SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación Sindical de Profesionales de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (ASIPROJAP), contra el artículo 8 incisos a) y d), y el artículo 9, de la ley n.° 9764 del 15 de octubre de 2019, denominada: “Transforma la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de Costa Rica (JAPDEVA)”. Dicha ley se impugna debido a que, a juicio del sindicato accionante, infringe lo dispuesto en los artículos 33 y 56 de la Constitución Política.

Expediente n.° 20-000295-0007-CO.

  Informante: Julio César Mesén Montoya

Señores (as) Magistrados (as):

            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 del 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

            I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE

Como ya indicamos, el sindicato accionante cuestiona la validez del artículo 8 incisos a) y d), y del artículo 9, de la ley n.° 9764 citada. El texto de esas disposiciones es el siguiente:

         “ARTÍCULO 8- Prejubilación

Se crea un Régimen de Prejubilación con cargo al presupuesto nacional, al cual tendrán derecho las personas trabajadoras de Japdeva cesadas a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, que cumplan con todos los siguientes requisitos:

a) Tener cincuenta y cinco años de edad o más al momento de la entrada en vigencia de la presente ley.

b)...                                                                                                                       

c)…                                                                                                                       

d) No reinsertarse laboralmente de conformidad con el artículo 9 de la presente ley (…)”

“ARTÍCULO 9- Reinserción laboral Se considerará reinserción laboral, para los efectos de la prejubilación, el desempeño de cualquier cargo remunerado en la Administración Pública, así como de cualquier actividad que, según la normativa vigente, obligue a la afiliación como trabajador asalariado o independiente en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), o ser asegurado contra riesgos del trabajo ante el Instituto Nacional de Seguros (INS), a excepción de aquellas personas trabajadoras que ejerzan la docencia en instituciones de educación superior o de enseñanza parauniversitaria.”

La impugnación del inciso a) del artículo 8 transcrito se fundamentó en que, a juicio del accionante, esa norma incurrió en una inconstitucionalidad por omisión al no prever la posibilidad de que los trabajadores de JAPDEVA a los que les faltara 18 meses o menos para alcanzar los 55 años de edad, pudieran obtener una prejubilación.  Esa Sala, mediante su resolución n.° 11166-2020 de las 12:30 horas del 17 de junio del 2020, rechazó por el fondo la acción en lo concerniente a ese aspecto, y le dio curso en lo que se refiere al inciso d) del artículo 8, y al artículo 9 de esa misma ley, por lo que en este informe solamente analizaremos la validez de esas dos últimas normas. 

Afirma el sindicato accionante que el inciso d) del artículo 8, y el artículo 9 de la ley n.° 9764, al prohibir a los extrabajadores de JAPDEVA que se acogieron a la prejubilación reinsertarse al mercado laboral (salvo que se trate de impartir lecciones en instituciones universitarias y parauniversitarias), violan el artículo 56 de la Constitución Política, pues lo que hacen es restringir, de una manera poco razonable, el ejercicio del derecho al trabajo, ya que impiden que los trabajadores que se acogieron al régimen prejubilatorio dispuesto en la ley n.° 9764 tengan la posibilidad de obtener un ingreso adicional que les ayude a mejorar sus condiciones de vida, mediante la prestación de servicios materiales o intelectuales a terceros.

Alega que las normas impugnadas condenan a los ex trabajadores prejubilados de JAPDEVA a vivir de una “pensión escuálida”, la cual, luego de las deducciones de ley, se reduce a un 40% de su valor nominal.  Reitera que esas personas no tienen la posibilidad de ejercer actividades laborales como asalariados, ni como trabajadores independientes, situación que, a su juicio, viola el derecho al trabajo, pues el artículo 56 de la Constitución Política es claro al disponer que toda persona tiene el derecho a ejercer una ocupación honesta y útil, como medio necesario para su sustento personal y el de su familia.

Agrega, además, que dichas normas violan el principio de igualdad, ya que inducen a una discriminación que no tiene una justificación razonable, puesto que realizan una diferenciación entre los extrabajadores de JAPDEVA que se acogieron a los beneficios prejubilatorios y los que se jubilaron al amparo de los regímenes de pensiones que existen en el país.

Manifiesta que es público y notorio que los pensionados de los otros regímenes de pensiones −dentro de los que cita al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, al régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, al régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial y al régimen de Pensiones de Hacienda− pueden continuar insertos en el mercado laboral, ya sea como trabajadores asalariados o como trabajadores independientes.

Indica que, a diferencia de los regímenes aludidos, las personas que se acogieron al régimen de prejubilación de JAPDEVA tienen prohibido realizar cualquier tipo de actividad laboral, “elevándolos al mismo status de los Ministros y Diputados”, aunque aclara que los diputados pueden ejercer sus profesiones liberales sin ninguna restricción. Señala que, en todo caso, la prohibición que tienen esos altos funcionarios para ejercer otras actividades remuneradas mientras ejercen sus cargos oficiales, proviene directamente de la Constitución Política y no de la ley, ya que esa prohibición implica una limitante a su derecho al trabajo, el cual se encuentra consagrado a nivel constitucional. Por esa razón, a su juicio, cualquier restricción al ejercicio de ese derecho solo puede realizarse mediante una norma constitucional expresa y no por medio de una norma de rango legal.

Finalmente, el sindicato accionante reitera que las normas impugnadas violan el principio de igualdad ya que su contenido introduce una discriminación que carece de razonabilidad, por lo que solicita que en sentencia se declare su inconstitucionalidad.

II.- SOBRE LA PREJUBILACIÓN Y SU INCOMPATIBILIDAD CON EL TRABAJO ASALARIADO O INDEPENDIENTE

            Para analizar el tema al que se refiere la acción de inconstitucionalidad sobre la cual se nos confiere audiencia, debemos indicar que la prejubilación constituye un mecanismo que se utiliza como puente entre el desempleo y la jubilación.  En el sector público la prejubilación se usa generalmente para combatir el desempleo originado en procesos de reorganización, de privatización, o de apertura a la competencia de instituciones.  Consiste básicamente en el reconocimiento de una prestación económica dirigida a sustituir el ingreso salarial de las personas que, por su edad, presumiblemente no podrían reingresar al mercado de trabajo, mientras reúnen los requisitos para optar por una pensión de jubilación proveniente del régimen ordinario de seguridad social.

            Doctrinariamente se ha dicho que la prejubilación “… constituye una hipótesis expresamente ideada por el legislador para facilitar el acceso a la pensión de jubilación desde la situación de desempleo, o, si se quiere, para mantener al beneficiario en una situación definitiva de amparo prestacional, en el sistema de la Seguridad Social”. (Sempere Navarro, Antonio, y otros, Pensiones por Jubilación o Vejez, Madrid, Editorial Aranzadi S.A., primera edición, 2004, página 302.  El subrayado es nuestro).

            También se ha indicado que la prejubilación puede considerarse como “… la situación en la que se encuentra un trabajador de edad avanzada y en razón a tal circunstancia, cuando se extingue su relación laboral sin expectativas de reingreso a la vida laboral activa y hasta el momento en que pase a percibir una pensión de jubilación, ya sea anticipada u ordinaria”. (Cardenal Carro, Miguel, y otros, Diccionario de Seguridad Social, Madrid, Editorial Aranzadi S.A, primera edición, 2006, página 544.  El subrayado no es del original).

            En nuestra OJ-034-2008 del 17 de junio del 2008, con ocasión de una audiencia conferida por la Asamblea Legislativa sobre un proyecto de ley relacionado con el proceso de reorganización del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), esta Procuraduría se refirió a la figura de la prejubilación en los siguientes términos:

“… con el fin de solventar situaciones sociales similares a las que pretende asumir el presente proyecto de ley, como alternativa se ha instaurado un sistema de “prejubilación”.

            Se denomina así al “subsidio de Desempleo” previsto para trabajadores de avanzada edad que, cumpliendo todos los requisitos, salvo la edad, para poder jubilarse y un período de cotización mínima al régimen de desempleo, hayan perdido su trabajo y, lo que es más importante, haya duda de que puedan ya encontrar una nueva colocación, precisamente por razón de la edad. 

            No es en realidad una pensión sino una prestación económica puente entre la situación de activo y de la de jubilación, que se orienta hacia que la persona empiece a pensar sobre la idea de jubilarse.

            La Seguridad Social aporta entonces aquellas prestaciones de desempleo, permitiendo entonces al trabajador desempleado llegar a la edad requerida para acceder a una pensión con algún ingreso. Conlleva entonces la percepción de una ayuda económica hasta que el beneficiario cumpla la edad de jubilación.”

            Para este Órgano Asesor de la Sala Constitucional resulta claro que la razón de ser del pago de un subsidio económico (a cargo del presupuesto nacional) a favor de las personas que decidieron acogerse a un régimen de prejubilación, se encuentra precisamente en su situación de desempleo, de manera tal que, si una de esas personas logra colocarse en el mercado laboral, es razonable que dicho subsidio económico deje de cancelarse.

            Incluso, las normas que regulan la prejubilación de exempleados de otras instituciones del sector público, como es el caso del INCOP y del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), establecen que, si un prejubilado decide reinsertarse laboralmente, caduca, de manera automática, el derecho a recibir el subsidio económico.  Así, el artículo único de la ley n.° 8832 del 29 de abril del 2010, denominada “Protección y pensión anticipada a los trabajadores cesados a consecuencia del proceso de modernización del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP)” dispuso que “Una vez aprobada la prejubilación a favor del exservidor del Incop, en caso de que se reinserte en el mercado laboral, sea en el sector público o en el privado, la prejubilación caducará en forma automática.”  Una norma idéntica a la recién transcrita fue aprobada mediante el artículo único de la ley n.° 8950 del 12 de mayo del 2011, denominada “Derechos Prejubilatorios a los Extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles”.

            Las disposiciones mencionadas en el párrafo anterior son más rigurosas que la que se cuestiona en esta acción, pues la caducidad tiene como efecto hacer desaparecer el derecho a la prejubilación, mientras que en el caso de los extrabajadores de JAPDEVA acogidos a la prejubilación lo que se produce con su reingreso a la actividad laboral es la suspensión del pago del subsidio, según lo dispone el artículo 14 de la ley n.° 9764 citada.  Esa norma establece: “La prejubilación otorgada al amparo de esta ley solo se suspenderá en el caso de que la persona se reinserte laboralmente, sea al sector público o al privado.”   (El subrayado es nuestro).

            En todo caso, lo que interesa poner de manifiesto es que quien está inserto en el mercado laboral no se encuentra en una situación que justifique el pago de un subsidio por desempleo con cargo al presupuesto nacional.  En esas circunstancias no existe la causa que legitima ese desembolso de fondos públicos.

            El sindicato accionante señala que las normas impugnadas violan el derecho de acceso al trabajo, porque impiden a los prejubilados de JAPDEVA ejercer una ocupación honesta y útil; sin embargo, estima esta Procuraduría que ello no es así, pues esas personas pueden dedicarse a labores remuneradas, ya sea como asalariados, o por cuenta propia, siempre que comuniquen esa decisión a la Dirección Nacional de Pensiones, a efecto de que se proceda a suspender el pago del subsidio económico, pago que podría reactivarse si el interesado opta posteriormente por abandonar el ejercicio de labores remuneradas.

            Tampoco considera esta Procuraduría que las disposiciones impugnadas violen el principio de igualdad.  El accionante indica que sí existe tal violación pues los pensionados de otros regímenes pueden desarrollar labores asalariadas, o por cuenta propia, sin que ello implique que se suspenda el pago de la prestación económica por jubilación.

            Al respecto, es preciso señalar que no es posible asimilar la prejubilación (cuya naturaleza se aproxima más a un seguro de desempleo) a la pensión que otorgan los regímenes de seguridad social a las personas que han alcanzado la edad, el número de cotizaciones y los demás requisitos exigidos ordinariamente para obtener una pensión por jubilación.  La propia ley n.° 9764 impugnada indica claramente, en su artículo 8, que la prejubilación “no se considerará jubilación anticipada”.   Y aunque no hubiese una disposición expresa en ese sentido, no es posible comparar la situación de un jubilado con la de una persona que se acogió a una prejubilación, pues cada uno de ellos está bajo un régimen distinto, al cual le es aplicable normas y principios también distintos, por lo que no es posible pretender un trato igual para ambas situaciones.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 16 de julio del 2020.

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL