SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (en adelante Banco Popular) representado por el señor ANGEL ARMANDO ROJAS CHINCHILLA, en su condición de Apoderado General Judicial, contra el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994, según reforma operada por medio de la ley n.° 9859 de 16 de junio de 2020. Dicho artículo se impugna debido a que, a juicio del accionante, infringe lo dispuesto en los artículos 11, 33, 46, 50, 56, 57, 65, 68 y 190 de la Constitución Política.

Expediente n.° 20-15196-0007-CO.

Informante: Julio César Mesén Montoya

 

Señores (as) Magistrados (as):

 

            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 del 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210 del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

 

            I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE

 

Como ya indicamos, el Banco accionante cuestiona la validez del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994, adicionado por la ley n.° 9859 de 20 de junio del 2020, conocida como Ley contra la Usura.  El texto de ese artículo es el siguiente:

 

“Artículo 44 ter- Derecho del trabajador consumidor financiero

            Los trabajadores tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora. El Banco Central de Costa Rica, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe) debe implementar un sistema para realizar las deducciones.

No podrán hacerse deducciones del salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943. Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria.

Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.”

                       

El accionante, luego de fundamentar su legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, indica que el artículo impugnado excluye automáticamente del acceso al crédito a las personas más vulnerables de la sociedad, pues cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sancionado de acuerdo con lo dispuesto en el inciso a), del artículo 155, de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, n.° 7558 del 3 de noviembre de 1995, lo cual considera desproporcionado, irracional y discriminatorio. 

 

Sostiene que la norma impugnada limita la libertad de comercio de las personas más vulnerables de la sociedad, lo cual infringe el artículo 46 de la Constitución Política, y viola además los artículos 59, 56, 57 y 65 de la Constitución.  Aduce que esa disposición le impide al Banco Popular, y a sus funcionarios, cumplir con su obligación de otorgar crédito a las personas más necesitadas, a pesar de que éstas últimas cuenten con un trabajo y con un salario digno.

 

Manifiesta que el artículo 44 ter impugnado no se consultó a esa Sala Constitucional ni a las instituciones autónomas, incluidos los bancos del Estado y el Banco Central, lo que viola el artículo 190 de la Constitución Política.  Agrega que el propósito de la reforma que adicionó la disposición impugnada no era negar el acceso al crédito a las personas más necesitadas, sino establecer un valor real a lo que se considera usura, por lo que se violó el principio de transparencia parlamentaria y el de conexidad, pues lo que se aprobó no tiene relación alguna con el objeto de la reforma.

 

Indica que la disposición cuya constitucionalidad se cuestiona prohíbe otorgar financiamiento a los clientes asalariados (trabajadores con un patrono) que devenguen un salario menor al mínimo inembargable que establece la legislación laboral.

 

Sostiene que el segundo párrafo del artículo 44 ter en estudio impone una restricción comercial que deja por fuera del mercado a las personas que deseen obtener un crédito y que quieran, en forma voluntaria, pagar sus obligaciones sin tener que desplazarse a la entidad financiera, pues confunde el concepto de embargo judicial con el pago de créditos por medios tecnológicos, ya que impide al trabajador pactar un cargo automático de su deuda utilizando para ello una cuenta bancaria.  Aduce que la norma impone un límite al derecho de propiedad del trabajador, pues ya no podría autorizar deducciones de su salario que afecten el salario mínimo intangible e inembargable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo.

 

Agrega que el párrafo tercero del artículo impugnado, por la forma en que está redactado, propicia que una gran cantidad de personas queden excluidas de la posibilidad de acceder a un crédito, y de realizar arreglos de pago en sus operaciones financieras.  Afirma que la norma compromete la situación financiera de los hogares y genera presión sobre los indicadores de los intermediarios que tienen la obligación de atender a los sectores de la población con menores ingresos económicos, como es el caso del Banco Popular. Indica que la sanción por incumplir lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo cuestionado es desproporcionada y carente de razonabilidad.

 

Manifiesta que un sector de la población asalariada ha visto reducidos sus ingresos en los últimos meses.  Afirma que, para el 10 de julio último, más de doscientos treinta y siete mil asalariados habían hecho efectivo el retiro del Fondo de Capitalización Laboral (FCL) ya sea por ruptura de la relación laboral, por suspensión del contrato de trabajo o por reducción de la jornada, con lo cual experimentaron reducciones significativas en sus ingresos.  Sostiene que la mayoría de esas personas tienen obligaciones financieras con diferentes entidades y que a pesar de ello no se les puede ofrecer arreglos de pago, o nuevos créditos, al tener reducido su ingreso y recibir una cantidad menor al salario mínimo inembargable o intocable.

 

Argumenta que los arreglos de pago, o nuevos financiamientos, constituyen una solución frente a opciones mucho menos deseables, como sería la afectación severa del historial crediticio, la ejecución de las garantías involucradas, la afectación a los garantes, etc., las cuales impactan el patrimonio y la estabilidad emocional y familiar del trabajador. 

 

Señala que más de veintinueve mil clientes del Banco Popular reciben salarios que son menores al mínimo legal (¢197.760.73), cuyas obligaciones, en total, suman ¢574.028.7 millones y que no es posible realizar un arreglo de pago con esos clientes, pues hacerlo implicaría incumplir lo dispuesto en el artículo 44 ter impugnado y, consecuentemente, recibir una sanción. 

 

 Indica que la norma cuestionada viola los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues establece condiciones que son inapropiadas, contrarias al principio de igualdad y que lesionan el libre comercio.

 

Finalmente, reitera que el artículo 44 ter de la ley n.° 7472 infringe los artículos 11, 33, 46, 50, 56, 57, 65, 68 y 190 de la Constitución Política, pues no guarda relación con el objeto de la reforma efectuada mediante la ley n.° 9859, ya que, en principio, lo que pretendía la reforma era  evitar la usura en las tasas de crédito en el país; sin embargo, lo que generó la adición de dicho artículo fue un efecto no deseado, toda vez que excluyó a personas vulnerables de la posibilidad de acceder a un  crédito o de negociar arreglos de pago con sus acreedores.

 

           

            II.- ANÁLISIS SOBRE LA VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LA NORMA IMPUGNADA

 

            De la lectura del artículo 44 ter cuestionado se desprende que esa norma regula tres temas puntuales en cada uno de sus párrafos.  El primero de ellos hace referencia al derecho de los trabajadores a solicitar la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos; el segundo establece un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones; y, el tercero, prohíbe el otorgamiento de créditos que irrespeten el salario mínimo intocable.  Considera este Órgano Asesor que esos temas requieren un análisis separado, por lo que seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos.

 

            1.- Sobre el derecho de los trabajadores a solicitar al patrono la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos (Artículo 44 ter, párrafo primero, de la ley 7472)

 

            El párrafo primero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor establece que “Los trabajadores tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora”. Asimismo, dispone que “El Banco Central de Costa Rica, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe) debe implementar un sistema para realizar las deducciones.”

 

            Sobre ese tema, debemos indicar que el artículo 69, inciso k), del Código de Trabajo vigente establece, como obligación de los patronos, “Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida.”  Esa misma disposición establece que el patrono está obligado a deducir del salario de sus empleados “… las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda, propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.”

 

            Lo anterior evidencia que, antes de la entrada en vigencia de la norma impugnada, ya existían disposiciones de rango legal que regulaban lo relativo a las retenciones que el patrono está obligado a practicar en el salario del trabajador; sin embargo, el artículo 44 ter en estudio amplió los supuestos en los cuales es posible que el patrono practique retenciones directamente del salario del trabajador, pues tal retención procedería ya no solamente con respecto a las cuotas de afiliación a las cooperativas y sindicatos, y a las amortizaciones de los créditos otorgados por las cooperativas y las instituciones de crédito regidas por los mismos principios de éstas últimas para adquisición de vivienda, sino también en lo referente  a la amortización de cualquier tipo de crédito.

 

            Llama la atención que a pesar de que el párrafo primero del artículo 44 ter en estudio establece como derecho del trabajador que el patrono deduzca de su salario las cuotas de sus créditos, posteriormente dispone que para ello es necesario que exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora, lo cual permitiría al patrono negarse a hacer la deducción.

