SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD

ACCIONANTE: ANABELLE MATARRITA ULLOA (ALCALDESA DEL CANTÓN DE ABANGARES)

CONTRA: LEY N.°9208, DE REFORMA A LA LEY GENERAL DE CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO (N.°8173)

EXPEDIENTE: 18-011009-0007-CO

INFORMANTE: Alonso Arnesto Moya

Honorables Magistrados:

El suscrito, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana ,  cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 del 31 de agosto del 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210, del 2 de noviembre del 2016, dentro del plazo conferido atiendo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República en resolución de las 11:15 horas del 8 de agosto del año en curso, notificada el día 13 siguiente, en los términos que a continuación expongo:

I.              OBJETO Y ARGUMENTOS DE LA ACCIÓN

La presente acción tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Ley n.°9208 del 20 de febrero del 2014 – publicada el 25 de abril de ese mismo año – que reformó sustantivamente la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.°8173 del 7 de diciembre del 2001); por estimar que su tramitación parlamentaria violentó el principio de publicidad. Subsidiariamente, se pide la nulidad de sus artículos 1, 3 y 9 al considerar que resultan contrarios a los artículos 168, 170 y 172 de la Constitución Política.

Al efecto, la recurrente luego de hacer un breve recuento de los convenios suscritos por la Municipalidad de Abangares y el Concejo Municipal de Distrito de Colorado y de la relación existente entre ambos con la promulgación de la Ley recurrida, que dio lugar al asunto base de la presente acción (al que nos referiremos en el apartado siguiente), señala que la referida Ley n.°9208 adolece de dos órdenes distintos de invalidez constitucional: uno de forma y el otro por el fondo. En cuanto al primero, argumenta que durante su tramitación parlamentaria el entonces proyecto que dio lugar a la Ley n.°9208, tramitado bajo el expediente legislativo n.°18.902, se le dio dispensa de todo trámite, por lo que no fue valorado por ninguna Comisión Permanente Ordinaria y fue aprobado en primer debate el 2 de febrero del 2014.  Argumenta que aun cuando la Comisión de Redacción, siguiendo el criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, reconoció que el aludido proyecto tenía roces de constitucionalidad y así se lo hizo ver al Presidente del Directorio, el 11 de febrero del 2014 fue aprobado en segundo debate por unanimidad; siendo que el 23 de marzo siguiente la Procuraduría comunicó al Parlamento el pronunciamiento n.°OJ-038-2014, del día 20 de ese mes, en el que concluye que el texto de la propuesta presentaba vicios de inconstitucionalidad. La violación al principio de publicidad consistiría para ella en la omisión de hacer las consultas a las municipalidades del país, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), y a otros órganos como la Contraloría General de la República, este órgano asesor y la Sala Constitucional, de acuerdo con la recomendación hecha por el Departamento de Servicios Técnicos en su informe. En palabras de la accionante: “En el expediente consta que tales consultas no se formularon.” Añade que “[n]inguna Municipalidad tuvo oportunidad de hacerle observaciones al proyecto”, con excepción de la Municipalidad de Vázquez de Coronado que tuvo que hacerlo oficiosamente, al no haber sido consultada, y ya cuando el proyecto había sido aprobado en segundo debate, del que también hizo reparos a su constitucionalidad. Por lo que concluye que la falta de audiencia a las instituciones relacionadas con el entonces proyecto de ley constituye una clara violación al principio constitucional de publicidad (para lo que cita los votos de esa Sala números 3513-94 y 3220-2000), con lo cual, toda ella está viciada de inconstitucionalidad por esa omisión en su trámite de aprobación. 

Por lo que respecta a los cuestionamientos de fondo, argumenta que los artículos 1, 3 y 9 tal y como quedaron reformados por la citada Ley n.° 9208 rebasa los alcances de la autonomía funcional reconocida por el artículo 172 constitucional a favor de los Concejos Municipales de Distrito, explicitados por ese alto Tribunal en sus sentencias números 10395-2006 y 14373-2011, limitada exclusivamente, según lo expone la accionante, “a la organización de su trabajo y al (sic) disponer de los recursos financieros con que cuente con independencia de la Municipalidad de la que forma parte.”  Al referirse en concreto al artículo 1, alega que al otorgarles personalidad jurídica instrumental los convierte en mini municipalidades y que la autonomía funcional no les permite realizar ningún tipo de contratación ni actividad externa con terceros, mucho menos dictar disposiciones normativas que incidan sobre la esfera jurídica de los administrados. Por momentos, la recurrente parece confundirla con la personalidad jurídica plena y que de esa forma convierte a los Concejos Distritales en entidades  con autonomía patrimonial y presupuestaria, con capacidad para determinar su propio plan de ingresos y egresos. En todo caso afirma que el otorgamiento de la personalidad jurídica instrumental implica otorgarles simultáneamente potestades de imperio que el artículo 172 constitucional no les confiere. Luego, al aludir al párrafo tercero del artículo de comentario indica que su invalidez radica en que otorga la administración y el gobierno de los intereses distritales al cuerpo de concejales y al Intendente, pese a tratarse de competencias constitucionalmente reservadas a las municipalidades. Por otro lado, la nulidad del artículo 3 consistiría en que vulnera el artículo 168 de la Carta Política, pues por medio de una ley ordinaria se estaría otorgando a los Concejos Municipales de Distrito las mismas competencias y potestades que a las municipalidades madres. Es decir, como consecuencia de la reforma impugnada cualquier municipalidad, por medio de un acuerdo, podría crear un “ente análogo a ella”, al que se le estarían dando todas las potestades como si de una corporación municipal se tratase, contrariando lo dicho sobre el particular por la Procuraduría “de que una Municipalidad no puede otorgar vida jurídica a un órgano de su mismo rango.”  Por último, la inconstitucionalidad del artículo 9 reformado también por la citada Ley n.° 9208 radicaría, para la recurrente, en que al autorizar a los concejos distritales a percibir de manera independiente los impuestos destinados a las municipalidades, les confiere autonomía tributaria, violentando la potestad tributaria municipal, ya que es a dichos entes locales a los que les corresponde en exclusiva su recaudación y posterior distribución. De manera que, en opinión de la accionante, el numeral recurrido desconoce la naturaleza de los concejos distritales como órgano auxiliar de las Municipalidades, para lo que vuelve a citar como fundamento la resolución n.°10395-2006 de esa Sala. Añade que el fin original perseguido con la creación de los Concejos Municipales de Distrito ya no se justifica actualmente, pues la lejanía del cantón central que se buscaba remediar en el acceso a determinados servicios por parte de los habitantes del lugar se ha visto solventada con las mejoras en caminos y los avances en la tecnología, y cita el caso del Distrito de Colorado. Por último, se refiere al impuesto a las concesiones de canteras establecido por el artículo 40 del Código de Minería, citando al efecto, el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, n.°ST.002-2014 J, destacando que se trata de un tributo nacional que debe ser percibido únicamente por el ente municipal respectivo, y del que no se establece ningún porcentaje a favor de los concejos distritales, siendo inconstitucional que ellos reciban alguna suma por ese concepto. Menciona que así lo establece con claridad el mismo artículo 9 recurrido, al excluir de la competencia de dichos concejos los impuestos nacionales; si bien indica inmediatamente después su ambigüedad respecto a que no establece parámetros para valorar la proporcionalidad que señala la misma norma. Concluye diciendo: “De acuerdo con el artículo 172 de la Constitución Política, los Concejos Municipales de Distrito no poseen autonomía tributaria ni presupuestaria, ni pueden ir más allá de la autonomía funcional que les reconoció la Constitución Política. Tampoco tienen capacidad de intervenir en la recaudación tributaria de la Municipalidad Madre (Municipalidad de Abangares), por cuanto la personería instrumental que se les dio es inconstitucional según lo ya manifestado por esta misma Sala, así también lo indica la Procuraduría General de la República en su oficio OJ-038-2014” y agrega: “la pretensión de establecer un destino específico para dichos tributos, resulta violatorio del principio de autonomía municipal establecido en el artículo 170 de la Constitución Política”, citando al efecto el dictamen de este órgano asesor C-427-2006, del 24 de octubre.      

II.            ACERCA DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

En lo que se refiere a la admisibilidad de la presente acción, se indica en el auto de traslado que la legitimación de la recurrente proviene del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en cuanto se tiene como asunto base el recurso jerárquico impropio en curso para agotar la vía administrativa que se encuentra pendiente de resolver ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, tramitado bajo el expediente n.°16-006069-1027-CA. De la revisión de dicho expediente se puede constatar que el recurso lo interpuso la empresa CEMEX COSTA RICA S.A. el 9 de mayo del 2016 en contra del acuerdo n.°0188-2016 de la sesión 17-2016 del Concejo Municipal de Abangares. Ciertamente, la recurrente en escrito presentado ante ese Tribunal el 12 de julio del año en curso reclama la inconstitucionalidad de la Ley n.° 9208 y de sus artículos 1, 3 y 9, en particular, para lo que incluso cuenta con el aval del Concejo Municipal de Abangares, según prevención que le hizo esa Sala Constitucional durante el trámite de admisión de la presente acción. Para la Procuraduría se cumple con el presupuesto de admisibilidad, en la medida en que la inconstitucionalidad alegada sí puede considerarse como un medio razonable para que la corporación accionante defienda su competencia constitucional en materia hacendaria, tomando en cuenta que en el asunto base se discute la correcta distribución de los ingresos tributarios generados por actividades en el distrito de Colorado a la luz de lo dispuesto precisamente por la Ley n.° 9208 con su reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito.

Incluso, para este órgano asesor, aun sin contar con dicho asunto base, la accionante cuenta con suficiente legitimación para interponer directamente la presente acción, con arreglo al párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en defensa de su autonomía garantizada constitucionalmente para preservar su integridad territorial, frente a lo que ella considera una ley que permite el desmembramiento de las municipalidades (ver de esa Sala, la sentencia n.°2006-14906 de las 14:52 horas del 10 de octubre del 2006).

No existiendo, entonces, reparos a la admisibilidad de la acción, procedemos al estudio por el fondo de las tachas alegadas en contra de la referida Ley n.° 9208.

III.           ANÁLISIS DE LOS CUESTIONAMIENTOS DE CONSTITUCIONALIDAD

La recurrente denuncia que la Ley n.° 9208, que reformó los artículos 1, 3, 4, 5, 7, 8, 9 y 10 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173), adolece de vicios de forma y fondo que la hacen inconstitucional, según se reseñó antes. Naturalmente, el análisis debe iniciar con los primeros (A) pues de llegar a constatarse que en efecto se cometieron las  omisiones alegadas durante el trámite parlamentario de aprobación de la ley impugnada, carecería de interés entrar a considerar las tachas de fondo (B), ya que habría que declarar la invalidez constitucional de toda la reforma.

A.    Análisis de los vicios de forma alegados:

Bajo ese entendido se reclama por la accionante, de un lado, una violación al principio de publicidad, pues el proyecto que dio lugar a la Ley n.° 9208 no fue consultado fundamentalmente a las municipalidades del país y, de otro, que los criterios del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, de la Comisión de Redacción y de la Procuraduría General de la República fueron desatendidos a pesar de que advertían de los roces de inconstitucionalidad de su articulado. Para verificar la existencia de la primera tacha se procedió a la revisión integral de los 348 folios del respectivo expediente legislativo n.°18902, en tanto que para el segundo reparo es preciso examinar los alcances de los referidos criterios; esto es, si su observancia se configura como un requisito esencial del procedimiento legislativo.

A continuación, se hace un recuento de las principales actuaciones llevadas a cabo durante el trámite legislativo de aprobación de la Ley n.° 9208:

i.              El proyecto de ley que dio origen a la Ley n.°9208 ingresó a la corriente legislativa el 3 de setiembre del 2013 por iniciativa de varios diputados de la Asamblea Legislativa (folios 1 a 10).

 

ii.             En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo n.°74 del 30 de setiembre del 2013 se aprobó una moción de dispensa de trámites previos del aludido proyecto, excepto su publicación, en aplicación del artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por los cuarenta diputados presentes en ese momento (folios 15, 16, 17, 18 y 22).

 

iii.            El proyecto de ley fue publicado en el diario oficial La Gaceta n.°211 del 1 de noviembre del 2013.

 

iv.            El 19 de noviembre del 2013 la entonces diputada Siany Villalobos Argüello presentó una moción para que el referido proyecto de ley fuese consultado a las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del país, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la República, la Unión Nacional de Gobiernos Locales, la Asociación Nacional de Alcaldes e Intendencias y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), siendo luego aprobada dicha moción en la sesión extraordinaria n.°114 del 12 de diciembre del 2013 (folios 39, 193, 200 y 202).[1]

 

v.             La moción anterior fue gestionada a través del oficio DSD-81-12-13 del 10 de diciembre del 2013, en el que se advertía de que se contaban con ocho días hábiles para referirse al proyecto, de conformidad con el artículo 157 del  Reglamento de la Asamblea Legislativa y remitida vía correo electrónico a las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del país el día 11 siguiente (folios 40, 47 a 180, 183 y 192, 208 a 213, 216, 217 y 232), incluida la Municipalidad de Vázquez de Coronado (ver folio 78, al IFAM, a la  Asociación Nacional de Alcaldes e Intendencias, la Unión Nacional de Gobiernos Locales, la Procuraduría General de la República (folios 181, 182, 188, 190, respectivamente).

 

vi.            Entre las corporaciones municipales que se pronunciaron sobre el proyecto de ley, consta la Municipalidad de Montes de Oro, cuyo Concejo Municipal acordó apoyarlo “en todos sus extremos… por cuanto vendría (sic) ayudar a que los Concejos Municipales de Distrito tengan mayor autonomía y que las comunidades se puedan desarrollar con mayor facilidad” (18 de diciembre del 2013); también lo hizo la Municipalidad de Guatuso mostrándose conforme (8 de enero del 2014) y la Municipalidad de Goicoechea, también en esa fecha  (folios 214, 228 y 229, respectivamente).

 

vii.           Mediante el oficio n.°SG-012-14 del 23 de enero del 2014 el IFAM emitió su criterio del aludido proyecto de ley e hizo sus observaciones (folios 219 a 227).

 

viii.          En la sesión extraordinaria del Plenario Legislativo n.°120 del 6 de febrero del 2014 el proyecto de ley bajo estudio fue aprobado en primer debate por la unanimidad de los cuarenta y tres diputados presentes, luego de aprobarse dos mociones de fondo para modificar los artículos 9 y 10 del texto original (folios 244, 245, 246, 247, 250, 251 y 252).

 

ix.            El 7 de febrero del 2014 el texto aprobado en primer debate pasó a la Comisión Permanente Especial de Redacción (folio 254).

 

x.             El 10 de febrero del 2014 el Departamento de Servicios Técnicos rindió un primer informe para la Comisión Especial de Redacción (oficio CON-002-2014), advirtiendo de que el artículo 9 del proyecto de ley, podía contravenir el artículo 121.13 constitucional por modificar el destino de los impuestos municipales mediante un proyecto que no es de iniciativa de las corporaciones locales, en tanto que el artículo 10, al suponer una modificación de sus competencias en materia presupuestaria, debía serles consultado (folios 262 a 268).

 

xi.            En la sesión de la Comisión de Redacción del 10 de febrero del 2014 se acordó  enviar una nota al Presidente del Directorio Legislativo advirtiendo de los problemas de constitucionalidad detectados respecto a los mencionados artículos 9 y 10 del proyecto recurrido (folios 276 y 285).  

 

xii.           El 11 de febrero del 2014 el Departamento de Servicios Técnicos emitió un nuevo informe jurídico más detallado (oficio n.°ST-002-2013 J) en relación con el proyecto de ley del expediente n.°18902, en el que después de aclarar que dentro de las etapas eximidas con arreglo al citado artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se encuentra su estudio previo por ese departamento, señala, en lo que aquí interesa, respecto al artículo 1 que “el otorgamiento de la personalidad jurídica instrumental a los concejos municipales de distrito no sería contrario a su naturaleza de órgano adscrito con autonomía funcional, de conformidad con el artículo 172 CPol”, si bien recomienda eliminar la frase “con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica” de su párrafo segundo; del artículo 3 no halla problema interpretativo alguno, como tampoco el que se les haya otorgado competencia de reglamentación “siempre que se entienda que esta se circunscribe a los asuntos propios de su competencia”; y del artículo 9, reitera que “la potestad impositiva con relación a los tributos locales corresponde a las municipalidades, por lo que no es constitucionalmente posible su establecimiento o modificación sin que previamente así se hubiese acordado por los concejos municipales afectados”, presentando el problema su párrafo segundo, al “modificar el destino de los impuestos municipales originados en las circunscripciones donde existan concejos municipales de distrito, o en su caso su manera de recaudación, sin existir acuerdo previo de las corporaciones” y agrega: “la pretensión de establecer un destino específico para dichos tributos, resulta violatorio del principio de autonomía municipal establecido en el artículo 170 CPol”  (folios 288 a 302).

 

xiii.          En la sesión extraordinaria del Plenario n.°122 del 11 de febrero del 2014 la propuesta legislativa en cuestión fue aprobada en segundo debate por los cuarenta y tres diputados presentes, sin hacer ninguna alusión a los criterios expuestos por la Comisión de Redacción y el Departamento de Servicios Técnicos  (folios 303, 304 y 323).

 

xiv.         El 25 de marzo del 2014 la Asamblea Legislativa recibe el pronunciamiento de la Procuraduría OJ-038-2014, del 20 de marzo, en el que luego de aclarar su carácter no vinculante, se refiere al único aspecto de “dotar de personalidad jurídica instrumental a los Concejos Municipales de Distrito, en los términos que el proyecto de ley pretende hacerlo, o sea, para que éstos puedan tener un manejo separado de la Municipalidad proveniente en los diversos ámbitos, tales como, presupuesto propio, inscripción patronal propia, cédula jurídica aparte, bienes inscritos a su nombre, legitimación contractual y procesal, reglamentaciones propia, agotamiento de la vía administrativa, etc, podría significar otorgarle mediante ley a los Concejos Municipales de Distrito un grado de autonomía superior al dispuesto por la norma constitucional, lo cual -eventualmente- podría devenir en la inconstitucionalidad de la reforma propuesta” (folios 326 a 333).

 

xv.          Mediante oficio n.°SEC-4355-2014 del 27 de febrero del 2014 se hace llegar el acuerdo del Concejo Municipal de Grecia en el que no se hace ninguna observación al proyecto legislativo que dio lugar a la Ley n.° 9208 (folios 334 a 336).

 

xvi.         A través del oficio n.°CM-100-150-14 del 5 de febrero del 2014 la Municipalidad de Vázquez de Coronado transmite a la Asamblea Legislativa el acuerdo de su Concejo Municipal en el que se hacen una serie de observaciones y cuestionamientos a la mencionada propuesta, atendiendo justamente la consulta hecha por dicho órgano parlamentario (folios 337 a 338).

 

xvii.        El 20 de febrero del 2014 el decreto legislativo n.°9208 recibió la sanción del Poder Ejecutivo (folios 344 a 348).

 

Del recuento de actuaciones procedimentales anterior no se observa que la Asamblea Legislativa haya incurrido en una violación del principio de publicidad al momento de aprobar la Ley n.° 9208, dicho sea de paso, con un amplio consenso político, al recibir en ambos debates una mayoría superior a los treinta y ocho votos, cumpliendo así con el requisito de ser aprobada por mayoría calificada exigido por el párrafo in fine del artículo 172 constitucional. Esta circunstancia explica, además, el acuerdo del plenario de dispensar el aludido proyecto de ley de trámites previos, con excepción de su publicación.

Contrario a lo afirmado por la recurrente, consta que el proyecto de ley del expediente n.° 18902, además de haber sido publicado, fue consultado a las Municipalidades y  Concejos Municipales de Distrito del país desde el 11 de diciembre del 2013, incluida la Municipalidad de Vázquez de Coronado, que al responder hizo referencia a la gestión que en ese sentido le hizo la Secretaría del Directorio legislativo. También se logró comprobar que el plazo mínimo de ocho días hábiles de que habla el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para recibir la respuesta a las consultas anteriores fue respetado por el Congreso, pues fue hasta el 6 de febrero del 2014 en que procedió a discutir y votar la propuesta en cuestión. El aludido proyecto de ley también fue consultado a la  Asociación Nacional de Alcaldes e Intendencias, la Unión Nacional de Gobiernos Locales, el IFAM y la Procuraduría General de la República, en donde solamente estas dos últimas instituciones atendieron dicha gestión.

Por consiguiente, en la medida que la iniciativa legislativa fue publicada y consultada a los entes públicos que podían verse afectados en su ámbito orgánico o competencial con la aprobación, esto es, las corporaciones locales, como consta de la lectura del expediente n.°18902 que efectivamente se hizo, para este órgano asesor no hubo omisión sustantiva alguna en su trámite parlamentario que implique la nulidad de la Ley n.° 9208.

Cabe agregar, pese a que no es una tacha que alegue la accionante, de que la observación que hizo el Departamento de Servicios Técnicos respecto a que el texto legislativo debía ser nuevamente consultado a los gobiernos locales luego de la moción de fondo que modificó el artículo 10 del proyecto original, para este órgano asesor no es procedente, ya que la versión que finalmente quedó aprobada no supuso un cambio sustancial, ni alteró el contenido esencial del proyecto, al mantenerse en el mismo eje temático: el papel de los concejos municipales de distrito en la elaboración del presupuesto municipal.    

Sobre el particular, puede verse el voto constitucional n.°2012-2675 de las 11:52 horas del 24 de febrero del 2012, en el que se dijo:

“IV.- Sobre el argumento de la omisión de nueva consulta a Municipalidades y al IAFA: Según los diputados consultantes debió consultarse nuevamente a las municipalidades y al IAFA, luego de los cambios introducidos en el proyecto de ley. Indican que, en el tercer día de mociones de fondo, se aprobaron 34 mociones de fondo, y en el cuarto día se aprobaron 41 mociones de fondo más, por lo que el texto del proyecto cambió sustancialmente, sin que se realizara el procedimiento de audiencia definido en la normativa constitucional. Al respecto, nótese que no es que en el procedimiento legislativo en cuestión se haya omitido realizar las consultas, sino que los parlamentarios consultantes estiman que dichas consultas debieron haberse realizado nuevamente, luego de aprobación de varias mociones de fondo. Cabe recalcar que, conforme a lo que ha sido la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. Sobre el particular, en sentencia No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008, este Tribunal Constitucional, con redacción del Magistrado ponente, consideró lo siguiente: “(...) Cabe advertir que desde el Voto No. 1633-93 de las 14:33 hrs. de 13 de abril de 1993, este Tribunal Constitucional ha indicado, reiteradamente (ver, entre otros, Votos Nos. 3625-1996 de las 15:18 hrs. de 16 de julio de 1996, 4717-1997 de las 16:39 hrs. de 19 de agosto de 1997, 9137-2001 de las 14:48 hrs. de 12 de septiembre de 2001), que cualquier proyecto de ley es susceptible de ser modificado durante el iter parlamentario, vía el derecho de enmienda de los legisladores, siempre y cuando no se altere el contenido esencial o material, en cuyo caso se tendrán por infringidas las normas constitucionales que regulan la iniciativa en la formación de la ley, la publicidad y, desde luego, el trámite sustancial de consulta a las instituciones autónomas ex artículo 190 constitucional (...)” (El doble subrayado no es del original).

En lo referente al otro cuestionamiento formal de que la Ley n.° 9208 fue aprobada sin atender los criterios rendidos por el Departamento de Servicios Técnicos y la Procuraduría que advertían de su posible inconstitucionalidad, en opinión de este órgano asesor de esa Sala, ninguno de los dos, aunque relevantes, constituye un requisito esencial del procedimiento legislativo. Sin perjuicio de referirnos a su contenido, más adelante, en ambos casos lo dicho por ambos órganos no resulta vinculante para los señores legisladores, ni podría serlo a la luz del principio de configuración normativa que ampara su quehacer parlamentario, tal y como, incluso lo aclara la Procuraduría cada vez que es consultada por la Asamblea Legislativa en relación con un proyecto de ley y emite sus opiniones jurídicas como forma de colaboración a dicho Poder de la república.

Así también lo precisó ese alto Tribunal en la resolución n.°2015-010476 de las 9:21 horas del 15 de julio del 2015, al referirse al alcance de este tipo de pronunciamientos:

“IV.-Observación necesaria. El accionante apoya su argumentación en una idea central: el espectro radioeléctrico es un bien demanial, propiedad del Estado, cuya administración y regulación le corresponde en forma exclusiva y excluyente al Poder Ejecutivo. Por ello, la potestad sancionatoria otorgada a SUTEL sería inconstitucional. Para sustentar esta tesis se apoya en forma principal, en la Opinión Jurídica 015-2001 emitida por la Procuraduría General de la República, según la cual, y en términos generales, las funciones de control y administración del espectro son propias del Estado, cuyo ejercicio corresponde al Poder Ejecutivo y no a una institución autónoma. Pareciera entonces que, a juicio del accionante, la circunstancia de que la Procuraduría General de la República haya rendido una opinión jurídica contraria a que las competencias salieran de la esfera del Poder Ejecutivo, significa que tales disposiciones resultan inconstitucionales. Es importante hacer ver al accionante que, tal y como lo indicó ese órgano al evacuar la Opinión Jurídica 015-2007, la misma no tiene carácter vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por otra parte, y como  afirma la misma P.G.R.,   evacua la consulta “respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa.” y acto seguido, procede a analizar la solicitud presentada como muestra de colaboración de ese órgano con el Poder Legislativo. Ello supone un reconocimiento expreso a la libertad de configuración que tiene el legislador, potestad que está sujeta a control de constitucionalidad solamente por parte este Tribunal.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con lo expuesto, en opinión de este órgano consultivo de la Sala, la Ley n.° 9208 no adolece de los vicios procedimentales alegados por la recurrente, pues el texto del proyecto sí fue consultado a las corporaciones municipales y los criterios rendidos por el Departamento de Servicios Técnicos y la misma Procuraduría, amén de que no constituyen un requisito sustancial para su aprobación, nunca podrían vincular la potestad de legislar delegada en la Asamblea Legislativa (artículo 105 constitucional).

B.    Análisis de los vicios por el fondo:

Tal y como se explicó en el primer epígrafe la accionante impugna por el fondo los artículos 1, 3 y 9 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173), de acuerdo con la reforma que de ellos hizo la citada Ley n.° 9208. Para mayor claridad, se procede a transcribirlos a continuación:

 

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan.” (El subrayado no es del original).

 

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

 

“Artículo 3.- A los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores.

Los concejos podrán acogerse a los reglamentos de la municipalidad, o bien, dictar sus propios reglamentos, en las mismas materias en que las municipalidades puedan normar. Esta regla rige para manuales y otras disposiciones generales locales. Al efecto, los concejos dictarán y publicarán en La Gaceta los acuerdos correspondientes.” (El subrayado no es del original).

 

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

 

“Artículo 9.- Las tasas y los precios de los servicios distritales serán percibidos directamente por los concejos municipales de distrito, así como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo.

El concejo también percibirá directamente los productos por multas, patentes o cualquier otro impuesto originado en el distrito. Por convenio entre partes podrá disponerse una participación de la municipalidad.

En las participaciones por ley de las municipalidades en el producto de impuestos nacionales se entenderá que los concejos participan directa y proporcionalmente, según los parámetros de reparto de la misma ley o su reglamento.” (El subrayado no es del original).

 

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

 

En términos generales, se acusa que las disposiciones transcritas le otorgaron un grado de autonomía superior al reconocido por la norma constitucional a los Concejos Municipales de Distrito, al punto de equipararlos con las Municipalidades, debido a que prácticamente se les confieren las mismas competencias y potestades que estas, sobre todo, en materia tributaria. Razón por la que interesa conocer primero cuál ha sido la postura de esa Sala en relación con la denominada “autonomía funcional propia” a que hace referencia el artículo 172 de la Constitución Política a efectos de poder determinar la validez constitucional de las normas impugnadas.

En ese sentido, conviene citar primero el voto constitucional n.° 2006-06589 de las 12:28 horas del 12 de mayo del 2006, que al referirse a los artículos 9, 10 y 11 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173), previo a su reforma por la Ley n.° 9208, indicó:

“Como se puede apreciar, los concejos municipales de distrito, pese a carecer de personalidad jurídica plena, sí cuentan con "autonomía funcional", que les permite manejar su propio presupuesto. Reciben ingresos tales como tasas y precios por servicios distritales, en tanto sean asumidos por ellos, impuestos de patentes e incluso transferencias provenientes del Presupuesto de la República o de la municipalidad a la que pertenecen. Si bien la personalidad jurídica es parcial y el manejo el recursos limitado a los tipos de rentas antes mencionadas, lo cierto es que los concejos municipales de distrito sí son sujetos beneficiarios de relaciones tributarias (fiscales y parafiscales), por lo que válidamente se podría afirmar que pueden autorizar condonaciones como la cuestionada, siempre que se refiera a rentas distritales y cuenten con la respectiva autorización legislativa, que en este caso es dada a través de una credencial genérica o Ley marco. Si el contenido de este proyecto resulta válido respecto de las municipalidades del país, tal y como se sostuvo líneas atrás en esta misma opinión, nada impide que lo mismo pueda ser dicho en relación con los concejos municipales de distrito, en las condiciones y por las razones ya mencionadas.”(El destacado no es del original).

 

Nótese, como en la resolución transcrita, ese alto Tribunal ya hablada de una personalidad jurídica parcial a favor de los Concejos Municipales de Distrito, pese a que el texto original de la Ley n.°8173 no hacía ninguna alusión expresa al respecto. De manera que esa Sala lo dedujo de la “autonomía funcional” de dichos órganos municipales y del articulado de la ley que regulaba las rentas establecidas en ese momento a su favor, reconociéndoles la posibilidad “de manejar su propio presupuesto” y de ser “sujetos beneficiarios de relaciones tributarias”, supeditado eso sí, a las rentas percibidas en el propio distrito. De hecho, es significativo el dimensionamiento a escala que hace el voto de cita, cuando habla de que si el proyecto resulta válido para las municipalidades del país, lo mismo puede ser dicho en relación con los concejos municipales de distrito.

Poco tiempo después, esa Sala Constitucional al conocer de una acción de inconstitucionalidad que interpusieron los Concejos Municipales de Distrito del país en contra de la Ley de Presupuesto del año 2005, por considerarla contraria al artículo 172 de la Carta Política, pues los excluía de la distribución impositiva, alegando que era a ellos a los que les correspondía percibir los impuestos destinados a los distritos, así como administrar los servicios a que estén afectos; la rechazó por el fondo en la sentencia n.°2006-10395 de las 19:18 horas del 19 de julio del 2006 – que se menciona en el escrito de la accionante –, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“III.-Antecedentes. El tema de los denominados “Concejos Municipales de Distrito” fue conocido este Tribunal en la sentencia 6000-94 del 14 de octubre de 1994. En aquella oportunidad, la Sala declaró inconstitucional varias disposiciones y Decretos que regulaban éstos órganos, pues consideró que violaban los principios contenidos en los artículos 168, 169, 170, 188 y 189 de la Constitución Política, ya que “(…)La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos (…).”

Con motivo de esa sentencia, el legislador ordinario determinó la necesidad de hacer una reforma constitucional que incorporara los concejos municipales de distrito. Así, por Ley N° 8105/01 se reformó el artículo 172 de la Constitución Política y se introdujo la figura del “Concejo municipal de Distrito” para “la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón”. Según lo expuesto por los accionantes, tal reforma supuso la creación de “municipalidades a nivel distrital” a partir de lo cual ninguna ley o autoridad puede ignorar que en los distritos en donde exista un Concejo propio, es a éste y no a la Municipalidad “madre” a quien corresponde percibir los impuestos destinados a las localidades, así como administrar los servicios que estén afectados.

Es preciso analizar la reforma hecha por el constituyente derivado, con el objeto de determinar la competencia que tienen esos órganos (…)

V.-De los Concejos Municipales de Distrito. El artículo 1° de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre del 2001 define a los Concejos de Distrito como órganos adscritos a la Municipalidad correspondiente, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.

Con el objeto de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del proyecto) señaló que “(…)Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.”

Es importante detenerse en el concepto de autonomía que fijó el legislador, pues existen varios niveles de descentralización o autonomía. El primer grado de autonomía es la administrativa. Es el grado mínimo o básico que permite al ente ejecutar sus competencias y realizar sus atribuciones sin sujeción a otro ente. Se trata de la potestad de auto-administrarse, es decir, de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines. En nuestro sistema jurídico es la autonomía con que cuentan las instituciones autónomas o semiautónomas (artículo 188 de la Constitución Política).

En la “pirámide de la descentralización” sigue en orden ascendente la autonomía política o de gobierno, es decir, aquella que permite a un ente fijar sus propias políticas, objetivos, fines y metas a través de la potestad de planificación. En nuestro ordenamiento es la autonomía que tienen las Municipalidades, que gozan además de autonomía administrativa y tributaria.

Luego está la autonomía organizativa o política, que supone la potestad de auto organizarse. Este Tribunal a través de su jurisprudencia ha ido delineando los perfiles de este concepto: se trata de la potestad de dictarse su propia organización fundamental. No debe confundirse con la potestad de auto-organización que tiene cualquier ente público menor y que se traduce en la potestad de dictar reglamentos autónomos de organización. En nuestro ordenamiento jurídico las cuatro universidades públicas son ejemplo de esta autonomía.

Finalmente está la autonomía tributaria, conocida también como potestad impositiva, que se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda.

Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.

Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.

En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos calificados”. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.

De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales”.

Durante la discusión de la reforma constitucional los diputados dejaron claramente sentado –y así lo dispusieron en el texto de la ley-, que, con el objeto de evitar una eventual proliferación de concejos municipales, su creación debía obedecer a “razones especiales de peso” que la justificaran”. Si bien tales razones no se indicaron en el texto constitucional (pues a juicio de los diputados que dictaminaron el proyecto no era conveniente) eventualmente fueron reducidas a una sola –el factor distancia-, y quedó fijado así en el artículo 2° de la Ley N° 8173:

“… solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.”

Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.

El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.

Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo Municipal, que se mantiene como superior.

Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.

Es así como y a partir de lo expuesto en los considerandos anteriores, se concluye que la exclusión hecha en las leyes de presupuesto es constitucional. Incluirlos en la distribución impositiva supondría reconocerles una autonomía que no les corresponde.” (El subrayado no es del original. Ver en igual sentido, las resoluciones números 13381-2006 de las 9:00 horas del 8 de septiembre del 2006 y 2011-14373 de las 14:43 horas del 25 de octubre del 2011).

 

De la lectura del texto transcrito se percibe cierta contradicción con lo dispuesto por esa Sala en el recién citado voto n.° 2006-06589, en particular, lo concerniente al tratamiento de las rentas generadas en el propio distrito, pues esta última resolución les permitía percibirlas directamente como “sujetos beneficiarios de relaciones tributarias” y manejar su propio presupuesto, lo que parece proscribir la sentencia n.°2006-10395. Habría que entender que este pronunciamiento posterior surge como una reacción a la intención de los Concejos Municipales de Distrito de considerarse ellas mismas – como lo cita el mismo voto – “municipalidades a nivel distrital”, reafirmando su condición como órganos pertenecientes a la municipalidad madre, la que se sigue concibiendo como unidad territorial político-administrativa dentro del respectivo cantón sin que de ninguna forma la creación de los concejos distritales puede conllevar a su ruptura o bien, al desconocimiento de las potestades y competencias que constitucionalmente detentan las municipalidades en su condición de tales, caso de la autonomía tributaria, reteniendo solo ellas la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales, de forma tal, que cualquier propuesta que tuviera los Concejos Municipales de Distrito en ese sentido, tendría que ser canalizada por medio de la respectiva municipalidad.

De forma más reciente, ese alto Tribunal al conocer de la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad sobre un proyecto de reforma al artículo 172 de la Constitución Política que dotaba de personalidad jurídica a los consejos municipales de distrito y les confería las mismas competencias de las municipalidades, por una ajustada mayoría determinó en el voto n.° 6118-2013, de las 16:22 horas del 30 de abril del 2013, que era inconstitucional al violar un límite sustancial del poder constituyente derivado:

“VI.-LÍMITES AL PODER REFORMADOR Y PROPUESTA DE REFORMA PARCIAL. El poder de enmienda de la Constitución, ejercido por la Asamblea Legislativa a través de un procedimiento legislativo agravado, tiene, en cuanto poder constituido, una serie de límites de carácter formal y sustancial. Dentro de los límites formales se encuentra el procedimiento agravado regulado en la propia constitución y entre los límites de carácter material se encuentran las cláusulas de intangibilidad o pétreas, sean estas de carácter expreso o implícito. Desde el Voto No. 2771-2003 de las 11:40 hrs. de 4 de abril de 2003 esta Sala Constitucional indicó que el poder constituyente derivado tiene, entre otros límites, los principios de la organización política territorial y el contenido esencial de los derechos fundamentales o humanos así como su eficacia extensiva y progresiva. En el presente asunto, la reforma propuesta tiene por propósito dotar de personalidad jurídica sustancial, autonomía política, administrativa y financiera,  como si se tratara de un ente público más de base territorial, a los Consejos Municipales de Distrito. Adicionalmente, se indica que tales Concejos Municipales de Distrito “tendrán las mismas competencias que las Municipalidades y estarán a la misma legislación en lo conducente”, propuesta legislativa que duplica el esquema municipal-cantonal a nivel distrital y, por ende, lesiona el principio de razonabilidad y proporcionalidad que debe imperar en la creación de entes públicos. Esta reforma parcial de la Constitución, en todo caso, tiende a variar un principio de organización político territorial o “decisión política fundamental” establecido por el constituyente originario del 49 y que nunca ha sido modificado, pese a las múltiples reformas parciales a la Constitución de 1949. El principio básico o fundamental de la organización política territorial que se trata de variar es que solo el Estado y las municipalidades, en tanto entes públicos de base territorial, tienen personalidad jurídica sustancial, soberanía -en el caso del Estado-, autonomía política y de gobierno -en el supuesto de las municipalidades- y patrimonio propio, lo que constituye, en los términos del Voto No. 2771-2003, una “decisión política fundamental” del constituyente originario. Consecuentemente, el poder reformador no puede variar ese principio originario, básico de la organización político territorial, de la Constitución de 1949 a través de una reforma parcial y según el procedimiento agravado pautado en el artículo 195 constitucional. Para modificar un principio esencial de la organización política-territorial, se precisa de una reforma general de la Constitución en los términos del artículo 196 constitucional. Los límites y alcance de una reforma parcial no pueden entenderse, estrictamente, en un sentido cuantitativo, sea que si se trata de la reforma de un artículo o de unos pocos numerales de la Constitución, la cuestión debe ser objeto de la misma. La reforma parcial tiene, también, una dimensión cualitativa, de modo que, cuando hay una variación esencial de un principio básico de la organización político territorial, el tema no puede ser objeto de la misma, sino de una reforma general o integral de la Constitución.” (El subrayado no es del original).

Fue justo este último voto el que impulsó la reforma aquí recurrida a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173), de forma que en lugar de conferirle a estos concejos personalidad jurídica plena y otorgarles el mismo status que las municipalidades, los legisladores optaron por una personificación estrictamente presupuestaria o instrumental que facilitara el manejo y sobre todo la ejecución de los recursos asignados para satisfacer las necesidades del respectivo distrito.

No está de más recordar, que ya en repetidas ocasiones esa Sala Constitucional se ha pronunciado acerca de la compatibilidad constitucional de los órganos con personalidad jurídica instrumental, caso de la sentencia n.°2006-9563 de las 16:06 horas del 5 de julio del 2006, en la que hizo las siguientes consideraciones:

 

“IV.- (…) Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629: (…)

b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas."

Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas. De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional…

Como ya fue indicado, estos órganos-persona cuentan con presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que les dieron origen, de manera que necesitan contratar ágilmente, recursos materiales y humanos para cumplir sus competencias…” (El subrayado no es del original).

 

De igual forma conviene no perder de vista, como también lo ha subrayado este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa (ver, entre otros, los dictámenes C-305-2009 del 28 de octubre y C-109-2016, del 5 de mayo), que la personalidad instrumental no se manifiesta, ni lleva implícita una descentralización de funciones, por lo que en el caso concreto de los Concejos Municipales de Distrito mantienen su condición de órganos de la Administración municipal.

En el marco de las consideraciones anteriores, procede a continuación el examen de cada uno de los numerales impugnados. Del artículo 1 se cuestionan sus párrafos segundo y tercero, al otorgar a los concejos distritales personalidad jurídica instrumental, y conferir la administración y el gobierno de los intereses distritales al cuerpo de concejales e intendentes, respectivamente. La recurrente parece confundir ese tipo de personalidad con la plena, como si se estuviera creando en efecto un centro autónomo de imputación de derechos y obligaciones, cuando es sabido que la personalidad instrumental está limitada a la materia presupuestaria permitiéndole al órgano que la ostenta una gestión independiente de los recursos que tiene asignados, al igual que suscribir aquellos contratos que sean necesarios para cumplir con sus competencias. Esa condición de órgano adscrito a la municipalidad la reitera el artículo 1 de la misma ley.

Desde esa perspectiva, luego de una mejor valoración exegética y teleológica del orden constitucional aplicable, la Procuraduría considera oportuno rectificar el citado pronunciamiento OJ-038-2014 que halló un posible vicio de inconstitucionalidad en dotar de ese tipo de personalidad a los concejos distritales basada en que desbordaba los alcances de la autonomía funcional que les reconocía el artículo 172 constitucional. Y, por el contrario, sostener al igual que lo hizo en su oportunidad el Departamento de Servicios Técnicos, que la atribución de esa forma de subjetividad no presenta problema alguno de invalidez.

Más bien, para este órgano asesor, el otorgamiento de la personalidad jurídica instrumental resulta consecuente con la naturaleza y la labor de los Concejos Municipales de Distrito, encargados como habla la norma constitucional de “la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón”. Doctrinariamente, se ha puntualizado:

 

“El concepto de las administraciones locales en sus distintos esquemas está sostenido sobre la premisa de que, los pobladores de un territorio, son quienes conocen mejor su realidad política, geográfica, social y económica.

Es esta misma tesis la que fundamenta la existencia de Concejos Municipales de Distrito en localidades extremadamente alejadas de la cabecera del cantón… si bien formalmente son órganos de la respectiva Municipalidad, en la práctica funcionan como verdaderas corporaciones locales con iguales competencias y atribuciones que aquellas, con diversos órganos funcionando en su seno.” [2]    

 

Precisamente, el contar con personalidad jurídica instrumental les permite a los Concejos Municipales de Distrito atender de una manera más ágil y eficiente los problemas y necesidades que padece el respectivo distrito, mediante la contratación directamente por ellos de las obras y suministros requeridos, sin tener que pasar por la municipalidad madre para adquirirlos, evitando así cualquier tipo de dilación que tal circunstancia pueda ocasionar, máxime si hay un factor de lejanía con la cabecera de cantón que dificulta una comunicación fluida entre ambas instancias territoriales. Es decir, la personalidad jurídica instrumental permite que la autonomía funcional reconocida constitucionalmente cobre toda virtualidad. Aún más, no sería comprensible negar la validez de dicha forma de subjetividad a los concejos distritales, cuando para el resto de la Administración central y descentralizada sí es constitucionalmente posible contar con órganos dotados de personalidad jurídica instrumental.

Cabe agregar, que el otorgamiento de esa forma de personalidad jurídica parcial o disminuida no conlleva o implica la atribución simultanea de potestades de imperio, como así lo afirma la recurrente, las que dicho sea de paso, no especifica o explica. Pues, la asignación de esas facultades está en función de las competencias conferidas por el legislador al órgano, con independencia de si cuenta o no con personalidad jurídica. En otras palabras, un órgano no requiere contar con personalidad jurídica instrumental para el ejercicio de una potestad de imperio, ya que el otorgamiento de esa personalidad solo cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados recursos (ver al efecto, el citado dictamen C-305-2009).

Tal vez, el único reparo que se puede hacer al párrafo segundo del artículo 1 de comentario, como bien lo advirtió en su momento el Departamento de Servicios Técnicos,  es la afirmación de que esa personalidad jurídica instrumental de los Concejos Municipales de Distrito  es “con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.” Esta frase puede conducir a equívocos, como parece haber ocurrido con la recurrente, al dar a entender que la instrumentalidad es aparente y en realidad se trata de una personalidad jurídica  plena, lo que no solo resulta inconsistente con la condición de órgano de los referidos concejos, sino de imposible encaje constitucional a la luz de la jurisprudencia de esa Sala, al derivar en la creación de mini municipalidades dentro de las municipalidades. De ahí que la validez de dicha frase solo podría salvarse si se entiende que la personalidad jurídica otorgada a los Concejos Municipales de Distrito es estrictamente instrumental para efectos del manejo y ejecución de los recursos que tienen asignados para el cumplimiento de sus tareas y competencias.

En lo referente al párrafo tercero del mismo numeral, este órgano asesor de la Sala tampoco halla roce alguno con el artículo 172 de la Carta Política, cuando confiere el gobierno de los intereses distritales al cuerpo de concejales y al intendente – la administración no debería generar reparo alguno, pues va de suyo dentro del concepto mismo de autonomía funcional de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada líneas atrás – tomando en cuenta que ese mismo numeral establece que los Concejos Municipales de Distrito “se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades” (el subrayado es añadido). Si los concejales y el intendente, en aplicación de la disposición anterior, son como lo desarrolla los artículos 6 y 7 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173) puestos de elección popular, es lógico que su escogencia esté basada en un determinado programa político que responda a las necesidades del distrito en cuestión y uno entendería, que el partido que mejor soluciones incorpore a su respectivo plan de gobierno distrital mayor apoyo recibirá del electorado de esa circunscripción territorial. Por consiguiente, la expresión “gobierno de los intereses distritales” encaja a cabalidad con la realidad constitucional descrita, no como una intromisión en las competencias de los gobiernos locales, sino como una forma de conducir la gestión de un determinado distrito a la satisfacción de esos intereses que los vecinos del lugar votaron como prioritarios.

En coherencia con lo expuesto hasta ahora, la tacha alegada en contra del artículo 3 recurrido debe igualmente ser desestimada. La atribución de competencias y potestades de una corporación municipal a los Concejos Municipales de Distrito, incluida la potestad reglamentaria, se entiende, y así debe interpretarse, que lo es dentro de su respectivo ámbito territorial. Si el artículo 172 constitucional encomienda a dichos órganos la administración de los intereses y servicios distritales usando la misma expresión que el artículo 169 emplea para referirse al Gobierno municipal en cada cantón, difícilmente se podrá cumplir con dicho cometido si no se les dota de las mismas herramientas o instrumentos jurídicos, incluidas las rentas suficientes.

Tal y como se advertía líneas atrás, el Concejo Municipal de Distrito no debe analizarse desde una visión rupturista o separatista, sino como una manifestación más de la democratización y diversificación del poder público en un afán de lograr una mayor cercanía con las necesidades y problemas de la población. Forma parte de esa unidad territorial político-administrativa llamada Municipalidad que aunque se le quiera reconocer las mismas competencias y potestades, nunca podrá equipararse a ésta, pues su ejercicio está limitado al respectivo distrito. De manera que las prerrogativas asociadas a la atención de los intereses cantonales constituyen esas atribuciones propias y exclusivas de las corporaciones municipales que no pueden ser asumidas por los concejos distritales.

Debe recordarse que los Concejos Municipales de Distrito se mantienen como órganos de la Administración municipal y que el párrafo segundo, recién comentado, del artículo 1 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173) tan solo los dota de personalidad jurídica instrumental, no de personalidad jurídica sustancial, acatando así lo dispuesto por esa Sala en el voto n.° 6118-2013, citado líneas atrás, que entendió que con el otorgamiento a dichos concejos distritales de personalidad jurídica sustancial se afectaba la base territorial de los municipios con la creación dentro de estos de mini municipalidades.  Pero, habiendo dejado claro que este no es el supuesto que contempla la reforma hecha por la Ley n.°9208, la aplicación a los Concejos Municipales de Distrito de la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, no resulta en modo alguno inconstitucional.      

Por último, en lo referente al artículo 9 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173), según la reforma hecha por la Ley n.°9208, la accionante cuestiona su validez constitucional al estimar que violenta la potestad tributaria municipal, pues valiéndose de lo dicho por esa Sala en la citada resolución n.°2006-10395, estima que los referidos concejos no pueden intervenir en la recaudación y posterior distribución de los impuestos.

Para la Procuraduría esta tacha debe ser igualmente rechazada. En primer lugar, los Concejos Municipales de Distrito, desde antes de la modificación de la Ley n.°9208, intervenían directamente en la percepción de determinados tipos de tributos, caso de las “contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo” según la redacción  original del mismo artículo 9, mientras que el antiguo artículo 10  contemplaba lo mismo respecto a los “impuestos de patentes aplicables a las actividades ejecutadas en el distrito”. Incluso, el párrafo segundo de dicho numeral disponía: “En los impuestos en que participen las municipalidades, se entenderá que los concejos municipales de distrito participan proporcionalmente.”

El párrafo segundo reformado del numeral de cometario extiende esa participación a las multas y “cualquier otro impuesto originado en el distrito”, pudiéndose estipular una participación de la municipalidad respectiva sobre dicho tributo mediante la suscripción de convenios con el Concejo Municipal de Distrito pertinente.

Para la Procuraduría la posibilidad de que los Concejos Municipales de Distrito reciban directamente el producto de los tributos originados en el distrito en los términos regulados por el actual artículo 9, a como se contemplaba incluso para cierta parte de ellos antes de la reforma operada por la Ley n.°9208, es una consecuencia que también se deriva del mandato constitucional dispuesto por el artículo 172 constitucional, para la debida atención de los intereses y servicios del distrito.

En ese sentido, este órgano asesor se inclina por la primera jurisprudencia de ese alto Tribunal expresada en el citado voto n.° 2006-06589, que los concebía como “sujetos beneficiarios de relaciones tributarias (fiscales y parafiscales)”. Difícilmente, la gestión de los intereses distritales y la prestación de los servicios de esa naturaleza podrían operar a cabalidad, si el  financiamiento de los Concejos Municipales de Distrito dependiera del presupuesto o de los recursos que le asigne la Municipalidad a la que pertenecen, y no se hubiese dispuesto, como lo hizo tanto la versión original de la Ley n.°8173, como su reforma con la Ley n.°9208, de una participación directa en las rentas generadas por el propio distrito.

Tampoco se considera que el artículo 9 recurrido esté fijando un destino específico de los tributos ahí contemplados contrario al Derecho de la Constitución. En ese sentido, la cita al dictamen C-427-2006, del 24 de octubre, resulta descontextualizada, pues en dicho pronunciamiento la Procuraduría responde precisamente una consulta del auditor interno de la municipalidad recurrente acerca de si la Municipalidad de un cantón en su condición de administración tributaria, puede transferir a un concejo municipal de distrito, la administración, fiscalización, determinación, cobro y recaudación de un lado, del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles y de otro, en relación con el impuesto de canteras, establecido en el artículo 40 del Código de Minería. A lo que este órgano asesor respondió:

“1-   Por privar un interés nacional en la administración del Impuesto sobre Bienes Inmuebles previsto en la Ley N° 7509 y sus reformas, las competencias que derivan de la condición de administración tributaria otorgada por el legislador a los corporaciones municipales, estas no puede ser transferidas a los concejos municipales de distrito.

2-   Por privar un interés local en la administración del impuesto previsto por el artículo 40 del Código de Minería, las competencias que derivan de la condición de administración tributaria que ostentan las corporaciones municipales como acreedores del impuesto, estas pueden ser transferidas a los concejos municipales de distrito.” (El subrayado es añadido).

 

La diferenciación que hace el pronunciamiento anterior entre impuestos locales y nacionales se refleja en los párrafos segundo y tercero del artículo 9 recurrido, respectivamente, siendo que para estos últimos, se remite a lo que al efecto dispongan en cuanto a la distribución del tributo nacional la propia ley que los crea y regula.

Para este órgano asesor de la Sala, solo podría hablarse de una inconstitucionalidad de la Ley n.°9208 si las rentas por impuestos municipales fueran destinadas a otros propósitos distintos de la Hacienda local en sentido amplio. Es decir, para satisfacer necesidades del gobierno central u otras instituciones y no para la satisfacción de los intereses locales y, más específicamente, de los intereses distritales.

Sin embargo, en la medida que el producto de los tributos municipales no salga de la jurisdicción cantonal, aun cuando lo perciba directamente el Concejo Municipal de Distrito con motivo de que la actividad que los genera se origina allí, no habría violación alguna de la autonomía constitucional, ni de la potestad tributaria de los gobiernos locales. Por el contrario, esa interpretación encuentra sustento en el párrafo in fine del artículo 172 constitucional, al señalar: “Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.” (El subrayado no es del original). De tal suerte, que dicho numeral no impide que los concejos distritales perciban directamente los impuestos originados en el distrito como mecanismo de financiación.     

            Importa hacer un último comentario del párrafo final recién citado del artículo 172 de la Constitución Política. En opinión de este órgano asesor esa disposición contiene un claro mandato del poder constituyente derivado al legislador ordinario de promulgar una ley que regule los Concejos Municipales de Distrito, incluida la forma en que deberán financiarse que por lo general provendrá de la recaudación tributaria. Desde esa perspectiva, poco importaría entonces que la reforma operada por la Ley n.°9208 no haya sido de iniciativa municipal, ya que como se acaba de indicar, la habilitación de la Asamblea Legislativa para asumir la iniciativa en la materia deriva de la propia Constitución.

IV.           CONCLUSIÓN

Con fundamento en las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría que:

 

1)     La acción de inconstitucionalidad es admisible.

 

2)     Por el fondo, la acción debe rechazarse pues no se observan los vicios de procedimiento y de fondo señalados por la recurrente.

 

3)     En consecuencia, los artículos 3 y 9 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (n.° 8173), de acuerdo con la reforma hecha por la Ley n.°9208, resultan conformes con el bloque de constitucionalidad; respecto al artículo 1 también recurrido, se recomienda a esa Sala suprimir la frase “con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica” ; o bien, aclarar vía interpretativa que la personalidad jurídica otorgada a los Concejos Municipales de Distrito es estrictamente instrumental para efectos del manejo y ejecución de los recursos que tienen asignados para el cumplimiento de sus tareas y competencias.

NOTIFICACIONES

Para atender notificaciones señalo como lugar la Oficina de Recepción de Documentos, en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta capital, entre avenidas 2 y 6, calle 13.

San José, 3 de setiembre de 2018.

JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ

PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

AAM