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SCIJ - Asuntos Expediente 19-002620-0007-CO
Expediente:   19-002620-0007-CO
Fecha de entrada:   15/02/2019
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   Sindicato de Empleados del Banco Naciona
 
Procuradores informantes
  • Julio César Mesén Montoya
 
Datos del informe
  Fecha:  15/03/2019
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica (SEBANA) contra los artículos 39, 50, 54, 55, 56, y 57 inciso 1), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018; y contra los transitorios XXVII, XXXI, y XXXVI de la ley n.° 9635 citada.  El sindicato accionante considera que dichas normas son contrarias a los artículos 11, 33, 34, 39, 41, 50, 60, 62, 74, 191 y 192 de la Constitución Política; a los Convenios 87, 98 y 135 de la Organización Internacional del Trabajo; a los artículos 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y al 8 inciso a), del Protocolo de San Salvador.


 


Expediente n.° 19-2620-0007-CO


 


Informante: Julio César Mesén Montoya


 


Señores (as) Magistrados (as):


 


            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 de fecha 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:


 


En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:


 


El sindicato accionante plantea tres motivos de inconstitucionalidad contra la reforma al régimen de empleo público operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.  En cada uno de ellos señala las normas que, a su juicio, deberían ser anuladas.  Procederemos seguidamente a exponer las razones en las que se fundamentan esos motivos de inconstitucionalidad, así como nuestro criterio sobre cada uno de ellos.


 


“PRIMER MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD: VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO.  Las normas cuestionadas por este motivo son los artículos 50, 57 inciso l) en cuanto reforma el artículo 12 y Transitorio XXXI de la Ley de Salarios de la Administración Pública reformada por la Ley número 9635”. 


 


Las disposiciones que se solicita anular en este motivo de inconstitucionalidad son los artículos 50 y 57 inciso l) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 del 9 de octubre de 1957, reformada en lo que interesa por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018; y el transitorio XXXI de la ley n.° 9635 citada.  El texto de esas normas es el siguiente:


 


Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.” (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre de 2018).


 


Artículo 57- Reformas. Se modifican las siguientes leyes, de la manera que se describe a continuación:


a) …


l) Se reforma el artículo 12 de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:


Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.


Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos


m) …”.


 


TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.”


 


            Sostiene el sindicato accionante que para determinar si la nueva normativa en materia de pago de anualidades cumple con el denominado debido proceso sustantivo, es necesario someterla a un examen de razonabilidad, con el fin de conocer su necesidad, idoneidad, y proporcionalidad.


 


Argumenta que no queda clara la intención del legislador al convertir el porcentaje de anualidad en un monto fijo y permanente.  Manifiesta que tampoco es claro por qué se optó por el porcentaje al que se refiere el transitorio XXXI de 1.94% para profesionales y 2.54% para no profesionales.  Indica que lo que sí es evidente es que se estableció un porcentaje anclado a los salarios que se devengaban en enero del 2018, del cual se deriva un monto nominal que no varía en el tiempo, independientemente de los años durante los cuales una persona labore en el sector público.


 


            Señala que aun cuando la idea haya sido reducir el gasto público, no puede pretenderse regular de una vez, para siempre, la reducción salarial, como si las condiciones económicas que tiene el país en este momento fuesen a perdurar indefinidamente.  Agrega que el legislador puede establecer un sacrificio temporal para cumplir con una necesidad económica actual, pero no puede establecer un sacrificio ilimitado en el tiempo, sin conocer si la situación fiscal o económica del país va a llegar a ser otra.


 


            Afirma, además, que esa normativa no cumple con los requisitos de idoneidad y proporcionalidad, pues los montos por anualidades no solo pasan a ser nominales, sino que también van a llegar a tener un valor muy cercano a cero, por la devaluación monetaria y por la inflación, con lo cual, conforme pase el tiempo, los servidores públicos tendrán una condición involutiva de su salario. Sostiene que esa situación hace que no exista una relación lógica ni razonable entre el objetivo de la anualidad, que es un estímulo económico por la eficiencia, y el pago de una suma de dinero que conforme pasen los años perderá todo significado real.  Argumenta que si lo que se pretendía era mantener ligadas las anualidades a un sistema de evaluación del desempeño, el mecanismo utilizado no resulta idóneo. Manifiesta que el sistema tampoco cumple el requisito de proporcionalidad, pues la eliminación a futuro de las anualidades tiene una finalidad implícita, que es pasar al sistema de salario único.


 


            Por otra parte, indica que de conformidad con el sistema anterior, el pago por concepto de anualidades debía hacerse el primer día del mes más cercano a la fecha de ingreso o reingreso del funcionario al puesto, mientras que con la reforma, el artículo 57, inciso l), de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que la anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año, lo que es abiertamente inconstitucional, pues crea un sacrificio desproporcionado e injustificado en contra de las personas que, teniendo derecho a ese pago, lo recibirán hasta la primera quincena de junio y, además, porque se contrapone a la naturaleza misma de la anualidad, cuyo objetivo es remunerar un periodo anual de labores, y no cualquier periodo construido de forma arbitraria o artificiosa por el legislador.


 


Asimismo, señala que el anterior artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establecía que si un funcionario era ascendido tendría derecho a que se le revaloraran las anualidades percibidas anteriormente según la nueva categoría.  Indica que eso fue modificado por el artículo 57, inciso l), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el cual dispone que “bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos”.  Agrega que la norma anterior guardaba una lógica y cumplía con el requisito de proporcionalidad, pues pretendía que el ascenso a un puesto afectara positivamente a la persona y estimulara la aceptación del puesto; sin embargo, la reforma es irrazonable, porque desmotiva la aceptación del ascenso.


 


Adicionalmente, apunta que con la reforma se eliminó la autorización que contemplaba el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública para reconocer el tiempo laborado en las distintas instituciones del sector público para efectos del pago de anualidades.  Afirma que esa situación es irrazonable y viola el principio de proporcionalidad, porque las personas que han laborado para el sector público se verían obligadas a iniciar el conteo de sus anualidades cuando pasen a prestar servicios a una institución distinta, lo que violenta la doctrina del Estado como patrono único. Sostiene que la norma no es idónea porque desincentiva el traslado, o el reingreso, de los funcionarios públicos, lo que contribuye a dificultar el sistema constitucional de acceso a la función pública mediante méritos.  Argumenta que la norma es discriminatoria en un doble sentido: primero, porque le confiere una ventaja a las personas que decidan mantenerse en una misma institución; y, segundo, porque beneficia a quienes lograron que se les contabilizara sus años de servicio en diversas instituciones antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.


 


Finalmente, en lo que al primer motivo de inconstitucionalidad se refiere, manifiesta que carece de razonabilidad que haya sido mediante una norma transitoria que se estableciera el porcentaje de anualidad con el que debe arrancar el cálculo de lo que será luego el monto nominal e inmodificable de la anualidad y la fecha a partir de la cual debe arrancar ese cálculo.  Indica que esa materia debió haber sido regulada por normativa permanente y no transitoria.


 


Seguidamente, procederemos a externar el criterio de este órgano asesor con respecto a los temas que se plantean en este primer motivo de inconstitucionalidad.


 


En lo que se refiere a la posible invalidez de otorgar un valor nominal a las anualidades de manera permanente e indefinida, sin saber si a futuro se va a mantener la situación económica que justifica ese sacrificio, debemos indicar que, a juicio de ésta Procuraduría, el legislador es el llamado a establecer los incentivos y la cuantía de los beneficios económicos que otorga a sus servidores.


 


Partiendo de lo anterior, debe entenderse que el monto económico que se otorgue por concepto de anualidades va en función de la intensidad con la que el legislador quiera incentivar la permanencia en el puesto de los funcionarios públicos, y con la posibilidad económica de cancelar las sumas que se derivan de ese incentivo.


 


Consideramos que el legislador podría, incluso, eliminar el pago de anualidades, e incentivar la eficiencia y la permanencia en el servicio público mediante un mecanismo distinto al que se emplea ahora, pues la obligación de reconocer anualidades no está estipulada en normas de rango constitucional, sino legal.


 


Por otra parte, el carácter permanente que está implícito al otorgar a la anualidad un valor nominal que es estable en el tiempo, se justifica en la necesidad de lograr una situación de equilibrio en las finanzas públicas, necesidad que va más allá de superar una crisis económica pasajera, pues constituye un objetivo económico que es deseable que se mantenga en el tiempo.


 


Si se establece que una vez transcurrido cierto lapso se deben revertir los cambios hechos en las normas legales que regulan las remuneraciones del sector público, es posible que se vuelva a caer en estados de inestabilidad económica que son indeseables tanto en el corto como en el mediano y en el largo plazo.


 


Indican los accionantes que al pasar a ser la anualidad un monto nominal fijo, tenderá a disminuir y a desaparecer en el tiempo por efectos de la inflación y la devaluación, por lo que dejará de ser un incentivo a la eficiencia que refleja la evaluación de servicios.


 


Al respecto, debemos señalar que el Estado tiene la obligación de propiciar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, para lo cual es fundamental fomentar la eficiencia del empleo público; pero ello no significa que ese objetivo sólo pueda ser alcanzado mediante el pago de anualidades.


 


De hecho, parte de la garantía de eficiencia consiste en asegurar que existan recursos económicos suficientes para hacer frente a los egresos que genera la planilla del Estado, lo cual solo se logra mediante reconocimientos salariales razonables, ajustados a la situación económica del país, y a la disponibilidad de recursos.


 


También afirma el sindicato accionante que es irrazonable que el pago de anualidades se haga en la primera quincena de junio de cada año, y no el primer día del mes más cercano a la fecha de ingreso, como ocurría antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.


 


Sobre ese punto, coincidimos en que no existe razón lógica alguna para que el pago de la anualidad se realice, en todos los casos, a partir de la primera quincena del mes de junio de cada año.  No hay justificación para que las personas que cumplan su anualidad inmediatamente después de esa fecha, deban esperar lapsos que podrían ser de casi un año para recibir la compensación respectiva.  Esa situación resulta irrazonable y discriminatoria, pues quienes cumplen la anualidad en mayo o en junio, por ejemplo, recibirían su compensación en condiciones temporales más favorables que quienes la cumplan en julio o en agosto de cada año. 


 


En esa línea, consideramos que el sistema debería permitir que, una vez hecha la evaluación del desempeño, y demostrado el nivel de eficiencia requerido por la normativa vigente, sea posible reconocer el incentivo económico a más tardar, en el mes siguiente a la fecha en que el funcionario cumpla su anualidad.


 


Por otra parte, sostiene el sindicato accionante que es irrazonable que a los funcionarios que asciendan de puesto dentro del sector público, no se les revaloricen las anualidades de acuerdo al puesto de mayor categoría que lleguen a ocupar.


 


En cuanto a este aspecto, debemos insistir en que es el legislador quien tiene la facultad para decidir cuáles aspectos de la relación de servicio son los que deben incentivarse mediante el pago de anualidades, o mediante la revalorización de ese beneficio, todo ello de acuerdo a las posibilidades económicas imperantes.


 


Es evidente que revalorizar los incentivos económicos ya adquiridos en caso de que el funcionario sea ascendido de puesto podría ser un incentivo importante para fomentar la carrera administrativa; sin embargo, ello implica una erogación de recursos que podría no guardar congruencia con la intención de equilibrar las finanzas públicas.  Ante esa situación, corresponde al legislador decidir como ya lo hizo si incentiva la carrera administrativa, o si propicia el equilibrio de las finanzas públicas, sin que optar por una u otra decisión implique violación alguna a normas o principios constitucionales.


 


            En otro orden de cosas, estiman los accionantes que con la reforma que introdujo la ley n.° 9635 al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según lo dispuesto en el artículo 57, inciso l) de esa ley, se eliminó la autorización para reconocer el tiempo servido en las distintas instituciones del Estado, lo cual resulta inconstitucional por inidóneo y por infringir la doctrina del Estado como patrono único. 


 


            Sobre este punto, debemos indicar que, ciertamente, al nuevo texto del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se le suprimió la frase que indicaba: “A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a los que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público”. 


 


            Es claro que lo anterior es contrario a la doctrina del Estado como Patrono Único, la cual surgió como una forma de asegurar a los trabajadores que se trasladan de una institución del Estado a otra, la continuidad en el disfrute de los derechos que se reconocen en todo el sector público. 


 


            A pesar de ello, no es posible afirmar que dicha doctrina sea intangible para el legislador, pues su creación se produjo por normas de rango legal, y no constitucional.  Ello conduce a afirmar válidamente que, así como el legislador autorizó el reconocimiento del tiempo servido en las distintas instituciones del Estado para efectos del pago de anualidades, es el mismo legislador quien está facultado para modificar esa autorización, cuando estime que sea necesario para lograr el equilibrio de las finanzas públicas.


 


            Finalmente, sostienen los accionantes que los parámetros para fijar el monto nominal de la anualidad no pueden regularse en una norma transitoria, pues esa es una disposición de efectos permanentes, por lo que debería estar contenida en normas que sean, también, de efectos permanentes.


 


            Sobre el punto, debemos indicar que dicho reparo podría ser útil para reflejar que se ha infringido el deber de seguir una buena técnica legislativa; sin embargo, tal infracción no podría generar la inconstitucionalidad de la norma, pues no se trata de un vicio sustancial que justifique anular la voluntad expresa de la ley. 


 


 


“SEGUNDO MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD: VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY E IRRESPETO A LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS.  Las normas cuestionadas por este motivo son los artículos 50, 54, 56, 57 inciso l) en cuanto reforma el artículo 12 y Transitorios número XXVII y XXXI de la Ley de Salarios de la Administración Pública reformada por la Ley número 9635”


 


            Con base en este motivo de inconstitucionalidad se pretende anular los artículos 50, 54, 56, y 57 inciso l), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada en lo que interesa por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y los transitorios XXVII y XXXI de la ley n.° 9635 citada.  El texto de esas normas es el siguiente:


 


Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.” (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018).


 


Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018.”  (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018).


 


Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales.”


(Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018).


 


Artículo 57- Reformas. Se modifican las siguientes leyes, de la manera que se describe a continuación:


a) …


l) Se reforma el artículo 12 de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:


Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.


Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos


m) …”.


 


TRANSITORIO XXVII. De la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones que así lo contemplen, pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años.


En los casos en que se haya otorgado un derecho de cesantía superior a los ocho años por instrumentos jurídicos diferentes a convenciones colectivas, y que se encuentren vigentes, la cantidad de años a indemnizar no podrá superar los doce años, en el caso de aquellas personas que ya hayan adquirido ese derecho; para todos los demás casos, quedará sin efecto cualquier indemnización superior a los ocho años.”


 


TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.”


 


            Señala el sindicato accionante que el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en conjunto con el transitorio XXXI de la ley n.° 9635, imponen una anualidad por un monto nominal fijo, sin tener en cuenta que en varias instituciones del sector público existen convenciones colectivas, u otros instrumentos normativos, que regulan las anualidades por un monto mayor y por un pago porcentual, calculado sobre el salario base de cada empleado. 


 


Agrega que una convención colectiva es un acuerdo con forma de contrato que, en el marco de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo, 62 de la Constitución Política, y los Convenios 87 y 98 de la OIT, crean situaciones jurídicas subjetivas que se integran al patrimonio de derechos del trabajador.  Apunta que mientras esté vigente una convención colectiva, los trabajadores cubiertos por ese instrumento tienen un derecho y no una simple expectativa a que se cumplan las condiciones pactadas.  Afirma que esos derechos deben respetarse en tanto la convención colectiva no haya sido anulada o declarada ilegal, por lo que no podría una ley desconocerlos.  Sostiene que lo dicho aplica también para las instituciones que tienen normados esos temas por medio de reglamentos autónomos o estatutos de personal. 


 


            Indica que el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en tanto establece que cualquier incentivo o compensación porcentual que se encuentre vigente debe calcularse a futuro en montos nominales fijos, ignora que existen convenciones colectivas y otros instrumentos que ya contienen disposiciones sobre el pago de incentivos o compensaciones en forma porcentual, como ocurre en el Banco Nacional, donde existe un “incentivo por resultados”, calculado en forma porcentual.


 


Señala, por otra parte, que el artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, al indicar que Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales”, tiene un problema muy serio de inteligibilidad, al punto que su texto podría resultar absolutamente inútil.  Agrega que, si se considerara que esa norma sí es útil, de manera que lo que pretende es que se respeten los incentivos, compensaciones, topes y anualidades anteriores a la vigencia de la ley, el problema es que no cubre las situaciones jurídicas consolidadas, sino solo los derechos patrimoniales adquiridos, lo que viola el artículo 34 de la Constitución Política.


 


Afirma que el artículo 57, inciso l), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en tanto establece reglas para el reconocimiento y pago de anualidades, irrespeta las disposiciones que ya existen sobre esos temas en convenciones colectivas y en otros instrumentos normativos, lo que infringe situaciones jurídicas consolidadas de los afiliados del SEBANA.


 


En lo que concierne a la inconstitucionalidad del transitorio XXVII, señala el sindicato accionante que si bien ese artículo exceptúa de la aplicación del artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública a aquellos funcionarios públicos cubiertos por convenciones colectivas vigentes en las que se otorgue el pago de cesantía con topes superiores al de los 8 años, también lo es que esa excepción es relativa, porque el transitorio termina siempre limitando el pago a un máximo de 12 años.  Manifiesta que eso afecta a los empleados del Banco Nacional, quienes tienen el derecho, regulado por convención colectiva, al pago de hasta 20 años de cesantía.  Indica que al momento en que entró en vigencia la ley n.° 9635, muchos empleados del sector público tenían más de 8 y 12 años de laborar en ese sector, por lo que el límite establecido en el transitorio cuya constitucionalidad se cuestiona, viola la situación jurídica consolidada que tienen esas personas a devengar auxilio de cesantía por todos los años acumulados a la entrada en vigencia de la ley n.° 9635.  Sostiene que, para esas personas, los años laborados ya no constituyen una expectativa de derecho, sino un derecho consolidado, pues el derecho a percibir la cesantía se ha incorporado a su patrimonio.


 


Analizado que ha sido en detalle este segundo motivo de inconstitucionalidad planteado por el sindicato actor, resulta claro que los reparos planteados en él giran en torno al tema de la prevalencia o no de una ley sobrevenida (la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) sobre las convenciones colectivas vigentes.


 


Al respecto, debemos indicar que la posición institucional de éste órgano asesor sobre dicho tema fue externada en nuestro dictamen C-060-2019, del 5 de marzo recién pasado.  En dicho pronunciamiento se arribó a la conclusión de que las convenciones colectivas están supeditadas a la ley, aun cuando ésta última sea sobrevenida, sobre todo cuando esa ley va dirigida expresamente a derogar (con vigencia hacia el futuro, respetando en consecuencia los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas) las normas convencionales que tengan un contenido específico.


 


Para comprender mejor esa posición, transcribiremos seguidamente el dictamen C-060-2019 citado, en la parte referida a la supremacía de la ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas vigentes:


 


IV.- Prevalencia jerárquica de la Ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas, por derogación expresa.


Véase que el problema planteado con esta consulta y lo hasta aquí descrito, evidencian, entre otras cosas, las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que involucran distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo en el empleo público; lo cual, en última instancia determinará la aplicación prevalente de una norma por sobre otra y permitirá o no, en menor o mayor grado, la complementación normativa a través de la negociación colectiva (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012, C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014 y C-176-2015, de 06 de julio de 2015, entre otros). Y en ese contexto es claro que la Ley estatal, aun aquella sobrevenida, debe prevalecer sobre lo dispuesto en los convenios colectivos en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico. Recordemos la derogación expresa sólo tendrá lugar en la medida en que el propio ordenamiento así lo determine; es decir, en la medida en que exista una norma sobre la producción jurídica que establezca el efecto derogatorio específico (Dictamen C-085-2018, de 25 de abril de 2018).


Ahora bien, es frecuente que entre los intérpretes del Derecho y, sobre todo entre algunos operadores jurídicos, se produzca una especie de deslumbramiento que les lleve a pensar que debe prevalecer la eficacia de los convenios (arts. 62 constitucional, 54, 55 y 712 del Código de Trabajo vigente[1]), incluso sobre las leyes ordinarias; lo cual es jurídicamente inadmisible, porque en realidad el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego que la Ley señala, jamás al contrario. Véase que en nuestro ordenamiento jurídico la Ley no sólo es la configuradora del Estatuto de Personal en el empleo público (art. 191 constitucional), incluido en aquél el reconocimiento del derecho a la negociación de convenciones colectivas en las Administraciones Públicas (art. 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, reforma introducida por la Reforma Procesal Laboral, No. 9343)[2], sino que también la Ley es la que configura este último derecho (arts. 688 y ss. del Código de Trabajo vigente). De modo que nuestro Ordenamiento Jurídico se limita a reconocer la existencia de las convenciones colectivas en el Sector Público y señala la obligatoriedad de lo acordado en ellas. Pero esto no implica atribuirle rango constitucional o de ley al contenido de ningún convenio, sino que este contenido deberá mantenerse dentro de la legalidad administrativa, pues son las leyes estatales las competentes para fijar la jerarquía de las fuentes jurídicas (art. 6 de la LGAP) y la ley aplicable a este respecto (art. 57 del Código de Trabajo vigente[3]) ha dispuesto que el convenio colectivo esté subordinado a las Leyes.


La jurisprudencia judicial ha sido clara y consistente en reconocer y advertir la supremacía de la Ley sobre la convención colectiva, como algo normal, en el tanto la segunda debe insertarse en el Ordenamiento jurídico general en un orden descendente, por así decirlo; o sea, subordinándose a la primera, que es la Ley de origen estatal y de carácter forzoso (Resolución No. 2004-00335 de las 09:40 hrs. del 7 de mayo de 2004, Sala Segunda); con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público (Resolución No. 1355-96 de las 12:18 hrs. del 22 de marzo de 1996, Sala Constitucional). De ahí que la fuerza de ley les está conferida, en el tanto, las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación (Resolución No. 783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda). De lo cual se desprende una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado que produce un precepto normativo de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada –art. 129 constitucional-, de modo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo (Resolución No. 2007-000213 de las 11:00 hrs. del 30 de marzo de 2007. Y en sentido similar, entre otras muchas, la Nos. 108 de las 09:40 hrs. del 12 de marzo de 2003, 2015-000399 de las 09:00 hrs. del 14 de abril de 2015, 2016-000011 de las 09:45 hrs. del 8 de enero de 2016 y 2016-000075 de las 09:45 hrs. del 27 de enero de 2016, todas de la Sala Segunda. No. 94-2013-I de las 13:00 hrs. del 28 de agosto de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera. No. 18485 de las 18 horas 2 minutos del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional). Y esto es así, porque en el Derecho laboral el pacto sólo puede decidir en aquellos aspectos no regulados por normas de orden público o normas imperativas dictadas por el legislador cuando se considera que hay campos de interés que ameriten imponer la voluntad del Estado en la negociación (arts. 1, 11, 14 a 17 del Código de Trabajo); casos en los que no rige en toda su extensión el principio de autonomía de la voluntad colectiva, porque esas leyes imperativas conducen a establecer, entre patrono y trabajador, ciertos principios o normas que se incorporan a la relación jurídica e imperan sobre la voluntad de las partes (Resolución No. 100 de las 10:40 hrs. del 29 de marzo de 1995, Sala Segunda).


Todo lo cual evidencia que la Ley opera en un doble canal: como instrumento que viene a configurar otra fuente de derecho menor: el convenio colectivo estatutario; con obligación de dotarle de un espacio material para que esta pueda ser real, existente y eficaz; y en segundo lugar, la Ley como fuente concurrente con el convenio colectivo, propia fuente de derecho que puede regular directamente la materia que regula el convenio estatutario o incluso reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva; lo que implica que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo establecido por la Ley.


No es dable entonces alegar la inmutabilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la Ley incluso aunque se trate de una norma estatal sobrevenida, puesto que en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse a la Ley, y no al contrario; máxime cuando está de por medio la indeclinable y permanente tarea del legislador de configurar, con carácter de orden público, el régimen jurídico aplicable a los funcionarios y empleados públicos (art. 191 constitucional), incluido el marco regulador en el que deberá ejercerse el derecho a celebrar convenciones colectivas, en especial en el Sector Público; sea con disposiciones normativas de distinta configuración imperativa, según explicamos; sea a través de normas imperativas, dispositivas o dispositivas que faculten o no el concurso de la autonomía colectiva; legislar al respecto es una competencia, general, permanente y disponible por entero del legislador, quien discrecionalmente puede optar por mantener o no dichas regulaciones[4].


