SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA       

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por GIANCARLO GONZÁLEZ SEGURA contra la ley n.° 9080 del 12 de octubre de 2012 denominada “Reforma del artículo 145 [actual 154] de la Ley n.° 7794 Código Municipal”. Dicha ley se impugna debido a que, a juicio del accionante, en el transcurso del trámite legislativo se produjeron vicios de procedimiento que infringieron el principio de autonomía municipal, el principio de publicidad, el principio de conexidad, y el numeral 124 de la Constitución Política. 

Expediente n.° 22-5810-0007-CO

Informante: Julio César Mesén Montoya

Señores (as) Magistrados (as):

            Quien suscribe, MAGDA INÉS ROJAS CHAVES, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, con cédula de identidad número 401100097, PROCURADORA GENERAL ADJUNTA, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Paz n.° 176-MJP de 13 de diciembre de 2010, publicado en la Gaceta n.° 9 de 13 enero de enero de 2011, manifiesto:

 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

 

I.- NORMATIVA IMPUGNADA Y ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE

 

Como ya indicamos, el señor González Segura cuestiona la validez de la reforma realizada al artículo 145 (actual 154) del Código Municipal mediante la ley n.° 9080 citada. 

 

La acción fue planteada originalmente por el señor Jeffry Montoya Rodríguez, Alcalde Municipal de Pérez Zeledón y por el señor Giancarlo González Segura, Asesor de confianza de la Alcaldía Municipal; sin embargo, esa Sala, mediante su resolución n.° 9351-2022 de las 9:30 horas del 27 de abril del 2022, decidió rechazar de plano la acción en lo que concierne al señor Montoya Rodríguez pues, al momento de analizar su admisibilidad, el Tribunal Contencioso Administrativo no le había dado curso aún al proceso ordinario que le sirve de base.  Por ello la acción fue admitida solamente en cuanto al señor González Segura.

 

Para fundamentar la acción de inconstitucionalidad, el accionante expone lo siguiente:

 

1.      Antes del 2012, el artículo 145 del Código Municipal establecía que si un funcionario municipal era nombrado en un puesto de elección popular se le podía otorgar un permiso sin goce de salario “hasta por el periodo que le corresponda ejercerlo”.

 

2.      En el 2011, la diputada Sianny Villalobos Argüello presentó un proyecto de ley, al cual se le asignó el n.° 18.188, denominado “Reforma del artículo 145 [actualmente 154] de la ley n.° 7794 del Código Municipal”.   Afirma el accionante que con dicho proyecto lo que se pretendía era abrir la posibilidad de que los funcionarios municipales obtuvieran un permiso sin goce de salario cuando fueran nombrados en cualquier puesto de la Administración Pública y no solamente en un puesto de elección popular.

 

3.      El proyecto fue publicado el 24 de agosto de 2011 en el Alcance n.° 53 de la Gaceta n.° 162, páginas 64 a 71.

 

4.      Sostiene que el 23 de setiembre de 2011, la presidenta de la Comisión de Asuntos Municipales ordenó consultar el proyecto de ley a todas las municipalidades del país, así como a la Unión de Gobiernos Locales, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la República.  Agrega que los oficios de consulta fueron enviados a esas instituciones salvo a las municipalidades de Acosta y Los Chiles, a las cuales no se les confirió audiencia.

 

5.      Señala que el 6 de octubre de 2011, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, mediante el informe ST-01862011-JRECO, recomendó realizar dos cambios al texto del proyecto.  Esos cambios consistían en “a) especificar que se trata de nombramientos en puestos de confianza y b) designar un plazo máximo para otorgar el permiso”. Tales recomendaciones fueron acogidas por la Subcomisión de Asuntos Municipales.

 

6.      Indica que el 19 de setiembre de 2012, la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera aprobó, por unanimidad, en primer debate, el proyecto de ley n.° 18.188.

 

7.      Afirma que el 25 de setiembre del 2012, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el informe CON-86-2012-J en el cual advirtió que se realizó un cambio en el texto del proyecto de ley, pues se sustituyó la frase “o en cualquier otro de la Administración Pública”, por “o de confianza”, cambio que no fue enviado a publicación, ni se consultó nuevamente a las municipalidades, aspecto que recomendaron subsanar con el fin de no violentar los principios de publicidad y autonomía municipal.  Además, según el accionante, ese informe de advertencia omitió aclarar que el texto sustitutivo imponía una limitación que no formaba parte del proyecto original, pues estableció que los permisos sin goce de salario podrían otorgarse “hasta por cuatro años, prorrogables hasta por un plazo igual”.

 

8.      Sostiene que la recomendación realizada por el Departamento de Servicios Técnicos no fue acogida, pues la Presidenta de la Comisión y la diputada Saborío Mora indujeron a error a los legisladores. Lo anterior, debido a que indicaron que la variación al texto no había sido sustancial, sino que únicamente se cambió una palabra, por lo que el 26 de setiembre del 2012 la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera aprobó, por unanimidad, en segundo debate, el proyecto de ley n.° 18.188. 

 

El artículo 145 del Código Municipal, antes de la reforma operada por medio de la ley n.° 9080 impugnada, disponía lo siguiente:

 

            “ARTÍCULO 145.- El alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario hasta por seis meses, prorrogables por una sola vez por un plazo igual, previa consulta del solicitante y verificación de que no se perjudicará el funcionamiento municipal.

            Quien haya disfrutado de un permiso sin goce de salario no podrá obtener otro si no ha transcurrido un período igual al doble del tiempo del permiso anterior concedido.

            Para obtener un permiso de esta naturaleza, el servidor deberá tener, como mínimo, un año de laborar para la municipalidad.

            Como excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuere nombrado en un puesto de elección popular, podrá otorgársele un permiso sin goce de salario hasta por el período que le corresponda ejercerlo.” (El subrayado es nuestro).

 

            El texto que se propuso originalmente para el artículo 145 citado en el proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 18.188 fue el siguiente:

 

            “ARTÍCULO 145.- El alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario hasta por seis meses, prorrogables por una sola vez por un plazo igual, previa consulta del solicitante y verificación de que no se perjudicará el funcionamiento municipal.

            Quien haya disfrutado de un permiso sin goce de salario no podrá obtener otro si no ha transcurrido un período igual al doble del tiempo del permiso anterior concedido.

            Para obtener un permiso de esta naturaleza, el servidor deberá tener, como mínimo, un año de laborar para la municipalidad.

            Como excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuere nombrado en un puesto de elección popular, o en cualquier otro dentro de la Administración Pública, podrá otorgársele un permiso sin goce de salario hasta por el período que le corresponda ejercerlo.” (El subrayado no es del original).

 

El artículo 154 del Código Municipal, luego de la reforma operada por la ley n.° 9080, dispone lo siguiente:

 

            “Artículo 154. -El alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario hasta por seis meses, prorrogables por una sola vez por un plazo igual, previa consulta del solicitante y la verificación de que no se perjudicará el funcionamiento municipal.

            Quien haya disfrutado un permiso sin goce de salario no podrá obtener otro si no ha transcurrido un período igual al doble del tiempo del permiso anterior concedido.                   

            Para obtener un permiso de esta naturaleza, el servidor deberá tener, como mínimo, un año de laborar para la municipalidad.                         A excepción de lo antes señalado, si un funcionario municipal fuera nombrado en un puesto de elección popular o de confianza, podrá otorgársele un permiso sin goce de salario hasta por cuatro años, prorrogable hasta por un plazo igual.”    

            (Así reformado por el artículo único de la ley N° 9080 del 12 de octubre de 2012). (Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 145 al 154).”  (El subrayado es nuestro).

 

Con base en los antecedentes mencionados, el accionante acusa la omisión de otorgar audiencia del proyecto de ley a la totalidad de las municipalidades del país, pues afirma que no se consultó a las municipalidades de Acosta y Los Chiles.

 

Luego, agrega que la Comisión de Asuntos Municipales aprobó un texto sustitutivo el cual tuvo variaciones sustanciales con respecto a la iniciativa original, texto que no fue remitido a todas las municipalidades para que se refirieran a los cambios efectuados.  Manifiesta que la omisión de consultar los textos mencionados viola los principios de autonomía municipal y de publicidad, los cuales se derivan de los numerales 170 y 190 de la Constitución Política, así como del artículo 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. 

 

Alega la infracción al principio de publicidad debido a que, una vez que el texto sustitutivo fue aprobado por la Comisión de Asuntos Municipales, debió ordenarse su publicación en el Diario Oficial la Gaceta.  Señala que esa modificación en el texto varió el párrafo final del artículo 145 del Código Municipal (actual 154), pues dicho texto impone una limitación que no formaba parte del proyecto original.  Insiste en que esa situación fue advertida por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y que, a pesar de ello, ese vicio en el trámite legislativo no fue subsanado, por lo que se violaron los artículos 170 y 190 de la Constitución Política. 

 

Además, señala que existe una infracción al principio de conexidad pues cuando la proponente del proyecto de ley, la diputada Sianny Villalobos Argüello, presentó la iniciativa legal, su intención era que los funcionarios municipales tuvieran la posibilidad de obtener un permiso sin goce de salario para el caso de que fueran nombrados en “otro puesto de la Administración” y no únicamente para nombramientos de elección popular.  Pese a ello, indica que se aprobó un texto sustitutivo que modificó radicalmente la propuesta original, pues introdujo una limitación que no era parte del espíritu original de la iniciativa. 

 

Como último agravio, acusa que el conocimiento del proyecto de ley fue delegado, indebidamente, en una Comisión con Potestad Legislativa Plena.  Afirma que esa delegación era improcedente debido a que el texto sustitutivo adquirió relevancia electoral al imponer un límite de 4 años (prorrogables por 4 más) para conceder permisos sin goce de salario a los funcionarios que accedan a puestos de elección popular.  Sostiene que esa situación limita el derecho de postularse a un cargo de elección popular.  Además, indica que, por tratarse de un proyecto de ley con relevancia electoral, debió consultarse al Tribunal Supremo de Elecciones, lo cual no ocurrió. 

 

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

 

            Esa Sala, al abordar el tema de la admisibilidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, ha sostenido −con fundamento en lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional− que uno de los requisitos para que la acción resulte admisible consiste en que la eventual anulación de la norma impugnada lleve consigo un beneficio para la situación jurídica del accionante.  En ese sentido ha indicado:

 

“… la Sala concluye que la pretensión del promovente en nada beneficia su situación y, por ende, la impugnación de esta disposición no constituye un medio razonable de amparar o tutelar los derechos que el accionante estima vulnerados.  Por consiguiente, lo procedente es el rechazo de plano de la acción, en vista que en el presente caso no se cumple el presupuesto de admisibilidad del artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia n.° 9860-2014 de las 14:30 horas del 25 de junio del 2014.  En sentido similar pueden consultarse, entre muchas otras, la sentencia 511-97 de las 12:48 horas del 29 de agosto de 1997, la 432-2000 de las 16:15 horas del 12 de enero del 2000 y la 6408-2012 de las 16:02 horas del 16 de mayo del 2012).

 

            En este asunto, el accionante pretende que se anule la reforma operada al artículo 145 del Código Municipal por medio de la ley n.° 9080 mencionada; sin embargo, en caso de que eso ocurra, se eliminaría la posibilidad de otorgar permisos sin goce de salario a los servidores municipales que pretendan ocupar puestos de confianza, pues ese tipo de permisos se incorporó al artículo impugnado por medio de la ley n.° 9080 cuya anulación se solicita.

 

            Así, la anulación de la ley n.° 9080 no beneficiaría la situación jurídica del accionante, debido a que él ha venido desempeñándose como Asesor del Alcalde, en un puesto de confianza, y el permiso que solicitó (cuya denegación impugnó en el proceso contencioso que sirve de base a esta acción) lo es para seguir desempeñándose en un puesto de confianza aun después de transcurridos 8 años desde el permiso original.  Es claro que si se suprime hipotéticamente la reforma operada al artículo 145 del Código Municipal por medio de la ley n.° 9080, no habría fundamento alguno para que las municipalidades otorguen permisos sin goce de salario a sus empleados, hasta por ocho años, para ocupar puestos de confianza, lo que lejos de beneficiar al accionante, lo perjudicaría.

 

            Nótese que el accionante no demuestra que haya sido “nombrado en un puesto de elección popular”, único supuesto contemplado en el artículo 145 original del Código Municipal para otorgar un permiso sin goce de salario “hasta por el periodo que le corresponda ejercerlo”.  Por ello, esta acción no constituye un medio razonable para amparar el derecho que alega como infringido el señor González Segura.

 

 

III.- ANÁLISIS SOBRE LA VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LA NORMA IMPUGNADA

 

            El accionante acusa varios vicios en el procedimiento legislativo, vicios que, a su criterio, justifican declarar la inconstitucionalidad de la ley n.° 9080 impugnada.  Seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos.

 

 

            A)- Omisión de la consulta obligatoria a las municipalidades

 

            Afirma el accionante que a dos municipalidades (la de Acosta y la de Los Chiles) no se les confirió audiencia sobre el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la ley n.° 9080, lo cual provoca la inconstitucionalidad de ésta última.

 

            Al respecto, debemos indicar que, una vez revisado el expediente legislativo n.° 18.188, fue posible constar que mediante un correo electrónico visible a folio 22 de dicho expediente, la señora Carolina Montero Araya, asesora de la diputada Yolanda Acuña Castro, Presidenta de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales, solicitó a la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área, realizar la consulta del proyecto de ley a todas las municipalidades del país.   Luego, a folio 25 del expediente legislativo, consta el oficio CPEM-463-11 de 26 de setiembre de 2011, mediante el cual la señora Vega Campos confirió dicha audiencia.

 

            Asimismo, a folio 26 del expediente aparece un cuadro con los correos electrónicos a los que fue enviada la solicitud de criterio, así como las municipalidades que confirmaron su recibido.  Varias municipalidades no hicieron esa confirmación.  Entre ellas está la de Los Chiles y la de Acosta.  No obstante, a folio 44 del expediente legislativo, consta que la audiencia sí fue enviada a los correos electrónicos registrados por ambas municipalidades.  Los correos a los que se envió el oficio brindando audiencia fueron los siguientes: 1) Municipalidad de Acosta, correo electrónico municipacosta@racsa.co.cr y susymorales78@hotmail.com; 2) Municipalidad de Los Chiles, correo electrónico alvasol@muniloschiles.com

 

            Lo anterior evidencia que el proyecto de ley n.° 18.188 sí fue consultado a la Municipalidad de Acosta y a la de Los Chiles, por lo que no se configura la omisión que acusa el señor González Segura.

 

            En todo caso, debemos indicar que no todas las leyes aplicables a las instituciones autónomas deben ser sometidas a la consulta que aquí se analiza.  Ese requisito solo aplica cuando el proyecto de ley suponga una modificación sustancial a la estructura orgánica de la institución, o cuando le atribuya nuevas competencias o le suprima las existentes. 

 

            Esa Sala, en su sentencia n.° 11995-2021 de las 16:30 horas del 26 de mayo del 2021, sostuvo que “… este Tribunal Constitucional, en los Votos Nos. 4569-2008 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008 y 11210-2008 de las 15:00 hrs. de 16 de julio de 2008, moduló los alcances y efectos de la consulta del artículo 190 constitucional, al estimar que un proyecto de ley debe ser consultado a una institución autónoma cuando haya una “modificación sustancial a la estructura orgánica” o al “crearse nuevas competencias o cercenarse las existentes”. En el presente asunto, no se da ninguna de las dos circunstancias, por cuanto, la norma en cuestión no afecta la estructura orgánica de los bancos estatales ni le crea o cercena las competencias públicas que tiene asignadas como institución autónoma.”

 

            Aun cuando la transcripción anterior se refiere a un tipo de instituciones autónomas, como lo son los bancos del Estado, estimamos que la regla ahí expuesta es aplicable a todas las instituciones autónomas, incluidas las municipalidades, pues el artículo 190 constitucional no hace distinción alguna.

 

            Este Órgano Asesor considera que la regulación de los supuestos en los que procede otorgar permisos sin goce de salario a los empleados municipales, y las condiciones bajo las cuales pueden concederse esos permisos, no es un tema que suponga una modificación sustancial a la estructura orgánica de las municipalidades.  Tampoco implica la atribución de nuevas competencias o la supresión de las existentes.  Por ello, aun en el supuesto de que el proyecto que culminó con la aprobación de la ley n.° 9080 no hubiese sido consultado a todas las municipalidades, tal omisión no justificaría declarar la inconstitucionalidad que pretende el accionante.

 

            Por otra parte, es importante señalar que la legitimación para solicitar la inconstitucionalidad de una ley utilizando como fundamento para ello la violación a la autonomía municipal, por omisión de la consulta obligatoria a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política, la tienen solamente las municipalidades afectadas.  Así lo ha resuelto esa Sala en otras oportunidades.  Por ejemplo, en la sentencia n.° 13731-2019 de las 9:20 horas del 24 de julio del 2019 dispuso lo siguiente:

 

“… el accionante considera que la Ley 7451 presenta un vicio sustancial, por cuanto no fue consultada en su momento a las municipalidades del país, pese a imponerles obligaciones.  Sobre el tema en cuestión, este Tribunal señaló en su sentencia número 2012-17028 de las 14:30 del 5 de diciembre de 2012, en lo que interesa, lo siguiente: “III.- Sobre el fondo. Con relación al extremo alegado por el accionante en el sentido de que los Municipios no fueron consultados sobre el proyecto de ley que dio origen a la Ley aquí impugnada, la Sala en sentencia No. 2012-15088 ya se pronunció en el siguiente sentido: “Por otro lado, este Tribunal ha señalado que a la luz del Derecho de la Constitución  el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante  y  colegiado conformado por los regidores y, tradicional y  legalmente, denominado Concejo Municipal. Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal. Consecuentemente, es el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario por ejemplo para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. De manera que no tendrían las accionantes Asociación de Patentados Heredianos y la Asociación Cámara de Patentados de Costa Rica, legitimación alguna para impugnar la normativa en cuestión, alegando un vicio procesal en el trámite legislativo por la falta de consulta oportuna a las Municipalidades, ya que su accionar está reservado únicamente a los órganos locales, si así lo estiman contrario a sus intereses”.  En razón de lo expuesto, lo procedente es rechazar la presente acción en cuanto a dicho extremo se refiere, al no contar tampoco el accionante con la legitimación requerida para proceder a su impugnación”.  Partiendo de lo expuesto en el precedente de cita, la Sala considera que el accionante carece de legitimación para plantear el presente alegato, de ahí que la acción deba ser rechazada en cuanto a dicho extremo.” 

 

            Así las cosas, considera esta Procuraduría que de haberse producido la omisión de audiencia que se acusa, y aun cuando resultara obligatoria en este caso específico la audiencia a la que se refiere el artículo 190 constitucional, el accionante no estaría legitimado para solicitar la anulación de la ley n.° 9080 con base en ese motivo de inconstitucionalidad.

 

            Alega además el señor González Segura que el texto sustitutivo aprobado en Comisión y que finalmente dio origen a la ley n.° 9080, debió someterse nuevamente a consulta de todas las municipalidades del país, lo cual no ocurrió así, por lo que dicha ley debe ser anulada.

 

            Con respecto a ese tema, considera esta Procuraduría que la obligación de consultar un texto sustitutivo a las instituciones a las que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política aplica cuando en el trámite legislativo se haya producido un cambio sustancial en la materia que se pretenda regular, al punto que la nueva regulación no tenga afinidad alguna con el proyecto consultado originalmente, lo cual no ocurrió en este asunto.

 

            Esa Sala ha establecido, en casos similares, que “No toda inclusión de materia no prevista inicialmente en un proyecto, puede dar origen a una verdadera infracción constitucional. Las adiciones realizadas al proyecto original deben tener como una consecuencia directa que aquél pierda su perfil y esencia, pues de lo contrario, se trataría de un quebranto que, si bien podría criticarse en la óptica de la conveniencia u oportunidad, no necesariamente invalidaría el procedimiento y el contenido final del proyecto aprobado…”.  (Sentencia n.° 8764-2000 de las 15:07 horas del 4 de octubre del 2000, reiterada en la 5939-2013 de las 11:30 horas del 26 de abril del 2013 y en la 11995-2021 de las 16:30 horas del 26 de mayo del 2021).

 

            No considera esta Procuraduría que el texto sustitutivo aprobado dentro del trámite de la ley n.° 9080 carezca de afinidad con la iniciativa original, pues tanto el proyecto de ley inicial, como el texto sustitutivo, tenían como finalidad regular el otorgamiento de permisos sin goce de salario a los empleados municipales.

 

            De todos modos, en lo que a éste último motivo de inconstitucionalidad corresponde, es aplicable lo ya expuesto en el sentido de que la consulta obligatoria a la que se refiere el artículo 190 constitucional no opera para la aprobación de todas las leyes relacionadas con las municipalidades, sino solo para aquellas que impliquen una modificación sustancial a su estructura orgánica, o que les atribuyan nuevas competencias o les supriman las existentes, características que no tiene la ley n.° 9080.  Además, como ya indicamos, ese motivo de inconstitucionalidad solo podrían alegarlo las municipalidades afectadas.

 

            B)- Infracción al principio de publicidad

 

            Acusa el accionante que, al haberse aprobado un texto sustitutivo durante el trámite de la ley n.° 9080, debió realizarse una nueva publicación del proyecto antes de su aprobación definitiva.

 

            Al respecto, debemos indicar que no en todos los casos en los que se aprueba un texto sustitutivo dentro del trámite de un proyecto de ley es necesario publicar nuevamente el proyecto, pues esa obligación existe solamente cuando el nuevo texto sea sustancialmente distinto a la iniciativa original.  Así lo ha resuelto esa Sala, entre otras, en sus sentencias 15486-2006 de las 17:07 horas del 25 de octubre del 2006, 13832-2008 de las 8:38 horas del 11 de setiembre del 2008, 12025-2010 de las 12:45 horas del 9 de julio del 2010 y en la 6550-2014 de las 16:20 horas del 14 de mayo del 2014.   En la última de las sentencias mencionadas, la cual fue reiterada en la resolución n.° 11995-2021 de las 16:31 horas del 26 de mayo del 2021, esa Sala indicó lo siguiente:

 

“… este Tribunal Constitucional no considera que se haya vulnerado el principio de publicidad por el hecho que la reforma realizada al artículo 173 de la Ley No. 7558 −específicamente, mediante la introducción de su último párrafo vía moción−, no se haya publicado.  En criterio de esta Sala, dicha publicidad no devenía en obligatoria, en el tanto, tal y como se dijo en el considerando anterior, la reforma introducida a la ley bajo estudio mediante la moción No. 35-40, no varió el contenido esencial de la misma. En ese sentido, se reitera que, a través de dicha reforma, no se introdujo un tema novedoso en materia laboral, sino que, más bien, se aclaró un punto −con respecto a las comisiones percibidas por los funcionarios bancarios−, que guardó íntima relación con la integridad del resto del proyecto de ley, como lo es la materia financiera.” (El subrayado no es del original).

 

            Considera esta Procuraduría que los diputados, en ejercicio de su derecho de enmienda, están facultados para proponer y aprobar reformas a los proyectos de ley sometidos a su conocimiento, sin que tales cambios ameriten, en todos los casos, una nueva publicación del proyecto.  Esa obligación de publicar nuevamente el proyecto −insistimos−aplica solo cuando se haya producido un cambio radical en la materia a la que se refiere el proyecto, de manera tal que se modifique su contenido esencial.

 

            En este asunto, el objetivo del proyecto de ley original era regular el tema de los permisos sin goce de salario, concretamente, de los permisos que es posible otorgar a los servidores regulares cuando decidan ocupar temporalmente un cargo que no forme parte del régimen estatutario.  Originalmente, el proyecto proponía la posibilidad de otorgar permiso sin goce de salario para ocupar un puesto de elección popular o cualquier otro dentro de la Administración Pública, hasta por el periodo que correspondiera ejercerlo.  Luego, se modificó el texto de manera tal que el permiso sin goce de salario podría otorgarse a quienes ocuparan un cargo de elección popular o de confianza, por un plazo de cuatro años, prorrogable por otro igual.

 

            A nuestro juicio, si bien hubo cambios en el proyecto de ley durante el trámite legislativo, esos cambios no constituyen un ejercicio abusivo del derecho de enmienda, pues las modificaciones son afines a la materia que se pretendía regular y no suponen una variación del contenido esencial del proyecto.

 

            Acusa además el accionante que los diputados que aprobaron el proyecto de ley fueron inducidos a error por parte de la Presidenta de la Comisión Plena, así como por la diputada Saborío Mora, quienes señalaron que la variación en el texto original no era sustancial, porque solamente se había modificado una palabra.

 

            Al respecto, consideramos que cada uno de los diputados que votó afirmativamente la aprobación del proyecto de ley en estudio tenía la obligación de imponerse de su contenido, lo que supone el pleno conocimiento de sus alcances.  Por ello, alegar que los diputados fueron inducidos a error al aprobar el proyecto que finalmente se convirtió en la ley n.° 9080, no puede ser un motivo atendible de inconstitucionalidad.

           

            C)- Infracción al principio de conexidad

 

            Afirma el señor González Segura que la única intención del proyecto de ley original era que los servidores municipales pudiesen obtener un permiso sin goce de salario para ocupar cualquier otro puesto dentro de la Administración Pública y no solamente cuando pretendieran ocupar un cargo de elección popular.  Sostiene que las modificaciones que se produjeron durante el trámite legislativo carecen de conexidad con el proyecto original, lo que justifica la anulación de la ley n.° 9080.

 

            Sobre ese aspecto, considera esta Procuraduría que las reformas introducidas a la iniciativa legal durante el transcurso del procedimiento legislativo sí guardan conexidad con la materia que se pretendía regular originalmente. En ese sentido, es preciso advertir que, a través del derecho de enmienda, los diputados tienen la posibilidad de participar en el proceso de formación de la ley e influir en el contenido definitivo de ella.  La participación de los legisladores en el proceso de formación de la ley no puede limitarse a votar afirmativa o negativamente el proyecto presentado en un inicio, pues ello cercenaría la función política que están llamados a ejercer.

 

            En este asunto, como ya indicamos, no se aprecia que se haya ejercido abusivamente el derecho de enmienda al punto de regular aspectos que no resultaran afines a la materia comprendida en el proyecto de ley original. 

 

            Nótese incluso que en la exposición de motivos del proyecto de ley se hizo referencia a la posibilidad de establecer plazos a los permisos sin goce de salario solicitados por los empleados municipales para ocupar otros cargos públicos, de manera tal que esa opción no era ajena a la iniciativa legislativa.  En esa línea, la exposición de motivos citada indicó: “…se considera conveniente la reforma al artículo 145 del Código Municipal, para que los funcionarios municipales que ocupan puestos en propiedad puedan solicitar permisos sin goce de salario hasta por cuatro años o bien, por el periodo correspondiente a su nombramiento, como sí lo indica el régimen estatutario de servicio civil para sus servidores…”.  (Expediente legislativo 18.188, folio 10).

 

            Por lo anterior, considera este órgano asesor de la Sala Constitucional que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la ley n.° 9080, no se introdujeron materias novedosas ni desconocidas, que pudiesen resultar ajenas a la regulación de los permisos sin goce de salario.  Por ello, estimamos que la ley finalmente aprobada sí guarda conexidad con el proyecto que le sirvió de base.

 

            D)- Indebida delegación del proyecto en una Comisión con Potestad Legislativa Plena y omisión de consulta al Tribunal Supremo de Elecciones

 

            Manifiesta el accionante que el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la ley n.° 9080 adquirió relevancia electoral cuando la Comisión de Asuntos Municipales aprobó imponer un límite de cuatro años, prorrogable por otros cuatro, para conceder los permisos sin goce de salario que ahí se regulan.  Afirma que esa situación generó dos problemas de procedimiento legislativo.  El primero de ellos consiste en que el proyecto no debió delegarse en una Comisión con Potestad Legislativa Plena; y, el segundo, en que el proyecto requería ser consultado al Tribunal Supremo de Elecciones, según lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política.

 

            Al respecto, debemos indicar que los proyectos de ley con relevancia electoral son los que regulan materia electoral.  La materia electoral, según lo ha establecido esa Sala, es la que “… está constituida por todas aquellas actividades y funciones que los artículos 99 y 102 constitucionales, entre otros, atribuyen al Tribunal Supremo de Elecciones, tales como las que en esas normas se identifican como organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, convocar a elecciones, nombrar miembros en las diferentes Juntas Electorales, interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, o dictar las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantía para las libertad públicas, etc.”  (Resolución n.° 2403-97 de las 15:21 horas del 29 de abril de 1997.  Sobre los alcances de la materia electoral puede consultarse también, entre otras, la sentencia n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 31 de julio del 2021).

 

            Considera esta Procuraduría que el proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente n.° 18.188 no podría ser catalogado de relevancia electoral, porque no se refiere a materia electoral, ni limita el derecho de los funcionarios municipales a postularse para ocupar cargos de elección popular.  Es claro que después de transcurridos los ocho años a los que hace referencia el párrafo final del artículo 154 del Código Municipal, los funcionarios regulares podrían seguir postulándose para cargos de elección popular, con la particularidad de que, de resultar electos, no podrían seguir disfrutando, indefinidamente, de permisos sin goce de salario. 

 

            Es importante señalar que esa Sala ha establecido claramente que regular lo relativo al otorgamiento de licencias a los servidores municipales se encuentra dentro del ámbito de acción del legislador y que en esa materia existen temas de oportunidad y conveniencia que escapan del control de constitucionalidad, por estar de por medio la adecuada prestación de servicios públicos:

 

            “VII.- Conviene destacar que tratándose de regímenes diversos, el legislador, dentro de su libertad de configuración legislativa, derivada del artículo 121, inciso 1º), de la Constitución Política, está legitimado para establecer diversas reglas para la regulación de este tipo de licencias, las cuales, escaparían al control de constitucionalidad, al hacer referencia a un tema de oportunidad y conveniencia en cada uno de los regímenes de servicio público.  En consecuencia, no le corresponde a este Tribunal Constitucional analizar o cuestionar si, a la luz de las particularidades propias de la carrera administrativa municipal, es legítimo que se otorguen este tipo de licencias, únicamente, por un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis meses más, o si es necesario establecer un plazo más prolongado, pues, como se indicó, es un tema que le compete definir al legislador y no a esta Sala.  Ahora bien, desde una dimensión objetiva se advierte que las normas impugnadas van dirigidas a regular institutos jurídicos determinados como lo es las licencias o permisos sin goce de sueldo en el sector público; son normas de contenido organizacional que fijan límites temporales orientados a posibilitar a los órganos directivos la potestad de planificación de mediano y largo plazo, según el cronograma de tareas y los responsables de su ejecución. Desde una perspectiva subjetiva hay que decir que la previsión de este tipo de licencias no tiene el efecto de constituir, por sí misma, un derecho subjetivo a favor de los funcionarios, ya que, la Administración no está obligada a otorgarlas, pues dependerá en cada caso concreto del interés y las necesidades del servicio público. En efecto, se trata de una potestad discrecional que ostenta la Administración para otorgar esa clase de concesiones, debiendo mediar para ello razones objetivas, de utilidad y conveniencia para la institución o entidad a la cual se presta el servicio; enfatizándose que dicho otorgamiento procedería en el tanto no se perjudique el servicio público prestado. Nótese, sobre el particular, que el artículo 145 del Código Municipal dispone que “el alcalde podrá conceder permisos sin goce de salario”, con lo cual, se desprende que no se trata de un derecho irrestricto para los funcionarios municipales, sino que es una potestad discrecional.  En virtud de lo expuesto, no se aprecia que la normativa cuestionada lesione el principio consagrado en el artículo 33 de nuestra Carta Fundamental. Tampoco observa esta Sala que la normativa impugnada lesione el derecho al trabajo de los funcionarios municipales, en el tanto, es facultativo para el funcionario seguir gozando de la estabilidad que le otorga la carrera administrativa municipal, o bien, optar por un nombramiento en otra dependencia a petición del Poder Ejecutivo, de ahí que no se afecte su “libertad del trabajo” consagrada en el artículo 56 de la Constitución Política, pues la decisión en cuestión queda a voluntad del funcionario y no responde, propiamente, a una imposición del Estado…”. (Sentencia n.° 12737-2012 de las 09:05 horas del 14 de setiembre de 2012).

 

            Partiendo de lo anterior, considera esta Procuraduría que la regulación de los términos en que es posible otorgar permisos sin goce de salario a los funcionarios municipales no constituye “materia electoral”.    Por ello, a nuestro juicio, delegar el conocimiento del proyecto que culminó con la aprobación de la ley n.° 9080 a una Comisión con Potestad Legislativa Plena, no presenta ninguna irregularidad que justifique anular dicha ley.   Por esa misma razón, no existen motivos para afirmar que dicho proyecto debió haber sido sometido a consulta del Tribunal Supremo de Elecciones, como lo exige el artículo 97 de la Constitución Política para los proyectos de ley relativos a materias electorales. 

           

IV.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere a la Sala Constitucional declarar inadmisible la acción, por no constituir un medio razonable para amparar el derecho que considera lesionado el señor González Segura.  En caso de que la Sala decida conocer la acción de inconstitucionalidad por el fondo, sugerimos declararla sin lugar.

 

Dejamos de la anterior forma contestada la audiencia conferida.

 

NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

 

            San José, 19 de mayo del 2022.

 

Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADOR GENERAL ADJUNTA