SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por XXX, contra el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, adicionado por medio de la ley n.° 9859 del 16 de junio de 2020. Dicha norma se impugna debido a que, a juicio de la accionante, lesiona el principio de igualdad, el de acceso al crédito y a vivienda digna, así como el principio de razonabilidad y proporcionalidad.

Expediente n.° 20-15448-0007-CO.

Informante: Julio César Mesén Montoya

 

Señores (as) Magistrados (as):

 

            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 del 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210  del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

 

            I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DE LA ACCIONANTE

 

Como ya indicamos, la accionante cuestiona la validez del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994, adicionado por la ley n.° 9859 de 20 de junio del 2020, conocida como Ley contra la Usura.  El texto de ese artículo es el siguiente:

 

“Artículo 44 ter- Derecho del trabajador consumidor financiero

Los trabajadores tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora. El Banco Central de Costa Rica, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe) debe implementar un sistema para realizar las deducciones.

No podrán hacerse deducciones del salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943. Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria.

Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.”

           

Manifiesta la accionante que el Estado, por mandato constitucional, debe proteger e incentivar el derecho de acceso al crédito de los grupos vulnerables, pues esa es la forma de generar un equilibrio de equidad en la sociedad.   Señala que el artículo 44 ter de la ley n.° 7472 contraviene el objetivo social de alcanzar esa equidad, ya que no facilita ni incentiva que las personas con ingresos bajos, o trabajadores de clase media y media baja, puedan acceder a créditos bancarios.  Alega que, según lo dispuesto en el artículo aludido, la parte inembargable del salario no puede ser tomada en cuenta por la entidad bancaria para el otorgamiento de préstamos para vivienda.

 

Indica que antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9859 citada, esa parte inembargable del salario sí se consideraba parte de la capacidad de pago de los solicitantes, lo que a su juicio hacía una gran diferencia, pues la mayoría de las personas calificaban para un crédito ante una entidad financiera.

 

Agrega que en ciertas circunstancias particulares, los solicitantes de crédito podían resultar beneficiados con el bono de vivienda (lo que implicaba un subsidio de hasta ₡6.637.000,00), situación que permitía a las personas, a las parejas y a las familias dividir las cargas económicas y poder adquirir una vivienda propia.  Reprocha que la norma impugnada desvirtúe el concepto de “vivienda de interés social”, el cual es una manifestación del Estado social y solidario, toda vez que las únicas personas que pueden acceder al crédito son las que tienen una altísima capacidad de pago, grupo que según el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica (INEC) está integrado por menos del 20% de los costarricenses.

 

Alega que, conforme a los nuevos parámetros de evaluación que los bancos estatales y privados deben aplicar, ninguna institución crediticia se va a arriesgar a otorgar créditos a las personas con bajos ingresos salariales, pues no se van a arriesgar a infringir el artículo 44 ter impugnado, ya que existe una sanción por su incumplimiento, contraviniendo así la libertad contractual. A juicio de la accionante, el banco es el que debería poder estimar si puede o no otorgar un crédito, o si considera conveniente resguardar sus intereses, por ejemplo, por medio de una póliza.

 

Señala que, según las manifestaciones de los diputados, lo que se pretendía con la reforma efectuada a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa del Consumidor era “educar” a los costarricenses; sin embargo, considera que un Estado no puede adoptar medidas restrictivas con el objetivo de educar a la población. Afirma que la educación se logra a través de programas que promuevan la salud financiera.

 

Indica que la norma impugnada trae consigo limitaciones que no se deben soportar.  Estima que restringe la libertad de comercio, cuyo efecto a corto plazo será que el sector bancario y financiero tenga una sobreliquidez, aun cuando las personas estén necesitando ayuda mediante la obtención de créditos.  Sostiene que la medida adoptada por medio del artículo 44 ter impugnado castiga a las personas sin que exista un incumplimiento de pago, lo que hace que la protección al salario mínimo resulte innecesaria.

 

Considera que se debe proteger el acceso a la vivienda familiar, pues la vivienda es tan necesaria como la alimentación y los servicios públicos.  Indica que, a pesar de ello, y ante la advertencia legal dirigida a las entidades financieras, ninguna de ellas concederá créditos, ni contemplará otras opciones para otorgar esos créditos. Manifiesta que lo que los bancos estatales y privados harán es eliminar la porción que corresponde al salario mínimo inembargable de la capacidad de pago de los solicitantes, entonces, quienes tengan bajos ingresos se verán afectados y discriminados frente a quienes tengan una situación “holgada” en su capacidad de pago, pues para éstos últimos no influirá que esa parte del salario no sea tomada en cuenta por la entidad bancaria. 

 

Argumenta que las limitaciones a la libre contratación entre el banco y el cliente solicitante de un crédito se evidencian en el párrafo tercero del artículo impugnado. Reitera que la Constitución Política contempla la necesidad de fomentar e incentivar el acceso al crédito para las clases sociales con menos recursos, toda vez que obliga al Estado a desarrollar políticas y programas que faciliten el acceso de esas personas (sin limitaciones discriminatorias) al crédito, como una forma de impulsar al ser humano, a la familia y a los grupos vulnerables.

 

Cita las resoluciones 2015-10515 y 2011-13436 emitidas por esa Sala Constitucional. La primera de ellas señala que el Estado debe procurar el mayor bienestar para todos sus habitantes, deber que tiene entre sus ejes transversales la solidaridad social, la promoción de la justicia social y la prohibición de discriminaciones arbitrarias e irrazonables que lesionen el principio de igualdad. La segunda resolución citada se refiere a la obligación que tiene el Estado de realizar esfuerzos para que las personas puedan acceder a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, de seguridad, de paz y de igualdad, mediante programas asistenciales, cuando así califiquen.

 

Señala como infringido el artículo 65 de la Constitución Política, el cual hace referencia a la obligación del Estado de promover la construcción de viviendas populares y de crear el patrimonio familiar del trabajador.  Agrega que el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales indica que los Estados deben tomar medidas para que las personas tengan un nivel de vida adecuado, lo que incluye alimentación, vestido y vivienda.  Reclama que el artículo impugnado viola las obligaciones del Estado, las cuales se materializan, entre muchas otras formas, “… mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales”.

 

Afirma que ante la pandemia (COVID-19), el sector construcción y bancario han visto un decrecimiento total en lo que se refiere a ventas y otorgamiento de créditos, especialmente en personas con menores oportunidades económicas.  Insiste en que antes de que se adicionada la norma impugnada a la ley n.° 7472, las personas cuyo historial crediticio estaba limpio podían pensar en la posibilidad de obtener un crédito para vivienda, pues las condiciones crediticias eran óptimas y, además, la posibilidad de obtener un subsidio del Estado, a través del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), completaba alguna porción faltante para materializar la obtención de casa propia.

 

Indica que en la actualidad existe un choque de leyes que impide el otorgamiento de bonos para vivienda. Señala que el 70% de los solicitantes de crédito para vivienda son de clase media, o media baja, asalariados, los cuales son precisamente el grupo social vulnerable que afecta la norma impugnada.

 

Argumenta que resulta importante tener en consideración que el Banco Hipotecario de la Vivienda (BAHNVI), en su ley de creación, tiene como fin dotar de vivienda digna a los habitantes de la República, por medio del acceso al crédito; no obstante, dicho fin se deja de alcanzar, pues la limitación que impone el artículo  44 ter cuestionado hace ilusorio ese objetivo, ya que reduce el acceso a los fondos que puedan ofrecer las diferentes entidades financieras a las familias, lo que les niega la posibilidad de satisfacer una necesidad vital, como es la de disfrutar de una vivienda propia.

 

Finalmente, reitera que la norma cuestionada viola los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues establece una limitación que, evidentemente, pone en desventaja a quien tenga una capacidad de pago menor frente a quienes tienen una capacidad de pago mayor.  Insiste en que, para los deudores que tienen una capacidad de pago mayor, no hay una limitación en la práctica, pues el salario mínimo inembargable representa una ínfima parte de sus ingresos.  Afirma que ese trato diferenciado resulta contrario al principio de igualdad y, en consecuencia, trasgrede el derecho de acceso al crédito y a vivienda digna.

 

            II.- ANÁLISIS SOBRE LA VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LA NORMA IMPUGNADA

 

            De la lectura del artículo 44 ter cuestionado se desprende que esa norma regula tres temas puntuales en cada uno de sus párrafos.  El primero de ellos hace referencia al derecho de los trabajadores a solicitar la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos; el segundo establece un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones; y, el tercero, prohíbe el otorgamiento de créditos que irrespeten el salario mínimo intocable.  Considera este Órgano Asesor que esos temas requieren un análisis separado, por lo que seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos.

 

            1.- Sobre el derecho de los trabajadores a solicitar al patrono la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos (Artículo 44 ter, párrafo primero, de la ley 7472)

 

            El párrafo primero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor establece que “Los trabajadores tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora”. Asimismo, dispone que “El Banco Central de Costa Rica, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe) debe implementar un sistema para realizar las deducciones.”

 

            Sobre ese tema, debemos indicar que el artículo 69, inciso k), del Código de Trabajo vigente establece, como obligación de los patronos, “Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida.”  Esa misma disposición establece que el patrono está obligado a deducir del salario de sus empleados “… las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda, propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.”

 

            Lo anterior evidencia que, antes de la entrada en vigencia de la norma impugnada, ya existían disposiciones de rango legal que regulaban lo relativo a las retenciones que el patrono está obligado a practicar en el salario del trabajador; sin embargo, con la entrada en vigencia del artículo 44 ter en estudio se ampliaron los supuestos en los cuales es posible practicar retenciones directamente del salario del trabajador, pues tal retención procedería ya no solamente con respecto a las cuotas de afiliación a las cooperativas y sindicatos, y a las amortizaciones de los créditos otorgados por las cooperativas y las instituciones de crédito regidas por los mismos principios de éstas últimas para adquisición de vivienda, sino también en lo referente  a la amortización de cualquier tipo de crédito.

 

            Llama la atención que a pesar de que el párrafo primero del artículo 44 ter en estudio establece como derecho del trabajador que el patrono deduzca de su salario las cuotas de sus créditos, posteriormente dispone que para ello es necesario que exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora, lo cual permitiría al patrono negarse a hacer la deducción.

 

            En todo caso, interesa destacar que si bien la accionante solicita que se declare la nulidad de todo el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, no indica las razones por las cuales podría ser inconstitucional que el patrono retenga del salario del trabajador las cuotas relacionadas con la amortización de los créditos que éste último haya contraído.

 

            El argumento principal de la accionante para solicitar que se declare la inconstitucionalidad del artículo 44 ter impugnado, es que dicha norma restringe las posibilidades de crédito para vivienda a favor de las personas con ingresos salariales más bajos; sin embargo, la posibilidad de retener del salario del trabajador las amortizaciones de cualquier tipo de préstamo no constituye una razón para desincentivar el otorgamiento de ese tipo de créditos. 

 

            2.- Sobre la existencia de un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones. (Artículo 44 ter, párrafo segundo, de la ley 7472)

 

            El segundo párrafo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor dispone que “No podrán hacerse deducciones del salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943.”  Y agrega que “Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria.”

 

            Con respecto al tema del salario mínimo intangible debemos señalar que el artículo 10 del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Relativo a la Protección del Salario, ratificado sin reservas por Costa Rica mediante la ley n.° 2561 de 11 de mayo de 1960, establece la obligación del Estado de proteger contra embargo, o cesión, la parte del salario que se considere necesaria para el mantenimiento del trabajador y de su familia.  La improcedencia de ceder esa porción del salario implica que ni aun con la anuencia del trabajador es posible que se le retenga o se le deduzca esa parte de su remuneración.  El numeral 10 citado dispone lo siguiente:

 

                        “Artículo 10

1. El salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional.

2. El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.” (El subrayado no pertenece al original).

 

El artículo 10 transcrito faculta a la legislación de cada país para establecer las reglas con base en las cuales puede embargarse o cederse el salario, pero deja claro, en su inciso segundo, que una parte de ese salario (el que se considere necesario para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia) no puede ser objeto de embargo ni de cesión. 

 

En cuanto a la necesidad de fijar límites a las deducciones que es posible practicar al salario, aunque éstas hayan sido autorizadas por el trabajador, el “Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 95) y a la Recomendación (núm. 85) sobre la protección del salario, 1949, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo 91ª Reunión 2003”, apuntó:

 

“272. (…) El artículo 10 del Convenio establece dos principios fundamentales; en primer lugar, el salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional y, en segundo lugar, el embargo o cesión deberá mantenerse en los límites necesarios para garantizar un nivel de vida digno para el trabajador y su familia, aunque las condiciones precisas y los límites a este respecto se dejan a la determinación de las autoridades nacionales.

“274 (…) la cesión de salarios parece ser posible en virtud de una disposición legislativa que si bien exige que el salario se pague directamente a un trabajador autoriza una excepción en caso de que «el trabajador interesado acepte un procedimiento diferente». Aunque la cesión se trata separadamente en el artículo 10, también tuvo influencia en las discusiones relativas al artículo 5 sobre el pago directo del salario.

281.  En algunos países, la legislación prohíbe expresamente la cesión o transferencia del salario, total o parcial, a terceros, cualquiera sea el motivo (…)

282. En la mayoría de los países, se declara que una proporción mínima fija del salario no podrá ser objeto de embargo o de cesión, en el entendimiento de que en todos los casos se deberá autorizar a los trabajadores a conservar una determinada cantidad en efectivo para su subsistencia y la de sus dependientes. En la práctica, existen varios métodos para determinar la cuantía mínima que no podrá embargarse o cederse.

            296. (...) deberán fijarse límites a todos los descuentos autorizados. En virtud de lo dispuesto en el Convenio, los Estados Miembros están facultados para adoptar el sistema de limitación que consideren apropiado, tales como establecer una cuantía fija, un porcentaje del salario del trabajador o utilizar el salario mínimo como referencia. No obstante, al fijar los límites respectivos, deberán orientarse por dos objetivos interrelacionados: en primer lugar, como se sugiere en el párrafo 1 de la Recomendación, en todos los casos, la cuantía neta del salario recibido por el trabajador deberá ser suficiente para proporcionar ingresos que garanticen un nivel de vida digno para los trabajadores y sus familias; en segundo lugar, dicha remuneración neta no deberá ser disminuida mediante descuentos que hagan perder todo sentido al principio consagrado en el artículo 6 del Convenio relativo a la libertad del trabajador de disponer de su salario. En consecuencia, la Comisión estima que, además de fijar límites específicos para cada tipo de descuento, es importante que se establezca un límite máximo general más allá del cual no podrán efectuarse reducciones salariales, a fin de proteger los ingresos de los trabajadores cuando se efectúen diversos descuentos.” (El subrayado no es del original.)

 

Esa Sala ha establecido también que existe una parte del salario del trabajador que no puede ser retenida para el pago de sus obligaciones.  Así, en una ocasión, la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., impugnó la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) en la cual acordó no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores cuando tales deducciones impidieran al trabajador recibir, al menos, el salario mínimo fijado por ley.  En esa oportunidad, dicha Sala, en su resolución n.° 2000-07563 de las 10:40 horas del 25 de agosto del 2000, dispuso que la persona trabajadora puede autorizar libremente la práctica de deducciones sobre su salario, siempre que reciba lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención:

 

“UNICO.- El recurrente, en representación de los intereses de la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., entidad que realiza actividades en el mercado financiero a través del otorgamiento de créditos, expone su inconformidad con la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en el sentido de no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores sobre el monto neto que resulte menor al sueldo mínimo fijado por ley. Con dicha medida (que es de carácter general y aplicable a partir de su adopción, por lo que no se produce lesión alguna a los principios de igualdad e irretroactividad), la Administración procura, como una sana medida de protección a los intereses del empleado y el núcleo familiar que de él depende, que el trabajador autorice las deducciones que a bien tenga según las posibilidades de su ingreso, siempre que reciba al menos lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención. Como bien aduce en su defensa la autoridad recurrida, tal medida no implica intervenir en forma alguna sobre las relaciones contractuales que sus trabajadores puedan concertar con determinadas entidades financieras, ni propicia la desafiliación o incumplimiento de sus obligaciones crediticias asumidas frente a esa clase de entidades. El mecanismo de la deducción salarial es una facilidad que implementa el patrono, cuya organización está dentro de sus potestades administrativas. En el caso concreto, estima la Sala que la medida adoptada tiende a efectivizar los principios que se han consagrado constitucionalmente en materia de derecho al trabajo y al salario mínimo, toda vez que resulta acorde a esos postulados la protección de un ingreso básico para que el trabajador pueda satisfacer sus necesidades elementales y las de sus dependientes. Ahora bien, la directriz en cuestión no implica en modo alguno un impedimento para que los empleados adquieran los compromisos económicos que deseen y bajo las condiciones que estimen adecuadas a sus intereses. Es decir, la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido, como pretende sugerirlo con su razonamiento la parte recurrente. El hecho de que no se aplique por cualquier circunstancia una determinada deducción, no incide sobre los términos de responsabilidad contractual que puedan obligar al trabajador, quien puede disponer como a bien tenga de su salario una vez que lo ha recibido, como lo ha hecho ver la autoridad recurrida (...).”   (El subrayado no pertenece al original).

 

En nuestro país, desde hace muchos años han existido limitaciones para ceder, vender o gravar el salario.  Tales limitaciones siguen las reglas de inembargabilidad previstas en el artículo 172 del Código de Trabajo, por haberlo dispuesto así el párrafo primero del artículo 174 del mismo Código.  El texto de esas normas es el siguiente:

 

“Artículo 172.- Son inembargables los salarios que no excedan del que resultare ser el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, vigente al decretarse el embargo. Si el salario menor dicho fuere indicado por jornada ordinaria, se multiplicará su monto por veintiséis para obtener el salario mensual.

Los salarios que excedan de ese límite son embargables hasta en una octava parte de la porción que llegue hasta tres veces aquella cantidad y en una cuarta del resto. Sin embargo todo salario será embargable hasta en un cincuenta por ciento como pensión alimenticia.

Por salario se entenderá la suma líquida que corresponda a quien lo devengue una vez deducidas las cuotas obligatorias que le correspondan pagar por ley al trabajador. Para los efectos de este artículo las dietas se consideran salario.

Aunque se tratare de causas diferentes, no podrá embargarse respecto a un mismo sueldo sino únicamente la parte que fuere embargable conforme a las presentes disposiciones.

En caso de simulación de embargo se podrá demostrar la misma en incidente creado al efecto dentro del juicio en que aduzca u oponga dicho embargo. Al efecto los tribunales apreciarán la prueba en conciencia sin sujeción a las reglas comunes sobre el particular. Si se comprobare la simulación se revocará el embargo debiendo devolver el embargante las sumas recibidas.”

 

“Artículo 174.- Los salarios sólo podrán cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables.

Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.”  (El subrayado es nuestro).

 

Nótese que si bien el párrafo primero del artículo 174 transcrito prohíbe ceder la parte inembargable del salario, el párrafo segundo de ese mismo artículo contiene una excepción, pues permite ceder incluso la parte inembargable cuando se trate de “… operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.”

 

Esta Procuraduría, fungiendo como Órgano Asesor de la Administración Pública, atendió una consulta planteada por la Municipalidad de San José en la cual nos solicitó definir si el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo permitía practicar retenciones al salario de sus trabajadores al punto de abarcar la totalidad de su remuneración.  En esa oportunidad indicamos que si bien ese segundo párrafo del artículo 174 del Código de Trabajo establece una excepción a la regla que prohíbe ceder la parte del salario que sea inembargable, tal salvedad no puede llegar al punto de abarcar la totalidad del salario, pues el trabajador debe recibir, al menos, el equivalente al “…menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos…” al cual hace referencia el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo. (Dictamen C-104-2019 del 8 de abril del 2019, reiterado en el C-113-2019 del 29 de abril del 2019 y en el C-078-2020 del 3 de marzo del 2020).

 

En el dictamen C-104-2019 mencionado (al cual remitimos para profundizar sobre el tema) se analizaron los antecedentes de la ley n.° 4418 de 22 de diciembre de 1969, la cual reformó los artículos 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como el artículo 984, inciso 1, del Código Civil, y se arribó a la conclusión de que los objetivos de esa reforma fueron: 1) proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”; y, 2) promover que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia, pero respetando siempre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

El artículo 44 ter impugnado en esta acción ratifica la existencia de un salario mínimo intocable y dispone expresamente que ese salario es el establecido en el artículo 172, párrafo primero del Código de Trabajo; es decir, el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

Considera esta Procuraduría que la existencia de ese salario mínimo intocable, no susceptible de retenciones de ninguna índole (salvo por pensión alimenticia), es constitucionalmente válido pues responde a una obligación contraída por nuestro país al suscribir el Convenio 95 de la OIT, cuyo artículo 10.2 –como ya indicamos− dispone que el salario debe estar protegido en la proporción necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.  En virtud de esa obligación, el legislador no es libre para establecer o no un salario mínimo intangible, o intocable.  Lo que sí puede decidir es la proporción del salario que debe estar protegida, pues ese aspecto en particular sí queda librado a la discrecionalidad legislativa de los Estados Miembros de la OIT que suscribieron y ratificaron el Convenio 95.

 

Además, es razonable que la porción protegida del salario sea la equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues se presume que ese es el monto necesario para el mantenimiento del trabajador y de su familia.

 

En síntesis, considera esta Procuraduría que el párrafo segundo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, en tanto establece un salario mínimo intangible equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no presenta problema alguno de constitucionalidad.  Por el contrario, una garantía de ese tipo es acorde con los principios constitucionales de solidaridad social y de protección al trabajador, así como con los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en materia de protección al salario.

 

            III.- Sobre la prohibición de otorgar créditos que irrespeten el salario mínimo intocable.  (Artículo 44 ter, párrafo tercero, de la ley 7472)

 

            El párrafo tercero del artículo 44 ter impugnado dispone que “Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.”

 

            La accionante cuestiona la validez de la disposición recién transcrita pues interpreta que prohíbe otorgar préstamos sobre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, así como tomar en cuenta esa porción del salario para definir la capacidad de pago de quien pretenda un crédito.

 

            Al respecto, considera esta Procuraduría que el párrafo tercero del artículo 44 ter impugnado no indica que las instituciones de crédito no puedan otorgar préstamos sobre la suma equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.  Tampoco establece que esa porción del salario no pueda ser tomada en cuenta para definir la capacidad de pago de cada persona.  Lo que dispone es que no pueden otorgarse créditos que irrespeten el salario mínimo intocable, lo cual implica, en el contexto del artículo 44 ter completo, que no es posible amortizar un crédito mediante retenciones hechas directamente por el patrono sobre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

            No resulta lógico interpretar que el artículo 44 ter bajo análisis, denominado “Derechos del trabajador consumidor financiero”, tenga como objetivo negar el acceso al crédito a los trabajadores de más bajos ingresos, o suprimir de su capacidad de pago la suma que represente el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues esas restricciones no podrían considerarse derechos del trabajador.    A pesar de que la redacción del párrafo tercero de esa norma no es clara, se entiende que su intención es la de asegurar que se cumpla lo dispuesto en el párrafo precedente, en el sentido de que el patrono no practique retenciones en el salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible, equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

            De la revisión del expediente legislativo n.° 20861, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9859 del 16 de junio del 2020, mediante la cual se adicionó el artículo 44 ter a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, no se deduce que dentro de los objetivos de ese artículo haya estado el de prohibir el otorgamiento de crédito a los trabajadores de más bajos ingresos, o restar el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos de su capacidad de pago.   Según consta en dicho expediente, el artículo 44 ter mencionado no formaba parte de la propuesta original.  Se incluyó en el texto de la ley como consecuencia de una moción de fondo presentada por el diputado Wagner Jiménez Zúñiga (folio 2111), moción que fue dispensada de lectura (folio 2135) y aprobada por unanimidad en la sesión extraordinaria n.° 39 del 27 de abril del 2020, sin cambios ni comentarios relevantes para lo que aquí interesa (folios 2138 y 2139).

 

            Considera esta Procuraduría que la existencia de un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones por parte del patrono, no implica que ese salario deba excluirse de la capacidad de pago de quien lo recibe, pues nada obsta para que una persona, luego de recibir su salario por parte de su patrono, cancele las cuotas de un crédito con ese ingreso.  Lo que no es posible es que la cuota del crédito sea deducida directamente por el patrono del menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues sobre esa suma existe una protección que las partes que suscriben el contrato de préstamo, y el propio patrono, están obligadas a respetar.

 

            Incluso, los créditos para vivienda, que son a los que se refiere la accionante, tienen la particularidad de que el inmueble que se adquiere mediante el préstamo puede servir de garantía −y así ocurre generalmente− por lo que no existe razón adicional para que la amortización al crédito tenga necesariamente que hacerse mediante rebajos salariales practicados por el patrono.

 

            En esa misma línea, debe puntualizarse que el hecho de que un crédito no sea deducido directamente del salario, no implica que el deudor no esté obligado a cancelarlo, pues la obligación de satisfacer la amortización pactada existe independientemente de la modalidad de pago que se pacte.  Como bien lo ha indicado esa Sala “… la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido”.  (Sentencia n.° 2000-07563 ya citada).

 

            La diferencia en el acceso al crédito según el ingreso salarial de cada persona es una situación que siempre ha existido y que, probablemente, va a seguir existiendo; sin embargo, es un asunto que se origina más en aspectos de índole económico que jurídico.  No es posible afirmar que la intención del párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor haya sido la de incrementar esa diferencia o la de suprimir por completo el acceso al crédito de quienes reciben menos ingresos salariales.  Tampoco existen argumentos para afirmar que la intención de esa norma haya sido la de eliminar el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos de la capacidad de pago del trabajador.  Una interpretación de ese tipo no es congruente con los fines de ese artículo, ni con los de la ley en la que está inserto, la cual tiende a promover la “defensa efectiva del consumidor”, categoría dentro de la cual se encuentra el consumidor financiero.

 

            Si las entidades crediticias deciden excluir del acceso al crédito a las personas con menores ingresos salariales fundamentándose para ello en el párrafo tercero del artículo 44 ter en estudio, esa conducta podría ser discriminatoria y, por tanto, incompatible con el principio constitucional de igualdad, pues dicha norma no ordena tal cosa, ni es posible deducir de ella un mandato del legislador en ese sentido.

 

            Partiendo de lo expuesto, considera esta Procuraduría que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no presenta los problemas de constitucionalidad que acusa la accionante. 

 

            En caso de que esa Sala estime que dicha norma podría interpretarse en el sentido de que prohíbe otorgar créditos a las personas cuyo salario sea igual o inferior al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, sugerimos respetuosamente realizar una interpretación conforme a la Constitución en la cual se disponga que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no es inconstitucional siempre que se interprete que el objetivo de esa norma es garantizar que el salario mínimo intangible, es decir, el que sea igual al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no puede ser objeto de retenciones por parte del patrono para atender el pago de préstamos.

 

III.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe.

 

            En caso de que esa Sala estime que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor podría interpretarse en el sentido de que prohíbe otorgar créditos a las personas cuyo salario sea igual o inferior al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, sugerimos respetuosamente realizar una interpretación conforme a la Constitución en la cual se disponga que el párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no es inconstitucional siempre que se interprete que el objetivo de esa norma es garantizar que el salario mínimo intangible, es decir, el que sea igual al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no puede ser objeto de retenciones por parte del patrono para atender el pago de préstamos.

 

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

 

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

 

            San José, 21 de setiembre del 2020.

 

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL