SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Sindicato Nacional de Médicos (SINAME) contra el decreto ejecutivo n.° 41729-MIDEPLAN-H de 22 mayo del 2019, denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo n° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley n° 9635 del 03 de diciembre, referente al Empleo Público”. A juicio del sindicato accionante, esa normativa resulta contraria al artículo 34 de la Constitución Política.

Expediente n.° 19-015299-0007-CO

Informante: Julio César Mesén Montoya

Señores (as) Magistrados (as):

            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado  según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 del 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE

Como ya indicamos, en la presente acción de inconstitucionalidad se impugna el decreto ejecutivo n.° 41729-MIDEPLAN-H de 22 mayo del 2019, denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo n° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley n.° 9635 del 03 de diciembre, referente al Empleo Público”.

El texto de las disposiciones cuestionas es el siguiente:

“Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros: a) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida.

 b) El incentivo será un monto nominal fijo para cada escala salarial, que permanecerá invariable. En la primera quincena del mes de junio de cada año se reconocerá que la persona servidora pública tiene derecho a una nueva anualidad en virtud de la calificación obtenida en la evaluación del desempeño, a partir de esa fecha, se pagará la nueva anualidad, según la fecha de cumplimiento que en cada caso corresponda.

 c) El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.

 d) De conformidad con el artículo 12 de la de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, al momento de ser ascendida la persona servidora pública, las anualidades que devengaba previo al ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.

 e) Los cambios respecto al parámetro de cálculo de las anualidades serán aplicables a todas las personas servidoras públicas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635.”

“Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. En orden con lo establecido en el artículo 54 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635 y en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG087- 2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018, cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 se encuentre expresado en términos porcentuales, deberá calcularse mediante un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a julio de 2018.”

“Artículo 22.- Aplicación disposiciones Ley N° 9635 y competencias institucionales. Corresponderá al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en coordinación con la Dirección General del Servicio Civil y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según su ámbito de competencia y experiencia técnica, asesorar y dar apoyo a todas las instituciones públicas que se encuentran bajo el ámbito de lo dispuesto en el Título III de la Ley N° 9635, con respecto a la aplicación de lo señalado en el presente reglamento.

 Para ello, cada institución deberá remitir su consulta acompañada del criterio legal de su Unidad de Asesoría Jurídica y del criterio técnico de su Oficina de Recursos Humanos, cuando este último resulte necesario, a efectos de evacuar la misma. No se atenderán consultas que no se acompañen del criterio jurídico correspondiente.

La Dirección General del Servicio Civil, continuará emitiendo las resoluciones técnicas en materia de valoración de puestos, de acuerdo con lo que disponen los artículos 13º y 48º del Estatuto de Servicio Civil, así como 1º, 4º y 11º de la Ley de Salarios de la Administración siendo el único órgano dentro del Poder Ejecutivo con facultades para valorar los puestos dentro del Régimen de Servicio Civil así como las demás resoluciones que le corresponda emitir según su ámbito de competencia.

El Ministerio de Hacienda, de conformidad con el artículo 28, inciso a) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131, es el ente Rector del Sistema de la Administración Financiera, por lo que le compete dirigir, coordinar y supervisar todo lo relacionado con los ajustes requeridos y el adecuado funcionamiento de los Sistemas Informáticos de Pagos INTEGRA 1 e INTEGRA 2 en virtud de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N°9635.

El Ministerio de Trabajo, en orden con lo establecido en la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Nº1860, atenderá todo lo relacionado con materia sindical, convenciones colectivas y pensiones. Asimismo, en lo relacionado con la evaluación del desempeño de los servidores públicos, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en su rol de rectoría, suministrará los instrumentos metodológicos correspondientes para articular con las diferentes instituciones su efectiva implementación.”

            Manifiesta el Sindicato accionante que las normas transcritas modifican el sentido de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, puesto que le otorgan un efecto retroactivo, violentando con ello lo establecido en el artículo 34 de la Constitución Política.

            Afirma  que el Departamento Legal de la Caja Costarricense del Seguro Social, en su dictamen DJ-03414-2019, del 2 de julio del 2019, hizo referencia a la posible inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo n.° 41729-MIDEPLAN-H al señalar que “… con la emisión de la reforma al Reglamento (Decreto Ejecutivo 41729-MIDEPLAN-H) del 22 de mayo de 2019, se quebranta el principio de jerarquía normativa en cuanto al tema de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas y además el principio de confianza legítima, socavándose así la validez jurídica y técnica de los acuerdos suscritos con los representantes sindicales…”.

Además, considera que el decreto ejecutivo n.° 41729-MIDEPLAN, modifica la forma en que han de calcularse y pagarse las anualidades de períodos anteriores a la fecha de entrada en vigencia de la ley n.° 9635, ya que no se pagarán de manera porcentual, sino mediante un monto nominal fijo, situación que, a su juicio, viola derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de los trabajadores. 

Sostiene que, ciertamente, a partir de la vigencia de la ley n.° 9635, las anualidades deben nominalizarse; no obstante, manifiesta que no es de recibo que las anualidades que se hayan acumulado antes de la entrada en vigencia de la ley citada se nominalicen, pues ello implicaría otorgar un efecto retroactivo a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas por medio del decreto que se impugna.

Agrega que es clara la intensión del legislador cuando emitió la ley n.° 9635 en el sentido de respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los empleados públicos, al establecer que todos los cambios que se incluyeron en la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, regirían para el futuro y no deberían afectar los beneficios salariales que estuvieran devengando los funcionarios públicos.

Afirma que la Sala Constitucional, en las resoluciones 7331-97 de las 15:24 horas del 31 de octubre de 1997 y 2009-000218 de las 10:12 horas del 13 de enero de 2009, ha analizado y desarrollado el concepto de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas como garantía de la irretroactividad de la ley.  Además, sostiene que la resolución n.° 2008-007723 de las 9:02 horas del 9 de mayo del 2008, de esa misma Sala, hace referencia al principio de irretroactividad, e indica que ese principio también se infringe cuando la aplicación o interpretación de una nueva norma produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o a la situación que la misma norma consagra.

            II.- SOBRE LAS DISPOSICIONES QUE RIGEN EL CÁLCULO DE LAS ANUALIDADES EN EL SECTOR PÚBLICO

            A juicio del Sindicato accionante, el decreto n.° 41729-MIDEPLAN-H citado, mediante el cual se reformaron los artículos 14, 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, le cambió el sentido a dicha ley, otorgándole efectos retroactivos ₋contrarios al artículo 34 de la Constitución Política₋ a las normas relacionadas con la nominalización de las anualidades.

            Para comprender el punto que se analiza, interesa transcribir el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública ₋adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas₋ donde se regula lo relativo al cálculo de las anualidades.  Esa norma dispone:

            “Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.” (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018).

            Además, es importante tener presente las normas que están relacionadas con el tema de los derechos adquiridos.  Nos referimos concretamente al artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y a los Transitorios XXV, párrafo primero, y XXXI de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, cuyo texto se transcribe a continuación:

            “Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales.” (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018)

            “TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.

            (…)”.

            “TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.”

            El objeto de la acción sobre la cual se nos confiere audiencia consiste en determinar si las normas impugnadas modificaron el sentido de la ley, confiriéndole un efecto retroactivo que infringe los derechos adquiridos de sus destinatarios.

            III.- SOBRE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA SALARIAL

            Sobre el tema de derechos adquiridos, esa Sala ha indicado que son aquellos que han ingresado definitivamente al patrimonio de su titular, por lo que no se consideran como tales las simples expectativas, y que las situaciones jurídicas consolidadas son las que no pueden ser modificadas nunca (sentencia n.° 670-1994 de las 8:46 horas del 23 de diciembre de 1994).  También ha sostenido que el derecho adquirido es aquella circunstancia ya consumada, en la que una cosa, material o inmaterial, ha ingresado o incidido sobre la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o un beneficio constatable. (Sentencia 2765-1997 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997).

            Por su parte, ésta Procuraduría, en lo que respecta al tema específico de derechos adquiridos en materia salarial, ha sostenido que el sistema remunerativo puede modificarse a futuro, siempre que no se afecte el monto global del salario.   Así, al consultársenos si los servidores de la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones que continuaron laborando para la empresa Correos de Costa Rica S. A. después de la promulgación de la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998, tenían un derecho adquirido a seguir percibiendo anualidades y carrera profesional, indicamos que los derechos adquiridos de esas personas “… se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no puede ser rebajado ni disminuido”.  (Dictamen C-279-98 del 21 de diciembre de 1998).  Esa misma posición se reiteró en los pronunciamientos C-084-2003 del 26 de marzo de 2003, OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015 y OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017.

            Asimismo, en lo que concierne a la posibilidad de modificar las condiciones bajo las cuales se prestan servicios personales al Estado, esta Procuraduría ha indicado que el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo, sin que pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que está disfrutando, puesto que ello entra en el ámbito de decisión del legislador y de la Administración, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de esta última, pues al hacerlo está aceptando el régimen que configura la relación estatutaria.  De ese modo, ha sido criterio consolidado que el funcionario carece de un derecho adquirido general al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o a impedir su modificación. (Dictamen C-156-2015 del 19 de junio de 2015).

            En síntesis, el legislador puede realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esos cambios.  El respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario percibido por las personas a las que van dirigidos los cambios normativos.

            En la situación específica que se analiza, considera esta Procuraduría que tanto la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el Reglamento al Título III de esa ley (decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019), respetan los derechos salariales adquiridos por los servidores a los que van dirigidos los cambios relativos al cálculo de los componentes salariales.  La Ley de Salarios de la Administración Pública es clara al disponer, en su Transitorio XXV, que “El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostentan”; mientras que el artículo 3 del reglamento aludido dispone que “Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino.”

            Concretamente, en lo que concierne a las anualidades, la forma de calcularlas dispuesta en las disposiciones cuestionadas no lleva consigo una disminución del salario total que percibían los servidores públicos al 4 de diciembre del 2018, fecha de entrada en vigencia de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues las sumas ya percibidas por ese incentivo se mantienen en el salario de cada servidor, sin disminución alguna, de manera tal que la nominalización a la que alude el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se empezó a aplicar a partir de la entrada en vigencia de esa ley.

            Distinta hubiese sido la situación si a las anualidades ya acumuladas por cada funcionario, calculadas de acuerdo con las disposiciones vigentes al momento en que las obtuvieron, se les hubiese aplicado las nuevas reglas de cálculo, pues eso sí implicaría una disminución del salario total de cada servidor; sin embargo, no es eso lo que disponen las normas que se impugnan, por lo que la aplicación de éstas últimas no ha implicado disminución alguna en el salario total de los servidores públicos.

            Debemos indicar, además, que de la revisión tanto de las normas de rango legal que rigen el pago de anualidades, como de las disposiciones reglamentarias que se impugnan, no aprecia esta Procuraduría que exista contradicción alguna entre ambas, lo cual descarta que las segundas hayan modificado el sentido de la ley, confiriéndole un efecto retroactivo contrario a los derechos adquiridos de sus destinatarios. 

IV.- CONCLUSIÓN

Con base en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe. 

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 23 de enero del 2020.

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL