por el accionante en cuanto a publicitar las sesiones, agendas, actas y otros informes de la Comisión de Honores, entendiendo que estos últimos serán distintos al informe confidencial comentado.

Por tanto, únicamente cuando se discuta el informe confidencial mencionado en el artículo 198, la sesión deberá cerrarse temporalmente al público, pues de lo contrario no podría garantizarse la protección a la intimidad de la persona propuesta. Sin embargo, fuera de la discusión de dicho informe, no se justifica la confidencialidad de la sesión ni de la votación en la Comisión de Honor, mucho menos de sus integrantes.

V.            CONCLUSIÓN

En vista de las anteriores consideraciones, este órgano asesor no encuentra reparos en cuanto a la legitimación para interponer la presente acción de inconstitucionalidad.

 En cuanto al fondo, esta representación considera que los numerales 87, 101 y 200 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, deben declararse inconstitucionales en cuanto establecen la votación secreta en casos de acusaciones y suspensiones de funcionarios, votos de censura, compatibilidades del cargo de diputado con otras funciones y la concesión de honores, así como la confidencialidad de los integrantes de la Comisión de Honor.

En cuanto a los artículos 104 y 198 impugnados, no se observa inconstitucionalidad alguna y, por el contrario, dichas disposiciones tienen sustento constitucional.

En la forma expuesta se deja evacuada la audiencia otorgada.

Notificaciones: Para atender notificaciones señalo el edificio de la Procuraduría General de la República, primer piso, en la oficina destinada al efecto.

San José, 17 de agosto de 2018.  

Julio Alberto Jurado Fernández

Procurador General de la República

ADPB-ESC-36203-2018

exp: 18-10546-7-CO