 

            En todo caso, interesa destacar que, si bien el accionante solicita que se declare la nulidad de todo el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, no indica las razones por las cuales podría ser inconstitucional que el patrono retenga del salario del trabajador las cuotas relacionadas con la amortización de los créditos que éste último haya contraído.

 

            El argumento principal del accionante para solicitar que se declare la inconstitucionalidad del artículo 44 ter impugnado, es que dicha norma restringe las posibilidades de crédito a favor de las personas con ingresos salariales más bajos; sin embargo, la posibilidad de retener del salario del trabajador las amortizaciones de cualquier tipo de préstamo no constituye una razón para desincentivar el otorgamiento de créditos. 

 

            Por otra parte, señala el Banco accionante que durante el trámite legislativo se omitió conferir audiencia al Banco Central, y a los bancos del Estado, sobre la adición del artículo 44 ter a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, lo cual infringe lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política. 

 

            Con respecto a ese tema, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la obligación de consultar a las instituciones autónomas sobre el trámite de un proyecto de ley aplica solo en aquellos casos en los cuales se pretenda legislar sobre la constitución o la estructura orgánica de la institución, o sobre temas relativos al ámbito esencial de sus competencias:

 

“Si bien es cierto reiterada jurisprudencia de esta Sala ha señalado que (véanse las resoluciones números Sentencia 2012-02675 y 2008-004569) antes de la aprobación legislativa de un proyecto de ley relativo a una institución autónoma la Asamblea Legislativa debe oír la opinión de esta. Lo anterior, claro está, no significa que todo proyecto de ley o cualquier modificación relacionada con una institución autónoma mediante un proyecto de ley deba ser consultado a esta, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas.”  (Sentencia n.° 7914-2014 de las 9:15 horas del 6 de junio del 2014).

 

            Asimismo, esa Sala ha resuelto que la legitimación para solicitar la inconstitucionalidad de una ley por haberse omitido la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política pertenece exclusivamente a la institución autónoma respectiva:

 

 

“… sólo la institución autónoma afectada por la omisión en el trámite legislativo es la que se encuentra legitimada para accionar, conforme lo ha resuelto en otras oportunidades esta Sala:

            “En relación con la consulta obligada a la Caja Costarricense de Seguro Social, la Ley que rige esta Jurisdicción faculta para promover acción de inconstitucionalidad contra las normas que tengan efectos negativos en derechos fundamentales propios de los accionantes, y en el caso en estudio, el que se haya o no realizado la consulta a la Caja no afecta en forma directa sus derechos a los promoventes de esta acción, por cuanto los afectados directos del alegado vicio de procedimiento no lo constituyen los trabajadores en sí, sino la institución a quien se arguye que no se le consultó, esto es propiamente la Caja Costarricense del Seguro Social, a la que constitucionalmente le corresponde la administración de los seguros sociales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política; en consecuencia, únicamente dicha institución autónoma podrá plantear legítimamente dicha inconstitucionalidad ante esta Sala; razón por la que, no encontrándose los promoventes legitimados para accionar en este extremo, la acción debe ser rechazada de plano de acuerdo con lo dicho en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción.” (Sentencia 3063-95 de las 15,30 hrs. del 13-06-95).”

            En el sub judice, la presunta falta de consulta a las municipalidades sobre el texto propuesto del artículo 244 impugnado, solamente incidiría en los intereses de ellas. En este supuesto, el accionante comparece en su condición personal para defender los derechos que a su juicio se están lesionando en el proceso disciplinario que se sigue en su contra. Sin embargo, estos derechos no tienen relación alguna con la autonomía de la Municipalidad que alega lesionada. Tampoco cuenta con alguna representación de la corporación para accionar en su nombre. En razón de lo expuesto, al carecer de legitimación para actuar en defensa de la Municipalidad, la acción es inadmisible y debe ser rechazada.”  (Sentencia n.° 16766-2019 de las 9:20 horas del 4 de setiembre del 2019).

 

            En este caso, considera esta Procuraduría que el artículo 44 ter impugnado no modifica la constitución ni la estructura orgánica del Banco Central o de los bancos del Estado.  Tampoco aborda temas relativos al ámbito esencial de sus competencias.  Por ello, estimamos que la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución no resulta obligatoria.  En todo caso, de existir el vicio procedimental que se acusa, tal omisión debe ser alegada por las propias instituciones afectadas, lo que implica que el accionante no se encuentra legitimado para solicitar la anulación de la norma con base en esa situación.

 

            2.- Sobre la existencia de un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones. (Artículo 44 ter, párrafo segundo, de la ley 7472)

 

            El segundo párrafo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor dispone que “No podrán hacerse deducciones del salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943.”  Y agrega que “Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria.”

 

            Con respecto al tema del salario mínimo intangible debemos señalar que el artículo 10 del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Relativo a la Protección del Salario, ratificado sin reservas por Costa Rica mediante la ley n.° 2561 de 11 de mayo de 1960, establece la obligación del Estado de proteger contra embargo, o cesión, la parte del salario que se considere necesaria para el mantenimiento del trabajador y de su familia.  La improcedencia de ceder esa porción del salario implica que ni aun con la anuencia del trabajador es posible que el patrono le retenga o le deduzca esa parte de su remuneración.  El numeral 10 citado dispone lo siguiente:

 

                        “Artículo 10

1. El salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional.

2. El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.” (El subrayado no pertenece al original).

 

El artículo 10 transcrito faculta a la legislación de cada país para establecer las reglas con base en las cuales puede embargarse o cederse el salario, pero deja claro, en su inciso segundo, que una parte de ese salario (el que se considere necesario para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia) no puede ser objeto de embargo ni de cesión. 

 

En cuanto a la necesidad de fijar límites a las deducciones que es posible practicar al salario, aunque éstas hayan sido autorizadas por el trabajador, el “Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 95) y a la Recomendación (núm. 85) sobre la protección del salario, 1949, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo 91ª Reunión 2003”, apuntó:

 

“272. (…) El artículo 10 del Convenio establece dos principios fundamentales; en primer lugar, el salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional y, en segundo lugar, el embargo o cesión deberá mantenerse en los límites necesarios para garantizar un nivel de vida digno para el trabajador y su familia, aunque las condiciones precisas y los límites a este respecto se dejan a la determinación de las autoridades nacionales.

“274 (…) la cesión de salarios parece ser posible en virtud de una disposición legislativa que si bien exige que el salario se pague directamente a un trabajador autoriza una excepción en caso de que «el trabajador interesado acepte un procedimiento diferente». Aunque la cesión se trata separadamente en el artículo 10, también tuvo influencia en las discusiones relativas al artículo 5 sobre el pago directo del salario.

281.  En algunos países, la legislación prohíbe expresamente la cesión o transferencia del salario, total o parcial, a terceros, cualquiera sea el motivo (…)

282. En la mayoría de los países, se declara que una proporción mínima fija del salario no podrá ser objeto de embargo o de cesión, en el entendimiento de que en todos los casos se deberá autorizar a los trabajadores a conservar una determinada cantidad en efectivo para su subsistencia y la de sus dependientes. En la práctica, existen varios métodos para determinar la cuantía mínima que no podrá embargarse o cederse.

            296. (...) deberán fijarse límites a todos los descuentos autorizados. En virtud de lo dispuesto en el Convenio, los Estados Miembros están facultados para adoptar el sistema de limitación que consideren apropiado, tales como establecer una cuantía fija, un porcentaje del salario del trabajador o utilizar el salario mínimo como referencia. No obstante, al fijar los límites respectivos, deberán orientarse por dos objetivos interrelacionados: en primer lugar, como se sugiere en el párrafo 1 de la Recomendación, en todos los casos, la cuantía neta del salario recibido por el trabajador deberá ser suficiente para proporcionar ingresos que garanticen un nivel de vida digno para los trabajadores y sus familias; en segundo lugar, dicha remuneración neta no deberá ser disminuida mediante descuentos que hagan perder todo sentido al principio consagrado en el artículo 6 del Convenio relativo a la libertad del trabajador de disponer de su salario. En consecuencia, la Comisión estima que, además de fijar límites específicos para cada tipo de descuento, es importante que se establezca un límite máximo general más allá del cual no podrán efectuarse reducciones salariales, a fin de proteger los ingresos de los trabajadores cuando se efectúen diversos descuentos.” (El subrayado no es del original.)

 

Esa Sala ha establecido también que existe una parte del salario del trabajador que no puede ser retenida por el patrono para el pago de sus obligaciones.  Así, en una ocasión, la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., impugnó la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) en la cual acordó no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores cuando tales deducciones impidieran al trabajador recibir, al menos, el salario mínimo fijado por ley.  En esa oportunidad, dicha Sala, en su resolución n.° 2000-07563 de las 10:40 horas del 25 de agosto del 2000, dispuso que la persona trabajadora puede autorizar libremente la práctica de deducciones sobre su salario, siempre que reciba lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención:

 

“UNICO.- El recurrente, en representación de los intereses de la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., entidad que realiza actividades en el mercado financiero a través del otorgamiento de créditos, expone su inconformidad con la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en el sentido de no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores sobre el monto neto que resulte menor al sueldo mínimo fijado por ley. Con dicha medida (que es de carácter general y aplicable a partir de su adopción, por lo que no se produce lesión alguna a los principios de igualdad e irretroactividad), la Administración procura, como una sana medida de protección a los intereses del empleado y el núcleo familiar que de él depende, que el trabajador autorice las deducciones que a bien tenga según las posibilidades de su ingreso, siempre que reciba al menos lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención. Como bien aduce en su defensa la autoridad recurrida, tal medida no implica intervenir en forma alguna sobre las relaciones contractuales que sus trabajadores puedan concertar con determinadas entidades financieras, ni propicia la desafiliación o incumplimiento de sus obligaciones crediticias asumidas frente a esa clase de entidades. El mecanismo de la deducción salarial es una facilidad que implementa el patrono, cuya organización está dentro de sus potestades administrativas. En el caso concreto, estima la Sala que la medida adoptada tiende a efectivizar los principios que se han consagrado constitucionalmente en materia de derecho al trabajo y al salario mínimo, toda vez que resulta acorde a esos postulados la protección de un ingreso básico para que el trabajador pueda satisfacer sus necesidades elementales y las de sus dependientes. Ahora bien, la directriz en cuestión no implica en modo alguno un impedimento para que los empleados adquieran los compromisos económicos que deseen y bajo las condiciones que estimen adecuadas a sus intereses. Es decir, la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido, como pretende sugerirlo con su razonamiento la parte recurrente. El hecho de que no se aplique por cualquier circunstancia una determinada deducción, no incide sobre los términos de responsabilidad contractual que puedan obligar al trabajador, quien puede disponer como a bien tenga de su salario una vez que lo ha recibido, como lo ha hecho ver la autoridad recurrida (...).”   (El subrayado no pertenece al original).

 

En nuestro país, desde hace muchos años han existido limitaciones para ceder, vender o gravar el salario.  Tales limitaciones siguen las reglas de inembargabilidad previstas en el artículo 172 del Código de Trabajo, por haberlo dispuesto así el párrafo primero del artículo 174 del mismo Código.  El texto de esas normas es el siguiente:

 

“Artículo 172.- Son inembargables los salarios que no excedan del que resultare ser el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, vigente al decretarse el embargo. Si el salario menor dicho fuere indicado por jornada ordinaria, se multiplicará su monto por veintiséis para obtener el salario mensual.

Los salarios que excedan de ese límite son embargables hasta en una octava parte de la porción que llegue hasta tres veces aquella cantidad y en una cuarta del resto. Sin embargo todo salario será embargable hasta en un cincuenta por ciento como pensión alimenticia.

Por salario se entenderá la suma líquida que corresponda a quien lo devengue una vez deducidas las cuotas obligatorias que le correspondan pagar por ley al trabajador. Para los efectos de este artículo las dietas se consideran salario.

Aunque se tratare de causas diferentes, no podrá embargarse respecto a un mismo sueldo sino únicamente la parte que fuere embargable conforme a las presentes disposiciones.

En caso de simulación de embargo se podrá demostrar la misma en incidente creado al efecto dentro del juicio en que aduzca u oponga dicho embargo. Al efecto los tribunales apreciarán la prueba en conciencia sin sujeción a las reglas comunes sobre el particular. Si se comprobare la simulación se revocará el embargo debiendo devolver el embargante las sumas recibidas.”

 

“Artículo 174.- Los salarios sólo podrán cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables.

Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.”  (El subrayado es nuestro).

 

Nótese que, si bien el párrafo primero del artículo 174 transcrito prohíbe ceder la parte inembargable del salario, el párrafo segundo de ese mismo artículo contiene una excepción, pues permite ceder incluso la parte inembargable cuando se trate de “… operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.”

 

Esta Procuraduría, fungiendo como Órgano Asesor de la Administración Pública, atendió una consulta planteada por la Municipalidad de San José en la cual nos solicitó definir si el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo permitía al patrono practicar retenciones al salario de sus trabajadores al punto de abarcar la totalidad de su remuneración.  En esa oportunidad indicamos que, si bien ese segundo párrafo del artículo 174 del Código de Trabajo establece una excepción a la regla que prohíbe ceder la parte del salario que sea inembargable, tal salvedad no puede llegar al punto de abarcar la totalidad del salario, pues el trabajador debe recibir, al menos, el equivalente al “…menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos…” al cual hace referencia el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo. (Dictamen C-104-2019 del 8 de abril del 2019, reiterado en el C-113-2019 del 29 de abril del 2019 y en el C-078-2020 del 3 de marzo del 2020).

 

En el dictamen C-104-2019 mencionado (al cual remitimos para profundizar sobre el tema) se analizaron los antecedentes de la ley n.° 4418 de 22 de diciembre de 1969, la cual reformó los artículos 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como el artículo 984, inciso 1, del Código Civil, y se arribó a la conclusión de que los objetivos de esa reforma fueron: 1) proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”; y, 2) promover que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia, pero respetando siempre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

El artículo 44 ter impugnado en esta acción ratifica la existencia de un salario mínimo intocable y dispone expresamente que ese salario es el establecido en el artículo 172, párrafo primero del Código de Trabajo; es decir, el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

Considera esta Procuraduría que la existencia de ese salario mínimo intocable, no susceptible de retenciones de ninguna índole por parte del patrono (salvo por pensión alimenticia), es constitucionalmente válido pues responde a una obligación contraída por nuestro país al suscribir el Convenio 95 de la OIT, cuyo artículo 10.2 −como ya indicamos− dispone que el salario debe estar protegido en la proporción necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.  En virtud de esa obligación, el legislador no es libre para establecer o no un salario mínimo intangible, o intocable.  Lo que sí puede decidir es la proporción del salario que debe estar protegida, pues ese aspecto en particular sí queda librado a la discrecionalidad legislativa de los Estados Miembros de la OIT que suscribieron y ratificaron el Convenio 95.

 

Además, es razonable que la porción protegida del salario sea la equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues se presume que ese es el monto necesario para el mantenimiento del trabajador y de su familia.

 

En síntesis, considera esta Procuraduría que el párrafo segundo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, en tanto establece un salario mínimo intangible equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no presenta problema alguno de constitucionalidad.  Por el contrario, una garantía de ese tipo es acorde con los principios constitucionales de solidaridad social y de protección al trabajador, así como con los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en materia de protección al salario.

 

            III.- Sobre la prohibición de otorgar créditos que irrespeten el salario mínimo intocable.  (Artículo 44 ter, párrafo tercero, de la ley 7472)

 

            El párrafo tercero del artículo 44 ter impugnado dispone que “Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.”

 

            El accionante cuestiona la validez de la disposición recién transcrita pues interpreta que prohíbe otorgar préstamos sobre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, así como tomar en cuenta esa porción del salario para definir la capacidad de pago de quien pretenda un crédito.

 

            Al respecto, considera esta Procuraduría que el párrafo tercero del artículo 44 ter impugnado no indica que las instituciones de crédito no puedan otorgar préstamos sobre la suma equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.  Tampoco establece que esa porción del salario no pueda ser tomada en cuenta para definir la capacidad de pago de cada persona.  Lo que dispone es que no pueden otorgarse créditos que irrespeten el salario mínimo intocable, lo cual implica, en el contexto del artículo 44 ter completo, que no es posible amortizar un crédito mediante retenciones hechas directamente por el patrono sobre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

            No resulta lógico interpretar que el artículo 44 ter bajo análisis, denominado “Derechos del trabajador consumidor financiero”, tenga como objetivo negar el acceso al crédito a los trabajadores de más bajos ingresos, o suprimir de su capacidad de pago la suma que represente el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues esas restricciones no podrían considerarse derechos del trabajador.    A pesar de que la redacción del párrafo tercero de esa norma no es clara, se entiende que su intención es la de asegurar que se cumpla lo dispuesto en el párrafo precedente, en el sentido de que el patrono no practique retenciones en el salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible, equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

            De la revisión del expediente legislativo n.° 20861, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9859 del 16 de junio del 2020, mediante la cual se adicionó el artículo 44 ter a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, no se deduce que dentro de los objetivos de ese artículo haya estado el de prohibir el otorgamiento de crédito a los trabajadores de más bajos ingresos, o restar el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos de su capacidad de pago.   Según consta en dicho expediente, el artículo 44 ter mencionado no formaba parte de la propuesta original.  Se incluyó en el texto de la ley como consecuencia de una moción de fondo presentada por el diputado Wagner Jiménez Zúñiga (folio 2111), moción que fue dispensada de lectura (folio 2135) y aprobada por unanimidad en la sesión extraordinaria n.° 39 del 27 de abril del 2020, sin cambios ni comentarios relevantes para lo que aquí interesa (folios 2138 y 2139).

 

            Considera esta Procuraduría que la existencia de un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones por parte del patrono, no implica que ese salario deba excluirse de la capacidad de pago de quien lo recibe, pues nada obsta para que una persona, luego de recibir su salario por parte de su patrono, cancele las cuotas de un crédito con ese ingreso.  Lo que no es posible es que la cuota del crédito sea deducida directamente por el patrono del menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues sobre esa suma existe una protección que las partes que suscriben el contrato de préstamo, y el propio patrono, están obligadas a respetar.

 

            Incluso, los créditos para vivienda tienen la particularidad de que el inmueble que se adquiere mediante el préstamo puede servir de garantía −y así ocurre generalmente− por lo que, en esos casos, así como en el de los créditos prendarios, por ejemplo, no existe razón adicional para que la amortización al crédito tenga necesariamente que hacerse mediante rebajos salariales practicados por el patrono.

 

            En esa misma línea, debe puntualizarse que el hecho de que un crédito no sea deducido directamente del salario, no implica que el deudor no esté obligado a cancelarlo, pues la obligación de satisfacer la amortización pactada existe independientemente de la modalidad de pago que se pacte.  Como bien lo ha indicado esa Sala “… la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido”.  (Sentencia n.° 2000-07563 ya citada).

 

            La diferencia en el acceso al crédito según el ingreso salarial de cada persona es una situación que siempre ha existido y que, probablemente, va a seguir existiendo; sin embargo, es un asunto que se origina más en aspectos de índole económico que jurídico.  No es posible afirmar que la intención del párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor haya sido la de incrementar esa diferencia o la de suprimir por completo el acceso al crédito de quienes reciben menos ingresos salariales.  Tampoco existen argumentos para afirmar que la intención de esa norma haya sido la de eliminar el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos de la capacidad de pago del trabajador.  Una interpretación de ese tipo no es congruente con los fines de ese artículo, ni con los de la ley en la que está inserto, la cual tiende a promover la “defensa efectiva del consumidor”, categoría dentro de la cual se encuentra el trabajador consumidor financiero.

 

            Si las entidades crediticias deciden excluir del acceso al crédito a las personas con menores ingresos salariales fundamentándose para ello en el párrafo tercero del artículo 44 ter en estudio, esa conducta podría ser discriminatoria y, por tanto, incompatible con el principio constitucional de igualdad, pues dicha norma no ordena tal cosa, ni es posible deducir de ella un mandato del legislador en ese sentido.

 

            Por otra parte, manifiesta el accionante que el trámite legislativo que culminó con la aprobación del artículo impugnado violó el principio de transparencia y el de conexidad debido a que se trató de una moción que no formaba parte del proyecto original, y que no está relacionada con el objeto de la reforma.

 

            Con respecto a dicho tema, esa Sala ha establecido, en casos similares, que “No toda inclusión de materia no prevista inicialmente en un proyecto, puede dar origen a una verdadera infracción constitucional. Las adiciones realizadas al proyecto original deben tener como una consecuencia directa que aquél pierda su perfil y esencia, pues de lo contrario, se trataría de un quebranto que, si bien podría criticarse en la óptica de la conveniencia u oportunidad, no necesariamente invalidaría el procedimiento y el contenido final del proyecto aprobado…”.  (Sala Constitucional, sentencia 8764-2000 de las 15:07 horas del 4 de octubre del 2000, reiterada en la 5939-2013 de las 11:30 horas del 26 de abril del 2013).

 

            En este caso, el artículo 44 ter impugnado no es ajeno al objeto de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, pues lo que pretende es que al trabajador que consume productos financieros no se le realicen rebajos en su salario, por parte de su patrono, que lleguen al punto de comprender el 100% de su remuneración.

 

            Afirma además el Banco accionante que la disposición cuestionada impide al trabajador pactar un cargo automático de su deuda utilizando para ello una cuenta bancaria; sin embargo, lo que prohíbe la norma es que el patrono realice deducciones directamente del salario del trabajador cuando tales deducciones afecten el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.  Nada obsta para que, una vez recibido su salario, ya sea en efectivo, o mediante depósito, el trabajador autorice la deducción de un préstamo desde el saldo de alguna de sus cuentas bancarias.  La norma impugnada no impide expresa ni implícitamente esa posibilidad.

 

Por último, alega el accionante que la sanción por incumplir lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo cuestionado es desproporcionada y carente de razonabilidad; no obstante, omite detallar los argumentos o las pruebas que le permiten hacer esa afirmación. El cumplimiento de tal requisito, según reiterados fallos de esa Sala, es indispensable para realizar el examen de validez de la disposición impugnada:

 

“Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de razonabilidad sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada." (Sala Constitucional, sentencia n.° 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, reiterada, entre muchas otras en la n.° 10153-2001 de las 14:44 horas del 10 de octubre del 2001 y en la n.° 14392-2016 de las 9:05 horas del 5 de octubre de 2016).

 

            Partiendo de lo expuesto, considera esta Procuraduría que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no presenta los problemas de constitucionalidad que acusa el accionante. 

 

            En caso de que esa Sala estime que dicha norma podría interpretarse en el sentido de que prohíbe otorgar créditos a las personas cuyo salario sea igual o inferior al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, sugerimos respetuosamente realizar una interpretación conforme a la Constitución en la cual se disponga que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no es inconstitucional siempre que se interprete que el objetivo de esa norma es garantizar que el salario mínimo intangible, es decir, el que sea igual al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no puede ser objeto de retenciones por parte del patrono para atender el pago de préstamos.

 

 

III.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

 

            En caso de que esa Sala estime que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor podría interpretarse en el sentido de que prohíbe otorgar créditos a las personas cuyo salario sea igual o inferior al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, sugerimos respetuosamente realizar una interpretación conforme a la Constitución en la cual se disponga que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no es inconstitucional siempre que se interprete que el objetivo de esa norma es garantizar que el salario mínimo intangible, es decir, el que sea igual al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no puede ser objeto de retenciones por parte del patrono para atender el pago de préstamos.

 

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

 

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

 

            San José, 22 de setiembre del 2020.

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL