SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP) contra los artículos 2 y 3 de la ley n.° 9918 del 18 de noviembre del 2020, denominada “Reforma Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor”. Esas normas se impugnan debido a que, a juicio del sindicato accionante, infringen lo dispuesto en el artículo 57 de la Constitución Política, así como en convenios internacionales relacionados con la protección al salario.

Expediente n.° 20-21844-0007-CO.

Informante: Julio César Mesén Montoya

 

Señores (as) Magistrados (as):

 

            Quien suscribe, JULIO ALBERTO JURADO FERNÁNDEZ, mayor, casado, abogado, vecino de Santa Ana, con cédula de identidad número 1-501-905, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo de Consejo de Gobierno tomado en  artículo cuarto de la sesión ordinaria número ciento tres, celebrada el 22 de junio del 2016, publicado en La Gaceta número 167 de 31 de agosto de 2016, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6638-16-17 de la sesión extraordinaria número ochenta y tres, celebrada el 6 de octubre de 2016, comunicado al Consejo de Gobierno en oficio DSDI-OFI-056-16 del 10 de octubre del 2016, según publicación de La Gaceta número 210 del 2 de noviembre del 2016, manifiesto:

 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

 

            I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL SINDICATO ACCIONANTE

 

Como ya indicamos, la asociación sindical accionante cuestiona la validez de los artículos 2 y 3 de la ley n.° 9918 del 11 de noviembre del 2020, mediante la cual se reformaron los artículos 44 bis y 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994. Las normas cuestionadas disponen:

 

 

“ARTÍCULO 2- Se reforma el artículo 44 ter de la Ley 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994. El texto es el siguiente:

Artículo 44 ter- Derecho del trabajador consumidor financiero. Los trabajadores tienen derecho a solicitar al patrono la deducción de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre que exista acuerdo de voluntades entre el trabajador y la entidad acreedora, hasta el límite inembargable.

Los patronos no podrán discriminar ni dejar de aplicar las deducciones al salario de las cuotas debidamente autorizadas previamente por el trabajador, para el pago de las operaciones financieras de crédito, voluntariamente contraídas por este o para el pago de su afiliación a organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el lucro, respetando el derecho y la libertad de contratación y de asociación del trabajador.

El trabajador demostrará a los oferentes de crédito, para determinar la viabilidad del crédito, su capacidad de pago, no solo con sus ingresos salariales brutos sino además sus otras fuentes que le permitan demostrar su capacidad de endeudamiento. El oferente de crédito no podrá limitar los medios probatorios para valorar la capacidad de pago del trabajador.”

ARTÍCULO 3- Se adiciona un transitorio al artículo 44 ter de la Ley 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994. El texto es el siguiente:

TRANSITORIO- Las condiciones sobre la forma de pago establecidas en los contratos de todas aquellas operaciones de crédito vigentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 9859, Adición de los Artículos 36 bis, 36 ter, 36 quater, 44 ter y de los Incisos g) y h) al Artículo 53, y Reforma de los Artículos 44 bis y 63 de la Ley 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994, deberán seguir siendo deducidas de los salarios y las pensiones de los trabajadores y jubilados, según corresponda, de acuerdo con los términos convenidos y autorizados por los deudores y las entidades oferentes de crédito. Dicha condición estará vigente hasta la cancelación de la operación crediticia.”

 

El sindicato accionante, luego de fundamentar su legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, indica que del artículo 2 transcrito se cuestiona su párrafo segundo y tercero; y del artículo 3 se solicita anular la totalidad del transitorio que se adicionó al artículo 44 ter de la ley n.° 7472.

 

Sostiene que el fundamento de la acción se encuentra en el artículo 57 de la Constitución Política, el cual dispone que los trabajadores tienen derecho a percibir un salario mínimo que les procure bienestar y existencia digna, lo cual debe ser garantizado por el Estado.  Señala que los artículos 2 y 3 de la ley n.° 9918 violan la norma constitucional mencionada, pues permiten que el salario mínimo de los trabajadores sea cedido en su totalidad a las instituciones crediticias para la amortización de préstamos, sin tomar en cuenta el posible deterioro de las condiciones socioeconómicas que pueden experimentar los trabajadores deudores. Indica que las normas cuestionadas permiten la cesión total del salario de una persona trabajadora, lo cual podría implicar que ese trabajador no posea los ingresos suficientes para tener una vida digna, tal y como lo dispone el artículo 57 de la Constitución Política. 

 

Argumenta que la cesión total del salario es la herramienta legal utilizada por las instituciones financieras para asegurar el pago de los créditos otorgados sin tener que acudir a un proceso de cobro judicial, ni a un embargo de salario contra el deudor. Además, asegura que esa herramienta de cobro es más efectiva cuando se permite exceder el límite inembargable del salario.

 

Sostiene que la situación descrita va en detrimento del bienestar de los trabajadores deudores, pues son expuestos a cobros excesivos sin que tengan la posibilidad de defenderse en un proceso judicial.  Expone que, en la actualidad, las instituciones financieras solicitan a los patronos que los montos adeudados sean rebajados de la planilla, sin que medie intervención alguna por parte de los trabajadores deudores. A su juicio, dicha situación hace que los trabajadores no puedan defenderse contra ese cobro, ni tengan la posibilidad de percibir un salario que les permita satisfacer las condiciones mínimas para vivir.

 

Indica que la deducción total del salario ha sido utilizada por las instituciones crediticias desde hace varios años, por lo que el transitorio del artículo 44 ter de la ley n.° 7472, lo que hace es convalidar la lesión que se genera al derecho de percibir un salario mínimo.  Agrega que las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona habilitan y convalidan la cesión del salario mínimo inembargable de los trabajadores deudores, lo que pone en riesgo el bienestar socioeconómico y existencia digna de las personas. 

 

Explica que el artículo 172 del Código de Trabajo establece la inembargabilidad del salario mínimo de los trabajadores. Además, señala que, en concordancia con la norma citada, el artículo 174 del mismo Código dispone que esa inembargabilidad del salario mínimo aplica para la cesión. Alega que esas normas son importantes para fundamentar la presente acción, pues ellas garantizan la inembargabilidad del salario mínimo de las personas trabajadoras, situación que resulta acorde con lo establecido en el artículo 57 de la Constitución Política.

 

Asegura que la normativa laboral garantiza las condiciones mínimas para una existencia digna y para el bienestar socioeconómico del trabajador. Sostiene que, a pesar de ello, las disposiciones impugnadas ponen en riesgo ese objetivo, toda vez que permiten que los salarios sean cedidos en su totalidad, sin respetar el límite inembargable. Reitera que esa situación hace que los artículos impugnados sean ilegales e inconstitucionales.

 

Manifiesta que esta Procuraduría se pronunció recientemente sobre el tema de la inembargabilidad del salario mínimo.  Señala que el dictamen C-078-2020 del 3 de marzo del 2020 indicó, entre otras cosas, que “…los salarios solo pueden cederse en la proporción en que sean embargables. La autorización conferida por un trabajador para que se realicen deducciones a su salario no es otra cosa que una cesión, por lo que tales deducciones no pueden afectar la suma inembargable establecida en el artículo 172 del Código de Trabajo”.

 

Indica, además, que la protección al salario está también contemplada en tratados internacionales que han sido ratificados por el Estado costarricense. Específicamente, señala que del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del 16 de diciembre de 1996, se extrae que el derecho fundamental a percibir una remuneración salarial tiene la finalidad de garantizar condiciones de existencia dignas al trabajador y a su núcleo familiar. Agrega que el preámbulo de dicho instrumento internacional reconoce que los derechos ahí establecidos se derivan de la dignidad, y del respeto universal y efectivo a los derechos y libertades humanas. Sostiene que las disposiciones cuestionadas violan los principios contemplados en el preámbulo aludido, ya que permiten y convalidan la cesión de la totalidad del salario de los trabajadores. 

 

Considera que la persona trabajadora que ha solicitado un crédito no puede ser libre si, para cancelarlo, debe sacrificar sus condiciones de existencia digna. Señala que esa falta de libertad ocurre cuando el ordenamiento jurídico permite y convalida que los trabajadores cedan la totalidad de su salario para el pago de operaciones crediticias.  Igualmente, reprocha que, en un Estado Social de Derecho como lo es Costa Rica, se despoje al trabajador de su derecho a una remuneración salarial mínima, en beneficio de la cancelación de operaciones crediticias y del lucro de las instituciones financieras.

 

Manifiesta que esa situación implica una ponderación de intereses en donde se pone en juego la dignidad y la integridad humana, pues no se protege la porción inembargable del salario de los trabajadores deudores. De la misma manera, sostiene que la protección internacional al derecho fundamental de percibir un salario mínimo ha sido declarada en convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Señala que el Convenio C095 de 1949, denominado “Convenio sobre la protección del salario”, ratificado por Costa Rica el 2 de junio de 1960, establece que se debe limitar de embargo o cesión la proporción del salario que permita al trabajador garantizar su mantenimiento y el de su familia. Insiste en que, a pesar de ello, las normas impugnadas permiten la cesión total del salario de los trabajadores, aun en la porción del salario mínimo legal, porción que debería tener como destino que la persona trabajadora cuente con las condiciones mínimas para una subsistencia digna.

 

Además, argumenta que el Convenio C131 de la OIT, de 1970, denominado “Convenio sobre la fijación de salarios mínimos”, ratificado por Costa Rica el 8 de junio de 1979, procura, en sus artículos 2 y 3, la protección del salario mínimo de los trabajadores.  Indica que, de conformidad con esas normas, la protección al salario mínimo debe ser absoluta, por lo que no debería ser reducido bajo ningún supuesto, y que en caso de que se viole dicha disposición existiría responsabilidad penal de quien la incumpla.  En su criterio, la conducta que hoy permite el ordenamiento jurídico costarricense a través de las normas impugnadas, debería estar criminalizada, pues es contraria a la dignidad e integridad humana.

 

Afirma que, antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9918, la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor tenía armonía con el Código de Trabajo y con la Constitución Política, ya que garantizaba el resguardo del salario mínimo de los trabajadores deudores, y velaba porque éstos contaran con condiciones mínimas de bienestar y de existencia digna. Sin embargo, argumenta que con la reforma operada se atenta contra el ordenamiento jurídico constitucional.

 

Ante la situación expuesta, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2 y 3 de la ley n.° 9918, de manera tal que el artículo 44 ter de la ley n.° 7742 se mantenga en los términos en que había sido concebido por la ley n.° 9859 de 16 de junio del 2020. 

           

            II.- SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA PORCIÓN DEL SALARIO NO SUSCEPTIBLE DE DEDUCCIONES

 

            A juicio de esta Procuraduría, sí existe una parte del salario que no debería ser objeto de deducciones por parte del patrono.  En ese sentido, el artículo 10 del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Relativo a la Protección del Salario, ratificado sin reservas por Costa Rica mediante la ley n.° 2561 de 11 de mayo de 1960, establece la obligación del Estado de proteger contra embargo, o cesión, la parte del salario que se considere necesaria para el mantenimiento del trabajador y de su familia.  La improcedencia de ceder esa porción del salario implica que ni aun con la anuencia del trabajador es posible que el patrono le retenga o le deduzca esa parte de su remuneración.  El numeral 10 citado dispone lo siguiente:

 

                        “Artículo 10

1. El salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional.

2. El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.” (El subrayado no pertenece al original).

 

El artículo 10 transcrito faculta a la legislación de cada país para establecer las reglas con base en las cuales puede embargarse o cederse el salario, pero deja claro, en su inciso segundo, que una parte de ese salario (el que cada Estado considere necesario para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia) no puede ser objeto de embargo ni de cesión. 

 

En cuanto a la necesidad de fijar límites a las deducciones que es posible practicar al salario, aunque éstas hayan sido autorizadas por el trabajador, el “Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 95) y a la Recomendación (núm. 85) sobre la protección del salario, 1949, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo 91ª Reunión 2003”, apuntó:

 

“272. (…) El artículo 10 del Convenio establece dos principios fundamentales; en primer lugar, el salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional y, en segundo lugar, el embargo o cesión deberá mantenerse en los límites necesarios para garantizar un nivel de vida digno para el trabajador y su familia, aunque las condiciones precisas y los límites a este respecto se dejan a la determinación de las autoridades nacionales.

“274 (…) la cesión de salarios parece ser posible en virtud de una disposición legislativa que si bien exige que el salario se pague directamente a un trabajador autoriza una excepción en caso de que «el trabajador interesado acepte un procedimiento diferente». Aunque la cesión se trata separadamente en el artículo 10, también tuvo influencia en las discusiones relativas al artículo 5 sobre el pago directo del salario.

281.  En algunos países, la legislación prohíbe expresamente la cesión o transferencia del salario, total o parcial, a terceros, cualquiera sea el motivo (…)

282. En la mayoría de los países, se declara que una proporción mínima fija del salario no podrá ser objeto de embargo o de cesión, en el entendimiento de que en todos los casos se deberá autorizar a los trabajadores a conservar una determinada cantidad en efectivo para su subsistencia y la de sus dependientes. En la práctica, existen varios métodos para determinar la cuantía mínima que no podrá embargarse o cederse.

            296. (...) deberán fijarse límites a todos los descuentos autorizados. En virtud de lo dispuesto en el Convenio, los Estados Miembros están facultados para adoptar el sistema de limitación que consideren apropiado, tales como establecer una cuantía fija, un porcentaje del salario del trabajador o utilizar el salario mínimo como referencia. No obstante, al fijar los límites respectivos, deberán orientarse por dos objetivos interrelacionados: en primer lugar, como se sugiere en el párrafo 1 de la Recomendación, en todos los casos, la cuantía neta del salario recibido por el trabajador deberá ser suficiente para proporcionar ingresos que garanticen un nivel de vida digno para los trabajadores y sus familias; en segundo lugar, dicha remuneración neta no deberá ser disminuida mediante descuentos que hagan perder todo sentido al principio consagrado en el artículo 6 del Convenio relativo a la libertad del trabajador de disponer de su salario. En consecuencia, la Comisión estima que, además de fijar límites específicos para cada tipo de descuento, es importante que se establezca un límite máximo general más allá del cual no podrán efectuarse reducciones salariales, a fin de proteger los ingresos de los trabajadores cuando se efectúen diversos descuentos.” (El subrayado no es del original.)

 

Esa Sala ha establecido también que existe una parte del salario del trabajador que no puede ser retenida por el patrono para el pago de las obligaciones crediticias de sus empleados.  Así, en una ocasión, la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., impugnó la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) en la cual acordó no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores cuando tales deducciones impidieran al trabajador recibir, al menos, el salario mínimo fijado por ley.  En esa oportunidad, la resolución n.° 2000-07563 de las 10:40 horas del 25 de agosto del 2000, dispuso que la persona trabajadora puede autorizar libremente la práctica de deducciones sobre su salario, siempre que reciba lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención:

 

“UNICO.- El recurrente, en representación de los intereses de la Cooperativa de Servidores Públicos, R.L., entidad que realiza actividades en el mercado financiero a través del otorgamiento de créditos, expone su inconformidad con la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en el sentido de no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores sobre el monto neto que resulte menor al sueldo mínimo fijado por ley. Con dicha medida (que es de carácter general y aplicable a partir de su adopción, por lo que no se produce lesión alguna a los principios de igualdad e irretroactividad), la Administración procura, como una sana medida de protección a los intereses del empleado y el núcleo familiar que de él depende, que el trabajador autorice las deducciones que a bien tenga según las posibilidades de su ingreso, siempre que reciba al menos lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención. Como bien aduce en su defensa la autoridad recurrida, tal medida no implica intervenir en forma alguna sobre las relaciones contractuales que sus trabajadores puedan concertar con determinadas entidades financieras, ni propicia la desafiliación o incumplimiento de sus obligaciones crediticias asumidas frente a esa clase de entidades. El mecanismo de la deducción salarial es una facilidad que implementa el patrono, cuya organización está dentro de sus potestades administrativas. En el caso concreto, estima la Sala que la medida adoptada tiende a efectivizar los principios que se han consagrado constitucionalmente en materia de derecho al trabajo y al salario mínimo, toda vez que resulta acorde a esos postulados la protección de un ingreso básico para que el trabajador pueda satisfacer sus necesidades elementales y las de sus dependientes. Ahora bien, la directriz en cuestión no implica en modo alguno un impedimento para que los empleados adquieran los compromisos económicos que deseen y bajo las condiciones que estimen adecuadas a sus intereses. Es decir, la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido, como pretende sugerirlo con su razonamiento la parte recurrente. El hecho de que no se aplique por cualquier circunstancia una determinada deducción, no incide sobre los términos de responsabilidad contractual que puedan obligar al trabajador, quien puede disponer como a bien tenga de su salario una vez que lo ha recibido, como lo ha hecho ver la autoridad recurrida (...).”   (El subrayado no pertenece al original).

 

En nuestro país, desde hace muchos años han existido limitaciones para ceder, vender o gravar el salario.  Tales limitaciones siguen las reglas de inembargabilidad previstas en el artículo 172 del Código de Trabajo, por haberlo dispuesto así el párrafo primero del artículo 174 del mismo Código.  El texto de esas normas es el siguiente:

 

“Artículo 172.- Son inembargables los salarios que no excedan del que resultare ser el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, vigente al decretarse el embargo. Si el salario menor dicho fuere indicado por jornada ordinaria, se multiplicará su monto por veintiséis para obtener el salario mensual.

Los salarios que excedan de ese límite son embargables hasta en una octava parte de la porción que llegue hasta tres veces aquella cantidad y en una cuarta del resto. Sin embargo todo salario será embargable hasta en un cincuenta por ciento como pensión alimenticia.

Por salario se entenderá la suma líquida que corresponda a quien lo devengue una vez deducidas las cuotas obligatorias que le correspondan pagar por ley al trabajador. Para los efectos de este artículo las dietas se consideran salario.

Aunque se tratare de causas diferentes, no podrá embargarse respecto a un mismo sueldo sino únicamente la parte que fuere embargable conforme a las presentes disposiciones.

En caso de simulación de embargo se podrá demostrar la misma en incidente creado al efecto dentro del juicio en que aduzca u oponga dicho embargo. Al efecto los tribunales apreciarán la prueba en conciencia sin sujeción a las reglas comunes sobre el particular. Si se comprobare la simulación se revocará el embargo debiendo devolver el embargante las sumas recibidas.”

 

“Artículo 174.- Los salarios sólo podrán cederse, venderse o gravarse a favor de terceras personas, en la proporción en que sean embargables.

Quedan a salvo las operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.”  (El destacado y el subrayado es nuestro).

 

Nótese que, si bien el párrafo primero del artículo 174 transcrito prohíbe ceder la parte inembargable del salario, el párrafo segundo de ese mismo artículo contiene una excepción, pues permite ceder incluso la parte inembargable cuando se trate de “… operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de aquéllas.”

 

Esta Procuraduría, fungiendo como Órgano Asesor de la Administración Pública, atendió una consulta planteada por la Municipalidad de San José en la cual nos solicitó definir si el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo permitía al patrono practicar retenciones al salario de sus trabajadores al punto de abarcar la totalidad de su remuneración.  En esa oportunidad indicamos que, si bien ese segundo párrafo del artículo 174 del Código de Trabajo establece una excepción a la regla que prohíbe ceder la parte del salario que sea inembargable, tal salvedad no puede llegar al punto de abarcar la totalidad del salario, pues el trabajador debe recibir, al menos, el equivalente al “…menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos…” al cual hace referencia el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo. (Dictamen C-104-2019 del 8 de abril del 2019, reiterado en el C-113-2019 del 29 de abril del 2019, en el C-078-2020 del 3 de marzo del 2020, en el C-310-2020 del 4 de agosto 2020, en el C-380-2020 del 28 de setiembre 2020, y en el C-403-2020 del 16 de octubre 2020).

 

En el dictamen C-104-2019 mencionado (al que remitimos para profundizar sobre el tema) se analizaron los antecedentes de la ley n.° 4418 de 22 de diciembre de 1969, la cual reformó los artículos 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como el artículo 984, inciso 1, del Código Civil, y se arribó a la conclusión de que los objetivos de esa reforma fueron: 1) proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”; y, 2) promover que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia, pero respetando siempre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.

 

Considera esta Procuraduría que la existencia de ese salario mínimo intocable, no susceptible de retenciones por parte del patrono (salvo por pensión alimenticia), es constitucionalmente válido, pues responde a una obligación contraída por nuestro país al suscribir el Convenio 95 de la OIT, cuyo artículo 10.2 −como ya indicamos− dispone que el salario debe estar protegido en la proporción necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.  En virtud de esa obligación, el legislador no es libre para establecer o no un salario mínimo intangible, o intocable.  Lo que sí puede decidir es la proporción del salario que debe estar protegida, pues ese aspecto en particular sí queda librado a la discrecionalidad legislativa de los Estados miembros de la OIT que suscribieron y ratificaron el Convenio 95.

 

Además, es razonable que la porción del salario no susceptible de deducciones sea la equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos (artículo 172, párrafo primero, del Código de Trabajo), pues se presume que ese es el monto mínimo indispensable para el mantenimiento del trabajador y de su familia. 

 

Adicionalmente, esa protección resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 57 de la Constitución Política, según el cual, todo trabajador tiene derecho a recibir un salario mínimo “…que le procure bienestar y existencia digna”; y con lo que establece el artículo 51 constitucional, referente a la protección especial que debe brindar el Estado a la familia.

 

            III.- SOBRE LAS REFORMAS HECHAS A LA LEY DE PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA EFECTIVA DEL CONSUMIDOR RELACIONADAS CON LOS DERECHOS DEL TRABAJADOR CONSUMIDOR FINANCIERO

 

            Con la entrada en vigencia de la ley n.° 9859 del 16 de junio del 2020, conocida como “Ley contra la Usura”, se introdujo a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor un artículo 44 ter, orientado a la defensa de los derechos del trabajador consumidor financiero.  Ese artículo estableció que los trabajadores tienen derecho a solicitar a su patrono la retención de las cuotas para amortizar sus créditos, siempre que tales deducciones no afecten “el salario mínimo intangible e inembargable”, al que se refiere el artículo 172 del Código de Trabajo.  Del párrafo tercero de ese mismo artículo quedó claro que el “salario mínimo intangible e inembargable” es el que se menciona en el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo; es decir, “el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.”

 

            El texto completo del artículo 44 ter citado era el siguiente:

 

“Artículo 44 ter- Derecho del trabajador consumidor financiero

            Los trabajadores tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora. El Banco Central de Costa Rica, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe) debe implementar un sistema para realizar las deducciones.

No podrán hacerse deducciones del salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943. Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria.

Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.”

 

            Menos de cinco meses después de la entrada en vigencia de la “Ley contra la Usura”, se aprobó la ley n.° 9918 del 11 de noviembre del 2020 –que aquí se cuestiona− mediante la cual se reformó el artículo 44 bis de la ley n.° 7472 así como el 44 ter recién transcrito.  Con esa reforma se mantuvo la posibilidad de que los trabajadores solicitaran a sus patronos la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos; sin embargo, se modificó el texto anterior en tanto exigía, para la procedencia de la deducción, la anuencia del patrono.  Asimismo, el nuevo artículo 44 ter conservó, en su primer párrafo, la regla de que las deducciones al salario del trabajador no pueden abarcar la totalidad de su remuneración, de manera tal que no puede afectarse “el límite inembargable”. 

 

            A pesar de lo anterior, el párrafo segundo de ese mismo artículo introdujo una excepción a esa regla, y eximió del límite “… las deducciones al salario de las cuotas debidamente autorizadas previamente por el trabajador, para el pago de las operaciones financieras de crédito, voluntariamente contraídas por este o para el pago de su afiliación a organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el lucro…”.    Dentro de esas organizaciones de base asociativa que pueden solicitar que se deduzcan directamente del salario del trabajador los créditos que otorguen sin restricción alguna se encuentran las asociaciones solidaristas, las cooperativas, las cajas de ahorro y préstamo, y todas aquellas cuyo fin no sea el lucro.

 

            Asimismo, la reforma operada por la ley n.° 9918 al artículo 44 ter de la ley n.° 7472 eliminó la obligación que se le había asignado al Banco Central de Costa Rica de implementar, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (SINPE), un sistema para realizar las deducciones del salario de los trabajadores.

 

            Otro cambio efectuado con la reforma consistió en eliminar la posibilidad de imponer la sanción a la que se refiere el inciso a), del artículo 155 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995, a las personas físicas o jurídicas que otorguen créditos cuya amortización (deducida directamente del salario) irrespete el salario mínimo.

 

            Finalmente, por medio de la reforma operada por la ley n.° 9918 se agregó un transitorio al artículo 44 ter aludido en el cual se dispuso que las condiciones sobre la forma de pago establecidas en los contratos de todas las operaciones de crédito vigentes con anterioridad a la “Ley contra la Usura” deben ser aplicadas en los salarios y en las pensiones, de acuerdo con los términos convenidos y autorizados por los deudores y las entidades oferentes del crédito, hasta que la operación crediticia quede cancelada.

 

            La Asociación accionante cuestiona la constitucionalidad tanto del nuevo texto del artículo 44 ter de la ley n.° 7472, como de su transitorio, cuestionamiento al cual nos referiremos de seguido.

 

            IV.- ANÁLISIS SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

 

            Tal como indicamos detalladamente en el primer apartado de este informe, el sindicato accionante afirma que el texto vigente del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor permite que el patrono aplique deducciones al salario que abarquen la totalidad de la remuneración del trabajador, destinadas a la amortización de créditos previamente adquiridos, lo cual infringe tanto lo dispuesto en el artículo 57 constitucional, como en instrumentos internacionales orientados a la protección del salario.

 

            Para introducir el tema, es importante señalar que la intención original del proyecto de ley n.° 22109, que sirvió de base para la aprobación de la ley n.° 9918 cuya constitucionalidad se analiza, era la de reformar los artículos 44 bis y 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (que a su vez habían sido adicionados por la “Ley contra la Usura”) a efecto de que esas disposiciones no le fueran aplicables a las asociaciones solidaristas.  Para ello, el proyecto conservaba el texto de los artículos 44 bis y 44 ter, y les agregaba el siguiente párrafo: “Se exceptúan de la aplicación de este artículo, a las asociaciones solidaristas”. (Expediente legislativo 21109, folio 88).

 

            Uno de los temas que preocupaba a los proponentes del proyecto, y que pretendían cambiar con la reforma, era que de conformidad con el artículo 44 ter, las deducciones a aplicar en el salario del trabajador como producto de los créditos otorgados por las asociaciones solidaristas no pudieran abarcar la totalidad del salario, por la obligación de dejar a salvo el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.  En ese sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó: “No es posible hacer deducciones del salario del trabajador, de la parte salarial inembargable, de conformidad con el artículo 172 del Código de Trabajo, (salvo por pensión alimentaria, por ser esta prioritaria). La doctrina ha llamado a este salario: “…Mínimo minimorum…”, que es el salario mínimo de cualquier trabajador.  Para ello, se ha considerado el salario líquido de una empleada doméstica. Actualmente, ese salario mínimo inembargable se encuentra fijado en ₡199.760 colones.  Esta normativa, limita la posibilidad de créditos, por ejemplo, para emergencias de salud, educación entre otros, con el mismo ahorro obrero del trabajador, justo en un momento en que por la crisis sanitaria, económica y social es cuando más lo requieren los y las trabajadoras”. (Expediente leg. 21109, folio 86).

 

            Posteriormente, a raíz de una moción presentada por varios diputados, se decidió eliminar el límite a las deducciones salariales no solo en relación con los créditos otorgados por las asociaciones solidaristas, sino también con respecto a los préstamos u operaciones de crédito de todas las “organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el lucro”, dentro de las cuales están incluidas, entre otras, las asociaciones solidaristas, las cooperativas, y las cajas de ahorro y préstamo. (Ver moción n.° 60 a folios 308 al 312 del expediente legislativo n.° 21109, aprobada el 27 de octubre del 2020 según consta a folio 363 del mismo expediente).

 

            Durante la discusión de la moción tendente a suprimir el límite a las deducciones, el diputado Gourzóng Cerdas señaló que con la propuesta “… las entidades financieras no incurrirán en morosidad al no poder recuperar préstamos que habían condicionado, que habían acordado previamente y que están poniendo en riesgo una millonada de colones, miles, varios miles de millones de colones que no se han podido recuperar hasta estos momentos, porque no los han podido deducir a los trabajadores.” (Expediente legislativo n.° 21109, folio 360).

 

            Por su parte, la diputada León Marchena, al justificar su voto negativo a la moción, indicó que “Ya no se respeta, tampoco, con esta moción, el salario mínimo inembargable, lo cual también me parece que es lamentablemente (sic.) porque fue uno de los aspectos más importantes que se había avanzado en la reciente ley que se había aprobado.- Y es que ese salario mínimo inembargable para muchos significaba la oportunidad de asegurar tener recursos con qué comer a lo largo del mes. Es que no era cualquier cosa, era la oportunidad de poder asegurarse al menos ciento noventa mil colones cada mes para poder tener alimentos, o para poder cubrir alguna de sus necesidades básicas.  Hoy, con este proyecto de ley, entonces estamos con esta discusión que tenemos, se está eliminando esa posibilidad. (…) Entonces, hoy nuevamente aquí todos los costarricenses se convierten en personas vulnerables, porque ya no hay nada que tengan que respetar esas empresas, esas instituciones que ofrecen crédito.” (Expediente legislativo n.° 21109, folio 361).

 

            De lo anterior se deduce que la intención del legislador con la reforma al artículo 44 ter de la ley n.° 7472 fue la de autorizar al patrono para que deduzca directamente del salario del trabajador las cuotas que éste se haya comprometido a cancelar a las organizaciones de base asociativa social cuyo fin no sea el lucro, sin importar si tales deducciones llegan al punto de abarcar la totalidad del salario.  Partiendo de ello, considera esta Procuraduría que el artículo 44 ter aludido, en los términos en que quedó redactado con posterioridad a la reforma operada por la ley n.° 9918, sí infringe la Constitución, concretamente, su artículo 57, relacionado con el derecho de los trabajadores a recibir un salario mínimo “…que le procure bienestar y existencia digna”, así como el artículo 10 del Convenio n.° 95 de la OIT, según el cual, “El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.”

 

            La justificación que se utilizó en la exposición de motivos del expediente legislativo 21109 en el sentido de que si no se autorizan las deducciones sobre la totalidad del salario del trabajador no es posible que este último sea sujeto de crédito, no es admisible.   Las instituciones crediticias sí pueden otorgar préstamos a los trabajadores de más bajos recursos, incluso a los que perciben el menor salario establecido en el decreto de salarios mínimos, sobre todo si esos créditos tienen respaldo en los ahorros del propio trabajador.  Lo que no podrían, por la protección constitucional que existe sobre el salario, es que esos créditos sean deducidos directamente del menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos; pero nada obsta para que los trabajadores amorticen directamente su crédito (en efectivo, mediante una deducción a una cuenta bancaria, mediante una transferencia electrónica, etc.) sin necesidad de que la deducción recaiga directamente sobre su salario.  Al fin y al cabo, la deducción de planilla lo que permite es una mayor seguridad para la recuperación de los créditos, lo cual favorece a quien presta; sin embargo, esa seguridad debe tener un límite pues, de lo contrario, es posible que los trabajadores no perciban suma líquida alguna de su salario durante todo el plazo de una operación crediticia.

 

            Debe tomarse en cuenta que el hecho de que un crédito no sea deducido directamente del salario no implica que el deudor quede eximido de cancelarlo, pues la obligación de satisfacer la amortización existe independientemente de la modalidad de pago que se pacte.  Como bien lo ha indicado esa Sala “… la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que el no aplicarla no releva en modo alguno al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido”.  (Sentencia n.° 2000-07563 ya citada).

 

            Ciertamente, el artículo 64 de la Constitución Política establece la obligación del Estado de fomentar el cooperativismo y el solidarismo, pero esa obligación no debería llegar al punto de suprimir el derecho del trabajador a percibir el salario mínimo para su manutención y la de su familia, derecho que también tiene base constitucional y que ha sido reiterado en instrumentos internacionales suscritos y ratificados por nuestro país.

 

            Nótese, incluso, que en el caso del transitorio que se adicionó al artículo 44 ter impugnado, la posibilidad de cobrar los préstamos deduciendo la totalidad del salario del trabajador no se limitó a los créditos otorgados por las “organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el lucro”, sino que se abrió esa posibilidad en relación con todas aquellas operaciones de crédito constituidas antes de la entrada en vigencia de la Ley contra la Usura, independiente de que el acreedor sea una casa comercial, una financiera, una institución bancaria, etc.  Además, ese transitorio permite deducir no solo la totalidad del salario del deudor, sino también la totalidad de las pensiones (según el texto expreso del transitorio) aspecto éste último que atenta contra la especial protección que debe brindar el Estado a las personas adultas mayores, según lo dispuesto en el artículo 51 constitucional.

 

            La disposición transitoria que se analiza viola además el principio de irretroactividad de la ley, pues a pesar de que desde hace muchos años existen normas de rango legal que tienden a evitar la cesión del menor salario mensual establecido en decreto de salarios mínimos (artículo 172 párrafo primero, en relación con el 174 del Código de Trabajo), el transitorio habilita la deducción del salario del trabajador, sin límite alguno, para amortizar todas las operaciones de crédito constituidas antes de la entrada en vigencia de la “Ley contra la Usura”.

 

            Para que las instituciones crediticias tengan una certeza razonable de que van a recuperar los recursos colocados en operaciones de crédito, es necesario que hagan los estudios requeridos para verificar la capacidad de pago del deudor (estudios en los que deben tomar en cuenta los ahorros del trabajador, su patrimonio, su salario, etc.), pues el objetivo no puede ser colocar los recursos a toda costa.  Si ese estudio no se hace, y se otorgan créditos a personas que solo pueden responder con los recursos básicos para su subsistencia, tal omisión no puede utilizarse como fundamento para dejar al trabajador y a su familia sin ingreso alguno durante todo el plazo de la operación crediticia, pues ello contraviene las normas y los principios constitucionales orientados a la protección del salario.

 

V.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional anular el párrafo segundo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, reformado por la ley n.° 9918 de 11 de noviembre del 2020, así como el transitorio adicionado a esa norma mediante la misma ley n.° 9918.

 

            NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

 

            San José, 18 de enero del 2021.

 

Julio Alberto Jurado Fernández

PROCURADOR GENERAL