SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y PRIVADOS (ANEP), representada por su secretario general ALBINO VARGAS BARRANTES, contra los artículos 2, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 43, 44, 49 incisos a), c), d), e), f), Transitorios VII, XI, XII y XV de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 de 8 de marzo del 2022, por estimar que esas normas infringen los artículos 1, 7, 9, 11, 34, 39, 50,  56, 57, 62, 73, 74, 84, 85, 87, 99, 156, 170 y 188 de la Constitución Política, así como  los principios de División de Poderes, igualdad, progresividad y no regresividad, seguridad jurídica, libertad sindical, el derecho a la negociación colectiva, el debido proceso, las autonomías constitucionales, el principio de irretroactividad, e interdicción de la arbitrariedad y  los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas.

Expediente n.° 23-003122-0007-CO.

Informantes: Julio Mesén Montoya,   Alonso Arnesto Moya

Señores (as) Magistrados (as):

Quien suscribe, IVÁN VINICIO VINCENTI ROJAS, mayor, divorciado, abogado, vecino de Concepción de Tres Ríos, cédula de identidad 1 0695 0983, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo segundo del artículo 5 de la sesión ordinaria n.° 44 del 8 de marzo de 2023 del Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta n.° 83 del 12 de mayo de 2023, ratificado en el acuerdo de la Asamblea Legislativa n.° 6966-22-23 en sesión ordinaria n.° 167, celebrada el 20 de abril de 2023 y publicado en La Gaceta n.° 84 del 15 de mayo de 2023, con respeto manifiesto: 

En la condición indicada, contesto en tiempo la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República sobre la acción de inconstitucionalidad aludida, en los siguientes términos:

I.                 ACERCA DE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN

            La Sala Constitucional dio curso a la presente acción al estimar que cumple con los requisitos de los artículos 73 a 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989); por considerar que la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), cuenta con legitimación suficiente, conforme con su artículo 75, párrafo segundo, y se sustenta en argumentos jurídicos claros y precisos, a tenor del 78 de la misma ley.

En efecto, la ANEP, representada por su secretario general (condición que fue acreditada en autos), plantea la acción de inconstitucionalidad a la que se refiere este asunto alegando la titularidad y defensa de un interés colectivo –corporativo– de las personas agremiadas que conforman la base asociativa de dicho Sindicato. 

Considera esta Procuraduría que, efectivamente, las normas cuya validez se cuestiona inciden en las relaciones de empleo de los afiliados a la ANEP, por lo que dicha Asociación se encuentra legitimada para plantear esta acción por vía del control de constitucionalidad directo, en los términos previstos en el citado artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, situación que fue reconocida por esa Sala al admitir para su trámite esta acción.

            Por otro lado, este órgano asesor procederá a referirse a las tachas alegadas por el sindicato actor, tal y como fueron planteadas por este y según el desarrollo que hizo de cada una de ellas, tomando en consideración que la mayor parte de su extenso y reiterativo escrito, con una inadecuada técnica forense, agrupa bajo grandes temas generales los artículos impugnados de la Ley Marco de Empleo Público (n.°10159 del 8 de marzo de 2022) – en adelante, LMEP– sin puntualizar los defectos concretos que presentan los textos respectivos de esos preceptos frente al Derecho de la Constitución; yerro que queda bien ejemplificado en el cuadro resumen con el que cierra los alegatos el escrito de interposición.

            En razón de lo expuesto y por una cuestión de orden en la exposición en aras de no caer en las mismas redundancias, nuestro análisis en el presente informe se dividirá en diez bloques temáticos en los que entendemos quedan cobijados los reparos que la accionante plantea en contra de la LMEP.

            Por lo demás, conviene destacar que, como la misma parte actora consigna en el epígrafe de “Hechos”, para la fecha en que interpuso la acción bajo estudio (a saber, el 10 de febrero de 2023), no había sido promulgado el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público –Decreto Ejecutivo n.° 43952-PLAN del 28 de febrero de 2023 (en lo sucesivo RLMEP o el Reglamento)– lo cual adquiere una gran relevancia para el adecuado abordaje de sus cuestionamientos, según se detallará más adelante, pues el reglamento en su función de norma secundaria, subordinada y de desarrollo a la ley (ver las resoluciones de esa Sala números 6134-98 de las 17:24 horas del 26 de agosto de 1998 y 2002-8865 de las 14:03 horas del 11 de setiembre de 2002) es “necesario para aclarar procedimientos que la ley no especifica”, como ella misma reconoce en su escrito de interposición. Admitiendo, además, que varios artículos de la LMEP hacen referencia o remiten al referido RLMEP. Con lo que varios de sus reparos bien podrían considerarse como prematuros, al no haberse esperado siquiera a la aprobación del reglamento y por esa vía determinar cómo quedaron finalmente delimitados los alcances de los preceptos impugnados de manera genérica. 

II.               CRITERIO DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LAS VIOLACIONES CONSTITUCIONALES ALEGADAS

Como se acaba de indicar, el accionante fundamenta su alegato de inconstitucionalidad en diez temas fundamentales.  De seguido nos referiremos a cada uno de ellos.

1.      Sobre el Derecho Humano al trabajo en la normativa internacional

Indica el Sindicato accionante que los artículos 5, inciso b), 6, 7, inciso d), 10, 12, 19, 21, 25, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 43 y los Transitorios XI, XII y XV de la LMEP violan normativa internacional relacionada con el derecho al trabajo.

Señala que el derecho al trabajo constituye un derecho humano, por lo que los Estados deben garantizar un empleo decente, mediante políticas progresivas que permitan mayor cobertura de los derechos fundamentales de la población; además, indica que no es admisible emitir normas, políticas o actos regresivos, como los que contiene la ley citada.

Afirma que el derecho al salario es uno de los elementos básicos en la relación de empleo, por lo que la remuneración debe ser digna para así asegurar a las personas trabajadoras un ingreso que les permita hacer frente a necesidades básicas como el acceso a la salud, a la seguridad social, a la recreación, a la alimentación, a la vivienda, a la pensión, a las vacaciones, entre otras. 

Sostiene que la LMEP ordena un congelamiento salarial, sin tomar en cuenta el incremento en el costo de la vida, ni la limitación de los ingresos de las personas funcionarias.  Además, indica que dicha ley establece diferencias salariales dentro de las mismas instituciones, lo que es contrario a los artículos 14 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 2 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Agrega que los instrumentos internacionales citados y las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), deben ser siempre tomados en cuenta por los Estados, pues las normas emitidas no pueden restringir, impedir, ni retrasar el cumplimiento de los derechos laborales, económicos y sociales de las personas trabajadoras.

En este primer apartado general, el accionante no concretiza los motivos de inconstitucionalidad contra las normas impugnadas, sino que lo hace en los apartados siguientes, en los que se acusa la violación del principio de División de Poderes, del principio de autonomía constitucional, del Estado Social de Derecho, del principio de irretroactividad, del derecho a la negociación colectiva, del derecho a la revalorización del salario, del principio de seguridad jurídica, de los principios de debido proceso, audiencia previa e inocencia, del  principio de igualdad de las condiciones laborales, del principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales y del derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa.  A continuación, expondremos nuestro criterio sobre esos aspectos.

2.      Sobre la violación al principio de División de Poderes, al de autonomía constitucional y al Estado Social de Derecho

Señala el Secretario General del Sindicato accionante, en resumen, que los artículos 2; 6; 7, incisos a), c), d), f), l) y m); 8; 9; 11;13; 16; 23; 25; 34; 35; 36; y 49, inciso e), de la LMEP violan los postulados del Estado Social de Derecho, pues desconocen el principio de División de Poderes, al concentrar en el Poder Ejecutivo el control y el poder de todo el sector público en lo que corresponde a la materia de empleo público, lo que, a su juicio, va en detrimento del sistema democrático.

Afirma que las normas cuestionadas permiten que haya una concentración de poder para implementar un Estado que posea un único centro de imputación de derechos laborales (artículos 1 y 4, inciso a, de la ley citada), lo que es contrario al principio de División de Poderes y al de autonomía constitucional.

Sostiene que la LMEP crea dos categorías de funcionarios.  La primera está conformada por los servidores que están excluidos del Sistema General de Empleo Público, por realizar funciones exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al órgano o a la institución para la que prestan sus servicios.  La segunda está constituida por los funcionarios que están sujetos a la regencia del MIDEPLAN y a los cuales les aplica la ley mencionada de manera integral.  Afirma que esa situación transgrede el principio de División de Poderes, así como el de igualdad, ya que dentro de una misma institución no pueden existir servidores con condiciones laborales diferentes.

Asegura que la Constitución Política dispone un régimen de autonomías que tiene como finalidad evitar la concentración de un poder absoluto y establecer las bases para un Estado democrático. Señala que la Constitución confiere autonomía a la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73), a las Universidades Estatales (artículo 84 y 85), al Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 99), a las municipalidades (artículos 168 al 175) y a las instituciones a las que hace referencia el artículo 188.

Afirma que el constituyente, con las autonomías citadas, pretendía que esas instituciones funcionaran con un grado de independencia máximo, lo que les permitiría quedar fuera de la dirección del Poder Ejecutivo.  Sostiene que dicha independencia ha sido reconocida por esa Sala Constitucional, pues ha indicado que el Poder Ejecutivo tiene limitaciones frente a la autonomía de las instituciones que por normas constitucionales están fuera de su cobertura, es decir, se le impide interferir en temas que tengan relación con políticas salariales, nombramientos, procesos de selección, evaluación del desempeño y demás temas relativos a las condiciones de trabajo de sus funcionarios.

Insiste en que las normas de la LMEP mencionadas en este apartado de la acción, establecen un régimen único de empleo liderado por el Poder Ejecutivo, lo que viola las autonomías constitucionales.  Sostiene que por medio de las disposiciones de rango legal cuestionadas se pretende que sea el Poder Ejecutivo quien determine temas salariales, contrataciones, despidos y organización interna, entre otras, de las instituciones con autonomía constitucional y de los demás Poderes de la República, lo que viola el principio de División de Poderes.

En relación con este tema, que se reitera en varios apartados de la acción de inconstitucionalidad, considera esta Procuraduría que los eventuales problemas de constitucionalidad que podría generar la existencia de una rectoría de un órgano del Poder Ejecutivo sobre las relaciones de empleo público que mantienen los otros Poderes de la República y las instituciones autónomas, fueron analizados por esa Sala en el voto consultivo n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, denominado LMEP.

En dicho voto consultivo, esa Sala se refirió a las limitaciones que debe observar el ejercicio de la potestad legislativa en esa materia y dispuso que existían competencias exclusivas y excluyentes a cargo de cada Poder de la República y de los entes autónomos, competencias sobre las cuales resulta constitucionalmente inadmisible el ejercicio de una rectoría por parte del Poder Ejecutivo.

Ciertamente, esa Sala admitió que la ley puede establecer reglas aplicables a los tres Poderes de la República y a las instituciones autónomas; sin embargo, estableció que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos.   En ese sentido, en la resolución n.° 17098-2021 citada, sostuvo que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”

Aun cuando esa Sala reconoce que la actividad relativa a nombramientos, evaluaciones, régimen disciplinario, topes salariales, valoración del trabajo, gestión de la compensación, clasificación de puestos, columnas salariales, etc., es una función típicamente administrativa, que en principio está encomendada al Poder Ejecutivo, también aclara que algunas de esas actividades administrativas deben ser desarrolladas directamente por los órganos y entes dotados de la autonomía a la que se ha hecho alusión, pues ello resulta indispensable para garantizar el ejercicio adecuado de las competencias exclusivas y excluyentes que les fueron conferidas por la Constitución Política.

Un punto medular que deja claro esa Sala Constitucional al resolver la consulta facultativa a la que se ha hecho referencia, es que todos los órganos y entes del sector público deben acatar los principios y postulados contenidos en la LMEP, pero con la particularidad de que, en ciertos casos, concretamente, en el de los Poderes de la República distintos al Poder Ejecutivo y en el de las instituciones con autonomía grado dos y tres con funciones constitucionalmente asignadas, es al propio órgano, o ente, con funciones constitucionales asignadas, al que le corresponde aplicar la ley, lo que implica la exclusión de rectorías provenientes del Poder Ejecutivo.

El siguiente extracto de la resolución n.° 17098-2021 citada es útil para comprender mejor la posición de la Sala Constitucional sobre este tema:

“… la potestad de dictar directrices –mandatos especiales que ordenan la actividad de un órgano o un ente fijándole metas y objetivos, mas no un acto concreto– no es constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado de autonomía tres –autoorganizativa o normativa– o dos –política– o en aquellas actividades administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias. Partiendo de esta idea cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y servicio, quienes ejercen tales competencias –jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales– o participan de la gestión pública relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de Mideplán.  Hay, pues, un núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada ente público.

Ahora bien, lo anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos –Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales– establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.

Ergo, al no establecer el proyecto de ley esa salvaguarda –una norma clara y precisa– en este sentido, este Tribunal concluye, como se explicará más adelante, que hay una serie de vicios de inconstitucionalidad que quebrantan la independencia judicial, electoral y las autonomías de las universidades del Estado, la CCSS y las Municipalidades.”

Aparte de lo anterior, esa Sala precisó que lo relativo a la construcción de las familias, los grados de estas, la metodología de valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., debe ser definido de forma exclusiva y excluyente, por cada uno de los órganos tutelados por el principio de División de Poderes y por los entes con autonomía de segundo o tercer grado, con fines constitucionalmente asignados.  Y agregó que eso mismo aplica en lo referente a la evaluación del desempeño y al ejercicio de la potestad disciplinaria.

En todo caso, debe tenerse presente que el resultado del control facultativo de constitucionalidad (como el que se ejerció con respecto al proyecto de ley n.° 21.336 con fundamento en lo dispuesto en los artículos 96 y 97 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), no tiene el efecto de subsanar los problemas de fondo que presente el proyecto de ley, sino que su finalidad es la de orientar al legislador para que éste, en el ejercicio de su competencia constitucional, adopte las decisiones necesarias para encausar el proyecto, de forma tal que la ley que llegue a aprobarse sea acorde al Derecho de la Constitución.  En otras palabras, lo que emite la Sala Constitucional en esos casos no es una sentencia, sino una opinión consultiva, o un dictamen no vinculante, salvo en lo relativo a vicios esenciales de procedimiento legislativo, los cuales sí deben ser subsanados por la Asamblea Legislativa en caso de que mantenga la intención de aprobar el proyecto.    Lo anterior es importante para acreditar la importancia de que las líneas generales trazadas en los votos consultivos (como el emitido mediante la resolución 17098-2021 citada) sean tomadas en cuenta por el legislador para prevenir las eventuales inconstitucionalidades detectadas por la Sala en la materia.

En este asunto, las observaciones de esa Sala Constitucional en lo relativo a la infracción al principio de División de Poderes y a la autonomía de los entes descentralizados con autonomía de grados dos y tres con fines constitucionalmente asignados, fueron adoptadas por el legislador y plasmadas en el artículo 6 de la LMEP, relativo al Sistema General de Empleo Público.  Si bien ese artículo estableció la rectoría del MIDEPLAN sobre el Sistema General de Empleo Público, fue claro al excluir de esa rectoría “…las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

Esa misma exclusión, con salvedades similares a la transcrita en el párrafo anterior, se estableció en la LMEP en lo relativo a la potestad conferida al MIDEPLAN de establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas y programas y planes nacionales de empleo público (artículo 7, inciso a); en lo relativo a la potestad del MIDEPLAN de emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público (artículo 7, inciso c); en lo relativo a la potestad del MIDEPLAN de emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas (artículo 7, inciso f);  en lo relativo a la potestad de establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública y de fijar los beneficios de todas las personas funcionarias públicas (artículo 7, inciso l); en lo relativo a la obligación de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el MIDEPLAN remita a la respectiva institución (artículo 9, inciso a); en lo relativo a la obligación de integrarse a un único régimen general de empleo público, conformado por las familias de puestos definidas en el artículo 13 de la LMEP; en lo relativo al nombramiento y periodo de prueba del personal de alta gerencia (artículo 18); en lo relativo a la sujeción al procedimiento de despido regulado en el artículo 21 de la LMEP; en lo relativo a la sujeción a las columnas salariales a las que se refiere el artículo 30, inciso d); en lo relativo a la aplicación de la metodología de valoración del trabajo a la que se refiere el artículo 31; en lo relativo a los grados de las familias laborales descritos en el artículo 32 de la LMEP; en lo relativo a la clasificación de los puestos de trabajo y manuales a los que se refiere el artículo 33; y en lo relativo a la aplicación de la columna salarial global elaborada por el MIDEPLAN, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, a la que se refiere el artículo 34 de la Ley.

Por otro lado, el accionante sostiene que el artículo 30, inciso b), de la LMEP, en tanto señala que “El salario del Presidente de la República será el salario más alto de la Administración Pública” violenta el principio de División de Poderes y “… puede afectar sobre todo a la Independencia del Poder Judicial, o jerarcas de las instituciones, que podrían ser más elevados que los del Presidente”. Sobre ese aspecto en particular, considera esta Procuraduría que es razonable que el salario más alto de la Administración Pública sea el del Presidente de la República, por la complejidad del cargo y por el nivel de responsabilidad que implica su ejercicio; sin embargo, no desconoce este órgano asesor que ya esa Sala en la opinión consultiva n.° 17098-2021 citada, indicó que el salario de los rectores de las universidades públicas debe ser fijado por la propia Universidad. A pesar de ello, insistimos en que la fijación de los salarios de todo el sector público puede estar sujeta a parámetros generales, establecidos en normas de rango legal que sean razonables, sin que ello afecte el principio de División de Poderes, ni las autonomías constitucionales.

Considera este órgano asesor de la Sala Constitucional que las precisiones hechas en la LMEP en relación con las particularidades de su aplicación al Poder Judicial, a la Asamblea Legislativa, al Tribunal Supremo de Elecciones y a las instituciones descentralizadas con autonomía de segundo y tercer grado que tengan fines constitucionalmente asignados, se ajustan a los lineamientos establecidos en el voto consultivo 17098-2021 citado, y no se aprecia que los motivos de inconstitucionalidad invocados por el Sindicato accionante sean de recibo en lo que a ese aspecto se refiere.

Cabe señalar, en todo caso, que el artículo 2 de la LMEP en tanto incluye dentro del ámbito de cobertura de esa Ley a los Poderes Legislativo y Judicial, así como a las instituciones autónomas, debe interpretarse y aplicarse integrando las precisiones que se hacen sobre esos órganos y entes en varios artículos de esa ley (artículos que fueron citados en el párrafo tras anterior de este informe) pues es la particular regulación que se hizo en esas normas la que permite descartar la inconstitucionalidad que se acusa en este apartado de la acción.

3.      Sobre la aplicación retroactiva de normas que modifican las condiciones de trabajo

Afirma el accionante que los artículos 2; 5, inciso b); 13; 19; 21; 25; 30; 32; 33; 35; 36; 38; 49; y los Transitorios XI y XIII de la LMEP violan el numeral 34 de la Constitución Política (principio de irretroactividad de la ley) pues, a su juicio, no resguardan los derechos y condiciones laborales de los funcionarios que laboraban en el sector público antes de la entrada en vigencia de esa ley, aun cuando ese principio establece la prohibición de modificar las condiciones de trabajo de las personas trabajadoras.

Específicamente, señala que el artículo 5, inciso b), modifica las condiciones de trabajo anteriores, pues ahora se estima que no hay continuidad laboral cuando haya interrupciones mayores a seis meses, lo que afecta las condiciones de muchas personas que, por la dinámica de sus nombramientos, podrían experimentar situaciones desfavorables, por ejemplo, los funcionarios del sector educación.

Afirma que el artículo 13 cuestionado prevé una reestructuración en temas laborales de cada una de las instituciones públicas.  Sostiene que dicha situación podría ir en detrimento de las condiciones laborales actuales de los funcionarios, pues con fundamento en la LMEP se cambiarían las categorías de puestos, salarios, estatus y nivel jerárquico dentro de la institución a la que pertenezcan.

Además, indica que los artículos 30 y 35 de la LMEP disponen un modelo de remuneración que se aplicaría tanto a las personas de nuevo ingreso, como a los funcionarios con nombramiento previo a la entrada en vigencia de dicha ley.  Asegura que esa situación infringe el artículo 34 de la Constitución Política, al modificar las condiciones bajo las cuales algunos funcionarios fueron contratados. 

Sostiene que el artículo 49, inciso a), de la Ley impugnada, modifica la Ley de Salarios de la Administración Pública en relación con las anualidades y su reconocimiento, según diferentes escenarios, lo que transgrede el principio de retroactividad de la ley.

Agrega que los Transitorios XI y XII violan el artículo 34 de la Constitución Política, pues eliminan las anualidades y otros incrementos que ya habían sido reconocidos por leyes anteriores, o bien por convenciones colectivas. Sostiene que esos Transitorios establecen cambios drásticos en las condiciones de trabajo de los funcionarios, sin que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.

Afirma que la nueva escala salarial será de aplicación a todos los funcionarios del sector público, lo que genera una variación en las condiciones salariales ya establecidas en normas anteriores.

En relación con este tema, debemos indicar que esa Sala ha establecido que los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente al patrimonio de su titular, por lo que no se consideran como tales las simples expectativas, y que las situaciones jurídicas consolidadas son las que no pueden ser modificadas nunca (sentencia n.° 670-1994 de las 8:46 horas del 23 de diciembre de 1994).  También ha sostenido que el derecho adquirido es aquella circunstancia ya consumada, en la que una cosa, material o inmaterial, ha ingresado o incidido sobre la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o un beneficio constatable (sentencia 2765-1997 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997).

            En el ámbito de las relaciones de servicio, existen múltiples precedentes que podrían ayudar a comprender mejor el alcance práctico de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas consolidadas.

            Así, al discutirse la constitucionalidad del artículo 30 del Código Municipal vigente, se alegó que esa norma violaba los derechos adquiridos de los regidores municipales, pues de conformidad con el Código Municipal anterior, los Concejos Municipales podían realizar el número de sesiones que consideraran necesarias (sin límite alguno), mientras que con la entrada en vigencia del nuevo código se limitaron las sesiones ordinarias remuneradas a cuatro por mes.  Al resolver la acción, esa Sala estimó que solamente constituían derechos adquiridos las dietas percibidas por los regidores durante la vigencia del Código Municipal anterior, pues esas sumas ya habían ingresado efectivamente al patrimonio de los interesados.  Además, indicó que con fundamento en la tutela de situaciones jurídicas consolidadas debían cancelarse las sesiones ya celebradas y no pagadas al momento de la entrada en vigencia del nuevo Código Municipal, pues con respecto a ellas ya había ocurrido el hecho generador del pago.  Finalmente, indicó que la remuneración de las sesiones futuras debía ajustarse a la nueva legislación pues “… la garantía de irretroactividad de la ley en modo alguno implica que no pueda el legislador variar posteriormente la regla que antes conectaba a un hecho con su consecuencia (que en este caso era la relativa a la remuneración de las sesiones municipales), aunque la nueva regla se considere más gravosa”.  (Sentencia n.° 1318-99 de las 17:03 horas del 23 de febrero de 1999).

            En otra ocasión, al resolver una consulta facultativa de constitucionalidad relacionada con el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la ley n.° 7619 de 24 de julio de 1996, mediante la cual se disminuyó el número de feriados contemplados en el Código de Trabajo, esa Sala dejó claro que las normas que rigen la relación entre el Estado y sus servidores pueden ser modificadas, disminuyendo incluso la cuantía de los beneficios −en este caso, de los días feriados− sin que ello implique, necesariamente, una lesión al principio de irretroactividad de la ley  (sentencia n.° 3772-94 de las 10:30 horas del 27 de julio de 1994).

            También es interesante reseñar la posición que ha mantenido esta Procuraduría, en funciones de órgano asesor de la Administración Pública, en lo que concierne al tema de los derechos adquiridos en materia de cesantía.  Con respecto a ese beneficio, hemos indicado que el derecho se adquiere hasta que ocurra el hecho generador, que consiste en la terminación del vínculo laboral, hecho que ocurre, por ejemplo, cuando el servidor alcanza la edad para jubilarse, o cuando la Administración prescinda de sus servicios por reorganización.  Antes de que ocurra el hecho generador, el servidor no tiene derecho adquirido alguno, por lo que es posible que se modifiquen las reglas relativas al disfrute del beneficio, sin que ello implique una infracción al principio de irretroactividad. (Dictámenes C-065-98 del 3 de abril de 1998, C-187-98 del 4 de setiembre de 1998, C-074-99 del 15 de abril de 1999, y C-155-2002 del 14 de junio de 2002).

            Concretamente, en lo que respecta al salario de los funcionarios públicos, hemos indicado que el sistema salarial puede modificarse a futuro, siempre que no se afecte el monto global del salario.   Así, al consultársenos si los servidores de la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones que continuaron laborando para la empresa Correos de Costa Rica S. A. después de la promulgación de la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998, tenían un derecho adquirido a seguir percibiendo anualidades y carrera profesional, indicamos que los derechos adquiridos de esas personas “… se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no puede ser rebajado ni disminuido”.  (Dictamen C-279-98 del 21 de diciembre de 1998, reiterado en el C-084-2003 del 26 de marzo de 2003 y en el C-290-2003 del 26 de setiembre de 2003).

            Así las cosas, el legislador puede realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esos cambios.  El respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario total percibido por los servidores a los que van dirigidos los cambios normativos.

            Por otra parte, interesa señalar que la eventual violación al principio de irretroactividad puede derivarse tanto del texto expreso de una norma, como de la manera en que sean aplicados sus preceptos.  En este último caso, la retroactividad no podría ser atribuida a la disposición normativa en sí, sino a su interpretación o a su aplicación.

            El artículo 34 constitucional establece que “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.”  Esa norma debe complementarse con el artículo 129 de la Constitución, el cual dispone que "Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día en que ellas designen; y a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial".  El artículo 7 del Código Civil desarrolla esas disposiciones constitucionales en tanto establece que “Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial "La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa”.

            Partiendo de las normas mencionadas, es claro que la ley solo puede ser aplicada retroactivamente cuando el legislador lo haya acordado así expresamente y que esa retroactividad sería válida en la medida en que no afecte a las personas, a sus derechos patrimoniales adquiridos o a situaciones jurídicas consolidadas.  Sobre ese tema, en el dictamen PGR-C-098-2022 del 11 de mayo del 2022, indicamos lo siguiente:

“… la presunción inicial para el intérprete ha de ser la irretroactividad; presunción que podrá destruirse sólo si existe una voluntad normativa inequívoca en sentido contrario; es decir, salvo cláusula legal expresa que la autorice.

A partir del criterio inveterado de la sentencia 4397-99 de 16:00 hrs. de 8 de junio de 1999, nuestra jurisprudencia administrativa señala que “por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta”, y que “la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva". (Dictámenes C-198-99 de 5 de octubre de 1999 y C-132-2019, op. cit.).

           Por ello, aunque es potestativo del legislador y materia de exclusiva decisión de la Asamblea Legislativa, establecer o determinar a partir de qué momento las leyes empiezan a surtir efectos y su eventual régimen transitorio (Dictamen C-191-2000 de 22 de agosto de 2000 y resolución No. 6378-94 de las 16:27 hrs. del 1 de noviembre de 1994, Sala Constitucional), lo cierto es que el principio constitucional de irretroactividad se erige como un límite a la ley y, por ende, al legislador o cualquier autoridad que ejerza potestades normativas, quienes no podrían disponer la retroactividad de las leyes o de la normativa en general en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa (Dictámenes C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003 y C-178-2007 de 5 de junio de 2007).”

Partiendo de lo anterior, y en lo que se refiere a la posibilidad de que al interpretar y aplicar la LMEP se confieran efectos retroactivos a sus disposiciones en contra de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, debemos indicar que ese es un análisis que debe hacerse caso por caso, a efecto de determinar si el operador jurídico ha violado la prohibición de retroactividad a la que se refiere el artículo 34 constitucional.  De todos modos, interesa señalar que la vía para conocer los eventuales problemas derivados de la errónea interpretación o indebida aplicación de disposiciones normativas con violación de normas y principios constitucionales, es la de amparo y no la de la acción de inconstitucionalidad.  

            Es importante insistir en que el legislador tiene la posibilidad de modificar las condiciones bajo las cuales se prestan servicios personales al Estado, pues la persona que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo, sin que consecuentemente pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que está disfrutando, puesto que ello entra en el ámbito de decisión del legislador y de la Administración, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de esta última, pues al hacerlo está aceptando el régimen que configura la relación estatutaria.  De ese modo, ha sido criterio consolidado de este órgano asesor que el funcionario carece de un derecho adquirido general al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o a impedir su modificación. (Dictámenes C-156-2015 del 19 de junio de 2015 y C-366-2020 de 16 de setiembre de 2020).

            Concretamente, en lo que se refiere a la norma que regula los requisitos para que exista continuidad en las relaciones de empleo (artículo 5 inciso b, de la LMEP), no considera esta Procuraduría que se haya infringido el principio de irretroactividad.  Ello es así, en primer lugar, debido a que –como hemos indicado reiteradamente– el legislador puede modificar, a futuro, las reglas aplicables en materia de empleo público; y, en segundo lugar, porque no se desmejoraron las condiciones que aplicaban en ese ámbito antes de la entrada en vigencia de la LMEP, pues la norma que regulaba el tema anteriormente era el artículo 1°, inciso m), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019), el cual fijó en un mes el plazo máximo que podía mediar entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, o entre el cese de un nombramiento y su prórroga, para considerar que una relación de empleo público tenía carácter continuo. El artículo 5, inciso b), de la LMEP mantuvo ese lapso de un mes, e incluso lo amplió a seis meses en el caso de las personas trabajadoras del Título II del Estatuto de Servicio Civil y de las personas docentes de las universidades públicas. 

            Por otra parte, alega el accionante que el artículo 13 de la LMEP prevé una reestructuración de la organización del trabajo en cada una de las instituciones, creando nuevas categorías de puestos, nuevos sistemas de empleo, que pueden ir en detrimento de las condiciones actuales de trabajo de cada una de las personas que trabajan en el sector público, pues de manera retroactiva se cambiarían sus categorías, funciones, salarios, estatus y nivel jerárquico dentro de la institución.  Sobre ese aspecto, es preciso indicar que la posición del accionante se basa en una mera suposición, que parte del hecho de que, como producto de una eventual reorganización administrativa, se va a perjudicar la situación actual de los funcionarios públicos.  Sobre ese aspecto, interesa señalar que el argumento del accionante es hipotético y que, en todo caso, de llegar a ocurrir lo que prevé, no sería esta la vía para analizar la eventual violación del principio de irretroactividad, sino que debería acudirse a la vía de amparo, como ya hemos detallado.

Luego, en cuanto al modelo de remuneración previsto en los artículos 30 y 35 de la LMEP (salario global) que aplicaría tanto a los nuevos ingresos como a los funcionarios con nombramientos previos a la entrada en vigencia de dicha ley, debemos reiterar que el legislador está en posibilidad de modificar el modelo de remuneración de las personas ligadas al Estado por una relación de empleo público, siempre que ello no implique la reducción del salario total percibido antes de la entrada en vigencia de la reforma.

Del mismo modo, la modificación y eventual supresión a futuro del sobresueldo por anualidades, no infringe el principio de irretroactividad, siempre que el salario total de los servidores activos no experimente alguna disminución como producto de esos cambios. 

En síntesis, no considera esta Procuraduría que las normas que se citan en este apartado de la acción sean contrarias al principio de irretroactividad, por violar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios que estaban activos antes de la entrada en vigencia de la LMEP.  Eventualmente, en caso de que se produzca una errónea interpretación o una indebida aplicación de esas disposiciones, con violación de normas o principios constitucionales, la vía para conocer esa infracción sería la de amparo y no la de la acción de inconstitucionalidad. 

4.      Sobre la violación al principio de negociación colectiva, por el control unilateral de las condiciones de trabajo

            Indica el accionante que los artículos 10, 43, 44 y transitorio XV de la LMEP infringen el artículo 62 de la Constitución Política, así como los Convenios 87, 98 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Sostiene que las normas cuestionadas impiden que los funcionarios puedan participar y negociar lo relacionado con política salarial, componentes salariales y con temas relativos al reclutamiento y selección del recurso humano.  Afirma que con ello se anula el derecho a la negociación colectiva, pues se limita excesivamente su campo de acción.

De acuerdo con el accionante, esa limitación se ve reflejada también en la obligación de que toda dependencia pública cuente con un reglamento autónomo de servicio y en que se establezca un procedimiento para la homologación de las convenciones colectivas, el cual otorga al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la posibilidad de revisar criterios de razonabilidad y proporcionalidad en el contenido de las cláusulas convencionales, todo en contra de los convenios de la OIT mencionados. 

Señala que el derecho a la negociación colectiva parte de la posibilidad de un convenio libre y voluntario, lo que trae consigo la posibilidad de generar mejoras en las condiciones socioeconómicas de los trabajadores, derecho reconocido en la Constitución Política y en los Tratados Internacionales.

Insiste en que el artículo 43 cuestionado viola los convenios 98 y 154 de la OIT, ya que establece una restricción al derecho a la negociación colectiva que no permite a los sindicatos buscar el mejoramiento de las condiciones laborales en temas salariales y sus componentes.  Afirma que la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre la relevancia de la negociación colectiva en materia de salarios en contextos de estabilización económica.

Asegura que el Transitorio XV de la Ley impugnada contraviene el derecho a la negociación colectiva al establecer la obligación a cargo de los jerarcas de cada institución de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento. Además, apunta que la ley cuestionada establece de manera expresa la prohibición de negociar colectivamente componentes salariales, es decir, impone una restricción contraria, según la ANEP, a la Constitución Política y a los Tratados internacionales. 

Sostiene que las limitaciones incluidas en las normas cuestionadas son regresivas, pues niegan la participación de los trabajadores en esa negociación colectiva, lo que significa que las condiciones de trabajo serán impuestas de manera unilateral por parte del Estado, en detrimento del principio democrático y la libertad sindical.

A efecto de abordar el tema que se plantea en este apartado de la acción, debemos indicar (como ya lo hicimos al contestar la audiencia conferida dentro de la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente n.° 19-002620-0007-CO, contra la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) que el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos en Costa Rica es un derecho de configuración legislativa, por lo que su ámbito de aplicación, así como sus alcances, pueden ser definidos por normas legales, sin que ello, por sí mismo, implique violación alguna a normas de rango constitucional.

Si bien es cierto, algunos de los principios que se derivan del artículo 62 de la Constitución Política podrían aplicarse a la negociación colectiva en el sector público, también lo es que esa norma no se emitió con la intención de ser aplicada a las relaciones de empleo público.  Para acreditar esa situación, nótese que el Convenio n.° 98 de la Organización Internacional del Trabajo, Sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, adoptado en el año 1949, excluyó de su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos de la Administración del Estado (artículo 6), lo que evidencia que para ese año (que coincide con el de la promulgación de la Constitución Política vigente) no estaba prevista la posibilidad de que las relaciones de empleo público se rigieran por normas convencionales sino, más bien, por normas estatutarias, emitidas unilateralmente por el Estado.

Lo anterior concuerda con lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Política, en el sentido de que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. Esa norma refleja una visión uniformadora de las reglas que deben imperar en las relaciones de empleo entre el Estado y sus servidores, uniformidad que resulta compatible con las regulaciones sobre negociación colectiva establecidas en la LMEP.

Es necesario precisar que la libertad absoluta de negociación que el accionante hace derivar del artículo 62 de la Constitución Política aplica en lo relativo a las condiciones laborales del sector privado, no para las del sector público, pues este último se rige por reglas y principios que en algunos casos son diametralmente distintos a los del empleo privado.  Evidentemente, no puede conferirse el mismo trato al uso y disposición de fondos públicos (que son los que financian las relaciones de empleo público), que el que se otorga al uso de fondos privados, pues los primeros deben estar orientados a la búsqueda de la satisfacción del interés público, por lo que no son absolutamente disponibles para las partes que negocian una convención colectiva en el ámbito público.

Ya esa Sala, desde hace muchos años, ha mantenido la tesis de que la negociación colectiva en el sector público no es asimilable a la del sector privado, y que la primera debe respetar las leyes, los reglamentos y las directrices vigentes.  A manera de ejemplo, en su sentencia número 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, indicó lo siguiente:

"… es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia Nº 1696-92 de esta Sala." (El subrayado es nuestro).

Además, es preciso recordar que ningún derecho, fundamental o no, es irrestricto, sino que todos ellos están sujetos a las limitaciones y restricciones propias de su naturaleza, siempre que éstas últimas sean razonables y estén contenidas en normas de rango legal, como ocurre con las impuestas a la negociación colectiva en el sector público. Los principios de eficiencia en el manejo de los fondos públicos, racionalidad del gasto, conducción sana de las finanzas públicas, etc., que son de rango constitucional, deben armonizarse con la posibilidad de negociación colectiva en el sector público, posibilidad que –insistimos– no puede ser irrestricta, sino que, por el contrario, debe adaptarse a las posibilidades económicas del país.

Ciertamente, esa Sala, al analizar la constitucionalidad del artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y del Transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó que a los empleados del sector público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas, no puede limitárseles la posibilidad de crear incentivos, compensaciones o pluses salariales.  Señaló además que no puede negarse al jerarca de cada entidad pública la potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva.  Nos referimos al voto consultivo n.° 19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, mediante el cual se resolvió la consulta facultativa de constitucionalidad planteada con respecto al expediente legislativo 20580, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9635.  Esa resolución (la cual fue reiterada en el voto consultivo n.° 17098-2021 citado) indicó lo siguiente:

“En síntesis, una disposición que obligue a denunciar las convenciones colectivas y, por otro lado, que impida, por medio de estas, lograr mejorar las condiciones, sin modulación de ningún tipo, resultaría contraria al Derecho de la Constitución; de manera, que el legislador no podría, de antemano, restringir la posibilidad de celebrar convenciones colectivas entre patronos y trabajadores, en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de esta institución, sin violar la libertad sindical.

En consecuencia, debe entenderse, que el artículo 55, de la Ley N° 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública), tal como lo adiciona el proyecto consultado, no es inconstitucional, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley; sin perjuicio de los controles de legalidad y de constitucionalidad sobre el resultado de la negociación, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso y manejo de los fondos públicos. De igual forma, en relación con el Transitorio L, del proyecto consultado, debe interpretarse que cada jerarca de las entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.”

            A pesar de lo anterior, esta Procuraduría, como órgano asesor objetivo de esa Sala, considera que al ser la negociación colectiva en el sector público un derecho de configuración legislativa, el legislador sí puede establecer restricciones al ejercicio de ese derecho, como las contempladas en el artículo 43 de la LMEP.  Nótese incluso que la prohibición de crear incentivos, compensaciones o pluses salariales por vía de negociación colectiva, prohibición que está prevista en el inciso c), del artículo 43 citado, es necesaria para la funcionalidad del esquema de salario global implementado en la misma LMEP, pues ese esquema de remuneración es incompatible con la existencia de sobresueldos como incentivos, compensaciones o pluses salariales.

            Del mismo modo, la obligación de denunciar las convenciones colectivas al finalizar el plazo pactado, según lo dispuesto en el Transitorio XV, de la LMEP, tiene por objetivo adaptar esos instrumentos a las nuevas normas vigentes sobre la materia, pues se parte siempre de la tesis, según la cual, las convenciones colectivas deben sujetarse a la ley.  Y no es posible afirmar que ese Transitorio XV prohíba negociar convenciones colectivas nuevas, pues su párrafo segundo establece claramente que, una vez denunciado el instrumento, las partes pueden renegociar la convención, siempre que ésta se adapte en todos sus extremos a lo establecido en la propia LMEP.

            Luego, en lo que concierne al artículo 10 de la Ley impugnada, el cual establece la obligación de toda dependencia pública de contar con un reglamento autónomo de servicio, considera esta Procuraduría que dicha norma es congruente con el carácter estatutario de las relaciones de empleo público contemplado en el artículo 191 de la Constitución Política.   Ese carácter estatutario faculta a las Administraciones públicas para regular unilateralmente las relaciones de empleo, sin que ello lleve consigo lesión constitucional alguna.

            Por su parte, las potestades que se otorgan al Ministerio de Trabajo en el artículo 44 de la Ley en lo relativo a la verificación del cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo de las convenciones colectivas del sector público, constituye un control de legalidad que no resulta incompatible con el derecho de negociación colectiva.

            En resumen, considera esta Procuraduría que los artículos 10, 43, 44 y Transitorio XV de la Ley de Marco de Empleo Público, no infringen el derecho a la negociación colectiva al que se refiere el artículo 62 de la Constitución Política.