            De modo que, aunque los convenios colectivos en el Sector Público tienen fuerza vinculante entre las partes que los han suscrito y constituyen quizás la norma más directa y específica que regula las relaciones jurídico-laborales existentes entre ellas, lo cierto es que desde el punto de vista formal y material, en el sistema de fuentes del Derecho, está siempre supeditada a la Ley; la cual, como indiscutida fuente de derecho de mayor rango jerárquico que aquella otra, tiene capacidad permanente para, entre otras materias, regular las condiciones laborales y, por ende, se incorpora de forma automática al contrato de trabajo, pudiendo incluso tener, a diferencia de la convención colectiva, eficacia general. Por ello, en caso de conflicto, la Ley impone su primacía frente a la convención colectiva.


Por todo ello, aun cuando el principio de autonomía colectiva en la regulación de las relaciones de trabajo del sector público se inserta en los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva; entendida esta última –con algún grado de estrechez conceptual- como el poder de regulación y ordenación consensuada de las relaciones laborales en su conjunto que se ha reconocido a los representantes de los trabajadores, con eficacia jurídica directa – fuerza de ley, a modo de norma especial - sobre los contratos individuales (arts. 54 y 55 del Código de Trabajo), lo cierto es que esa fuerza vinculante de los convenios no hace a éstos inmunes a lo establecido en la Ley, aunque ésta sea posterior a aquellos y altere su equilibrio interno, pues no es de ningún modo oponible aquel derecho de negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios a la competencia normativa general del legislador, que es expresión de la voluntad popular en los sistemas democráticos y que no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone, con independencia de su incidencia en situaciones jurídicas anteriores y en la producción de tratamientos diferenciados a través del tiempo (arts. 105 y 121 constitucional). Así que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las Leyes. Y en consecuencia, no hay derecho alguno a que lo establecido en el convenio colectivo permanezca inalterado y sea inmune a lo establecido en una ley posterior hasta el momento en que pierda vigencia; la existencia de convenciones colectivas no puede, de ningún modo, imposibilitar la producción de efectos dispuestos por las leyes y en la fecha prevista por las mismas; lo que equivaldría contradecir el mandato del ordinal 129 constitucional, desarrollado en los arts. 7 y 8 del Código Civil. Por tanto, es el convenio el que debe respetar y someterse a la ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una ley no pueda entrar en vigor y producir los efectos programados en la fecha dispuesta por el legislador[5].


Lo hasta aquí expuesto ratifica que la prevalencia de la ley en nuestro sistema constitucional está, por tanto, sólida e inequívocamente establecida en el ámbito del empleo público (art. 191 constitucional). Y en consecuencia, no podemos más que afirmar la primacía de rango de las disposiciones normativas contenidas en la Ley No. 9635 sobre las convenciones colectivas y cualesquiera otros productos de la negociación colectiva, así como la sujeción inexorable de éstas a lo dispuesto por aquella con carácter de derecho necesario e imperativo absoluto[6].


Y debemos ser claros y contundentes en señalar que con la modificación legal operada por la Ley No. 9635 no se busca la negación y mucho menos la supresión de la negociación colectiva y de su ejercicio efectivo como facultad negociadora de los sindicatos en nuestro medio, ni se está dejando inoperante o sin contenido –por dispensa o inaplicación administrativa- la convención colectiva suscrita en aquél ámbito institucional, sino la adaptación a futuro de las condiciones de trabajo a las nuevas circunstancias imperantes que, por disposición del legislador, obligan medidas coyunturales de reordenación y racionalización, para la contención y reducción del gasto de personal de las Administraciones Públicas, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario. Lo cual hace que dicho precepto legal resulte de por sí compatible con la efectividad de las convenciones colectivas pactadas.”


 


De la lectura de la transcripción anterior queda de manifiesto que, para esta Procuraduría, no existen razones de constitucionalidad que justifiquen dar prevalencia a los mandatos de una convención colectiva, o de algún otro instrumento normativo, sobre la ley.


 


Lo anterior no significa, evidentemente, irrespetar los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidada de los destinatarios de las convenciones colectivas, pues la aplicación de los mandatos legales que riñan con lo pactado en dichos convenios rige hacia futuro, lo que implica que los beneficios laborales incorporados al patrimonio de cada persona por la aplicación de las cláusulas convencionales derogadas por la ley, se mantendrán en el patrimonio de cada una de las personas que los percibió.


 


Aparte de lo anterior, interesa hacer referencia específica al caso de la cesantía, pues a juicio del sindicato accionante, los funcionarios actuales del Banco Nacional, protegidos por la convención colectiva, mantienen un derecho adquirido a que el cálculo de ese beneficio se realice sobre un máximo de 20 años de servicio (que era el admitido en ese instrumento) y no sobre un máximo de 12 años, como lo establece el transitorio XXVII de la ley n.° 9635.


 


Sobre ese tema, debemos indicar que el derecho a la cesantía se adquiere hasta que se produzca el cese de la relación de servicio, y siempre que dicho cese obedezca a alguna de las causales que justifican el pago de esa indemnización.  Antes de que ello ocurra, lo que tiene el interesado es una simple expectativa de derecho, que no podría prevalecer sobre disposiciones de rango legal como las introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. 


 


Por las razones expuestas, no considera esta Procuraduría que los artículos 50, 54, 56, 57 inciso l), y los transitorios XXVII y XXXI de la Ley de Salarios de la Administración Pública infrinjan el artículo 34 constitucional por irrespetar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios del sector público. 


 


“TERCER MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD.  VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LIBRE NEGOCIACIÓN COLECTIVA.  Las normas cuestionadas por este motivo son: Artículos 39, 50, 54, 55, 57 inciso l) en cuanto reforma el artículo 12 y Transitorios XXVII, XXXI y XXXVI de la Ley de Salarios de la Administración Pública reformada mediante el artículo 3, Título III de la Ley número 9635.”


 


            Las disposiciones cuya constitucionalidad se somete a conocimiento de esa Sala son las siguientes:


 


Artículo 39- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones, contempladas en el artículo 26 de la presente ley, se regulará según lo establecido en la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, y no podrá superar los ocho años.”


 


Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.” (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018).


 


Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018.”  (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018).


 


Artículo 55- Reserva de ley en la creación de incentivos y compensaciones salariales. La creación de incentivos o compensaciones, o pluses salariales solo podrá realizarse por medio de ley.”


 


Artículo 57- Reformas. Se modifican las siguientes leyes, de la manera que se describe a continuación:


a) …


l) Se reforma el artículo 12 de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:


Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.


Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos


m) …”.


 


TRANSITORIO XXVII. De la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones que así lo contemplen, pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años.


En los casos en que se haya otorgado un derecho de cesantía superior a los ocho años por instrumentos jurídicos diferentes a convenciones colectivas, y que se encuentren vigentes, la cantidad de años a indemnizar no podrá superar los doce años, en el caso de aquellas personas que ya hayan adquirido ese derecho; para todos los demás casos, quedará sin efecto cualquier indemnización superior a los ocho años.”


 


TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.”


 


TRANSITORIO XXXVI. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento.


En el caso en que se decida renegociar la convención, esta deberá adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en esta ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo.”


 


            Indica el sindicato accionante que la negociación colectiva de trabajo es una de las manifestaciones de los Derechos Humanos reconocida en todo Estado Democrático de Derecho.  Manifiesta que forma parte imprescindible de la libertad sindical que se encuentra tutelada en el artículo 62 de la Constitución Política y en el Convenio 98 de la OIT, ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 2561 del 11 de mayo de 1960.


 


Señala que la negociación colectiva, a través de las convenciones colectivas de trabajo, es un derecho fundamental que tiene como finalidad la mejora de las condiciones laborales de las personas trabajadoras, mediante la superación o enriquecimiento del contenido mínimo de los derechos reconocidos en la legislación ordinaria.  Agrega que las normas que se cuestionan en este motivo de inconstitucionalidad no dejan ningún espacio para negociar y superar los mínimos existentes en materia de componentes salariales y auxilio de cesantía.


 


Apunta que las disposiciones cuya nulidad se solicita declarar, no establecen límites a la negociación salarial, ni contienen políticas generales para el sector, sino que excluyen de manera absoluta toda posibilidad de negociación de componentes salariales y de cesantía.   Afirma que tal situación vacía de contenido el derecho a la negociación colectiva en el sector público, lo cual ocurre por varias vías: imponiendo un tope insuperable de 8 años para el pago de cesantía (artículo 39), estableciendo el pago de anualidades mediante una formula inflexible (artículos 50 y 57 inciso l), imponiendo una prohibición para establecer incentivos en términos porcentuales (artículo 54), estableciendo una reserva de ley para la creación de todo tipo de incentivos, compensaciones económicas o pluses salariales (art. 55) y obligando a los jerarcas a denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento (transitorio XXXVI).


 


Sostiene que, si bien el artículo 62 de la Constitución Política prevé que las convenciones colectivas deben suscribirse conforme a la ley, esa norma no dice que la ley pueda eliminar toda posibilidad de negociación, pues ello vacía de contenido el derecho a la negociación colectiva.  Argumenta que la reforma procesal laboral, en su artículo 690, inciso i), admitió la posibilidad de la negociación colectiva en el sector público, mientras que las normas que se cuestionan, lejos de ampliar los derechos sociales en ese campo, los restringe, al punto de negarlos totalmente, lo cual atenta contra el principio de progresividad de los derechos sociales y económicos de los habitantes del país.


 


            Manifiesta que la doctrina emanada de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, así como del Comité de Libertad Sindical, se ha decantado por la libre negociación colectiva, que en el caso de Costa Rica se eleva a derecho constitucional cuando se trata de convenciones colectivas de trabajo. Indica que ese derecho ha sido desconocido por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la reforma que introdujo a la Ley de Salarios de la Administración Pública.


 


Señala que el artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y los transitorios XXVII y XXXVI de la ley 9635 son inconstitucionales pues establecen una prohibición absoluta para negociar la cesantía en las convenciones colectivas de trabajo, de manera que no es posible superar el contenido mínimo legal de ese derecho.  Agrega que esa limitación pone en desventaja a los sindicatos frente a las Asociaciones Solidaristas, pues éstas últimas sí pueden, por ley especial, otorgar condiciones más beneficiosas en materia de cesantía, que los mínimos legalmente establecidos. 


 


Afirma que el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el transitorio XXXI de la ley 9635, al establecer las anualidades por un monto nominal fijo e invariable son contrarios a la Constitución Política, pues impiden la negociación colectiva en esa materia.


 


Sostiene que el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, al disponer que cualquier incentivo o compensación existente que esté expresado en términos porcentuales debe ser calculado a futuro mediante un monto nominal fijo, incurre en una intromisión en las convenciones colectivas vigentes y en una limitación a la libertad de negociación futura.


 


Argumenta que el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en tanto establece una reserva de ley para la creación de incentivos o compensaciones económicas, viola el artículo 62 de la Constitución Política, porque limita el derecho a la libre negociación, y porque una limitación de ese tipo solo podría hacerse por vía de reforma constitucional.


 


Manifiesta que el Transitorio XXXVI de la Ley de Salarios de la Administración Pública obliga a los jerarcas de las instituciones públicas a denunciar las convenciones colectivas cuando éstas lleguen a su vencimiento y a velar por que las futuras convenciones se sujeten a lo dispuesto en esa ley y en su reglamento, lo cual vacía por completo el contenido de las convenciones colectivas y se suple ese contenido con lo que establezca la ley y hasta su reglamento.  Indica que esa situación es incompatible con la libertad de negociación contemplada en el artículo 62 de la Constitución Política.  Señala, además, que la materia regulada en el Transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es ordinaria, pues obliga a denunciar las convenciones colectivas vigentes y a sujetar las nuevas a las condiciones impuestas por ley, mandato que no se extingue con el paso del tiempo.


 


Para exponer la posición de ésta Procuraduría sobre los reparos que se plantean en este motivo de inconstitucionalidad debemos iniciar indicando que, en nuestro medio, el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos es un derecho de configuración legislativa, por lo que su ámbito de aplicación, así como sus alcances pueden ser definidos por normas de rango legal, sin que ello necesariamente implique violación alguna de normas constitucionales.


 


Si bien es cierto, algunos de los principios que se derivan del artículo 62 de la Constitución Política podrían aplicarse a la negociación colectiva en el sector público, también lo es que esa norma no tenía la intención de ser aplicada a las relaciones de empleo público.  Para acreditar esa situación, nótese que el Convenio n.° 98 de la Organización Internacional del Trabajo, Sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, adoptado en el año 1949, excluyó de su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos de la Administración del Estado (artículo 6), lo que evidencia que para ese año (que coincide con el de la promulgación de la Constitución Política vigente) no estaba prevista la posibilidad de que las relaciones de empleo público se rigieran por normas convencionales sino, más bien, por normas estatutarias, emitidas unilateralmente por el Estado.


 


Lo anterior concuerda con lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Política, en el sentido de que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.  Esa norma refleja una visión uniformadora de las reglas que deben imperar en las relaciones de empleo entre el Estado y sus servidores, uniformidad que resulta compatible con las regulaciones sobre negociación colectiva establecidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.


 


La libertad absoluta de negociación que el accionante hace derivar del artículo 62 de la Constitución Política aplica en lo relativo a las condiciones laborales del sector privado, no para las del sector público, pues este último se rige por reglas y principios que en algunos casos son diametralmente distintos a los del empleo privado.


 


Evidentemente, no puede conferirse el mismo trato al uso y disposición de fondos públicos (que son los que financian las relaciones de empleo público), que el que se otorga al uso de fondos privados, pues los primeros deben estar orientados a la búsqueda de la satisfacción del interés público, por lo que no son absolutamente disponibles por las partes que negocian una convención colectiva en el ámbito público.


 


Ya esa Sala, desde hace muchos años, ha mantenido la tesis de que la negociación colectiva en el sector público no es asimilable a la del sector privado, y que la primera debe respetar las leyes, los reglamentos y las directrices vigentes.  A manera de ejemplo, en su sentencia número 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, indicó lo siguiente:


 


"… es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia Nº 1696-92 de esta Sala."


 


Es preciso recordar que ningún derecho, fundamental o no, es irrestricto, sino que todos ellos están sujetos a las limitaciones y restricciones propias de su naturaleza, siempre que éstas últimas sean razonables y estén contenidas en normas de rango legal, como ocurre con las impuestas a la negociación colectiva en el sector público por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.


 


Los principios de eficiencia en el manejo de los fondos públicos, racionalidad del gasto, conducción sana de las finanzas públicas, etc., que son de rango constitucional, deben armonizarse con la posibilidad de negociación colectiva en el sector público, posibilidad que insistimos no puede ser irrestricta, sino que, por el contrario, debe adaptarse a las posibilidades económicas del país.


 


Esa Sala, al analizar la constitucionalidad del artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y del transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó que a los empleados del sector público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas, no puede limitárseles la posibilidad de crear incentivos, compensaciones o pluses salariales.  Señaló además que no puede negarse al jerarca de cada entidad pública la potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva.  Nos referimos a la sentencia n.° 19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, mediante la cual se resolvió la consulta facultativa de constitucionalidad planteada con respecto al expediente legislativo 20580, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9635.  Esa resolución, en lo que interesa, indicó lo siguiente:


 


“En síntesis, una disposición que obligue a denunciar las convenciones colectivas y, por otro lado, que impida, por medio de estas, lograr mejorar las condiciones, sin modulación de ningún tipo, resultaría contraria al Derecho de la Constitución; de manera, que el legislador no podría, de antemano, restringir la posibilidad de celebrar convenciones colectivas entre patronos y trabajadores, en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de esta institución, sin violar la libertad sindical.


En consecuencia, debe entenderse, que el artículo 55, de la Ley N° 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública), tal como lo adiciona el proyecto consultado, no es inconstitucional, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley; sin perjuicio de los controles de legalidad y de constitucionalidad sobre el resultado de la negociación, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso y manejo de los fondos públicos. De igual forma, en relación con el Transitorio L, del proyecto consultado, debe interpretarse que cada jerarca de las entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.”


 


A pesar de lo anterior, esta Procuraduría, como órgano asesor objetivo de esa Sala, considera que el legislador sí puede establecer restricciones al ejercicio del derecho a la negociación colectiva en el sector público como las reguladas en el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y en el transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. 


 


En esa línea, estimamos que imponer ciertas restricciones a la negociación colectiva en el sector público en materia de cesantía, de valoración de anualidades e incentivos, y de creación de nuevos sobresueldos, no vacía de contenido el derecho a la negociación, ni afecta su núcleo esencial.


 


Del mismo modo, la obligación de denunciar las convenciones colectivas al finalizar el plazo pactado, tiene por objetivo adaptar esos instrumentos a las normas vigentes sobre la materia, pero no inhibe la posibilidad de suscribir nuevas convenciones, siempre que esos instrumentos se adapten como siempre se ha exigido al marco legal imperante.


 


Debe tenerse presente que establecer ciertas restricciones a la negociación colectiva en el sector público es particularmente necesario cuando el país está en una situación de desequilibrio económico, desequilibrio que en nuestro medio ha sido de dominio público, y cuya atención ha requerido sacrificios no solo de las personas ligadas al Estado por una relación de empleo público, sino de todos los sectores económicos y sociales.


 


Por otra parte, el sindicato actor sostiene que la limitación para negociar libremente en materia de cesantía pone en desventaja a los sindicatos frente a las asociaciones solidaristas, pues éstas últimas sí pueden, por ley especial, otorgar condiciones más beneficiosas a sus afiliados que las previstas legalmente; sin embargo, debemos señalar que no es posible comparar a los sindicatos con las asociaciones solidaristas, pues se trata de figuras distintas, con características propias, muy diferentes entre ellas.  Por ejemplo, a las asociaciones solidaristas no se les ha conferido el derecho a la negociación colectiva, ni el derecho de huelga, y no podría afirmarse que por ello se encuentren en una situación de desventaja o de discriminación inconstitucional con respecto a los sindicatos.


 


Finalmente, en lo que se refiere al reparo relativo a la naturaleza permanente y no temporal de lo regulado en el transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (relacionado con la obligación de denunciar las convenciones colectivas al finalizar el plazo pactado), debemos reiterar lo ya expuesto en este informe en el sentido de que ese tipo de infracciones a una adecuada técnica legislativa, de existir, no genera la inconstitucionalidad de las normas afectadas, por no tratarse de un vicio grave que justifique anular esas disposiciones.


 


CONCLUSIÓN


 


Con base en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe, con la salvedad de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, concretamente, de la frase que indica que “El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año”.


 


Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.


 


NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.


 


            San José, 15 de marzo del 2019.


Julio Alberto Jurado Fernández


PROCURADOR GENERAL


ADPB-ESC-10598-2019


exp: 19-2620-7-CO




[1]          Tienen carácter de ley profesional - no tienen rango de ley -, y “esa condición no puede supeditar o sustituir las normas de derecho público que surgen del Poder Legislativo” (Resolución No. 2018-001451 de las 10:20 hrs. del 24 de agosto de 2018, Sala Segunda). “Si bien es cierto, la Constitución Política y el Código de Trabajo reconocen "fuerza de ley" a las Convenciones Colectivas, ello no les confiere formal y sustancialmente, naturaleza de leyes. La expresión "fuerza de ley", está referida a los efectos del pacto interpartes, pues se trata de un contrato; sea, es utilizada para reforzar la idea de obligatoriedad en ese ámbito (…) Tratándose de las Convenciones Colectivas, el término es utilizado en ese mismo sentido contractual; y tal utilización no significa que ellas adquieran la naturaleza jurídica de una Ley” (Resolución No. 67 de las 14:50 hrs. del 17 de agosto de 1994, Sala Primera).


 


[2]          Según advertimos en los pronunciamientos OJ-203-2005, de 7 de diciembre de 2005 y OJ-17-2006, de 13 de febrero de 2006, el reconocimiento y regulación del derecho a la negociación colectiva en el Sector Público es materia de pura legalidad ordinaria. Posterior a ello, con la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, se introdujeron una serie de reformas por las que se reconoce y regula actualmente el derecho de negociación colectiva en el Sector Público, supeditado siempre a las regulaciones que legalmente se establezcan (arts. 112.5 de la Ley General de la Administración Pública, 682 párrafo segundo, 688 y ss. del Código de Trabajo). Lo cual reafirma la posición asumida por esta Procuraduría General y sobretodo la preminencia de la Ley en esta materia, sin que se pueda negar su obligada concurrencia en la regulación sustantiva de las condiciones laborales que integran el contenido normativizado del contrato de trabajo en el empleo público.  Y no en vano, a modo de principio orientador, los trabajos preparatorios del Convenio 154 sobre la Negociación Colectiva de la OIT, aluden que, como manifestación de la acción sindical, la negociación colectiva no es ilimitada, pues debe darse siempre dentro de los límites de las leyes y el orden público -trabajos preparatorios del Convenio 154 sobre la Negociación Colectiva de la OIT; Relaciones profesionales, Informe V (2), Conferencia Internacional del Trabajo, 34.ª reunión, 1951, págs. 53-54)-. Y por ello en el caso de las Administraciones Públicas se dispone expresamente que será la Ley o la práctica nacional las que fijarán modalidades particulares de aplicación de dicho Convenio (art. 1.3 Ibídem.). Así que resulta innegable que el convenio colectivo al que se llega por negociación colectiva en el Sector Público, es un derecho de configuración legal, conforme al art. 7 del Convenio 151 de la OIT y la Recomendación núm. 159 sobre Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978).


[3]           ARTICULO 57.- La convención colectiva se extenderá por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva (…) Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que ésta ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código.”


 


[4]        En este sentido puede verse incluso, a modo de precedente ancestral, el voto salvado de los entonces Magistrados Fernando Coto A. y Juan Luis Arias A., en la sentencia del Laudo Arbitral del Caso SEBANA C/BNCR, No. 29 de las 16:00 hrs. del 14 de junio de 1984, dictada por la Corte Suprema de Justicia: “Las convenciones colectivas tienen “fuerza de la ley”, según el artículo 62 de la Constitución Política pero eso no quiere decir que sean de igual valor a las leyes, al extremo de que puedan modificarse o sobreponerse a las de orden público (…) Es verdad que la Segunda Reforma a la Convención Colectiva fue suscrita entre el Banco Nacional de Costa Rica y el Sindicado de sus empleados con anterioridad a la vigencia de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (…) entender que la Autoridad tiene que ceñirse estrictamente a las convenciones, equivaldría a dejar inoperante las reglas sobre directrices salariales que esa Ley contiene, porque entonces bastaría celebrar una convención o modificar las existentes, para que los aumentos de salarios queden a salvo de toda directriz, límite o control por parte de aquella Autoridad, de modo que, conforme a esa tesis, sería lo mismo que si la Ley no existiera, al menos en cuento a sueldos (…) las disposiciones de la Ley (…) prevalecen sobre el artículo 59 de la Segunda Reforma a la Convención Colectiva de Trabajo (…)”.


[5]        La prioridad de la ley sobre la fuerza vinculante de los convenios colectivos encuentra apoyo firme y sostenido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español (SSTC 144/1988, FJ 2; 177/1988, FJ 4; 171/ 1989, FJ 2.b); 210/1990, FJ 3; 62/2001, FJ 3; 145/1991, FJ 6; 28/1992, FJ 2; 92/1992, FJ 2; 177/1993, FJ 5), constituyendo su expresión más diáfana la reiteradamente citada STC 210/1990. Hasta desembocar en la Sentencia 208/1993 en que el Tribunal enfoca el papel de la ley respecto de la negociación colectiva no sólo como concurrente o delimitador de sus territorios respectivos, sino directamente organizador del propio sistema de negociación colectiva y de la fuerza vinculante de los convenios. M. RODRÍGUEZ-PINERO, El papel de la ley en y tras la reforma del Estatuto de los Trabajadores, en Los protagonistas de las relaciones laborales tras la reforma del mercado de trabajo, CES, Madrid, 1995, pp. 19 y ss. Así como la sentencia del Tribuna Supremo (Sala 4 de lo Social) de 27 de marzo de 2015, recaída en recurso de casación número 78/2014.


 


[6]        Son aquellas que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de la norma (Dictamen C-176-2015, op. cit.).


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