5.      Sobre el congelamiento salarial- Violación del derecho al salario

Manifiesta el accionante que los artículos 36 y 49, inciso a), así como los Transitorios XI y XII de la LMEP, transgreden los numerales 50, 57 y 74 de la Constitución Política.

Indica que esas normas trazan una política salarial que impide el aumento por costo de vida de las remuneraciones públicas, lo que genera un deterioro en el poder adquisitivo de los salarios. Afirma que se trata de una regulación similar a la prevista en el artículo 11, inciso d), la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Además, señala que en los casos en los cuales los funcionarios tengan un salario compuesto mayor al salario global establecido para sus puestos, los salarios quedarían congelados y no recibirán ningún tipo de ajuste hasta que se equipare ese monto con el salario global establecido para su categoría.  Afirma que el congelamiento de salarios dispuesto en esas normas genera un evidente deterioro de las condiciones salariales y laborales de los trabajadores del sector público.

Indica que debido a ese congelamiento salarial no se compensará la inflación anual, situación que tendrá un efecto negativo en cascada sobre otros derechos económicos y sociales, como vivienda, alimentación, educación y cultura, cuyos costos mantienen un aumento sostenido.  Agrega que esa situación viola los derechos laborales y afecta la prestación de servicios públicos, pues bajo esas condiciones no es factible que las personas preparadas tengan interés en ocupar puestos en el sector público.

Sobre este tema, considera este órgano asesor que las disposiciones relativas a la política de remuneración de los servidores cubiertos por la LMEP (artículo 36) y las relacionadas con el cambio en las reglas del reconocimiento de anualidades (artículo 49, inciso a), no infringen el derecho al salario pues, como hemos indicado en apartados precedentes, el legislador está legitimado para introducir cambios en las reglas que rigen las relaciones de empleo público, siempre que esas nuevas reglas se apliquen hacia futuro y no afecten derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.

            Diferente es la situación en lo que se refiere al congelamiento salarial dispuesto en los Transitorios XI y XII de la LMEP.  La primera de esas normas dispone que “Quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global serán excluidos de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien reconocimiento de incentivos, hasta que el monto por concepto de salario global sea igual al salario compuesto que recibía, y en el mes siguiente se trasladarán al salario global.”  Y agrega que “Los salarios de las personas servidoras públicas, sin distinción del monto de estos, estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.” Por su parte, el Transitorio XII señala que “Las personas servidoras públicas que sean remuneradas bajo el esquema de salario global estarán excluidas de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.”

            Sobre el tema de los congelamientos salariales, interesa señalar que esa Sala, en su sentencia n.° 5374-2003 de las 14:36 horas del 20 de junio del 2003, analizó la validez del artículo 4 de la Ley de Contingencia Fiscal, n.° 8343 de 18 de diciembre del 2002, el cual ordenaba la congelación, por un año, de los salarios brutos mensuales iguales o superiores a un millón de colones.  Literalmente, esa norma establecía que los salarios iguales o superiores a un millón de colones “… no serán susceptibles de incremento salarial alguno durante el 2023”.  Al resolver la acción planteada contra dicha norma, esa Sala sostuvo que si bien los servidores públicos no cuentan con un derecho fundamental a recibir aumentos por costo de vida, el congelamiento salarial “… debe ser temporal y no permanente… pues tal congelamiento que supone un sacrificio del trabajador, al no ver aumentado su salario pese al aumento en el costo de vida, se puede hacer únicamente por un plazo definido o determinado y únicamente por circunstancias de orden extraordinario o de interés nacional.  El congelamiento indefinido en el tiempo afectaría ilegítimamente situaciones jurídicas consolidadas a futuro y constituiría un abuso estatal ad infinitum, ya que no solo perjudicaría el salario del funcionario, sino otros derechos como la jubilación.”   La sentencia a la que se refiere la transcripción anterior fue ratificada en el voto consultivo n.° 17098-2021, al que se ha hecho referencia.

            Ya esta Procuraduría, al contestar la audiencia que se nos confirió sobre el proyecto de reglamento de la LMEP, había señalado la irregularidad de un congelamiento salarial indefinido:

“Preocupan los Transitorios I y II del Reglamento formulado, no solo por su confusa redacción, sino por el eventual congelamiento salarial que podría implicar para quienes tengan actualmente un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global. Lo anterior puesto que a dichos funcionarios se les excluye de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien por el reconocimiento de incentivos; aspecto que si bien se deriva del Transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público, podría tener un efecto pernicioso en caso de mantenerse indefinidamente o por un plazo prolongado, que la torne irrazonablemente permanente, según sea la diferencia cuantitativa con su nueva escala salarial. Máxime en momentos en que otras variables económicas hagan perder significativamente el poder adquisitivo de la retribución salarial así congelada y por ello, el Convenio 131 de la OIT sobre fijación de salarios mínimos indica que se deberá considerar, entre otros factores, el costo de vida -art. 3-. En ese sentido la Sala Constitucional, en al menos un precedente, ha determinado que los congelamientos salariales solo pueden ser temporales, es decir, por un plazo definido y claramente determinado (Resolución N.° 2003-05374 de las 14:36 hrs. del 20 de junio de 2003).”  (Opinión Jurídica PGR-OJ-011-2023 del 14 de febrero del 2023).

            Obsérvese incluso que el Transitorio XI de la LMEP remite al artículo 11, inciso d), de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas al indicar que “Los salarios de las personas servidoras públicas, sin distinción del monto de estos, estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.”  En el mismo sentido, el Transitorio XII de dicha ley reitera que “Las personas servidoras públicas que sean remuneradas bajo el esquema de salario global estarán excluidas de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.”  El artículo 11, inciso d), de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas dispone que cuando la deuda del Gobierno central, al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la Regla Fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, deben aplicarse las medidas extraordinarias a las que hace referencia el artículo 13 de la propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, medidas dentro de las que se encuentra la contemplada en el inciso c) de esa norma, según el cual “No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.”

            Nótese entonces que el congelamiento salarial previsto en la LMEP estaría vigente de forma indefinida mientras se mantenga alguno de los dos supuestos contemplados en los Transitorios XI y XII mencionados, a saber: que el salario compuesto de los servidores públicos sea superior al salario global de los nuevos funcionarios; o bien, que la deuda del Gobierno central, al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la Regla Fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB.

            Partiendo de lo anterior, es criterio de este órgano asesor que los Transitorios XI y XII de la LMEP, en tanto ordenan congelamientos salariales a plazo indefinido o indeterminado, que impiden realizar incrementos salariales por costo de vida a los servidores públicos, son contrarios al Derecho de la Constitución, particularmente, al artículo 57 Constitucional, relativo al derecho al salario.         Esa inconstitucionalidad no afecta la totalidad de las normas transitorias citadas, sino solamente lo relativo a la improcedencia de realizar incrementos salariales por costo de vida. 

6.      Sobre la violación al principio de seguridad jurídica

Manifiesta el accionante que los artículos 7 inciso m), 12, 13, 19, 25, 28, 29, 30 y 49 de la LMEP son contrarios a los principios de seguridad jurídica y al de interdicción de la arbitrariedad, pues dichas normas no son claras en cuanto a los parámetros que han de seguirse para su aplicación e interpretación.

Indica que el artículo 7, inciso m), genera inseguridad para los servidores, ya que le otorga a MIDEPLAN la potestad de revisar y de redimensionar planillas y de tercerizar los servicios públicos cuando no sea la actividad sustancial de la institución pública.  

Señala que el artículo 12 impugnado prevé la creación de una “Plataforma de Empleo Público Integrada” que será administrada por MIDEPLAN, quien manejaría o tendrá acceso a datos sensibles de los trabajadores públicos.  Sostiene que dicha norma no define los límites del manejo de esa información, por lo que no existe seguridad jurídica en cuanto al uso que le dé el Poder Ejecutivo, lo que podría entrar en contradicción con normas convencionales y constitucionales. Este precepto en particular, al alegarse también que vulnera los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa, será analizado en el último epígrafe de este informe.  

Afirma que el artículo 13 plantea una organización del trabajo en un solo régimen de empleo para las instituciones que estén bajo el ámbito de cobertura de la LMEP, ya que crea nuevas categorías de puestos, sin que exista claridad sobre cuáles derechos tendrán los funcionarios en ese proceso.  Agrega que no queda claro si pueden oponerse a la categorización asignada, si pueden impugnar la decisión tomada por la Administración, ni cuáles serían las implicaciones que tendría para cada funcionario el cambio de sus condiciones laborales.

Indica que lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley en relación con la posibilidad de realizar traslados entre órganos y entes es “muy abierto”, por lo que es peligroso que sea el fundamento, como en otras latitudes, para reprender a los funcionarios que no estén “alineados” con los criterios del gobierno.  Afirma que la posibilidad de trasladar a los funcionarios a otras instituciones, establecida en el artículo mencionado, genera incerteza jurídica, ya que no establece la forma en que se pueden acordar esos traslados, de manera que se resguarden las condiciones laborales iniciales.  Agrega que la norma tampoco señala los mecanismos de impugnación, debido proceso, o verificación de la necesidad institucional de los traslados, lo que podría implicar cambios en las condiciones laborales, por ejemplo, disminución salarial, reubicación geográfica y modificación de jornadas.

Sostiene que los artículos 28 y 29 de la Ley impugnada, referentes a la evaluación del desempeño de los funcionarios, se basa en criterios cuantitativos.  Señala que es “difícil imaginar” a los recolectores de basura, al final de su jornada, incluyendo en un sistema informático la cantidad de basura recolectada, o bien, a un funcionario justificando cuántas personas fueron atendidas durante el día, sin que se tome en cuenta la calidad de los trabajos, sino únicamente la cantidad.  Insiste en que los criterios de evaluación ahí establecidos son subjetivos y ambiguos.

En relación con los artículos 39 y 40 cuestionados, señala que existen dudas sobre la forma en que se otorgarán los permisos contemplados en esas normas, pues no se precisan las condiciones o situaciones bajo las cuales la Administración Pública va a aplicar uno u otro de los artículos citados. Sostiene la importancia de regular los criterios de aplicación de cada artículo.  Además, manifiesta que esas normas complementan la Ley n.° 7756, denominada “Beneficios para los responsables de pacientes en Fase Terminal y personas menores de edad gravemente enfermas”, del 25 de febrero de 1998, pues son más amplios que los supuestos cubiertos en la ley n.° 7756 citada.

En general, considera esta Procuraduría que los problemas de constitucionalidad que achaca el accionante a las normas mencionadas no están relacionados con su texto expreso, sino con las vicisitudes que eventualmente podrían generarse con motivo de su interpretación o de su aplicación. Es decir, las normas por sí mismas no son inconstitucionales, aun cuando, ciertamente, los actos administrativos derivados de su interpretación o de su aplicación (o desaplicación) podrían generar problemas susceptibles de ser revisados en la jurisdicción constitucional.   En todo caso, esa eventual revisión, como ya hemos apuntado, no podría hacerse en vía de acción de inconstitucionalidad, sino en la de amparo.  Las siguientes citas jurisprudenciales corroboran esa posición:

“… la accionante fundamenta su alegato en ‘el perjuicio’ que le ha causado la ‘interpretación y aplicación’ de la normativa impugnada, razón por la cual no se está ante los presupuestos de una acción de inconstitucionalidad, sino de un recurso de amparo,  con fundamento en lo dictado en el artículo 73 inciso b.) que rige esta Jurisdicción –el cual dispone que cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos subjetivos si no fueren susceptibles de los recursos de habeas corpus o de amparo–, en virtud del cual, se concluye que el contenido de esta impugnación debió haber sido objeto de un recurso de amparo por tratarse no de roces constitucionales, sino de alegatos contra actuaciones administrativas susceptibles de ser conocidas en esa otra vía, según lo dispuesto en el artículo 29 párrafo último de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.”  (Sala Constitucional, Sentencia n.° 1160-94 de las 10:30 horas del 2 de marzo de 1994).

“… La aplicación indebida de la ley o su errónea interpretación en el caso concreto, es materia propia del recurso de amparo y no de la acción de inconstitucionalidad, como lo expone claramente el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 5966-94 de las 15:54 horas del 11 de octubre de 1994, reiterada, entre otras en la n.°13421-2004 de las 14:06 horas del 26 de noviembre de 2004 y en la n.° 5965-2014 de las 14:45 horas del 7 de mayo de 2014).

            Debe agregarse que si bien esa Sala ha admitido discutir en vía de acción de inconstitucionalidad la adecuada interpretación de una norma cuando esa interpretación suponga la posibilidad de una infracción constitucional, también ha indicado que ello solo es posible cuando se demuestre que se trata de una interpretación reiterada:

“...para que una interpretación de una norma sea reclamada a través de la acción de inconstitucionalidad, es necesario que se haya comprobado su reiteración en casos distintos al del afectado, de forma tal que ésta haya adquirido una fuerza autónoma y distinta a la que tiene una resolución en un caso concreto. ...”. (Sala Constitucional, Sentencia n.° 2409-98 de las 9:06 horas del 3 de abril de 1998).

            Por lo expuesto, considera esta Procuraduría que, si bien la interpretación y la aplicación de las normas que se impugnan en este apartado de la acción podría suscitar dudas a los intérpretes jurídicos, esa situación, por sí misma, no implica que se trate de disposiciones que puedan ser catalogadas como inconstitucionales. 

7.      Sobre la violación al principio del debido proceso, al de audiencia previa y al de inocencia

Afirma el accionante que el artículo 21 de la Ley de Marco de Empelo Público crea una nueva causal de despido directo, la cual aplica en caso de que la persona trabajadora reciba dos evaluaciones de desempeño consecutivas inferiores al 70%.  Sostiene que esa situación genera problemas con respecto a la metodología de evaluación del desempeño regulada en el numeral 28 de esa misma ley.

Señala que el artículo 21 mencionado crea un procedimiento de despido que ignora el debido proceso y las etapas y garantías procesales reguladas en la Ley General de la Administración Pública, como sería la búsqueda real de los hechos, el principio de inocencia, así como la notificación personal de la primera resolución. Sostiene que este nuevo procedimiento admite la posibilidad de notificar al funcionario el inicio del procedimiento, o traslado de cargos, por medio de correo electrónico y que, en caso de no comparecer, se tendrían como acreditados los hechos acusados.  Afirma que la norma impugnada no prevé una etapa recursiva contra la sanción de despido, lo que contraviene el artículo 39 de la Constitución Política, el cual garantiza el debido proceso a toda persona a la que pueda imponérsele una sanción.

Insiste en que el artículo 21 cuestionado viola el principio de inocencia y la obligación administrativa de buscar la verdad real de los hechos, pues en caso de que el servidor no conteste el traslado de cargos, se tienen por ciertos los hechos que se le atribuyen, lo que permite el despido directo.

            Con respecto a este tema debemos indicar que no existe ningún impedimento constitucional para que el legislador cree nuevas causales de despido aplicables a las relaciones de empleo vigentes en el sector público.  Por el contrario, es la ley el instrumento idóneo para establecer ese tipo de causales, sin perjuicio de que normas de rango inferior regulen los pormenores relativos a la aplicación de la causal. 

            Se acusa que, en la práctica, esa nueva causal de despido podría generar problemas de aplicación debido a las nuevas regulaciones en materia de evaluación del desempeño; sin embargo, es claro que ese sería un eventual problema de legalidad, que debería ser resuelto por los operadores jurídicos mediante los criterios comunes aplicables en materia de conflictos normativos.

            Luego, afirma el accionante que el procedimiento de despido regulado en el artículo 21 citado, viola varios principios constitucionales, entre ellos, el principio constitucional del debido proceso y derecho de defensa, porque admite la notificación por correo electrónico y porque se acuerda un despido directo en caso de que el servidor no conteste el traslado de cargos, o lo conteste de manera afirmativa.  Al respecto, debemos indicar que el procedimiento para la imposición de sanciones disciplinarias es un tema de configuración legislativa, por lo que nada obsta para que el legislador establezca un procedimiento administrativo especial aplicable al ejercicio de la potestad disciplinaria.  También es importante señalar que habilitar la notificación por correo electrónico en relaciones de sujeción especial (como lo son todas las relacionadas con las relaciones de empleo y de trabajo en el sector público) no viola la Constitución Política, siempre que se apliquen los controles de lectura que permiten ese tipo de herramientas.  Debe tomarse en cuenta que la notificación personal no es un derecho consagrado constitucionalmente y que el fin último de esa figura es tener certeza de que el destinatario de la notificación fue enterado efectivamente de su contenido, lo cual puede lograrse utilizando los medios tecnológicos disponibles.

            Una vez que la Administración corrobore que la persona trabajadora recibió la notificación respectiva y que contestó los cargos de modo afirmativo, o que no los contestó del todo, es razonable que el paso siguiente sea emitir la resolución de fondo del asunto, con base en las pruebas acumuladas hasta ese momento, por lo que no se observan motivos para declarar la nulidad de la norma en cuanto a ese aspecto.

Por otra parte, en lo que concierne a la posibilidad de apelar la resolución final del procedimiento disciplinario, debemos indicar que esa posibilidad sí está prevista en la LMEP.  El artículo 21, inciso i), de esa ley dispone, entre otras cosas, que las personas servidoras públicas que laboran en una institución cubierta por el Estatuto de Servicio Civil podrán interponer el recurso de apelación (sin que se haga efectivo el despido mientras se tramita el recurso) para ser conocido por el Tribunal de Servicio Civil.  Agrega que el jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo donde conste la resolución de despido de la persona servidora pública, con expresión de las razones legales y de los hechos en que se fundamenta.  En el caso de las instituciones no cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil, el tema de los recursos procedentes contra la resolución de despido seguirá rigiéndose por las normas especiales aplicables a la relación, o por las disposiciones supletorias que correspondan.

Partiendo de lo anterior, considera esta Procuraduría que, ciertamente, lo relativo a la aplicación de la nueva causal de despido establecida en el artículo 21 de la LMEP, así como lo relacionado con la aplicación del procedimiento disciplinario regulado en esa misma norma, va a exigir que los operadores jurídicos delimiten e integren los alcances de ese artículo, a efecto de solventar los problemas jurídicos que exige su implementación; sin embargo, ello no implica que esa disposición, por sí misma, presente los problemas de constitucionalidad que acusa el accionante. 

 

8.      Sobre la violación al principio de igualdad

            Afirma el accionante que los artículos 2, 5, 6, y 7 de la Ley Marco de Empelo Público violan los artículos 33 y el 68 de la Constitución Política.

Señala que los artículos 33 y 68 constitucionales establecen la prohibición de todo tipo de discriminación, lo que incluye temas salariales y condiciones de trabajo. Indica que la LMEP dispone la creación de dos categorías de funcionarios: 1)  servidores que no realizan funciones relacionadas con las competencias constitucionalmente otorgadas al órgano o institución a la cual pertenecen, a quienes dicha ley les aplicaría en su totalidad, y 2) los servidores que  sí realizan funciones propias de las competencias  constitucionales asignadas al órgano o a la institución para la cual laboran, a quienes se les excluye de la aplicación de ciertos componentes de esa ley.  Es decir, lo que se ha generado,  según la Asociación accionante, es la creación de una doble categoría de trabajadores en las instituciones, con doble régimen laboral y salarial.

Sostiene que esa situación propicia discriminación y desigualdad entre las personas trabajadoras de una misma institución y permite congelar los salarios de algunos de los servidores.

Sobre este tema, es necesario recordar que la distinción entre servidores según desempeñen o no funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, responde a la necesidad de preservar el principio de División de Poderes, así como las autonomías de segundo y tercer grado de instituciones con competencias constitucionalmente asignadas.   Ello es importante para acreditar que la diferencia de trato que cuestiona la Asociación accionante no es infundada, sino que responde a un interés superior.

Recuérdese que el principio de igualdad no implica, en el marco de las relaciones de empleo con el Estado, que deba darse un trato idéntico a todos los servidores, prescindiendo de los elementos diferenciadores de relevancia jurídica, pues no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación.  En esa línea, es posible afirmar que la desigualdad contraria a la Constitución es aquella que carezca  de una justificación objetiva y razonable, lo cual, como ya indicamos, no ocurre en este caso. 

Es importante señalar que la categoría de servidores que desempeñan funciones administrativas, profesionales o técnicas exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, se basa en lo resuelto por esa Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021 de repetida cita.  Y esa fue la respuesta de esa Sala ante la necesidad de conciliar la potestad que le confiere al legislador el artículo 191 constitucional (de emitir un solo estatuto de servicio civil para regular las relaciones entre el Estado y los servidores públicos) con la necesidad de preservar el principio de División de Poderes y las autonomías constitucionales.  Por ello, considera esta Procuraduría que la distinción que se cuestiona, aun cuando implique un trato distinto en diversos aspectos de la relación de empleo, no es contraria al principio de igualdad constitucional.

9.      Sobre la violación al principio de progresividad y no regresividad

Indica el accionante que los artículos 5, 19, 25, 36, 38, 43 y 49 incisos, a), c) y f) de la LMEP violan el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales. 

Señala que la ley aludida pretende establecer nuevas reglas en temas relacionados con la selección, el reclutamiento, la carrera administrativa y la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. Indica específicamente que en el tema de la evaluación del desempeño se observa una política regresiva, pues es punitiva y sancionatoria. Además, no contempla la posibilidad de que los funcionarios opinen o participen en la construcción de los sistemas de relaciones laborales.

Afirma que la LMEP es regresiva ya que no protege los derechos adquiridos ni las condiciones laborales de los funcionarios que ya habían ingresado al servicio público antes de la vigencia de dicha ley. Asegura que un ejemplo de ello es lo dispuesto en el artículo 19 cuestionado, ya que las modificaciones relacionadas con la movilidad en el empleo son variaciones en las condiciones laborales que podrían configurar un ius variandi abusivo. Lo anterior, afirma, permite que los funcionarios sean trasladados de una institución a otra sin que se resguarden sus derechos laborales (salario, ubicación geográfica, jornada etc.) y sin que haya un mecanismo de verificación de la necesidad institucional que generan esos movimientos. 

Manifiesta que el principio de progresividad de los derechos laborales obliga al Estado a establecer normas y políticas públicas que propicien ámbitos de cobertura de los derechos humanos y solo en casos excepcionales y justificados se permitiría que sean limitados.  Señala que la LMEP viola derechos laborales mínimos sin justificación, debido a la necesidad del gobierno de combatir el déficit fiscal.  Además, indica que las medidas establecidas en temas salariales y de negociación colectiva, entre otros, no son temporales sino permanentes, lo que va en detrimento de los derechos laborales de los funcionarios.

Sobre este tema, interesa reiterar que el legislador está facultado para realizar cambios en las normas que regulan la relación de servicio entre el Estado y sus empleados, siempre que respete los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que ya prestaban servicios con anterioridad a las reformas respectivas. 

De todos modos, es preciso advertir que el principio de progresividad y no regresividad no es absoluto, ni supone la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, pues ello limitaría las potestades constitucionalmente atribuidas al legislador para adecuar las reglas jurídicas a los cambios sociales, económicos, o de cualquier otro tipo que experimente el país.

Esa Sala Constitucional, al resolver la consulta facultativa planteada por varios diputados en relación con el proyecto de ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, tramitado bajo el expediente n.° 20.580, se refirió a los alcances del principio de progresividad y no regresividad, en los siguientes términos:  

“Ni el derecho de progresividad ni el de no regresividad se oponen a la mutabilidad propia del derecho (modificación permanente e inevitable), por cuanto ningún derecho es inmutable o eterno, toda vez que ello significaría la petrificación del ordenamiento y haría que el Derecho dejara de ser un medio dinámico para la resolución de los problemas de la sociedad, los cuales perennemente varían con el tiempo. Lo que sí demandan los principios mencionados es que la tónica sea aspirar siempre y de preferencia a aumentar la cobertura de los derechos humanos e igualmente de los prestacionales en aras del Estado Social de Derecho; empero, tal meta no es ajena al contexto socio económico de una coyuntura histórica determinada ni a la obligación de efectuar un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales en juego (verbigracia, entre el principio del Estado Social de Derecho y el del Equilibrio Presupuestario), de manera que en el contexto de una insostenibilidad financiera del Estado particularmente seria, debidamente acreditada desde el punto de vista técnico, se puedan tomar medidas para paliar la situación, siempre que estas se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (en una república democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), lo que implica que los remedios en cuestión no pueden vaciar de contenido a ningún derecho constitucional, situación que en la especie y en estos momentos no se observa que ocurra con la regulación cuestionada.” (Voto consultivo n.° 19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018).

Como ya hemos señalado, a juicio de esta Procuraduría, la LMEP respetó el principio de irretroactividad de la ley.  En materia de salarios, por ejemplo, ordenó la preservación de las remuneraciones totales de todos los servidores activos a la fecha de entrada en vigencia de esa ley.  Asimismo, los cambios dispuestos en otros beneficios, como en el tope de vacaciones, aplican a futuro y no afectan a quienes hubiesen alcanzado ya el derecho a disfrutar un número de días mayor al tope establecido.

En materia de movilidad laboral, que es uno de los temas en los que el accionante enfatiza en este apartado de la acción, el artículo 19 de la ley dispone que “En aplicación del principio de Estado como patrono único, se habilitarán los traslados intra e inter entidades y órganos incluidos, ya sean temporales o permanentes, atendiendo el interés público, las necesidades institucionales, el mejor cumplimiento posible de los fines públicos de la Administración y procurando el arraigo de las personas servidoras públicas, siempre que la plaza no se encuentre sujeta a alguna restricción específica.”   Luego, el artículo 22 del RLMEP, estableció que “… las entidades y órganos, cubiertas por la rectoría de MIDEPLAN, podrán aprobar y efectuar traslados y permutas a nivel interno de cada institución y entre esas, sean temporales o permanentes, mediante consenso de las partes y sin que se cause un daño o perjuicio a las personas servidoras.”  (El subrayado no es del original).  Nótese entonces que la movilidad laboral a la que se refiere el accionante requiere la aceptación del funcionario y procede solamente en caso de que no se causen daños o perjuicios al servidor.  De todos modos, aun cuando no existiera previsión normativa sobre esos temas, la jurisprudencia consolidada de los Tribunales de Trabajo, así como la de la propia jurisdicción constitucional sobre la improcedencia del ius variandi abusivo, limitarían la posibilidad de traslados arbitrarios dentro de la Administración Pública.

Sobre lo anterior, cabe señalar que si bien esa Sala ha indicado que las discusiones sobre la existencia o no de ius variandi abusivo en situaciones concretas deben residenciarse en los tribunales comunes, ha precisado también que esos asuntos son revisables en la jurisdicción constitucional cuando “… se reclaman variaciones en la relación de empleo –imputables a órganos o servidores públicos–, que sean abierta y claramente arbitrarias, sea que se trate de una modificación sustancial de las circunstancias de tiempo y lugar en que se desempeña el interesado, una degradación en sus funciones o bien, un rebajo sustancial del salario devengado, pues en esos casos se lesionaría en perjuicio del servidor el derecho a su estabilidad.  Siendo arbitrario el traslado o la reubicación de lugar cuando no es posible determinar la existencia de motivos legítimos para su adopción –deber de fundamentación– o cuando se dispone un descenso en la categoría o salario del trabajador sin otorgarle oportunidad de defensa –principio de debido proceso– o las indemnizaciones legales correspondientes –principio de responsabilidad administrativa–.” (Sentencia n.° 11424-2017 de las 9:15 horas del 21 de julio del 2017, reiterada en la 19237-2021 de las 9:15 horas del 27 de agosto del 2021).

En síntesis, considera este órgano asesor de la Sala Constitucional que las disposiciones que se mencionan en este apartado de la acción no son contrarias al principio de progresividad y no regresión.

10.   Acerca de las violaciones alegadas a la seguridad jurídica, los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa con la creación de la Plataforma integrada de empleo público

            A este respecto, el sindicato actor impugna los artículos 7, inciso d), y 12 de la LMEP, en cuanto establecen la plataforma integrada del empleo público que considera atenta, según su criterio, contra el principio de seguridad jurídica y los derechos a la intimidad y autodeterminación informativa.

            Por lo que se refiere al primer parámetro de constitucionalidad, argumenta que el manejo de la citada plataforma por parte del MIDEPLAN, sin mayores controles cruzados y sin límites convencionales y constitucionales es “peligroso” y alude al caso de la “UPAD”. Pues, alega que sería alimentada con una serie de información “sensible” de las personas trabajadoras públicas, “cuya difusión indiscriminada podría afectar seriamente a las instituciones públicas”, particularmente, si se tratan del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), cuyos servidores estima, deben gozar de una protección institucional especial en razón de la naturaleza de las funciones (y cita los casos de los agentes del Organismo de Investigación Judicial, fiscales, defensores públicos y Jueces, entre otros). Además, afirma que esta plataforma y los datos propios de funcionarios de otros poderes independientes del Poder Ejecutivo no deben estar por ninguna razón en manos o en bases de datos de dicho poder. Añade que la plataforma integrada de empleo público no da seguridad jurídica del uso que el Poder Ejecutivo dará a los datos de cada una de las personas trabajadoras de las diversas instituciones públicas, ahora que cuenta con amplias potestades sobre todo el sector público.

            Por lo que se refiere a la supuesta conculcación a los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa, cuestiona sin mayor desarrollo, que la plataforma contenga un registro de personas denominadas como “inelegibles” para ser nombradas nuevamente en puestos públicos por motivo de sanciones de inhabilitación, así como de las sanciones firmes que le hayan sido impuestas a los funcionarios. Agrega, que la norma es muy amplia, al no concretar qué se debe entender por información del “perfil laboral” que será integrada a la plataforma y que la remisión a la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales (n.°8968 del 7 de julio del 2011) tampoco precisa los términos de la protección que deben respetarse.

            Sin embargo, más adelante concluye su alegato con la afirmación, confusamente redactada, de que “deberán las Instituciones involucradas ajustarse a los términos de la Ley 8968, previo a la eventual alimentación de (sic) base de datos de la plataforma de empleo público, lo cual a su vez deberá filtrar qué información y definir en qué términos la podría suministrar” (el subrayado no es del original). Es decir, la recurrente parece admitir, pese a sus recelos, que la plataforma integrada de empleo público debe ajustarse a lo dispuesto en la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales.

            Menciona el voto salvado de la magistrada Picado Brenes en la citada resolución n.° 2021-017098, que determinó, a falta de un criterio unánime por el fondo del resto de esa Sala, que el artículo 12 en cuestión podía contener roces de constitucionalidad; para después reiterar que la ley en general, “representa un riesgo para los derechos de las personas trabajadoras del sector público, al dejar una serie de vacíos, creando una gran inseguridad jurídica a quien no se prevé se le deba informar cuales datos serian eventualmente ingresados en dicha plataforma, ni se prevé que deban rendir autorización alguna, lo cual puede crear roces de legalidad, como de constitucionalidad en cuanto al derecho a la intimidad, máxime que no se señala en la ley, quienes, cuándo y cómo podrán tener acceso a dicha base, ni con que fines”.

            Enseguida se refiere a la regulación del derecho a la autodeterminación informativa y el consentimiento informado, según los artículos 1, 2 y 5 de la Ley n.°8968; siendo que, sus alegatos quedan abruptamente entrecortados, como así se puede verificar, tanto de la copia del escrito de interposición que nos fue remitida con el auto de traslado, como de la reproducción digital del propio expediente 23-003122-0007-CO que consta en esa Sala, pues de la transcripción del citado artículo 5 pasa de inmediato al texto parcial del voto constitucional n.°5802-99.

            Finalmente, en el cuadro resumen de sus cuestionamientos con el que cierra su escrito de interposición invoca, pero no desarrolla, la aparente violación del artículo 12 al Principio democrático de división de Poderes, “al concentrar en el Poder Ejecutivo el control y poder de todo el sector público, en detrimento de un sistema democrático, así como las autonomías constitucionales, artículos 1, 9, 11, 84, 87, 99, 156, 170, 188 constitucionales”. 

            De entrada, debemos indicar que esta última tacha es abiertamente inadmisible, pues aun cuando la demandante la introduce como parte del cuadro-resumen de sus agravios, lo cierto es, según lo acabamos de mencionar, que nunca la desarrolló, ni hizo referencia a ella en el cuerpo del escrito de interposición de la acción.

            Por ende, resulta imposible referirse a este motivo sino se explican, ni argumentan las razones jurídicas para considerar que el texto concreto del artículo 12 de la LMEP atenta contra el sistema democrático, el principio de división de Poderes o incluso, las autonomías reconocidas por la Constitución Política. Cualquier intento en ese sentido sería suplantar la carga argumentativa que le corresponde a la parte accionante, desnaturalizando nuestra labor asesora, al tratar de inferir o conjeturar del resto de sus alegatos lo que ella quiso decir.

            Asimismo, la argumentación relacionada con los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa es informal, ante la desidia del sindicato actor de verificar que el escrito que presentó ante esa Sala estuviera completo, sin importarle que de esa forma se afectara la correcta comprensión del documento, agravada por la circunstancia de que, pese a lo voluminoso, tampoco se preocupó por numerarlo, por lo que tampoco se sabe a ciencia cierta cuántos folios hacen falta.

            Sin perjuicio de lo anterior, tales reparos, como los fundamentados en una posible vulneración al principio de seguridad jurídica, a criterio de la Procuraduría, deben ser igualmente rechazados por el fondo.

            En lo que ha sido la tónica de la presente acción, el planteamiento que hace el sindicato recurrente es de naturaleza eminentemente hipotética, al cuestionar la supuesta falta de certidumbre que conllevaría el manejo por el MIDEPLAN de la plataforma integrada de empleo público, del que simplemente presume que hará un uso inapropiado, a partir del antecedente del caso denominado “UPAD”, cuyo decreto de creación ya fue enjuiciado por esa Sala Constitucional en la reciente sentencia n.°2022-019110 de las 12:30 horas del 17 de agosto de 2022, a la que volveremos más adelante en este informe.

            Empero, no contrasta lo que dice propiamente los respectivos textos de los preceptos impugnados de la LMEP, que regulan la aludida plataforma, con los alcances del principio y de los derechos que invoca como parámetros de constitucionalidad, que para mayor claridad pasamos a transcribir a continuación:

“ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán. Son competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:

(…)

d) Administrar y mantener actualizada la plataforma integrada del empleo público”.

“ARTÍCULO 12- Plataforma integrada de empleo público. La plataforma integrada de empleo público es un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa, administrado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), que permite caracterizar la situación del empleo público en Costa Rica. Contiene datos relativos al perfil laboral de las personas servidoras pública.

Cada dependencia pública, bajo el ámbito de aplicación de la presente ley, alimentará y actualizará la plataforma integrada de empleo público de forma periódica, al menos cada seis meses, en cumplimiento del principio de transparencia y rendición de cuentas.

La plataforma integrada de empleo público proveerá evidencia oportuna y exacta para la toma de decisiones en materia de empleo público, y llevará un registro de las personas inelegibles para ser nombradas nuevamente en puestos públicos, por motivo de sanción de inhabilitación.

La información respectiva será alimentada en la plataforma, inmediatamente después de la firmeza de la sanción. Por vía reglamentaria serán establecidos los plazos de inelegibilidad conforme a la gravedad de la falta y demás aspectos requeridos para la operatividad del registro.

En todo momento, la información que contiene la plataforma integrada de empleo público deberá respetar lo dispuesto en la Ley 8968, Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, de 7 de julio de 2011.

Una vez vencido el plazo de inhabilitación, se eliminará dicho registro de la plataforma integrada de empleo público sin que pueda consultarse o utilizarse en el futuro como un antecedente” (el subrayado no es del original).

            De los textos transcritos se cuestiona, básicamente, que se le otorgue al MIDEPLAN la competencia para administrar y mantener actualizada la plataforma integrada de empleo público, de la que recela por contener información sensible de funcionarios de otros Poderes de la República, en especial, del Poder Judicial y del TSE; la referencia a los datos relativos al perfil laboral de los servidores públicos; que contenga un registro de personas inelegibles a las que se les impuso una sanción de inhabilitación e incluso, la remisión que el artículo 12 hace a la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, como garantía de que a la información contenida en la plataforma se le dará un adecuado manejo.

            Pues bien, en lo concerniente al inciso d) del artículo 7 recurrido, la Procuraduría no halla que presente problema alguno de seguridad jurídica, muchos menos, que roce con el derecho a la autodeterminación informativa, según se analizará más adelante. Básicamente, porque se trata de una norma atributiva de una competencia administrativa a un órgano concreto de la Administración Pública que, además, se hace por ley, en un ámbito propio de la libre configuración normativa del legislador. Con lo cual, lejos de generar algún grado de incerteza, define con claridad la Cartera responsable del buen funcionamiento de esa base de datos. Ergo, el reproche debe ser desestimado.

            A igual conclusión debe arribarse respecto al artículo 12 impugnado, que define a la plataforma integrada de empleo público como un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa que, de acuerdo al mismo texto normativo, busca ser una herramienta para caracterizar la situación del empleo público en Costa Rica y para proporcionar evidencia oportuna y exacta para la toma de decisiones en dicha materia. Esta plataforma se compone, básicamente, de los datos relativos al “perfil laboral” de los funcionarios públicos y del registro de las personas inelegibles para ser nombradas nuevamente en cargos públicos, al habérseles impuesto una sanción de inhabilitación.

            En ese sentido, para la correcta determinación de si la disposición impugnada satisface los umbrales de la seguridad jurídica, importa tomar en consideración las dos remisiones que contempla a la Ley n.°8968, de un lado, y al RLMEP, de otro (párrafos penúltimo y antepenúltimo, respectivamente); con las que se procura redondear los alcances del texto, dando certeza de su contenido y de sus consecuencias. Y en esto, la recurrente apenas hace mención de la primera norma legal y, del reglamento, resulta obvio que no lo tomó en cuenta, según lo advertimos al inicio, dada la fecha en que interpuso la presente acción (esto es, antes de que fuera emitido por el Poder Ejecutivo).  

            A la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales nos referiremos más adelante, cuando analicemos conjuntamente el cargo relacionado con el derecho a la autodeterminación informativa, centrándonos, entonces, de momento, con el RLMEP, de los que interesa transcribir los artículos 10, 11, 12, 25, 35 y 39, que en ese orden disponen:

“Artículo 10.- Plataforma Integrada de Empleo Público. La Plataforma Integrada de Empleo Público se constituye en el instrumento o los instrumentos de carácter tecnológico que, en conjunto, conforman la herramienta informática para la gestión del empleo público, así como un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa, administrada por la Dirección General de Servicio Civil como órgano especializado desconcentrado del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, bajo los lineamientos que dicte esta cartera ministerial, de conformidad con los términos y alcances del artículo 12 de la Ley Marco de Empleo Público.

Asimismo, la Dirección General de Servicio Civil, en ejercicio del principio de colaboración interinstitucional, podrá establecer los convenios de cooperación interinstitucional para la conformación, desarrollo, implementación y correcta ejecución de dicha plataforma, así como para la interoperabilidad con otras herramientas tecnológicas que puedan integrarse a la Plataforma Integrada de Empleo Público, sin que haya un detrimento de sus funciones y competencias de acuerdo con la Ley Marco de Empleo Público.

Cada dependencia pública bajo el ámbito de aplicación de la Ley Marco alimentará y actualizará la plataforma integrada de empleo público de forma periódica, al menos cada seis meses” (el subrayado no es del original).

“Artículo 11.-Módulos de la Plataforma Integrada de Empleo Público.

Como parte de los módulos de la Plataforma Integrada de Empleo Público se considerarán, los siguientes:

a) Registro de personas inelegibles por condición de inhabilitación para ejercer puestos o cargos en instituciones estatales. Cada institución pública, tendrá responsabilidad en el ingreso, actualización o modificación de los datos que conformarán el Registro, cuyas inhabilitaciones se hayan dado para el caso de personas relacionadas con esta.

b) Registro de demanda laboral en instituciones estatales, correspondiente al detalle de puestos disponibles y autorizados para ser ocupados mediante procesos concursales de reclutamiento y selección. Este incluirá, además:

b) 1. Detalles y condiciones propias de los procesos de reclutamiento, selección de personal y nombramientos, para propiciar la participación de las personas candidatas o interesadas.

b) 2. Planes especiales para ocupación de puestos vacantes.

c) Registro de oferentes: Base de datos o registro en el cual constan los nombres, perfiles ocupacionales y otros datos personales de las personas aspirantes que se postulan voluntariamente, mediante una oferta de servicio, a laborar en cargos, con relaciones de empleo estatutarias, públicas o mixtas, en las instituciones en el ámbito de la rectoría de MIDEPLAN. Dicho registro podrá estar constituido por subregistros conformados tanto por las personas que se postulan para laborar en el ámbito del Estatuto de Servicio Civil, como fuera de este, de forma que, las instituciones que están fuera del Estatuto de Servicio Civil podrán conformar sus propios registros y herramientas tecnológicas, pero deberán interoperar o suministrar la información necesaria para que se incluya dentro del registro central de oferentes.

d) Registro de elegibles: Base de datos de las personas oferentes o funcionarias actuales que hayan demostrado idoneidad para ser elegidas para puestos vacantes en términos análogos con el inciso anterior.

e) Estructura ocupacional y remunerativa de empleo público, con al menos la estructura de clases de puesto y familias laborales, la escala de salario global, así como los índices o escalas salariales específicas de cada familia laboral.

f) Base de Datos de Empleo Público, con la caracterización estadística de los puestos y del conglomerado de trabajadores del Sector Público, la cual tendrá como objetivos, propiciar la atención de diversos requerimientos sobre la tipología laboral de conformidad con el decreto ejecutivo número 40736-MP-H-MIDEPLAN "Creación de la Base de Datos de Empleo para el Sector Público", publicado en el Alcance N°280 a La Gaceta N° 219 del 20 de noviembre del 2017, en las instituciones estatales y sustentar los procesos de toma de decisiones.

g) Cualquier otra información necesaria para el eficiente desarrollo de la plataforma, que defina el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica” (el subrayado no es del original).

“Artículo 12.- Manejo de Datos Personales en la Plataforma Integrada de Empleo Público. Cualquier encargo, uso, transferencia o acceso a datos personales en la Plataforma Integrada de Empleo Público se debe realizar de conformidad con las disposiciones y protocolos de atención de la Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales, Ley N° 8968 y su reglamento. La unidad administrativa de cada institución pública que tenga la responsabilidad de publicar los datos en la Plataforma, será responsable de garantizar su calidad en términos de validez y confiabilidad, por lo cual, igualmente, deberá efectuar oportunamente las actualizaciones o correcciones de datos conforme con las definiciones de variables informativas y pautas que se dicten en atención a las disposiciones señaladas en la Ley Marco de Empleo Público por parte del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y la Dirección General de Servicio Civil, según sus respectivas competencias y atribuciones” (el subrayado no es del original).

“Artículo 25.- Regulación de Inhabilitaciones. Las inhabilitaciones son sanciones a personas funcionarias las cuales se regulan por las siguientes disposiciones:

a) Reserva de ley: Únicamente se podrá sancionar con inhabilitación aquellos casos en que por ley se establezca dicha sanción. Por lo cual, ninguna instancia u órgano podrá recomendar o imponer dicha sanción si esta no está clara y expresamente definida mediante ley de la República.

b) Debido proceso: La sanción principal o accesoria de inhabilitación se deberá imponer mediante el debido proceso, sea administrativo o penal de conformidad con la ley que dispone dicha pena, con lo cual se garantice el derecho de defensa.

c) Plazo de inhabilitación: Los plazos de inhabilitación serán determinados por la instancia u órgano competente de acuerdo con la gravedad de la falta sancionada y respetando los límites o plazos taxativos que se establecen en la norma de rango legal que dispone la pena.

d) Competencia: La competencia para imponer la sanción la tendrá el órgano que faculte la ley que dispone la pena por inhabilitación y que resulte aplicable al caso concreto, de acuerdo con la gravedad, tipo y naturaleza de la falta a sancionar.

e) Derecho al olvido: Una vez vencido el plazo de inhabilitación, se eliminará dicho registro de la plataforma integrada de empleo público sin que pueda consultarse o utilizarse en el futuro como un antecedente” (el subrayado no es del original).

“Artículo 35.- Columnas salariales globales. Cada familia de puestos contará con una columna salarial global.

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna salarial global para cada familia de puestos bajo su ámbito de competencia. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje, todo lo anterior dentro del plazo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente reglamento.

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa deberán definir, mediante los instrumentos adecuados, sus familias laborales, los puestos y clases que las conforman, así como la columna salarial global de la familia correspondiente, dentro del plazo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente reglamento.

Dichas columnas salariales estarán vigentes a partir de la aprobación por parte de las autoridades competentes y deberá ser publicada en la plataforma Integrada de Empleo Público” (el subrayado no es del original).

“Artículo 39.- Metodología de valoración del trabajo, Escala de Salario Global e Índices Salariales. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, publicará de manera paulatina y vía resolución en su sitio web, como parte de la Plataforma Integrada de Empleo Público, la Escala de Salario Global General, los índices o escalas salariales específicas de cada familia laboral, involucrando las clases y puestos que estén en su rectoría. Para la determinación de los salarios globales que correspondan a cada clase de puesto, se desarrollará y aplicará una metodología de valoración del trabajo por puntos. Dicha metodología contemplará los factores que en definitiva se determinen para aplicar con criterios de uniformidad, la valoración de las clases de puestos de cada familia laboral, de acuerdo con la base de factores establecida en el artículo 31 de la Ley Marco de Empleo Público” (el subrayado no es del original).

            Tal y como se puede apreciar de las disposiciones anteriores, empezando por el artículo 10, se precisa que dentro del conjunto del MIDEPLAN, le corresponde a la Dirección General de Servicio Civil, como órgano desconcentrado actualmente de dicha cartera, la administración de la plataforma integrada de empleo público, en tanto herramienta informática para la gestión del empleo público. No se establece, por tanto, que todo órgano o funcionario público pueda acceder libre o indiscriminadamente a esa base de datos; sin perjuicio, del deber de las instituciones y organismos del sector público sujetos al ámbito de aplicación de la LMEP, de alimentar y actualizar la plataforma periódicamente, como mínimo cada seis meses.

            Luego, el artículo 11 concreta el tipo de información que contendrá la plataforma separada en los siguientes módulos: i) Registro de personas inelegibles por condición de inhabilitación para ejercer puestos o cargos en instituciones estatales; ii) Registro de demanda laboral en instituciones estatales, con los detalles y condiciones propias de los procesos de reclutamiento, selección de personal y nombramientos, así como de los planes especiales para ocupación de puestos vacantes; iii) Registro de oferentes, en el que se hace mención a una base de datos en la que consten los nombres, perfiles ocupacionales y otros datos personales de las personas aspirantes que se postulan “voluntariamente”, mediante una oferta de servicio; iv) Registro de elegibles; v) Estructura ocupacional y remunerativa de empleo público, con la estructura de las clases de puesto y familias laborales; vi) Base de Datos de Empleo Público, con la caracterización estadística de los puestos y del conglomerado de trabajadores del Sector Público, con la cual sustentar los procesos de toma de decisiones; y vii) cualquier otra información necesaria para el eficiente desarrollo de la plataforma, que defina el MIDEPLAN.

            El artículo 12 recalca lo ya indicado en el artículo 12 de la LMEP respecto a que cualquier tratamiento que se haga de los datos personales contenidos en la plataforma integrada de empleo público debe ajustarse a las disposiciones y protocolos de la Ley n.°8968, lo que naturalmente, supone la observancia del derecho a la autodeterminación informativa de toda persona y el catálogo de principios en que dicho derecho se sustenta, en especial, el Principio de consentimiento informado. Seguidamente, el artículo 12 reglamentario sienta la responsabilidad de las unidades administrativas de las distintas instituciones públicas sujetas a la LMEP de publicar los datos en la plataforma apegados siempre al Principio de calidad de la información (artículo 6 de la Ley n.°8968).

            El artículo 25, por su parte, responde a la remisión reglamentaria que el párrafo cuarto del artículo 12 de la LMEP hace a los plazos de inelegibilidad y “demás aspectos requeridos para la operatividad del registro” –aspectos que, dicho sea de paso, tampoco fueron objeto de un cuestionamiento detallado por parte del sindicato actor– con una regulación muy principista y garantista en la que, como ya lo preveía la Procuraduría en el citado pronunciamiento PGR-OJ-011-2023, queda patente que los sistemas o regímenes de inhabilitación o inelegibilidad existentes a la fecha se mantienen vigentes, con sus continuas referencias a las leyes que disponen la pena por inhabilitación, como sería el caso del artículo 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428 del 7 de setiembre de 1994).

            Por fin, los artículos 35 y 39 del RLMEP reafirman lo ya señalado acerca del contenido de la información que albergaría la plataforma integrada de empleo público que se nutriría también con la columna salarial global para cada familia de puestos y la Escala de Salario Global General, junto con los índices o escalas salariales específicas de cada familia laboral, incluidas las clases y puestos bajo la rectoría del MIDEPLAN.

            Como se puede apreciar de la reseña normativa anterior, el RLMEP sin desbordar el ámbito propio de la colaboración reglamentaria, termina de explicar en qué consiste la plataforma integrada de empleo público, el órgano responsable de su manejo y el tipo de información que contendrá, con un claro propósito de hacer una gestión más eficiente del recurso humano, al identificar las necesidades institucionales de demanda laboral del sector público, junto con una oferta integrada de personas aspirantes “que se postulan voluntariamente”, de quienes, naturalmente, interesan los datos personales propios que importan a todo empleador y su perfil ocupacional, con la cual poder suplir de la mejor manera esa demanda.

            Desde esa perspectiva, no se considera que el artículo 12 de la LMEP presente los vacíos que reprocha la accionante, en detrimento de la seguridad jurídica, sin que se pueda satanizar la creación de una base de datos por ley por el solo hecho de su ubicación en un órgano especializado y con una experiencia en recursos humanos de décadas, como la Dirección General de Servicio Civil, que según lo refiere el mismo precepto, procura generar información estadística concreta con la cual fundamentar la toma de decisiones estratégicas en materia de empleo público.

            A este respecto, el voto de mayoría de esa Sala Constitucional en la mencionada sentencia n.°2022-019110, razonó: “la definición de políticas públicas por parte del Poder Ejecutivo, no en pocas ocasiones requiere de bases de información que le suministren datos estadísticos, de orden genérico, que le pongan a disposición parámetros objetivos de orden cualitativo o cuantitativo a partir de los cuales, puedan establecerse categorizaciones o detalles de información para determinar áreas de necesidad pública o detalles de orden técnico para orientar o sustentar el ejercicio de su potestad programática. Esa minería de datos genera una serie de insumos para detectar áreas de necesidad social o económica, reflejos estadísticos sobre realidades nacionales o sectoriales, que son necesarios para identificar áreas de necesidad, o bien, como elementos antecedentes que precisan y condicionan el contenido sustancial del ejercicio de las potestades públicas…debe considerarse que el uso de los datos debe guardar una relación de correspondencia con el ejercicio funcional de cada institución, sin que pueda direccionarse a fines diversos a los que sustentan el requerimiento de los datos” (el subrayado no es del original).

            La Procuraduría tampoco encuentra problema de constitucionalidad alguno a que la aludida plataforma incluya también un registro de personas inelegibles a quienes se les impuso una sanción de inhabilitación para ejercer puestos o cargos públicos –aspecto este que, por lo demás, es apenas mencionado en la acción–, por cuyo medio se trata de dar eficacia al mandato del artículo 192 de la Constitución Política de garantizar la idoneidad moral de sus servidores. Sobre el particular, interesa traer a colación lo señalado por ese alto Tribunal en la referida resolución n.°2021-017098:

“Desde esta perspectiva entonces, el cuestionamiento que se plantea en cuanto a la posibilidad de aplicar en el ámbito del empleo público, una sanción de inhabilitación, no resultaría inconstitucional. En criterio de la Sala, se trata de limitaciones lícitas –desde el punto de vista constitucional- impuestas en una ley de la República, que dispone la inidoneidad temporal de exfuncionarios a un nuevo puesto público, en caso de haber sido objeto de despidos sin responsabilidad patronal, como sucede en el asunto bajo examen. La Sala también ha manifestado que, la existencia de una norma que fije las consecuencias en el tiempo de un despido, no resulta inconstitucional, pues precisamente existe para que funcionarios que hayan hecho uso indebido de su puesto o del patrimonio del Estado, no puedan ser nombrados nuevamente por un plazo específico, todo para garantizar la moralidad y la legalidad de la Administración (ver sentencia nº 2006-08493 de las 14:43 horas del 14 de junio de 2006 y en igual sentido, los pronunciamientos 2002-6057 de las 14:42 horas del 19 de junio de 2002 y 2003-05262 de las 14:40 horas del 18 de junio del 2003). Para este Tribunal, resulta acorde con los principios constitucionales, imponer una inhabilitación a un funcionario despedido con justa causa, pues no se puede pretender que dicho funcionario pueda regresar a la función pública en forma inmediata, obviando los mecanismos de protección que establece el ordenamiento jurídico (sentencia 2002-5424 de las 11:10 horas del 31 de mayo 2002). Bajo esta perspectiva, al analizarse el artículo 4.a del proyecto bajo estudio, se observa que, en vista de que el objetivo del legislador es constituir al Estado en un único patrono, las sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una institución, implican automáticamente un impedimento para que labore en cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado, por el plazo establecido en esa norma. En este punto, no se puede perder la perspectiva en cuanto a la obligación que tiene el Estado de resguardar la idoneidad que debe asistir a quien aspire a un cargo en la función pública, como parte integral de la exigencia del numeral 192 de la Constitución Política” (el subrayado no es del original).

            Resta señalar que ni el artículo 12 en cuestión, ni los artículos citados del RLMEP contienen una referencia a que la plataforma integrada de empleo público se alimentará de datos sensibles, en los términos a como la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales los define en el inciso e) de su artículo 3, a saber: “información relativa al fuero íntimo de la persona, como por ejemplo los que revelen origen racial, opiniones políticas, convicciones religiosas o espirituales, condición socioeconómica, información biomédica o genética, vida y orientación sexual, entre otros”. En consecuencia, carece de fundamento la presunción que realiza el accionante de un posible un uso indebido por el MIDEPLAN de esta categoría particular de datos.

            De hecho, ni la LMEP, ni su reglamento hablan de que el citado Ministerio y, concretamente, la Dirección General de Servicio Civil, tendrán un acceso irrestricto a información de carácter confidencial. Muy por el contrario, la advertencia que hace el penúltimo párrafo del artículo 12 impugnado y que recalca, el artículo 12 del RLMEP, de la que se desprende que el tratamiento de los datos personales de la plataforma está sujeto a los parámetros del derecho a la autodeterminación informativa en concordancia con lo dispuesto en la Ley n.°8968, termina de fijar los límites de actuación que los citados órganos del Poder Ejecutivo deben observar en todo momento al manejar dicho registro.

            Por lo expuesto, es que tampoco se observa que los preceptos cuestionados de la LMEP, en cuanto crean la referida plataforma integrada de empleo público, conculquen los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa, conforme a los alcances que le ha dado la jurisprudencia de esa Sala y que desarrolla la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, más allá de que como se apuntó al principio, el reproche de la accionante sobre este extremo es informal, al no percatarse que su escrito de interposición en este tema está incompleto.

            Recordemos que ese alto Tribunal en la reciente sentencia 2022-019110, antes citada, en torno a los derechos invocados como parámetro de constitucionalidad sostuvo en su voto de mayoría:

“De lo expuesto anteriormente, se denota que el derecho a la autodeterminación informativa es de reciente creación a causa del desarrollo tecnológico y de la sociedad de la información, lo que tiene como consecuencia su no reconocimiento específico en la carta fundamental. Así, pese a la amplia aceptación de su carácter de derecho fundamental, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, no se ha reformado la Constitución Política para su reconocimiento como un derecho fundamental autónomo. Hay que tener presente que un derecho fundamental es una proposición que está en la carta fundamental o en los instrumentos internacionales de derechos humanos de los cuales la persona deriva un derecho subjetivo oponible frente al Estado o ante un particular -eficacia de los derechos fundamentales ante terceros-.

A causa de la omisión del Poder Legislativo, este Tribunal no ha tenido otra alternativa que establecer que dicho derecho fundamental tiene asidero constitucional en el numeral 24 constitucional, al garantizarse en este el derecho a la intimidad. Con todo, esta postura debe ser matizada.

Es claro que cuando se introduce el artículo 24 actual a la carta fundamental – a principios y mediados de los años noventa del siglo XX- el derecho a la autodeterminación informativa estaba en gestación, por lo que quienes ejercieron la potestad constituyente en su vertiente de poder reformador, no tuvieron en cuenta su existencia. Lo anterior significa, que las regulaciones del artículo 24 estaban y están referidas a otros supuestos de hecho, por lo que, no es posible sostener que las únicas limitaciones que serían válidas constitucionalmente hablando, serían aquellas que están previstas a partir del segundo párrafo del citado numeral. Lo anterior conllevaría a una situación extrema, pues la única limitación válida sería aquella referida al último párrafo del artículo 24 constitucional, es decir, de que se establezca por ley especial, aprobada por mayoría calificada de dos tercios de los miembros de la totalidad de la Asamblea Legislativa y que se trata de órganos de la Administración Pública que ejercen competencias regulatorias y de vigilancia para la consecución de fines púbicos.

Dado lo anterior, concluimos, el derecho a la autodeterminación informativa encuentra sustento en el artículo 24 -derecho a la intimidad-, pero como tal es un derecho autónomo, al que, siguiendo el numeral 28 de la Carta Fundamental, el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el numeral 19, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública, se le pueden establecer limitaciones, siempre y cuando estén en una Ley formal aprobada por mayoría calificada de dos tercios de la totalidad de la Asamblea Legislativa, sean razonables y proporcionales, tengan como norte la satisfacción del interés público y no afecten su contenido esencial, de forma tal que lo hagan impracticable o irreconocible.

Desde ese plano, ha sido el desarrollo sentado en los precedentes de la Sala Constitucional, la fuente que ha cimentado un tratamiento del derecho a la protección de datos personales, mismo que ha desprendido del derecho a la intimidad regulado por el numeral 24 constitucional, pese a que, como se ha expuesto, esa regulación aparenta orientarse al tema documental y de comunicaciones. Aunado a ello, es con la emisión de la Ley No. 8968 del 07 de julio del 2011, que se emite una norma concreta que estatuye pautas y precisiones en torno a esa temática. La Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales, reconoce la base constitucional de ese derecho al establecer en el precepto primero:

“Esta ley es de orden público y tiene como objetivo garantizar a cualquier persona, independientemente de su nacionalidad, residencia o domicilio, el respeto a sus derechos fundamentales, concretamente, su derecho a la autodeterminación informativa en relación con su vida o actividad privada y demás derechos de la personalidad, así como la defensa de su libertad e igualdad con respecto al tratamiento automatizado o manual de los datos correspondientes a su persona o bienes.”

Nótese que esta disposición reconoce el derecho fundamental a la autodeterminación informativa y la defensa de la libertad en lo que respecta al tratamiento automatizado o manual de sus datos personales o bienes. Se trata, por ende, de un derecho individual oponible frente a cualquier persona, incluso las de naturaleza pública…

Ahora, a partir de lo expuesto se colige que el acceso a los datos personales del titular solamente es factible a partir de su anuencia previa o bien, en los casos en los que, de manera calificada y excepcional, la ley establezca acceso a esos datos, como herramienta necesaria para la tutela y resguardo de fines públicos superiores, normativa que, en todo caso, estaría afecta al análisis de legitimidad y razonabilidad que es propio de esta sede constitucional a la luz del precepto 10 de la carta fundamental…

Ergo, de cara a ejercer las potestades programáticas o bien, en orden a establecer estrategias o decisiones concretas, congruentes con los fines públicos tutelados, la Presidencia de la República, o en general, las Administraciones que ejercen la planificación administrativa, es factible, que esas instancias soliciten a las Administraciones Públicas la información que poseen, siempre y cuando no se trate de datos personales confidenciales o información confidencial. Cuando se trata de datos personales que no tienen ese carácter, las Administraciones Públicas deben suministrar la información, siempre y cuando comuniquen a las personas de su traslado y de los fines en que será utilizada por parte de la Presidencia de la República. En esa dinámica, hay que tener presente que el presidente de la República, de conformidad con la Carta Fundamental, la Ley General de la Administración Pública -artículo 26, inciso b-, así como otras leyes, ostenta la potestad de dirección y coordinación en lo que atañe a las tareas de Gobierno y la Administración Pública central en su totalidad, y hace lo propio con la Administración Pública descentralizada. Por lo anterior, el presidente de la República y el Poder Ejecutivo están autorizados por el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas- a solicitar a las Administraciones Públicas la información que tienen en sus bases de datos -excepto la que tiene el carácter de personal y confidencial o aquella que tiene este último carácter por mandato de ley- para que, a través de la minería de datos -proceso que utiliza el análisis matemático para deducir patrones y tendencias que hay en grandes conjuntos de datos y, de esa forma, obtener información necesaria-, pueda detectar problemas, causas, efectos, riesgos, etc., y, a partir de este proceso u otros, se tenga información actual, cierta, fidedigna y ordenada para diseñar, elaborar, adoptar, ejecutar políticas públicas, y mediante la potestad de dirección – emitir directrices- establecer fines, metas y medios a toda la Administración Pública, central y descentralizada y, de esa forma, satisfacer de forma objetiva los intereses generales. Desde ese plano, la omisión de advertencia o comunicación previa al titular de ese traslado, uso y fines de la información señalada, atenta contra el contenido sustancia del derecho a la autodeterminación de marras”.

            Conforme a lo expuesto y a diferencia de la norma enjuiciada en esa oportunidad, consistente en el decreto ejecutivo n.° 41996-MP-MIDEPLAN, de creación de la Unidad Presidencial de Análisis de Datos (UPAD), el artículo 12 no procura tener acceso a datos de orden personal sensible o confidencial –como así lo confirma el RLMEP, que resalta el carácter voluntario de los datos personales a suministrar por las personas oferentes en tanto necesarios para definir los perfiles ocupacionales del respectivo registro–, ni se está empleando una norma de rango infra legal para crear la plataforma integrada de empleo público; con lo que se termina de comprobar la falta de pertinencia de traer a colación ese asunto, al tratarse de casos completamente disímiles.

            Pero, más allá de ese alegato, lo cierto es que no se aprecia un intento del legislador por sobrepasar los alcances del derecho a la autodeterminación informativa con los artículos 7.d) y 12 de la LMEP; quien más bien, con la remisión expresa que hace este último precepto a la Ley n.°8968 procura que MIDEPLAN y, en especial, la Dirección General de Servicio Civil, ajusten siempre su actuación a sus disposiciones en el manejo de la plataforma integrada de empleo público, que bien sabemos de la jurisprudencia constitucional, buscó establecer las “pautas y precisiones en torno a esa temática” (voto n.° 2022-019110). Ergo, el reproche en contra de ambas normas debe ser igualmente desestimado

III.              CONCLUSIONES

1.       La Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados se encuentra legitimada para plantear esta acción por vía del control de constitucionalidad directo, en los términos previstos en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, pues acude en defensa de las personas agremiadas que conforman la base asociativa de dicho Sindicato. Sin embargo, se decanta por desarrollar sus argumentos bajo grandes temas generales en que agrupa los artículos impugnados, sin puntualizar los defectos concretos que presentan los textos respectivos de esos preceptos frente al Derecho de la Constitución; condicionando así la forma en que este órgano asesor hizo su análisis de cada una de las tachas alegadas.

2.       El artículo 2 de la LMEP, en tanto incluye dentro del ámbito de cobertura de esa Ley a los Poderes Legislativo y Judicial, así como a las instituciones autónomas, debe interpretarse y aplicarse integrando las precisiones que se hacen en varios artículos de esa ley sobre “…las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución”, pues es la particular regulación que se hizo en esas normas la que permite descartar la inconstitucionalidad que se acusa en la acción con respecto a la autonomía de dichos órganos y entes.

3.       Las disposiciones impugnadas de la LMEP no infringen el principio de irretroactividad, ni los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios que estaban activos antes de la fecha en que entró en vigencia esa ley.  Eventualmente, en caso de que se produzca una errónea interpretación o una indebida aplicación de sus disposiciones, con violación de normas o principios constitucionales, la vía para conocer sobre esa infracción sería la de amparo y no la de la acción de inconstitucionalidad.

4.       El derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos en Costa Rica es un derecho de configuración legislativa, por lo que su ámbito de aplicación, así como sus alcances, pueden ser definidos por normas legales, sin que ello, por sí mismo, implique violación alguna a normas de rango constitucional. La prohibición de crear incentivos, compensaciones o pluses salariales por vía de negociación colectiva es necesaria para la funcionalidad del esquema de salario global implementado en la LMEP, pues ese esquema de remuneración es incompatible con la existencia de sobresueldos como incentivos, compensaciones o pluses salariales. La denuncia de las convenciones colectivas a su vencimiento también es necesaria para adecuar esos instrumentos a las nuevas reglas establecidas en la LMEP, sin que ello implique violación alguna al derecho a la negociación colectiva, pues una vez denunciada, es posible negociar nuevamente la convención.

5.       Los Transitorios XI y XII de la LMEP, en tanto ordenan congelamientos salariales a plazo indefinido o indeterminado, que impiden realizar incrementos salariales por costo de vida a los servidores públicos, son contrarios al Derecho de la Constitución, particularmente, al artículo 57 Constitucional, relativo al derecho al salario. Esa inconstitucionalidad no afecta la totalidad de ambas normas transitorias, sino solamente lo relativo a la improcedencia de realizar incrementos salariales por costo de vida.

6.       La falta de claridad que se atribuye en la acción a algunas normas de la LMEP podría generar problemas de interpretación y de aplicación; sin embargo, esa situación no implica, por sí misma, que se trate de disposiciones que puedan ser catalogadas como inconstitucionales. 

7.       No existe impedimento constitucional alguno para que el legislador cree nuevas causales de despido aplicables a las relaciones de empleo vigentes en el sector público.  Por el contrario, es la ley el instrumento idóneo para establecer ese tipo de causales, sin perjuicio de que normas de rango inferior regulen los pormenores relativos a la aplicación de la causal. 

8.       La regulación del procedimiento para la imposición de sanciones disciplinarias dentro del ámbito de las relaciones de empleo público forma parte de las potestades del legislador, en el entendido de que el ejercicio de la potestad sancionatoria siempre deberá respetar el principio del debido proceso.

9.       La notificación personal del inicio de un procedimiento disciplinario no es un derecho consagrado constitucionalmente. El fin último de la notificación personal es tener certeza de que el destinatario de la notificación fue enterado efectivamente de su contenido, lo cual puede lograrse utilizando los medios tecnológicos disponibles.

10.    La categoría de servidores que desempeñan funciones administrativas, profesionales o técnicas exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, surgió  ante la necesidad de conciliar la potestad que le confiere al legislador el artículo 191 constitucional (de emitir un solo estatuto de servicio civil para regular las relaciones entre el Estado y los servidores públicos) con la necesidad de preservar el principio de División de Poderes y las autonomías constitucionales.  Por ello, considera esta Procuraduría que la distinción entre los funcionarios que pertenecen a esa categoría y los que no pertenecen a ella, aun cuando implique un trato distinto en diversos aspectos de la relación de empleo, no es contraria al principio de igualdad constitucional.

11.    El principio de progresividad y no regresividad no es absoluto, ni supone la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, pues ello limitaría las potestades constitucionalmente atribuidas al legislador para adecuar las reglas jurídicas a los cambios sociales, económicos, o de cualquier otro tipo que experimente el país. Por ello, considera este órgano asesor de la Sala Constitucional que los artículos 5, 19, 25, 36, 38, 43 y 49 incisos, a), c) y f) de la LMEP no violan ese principio.

12.    La regulación que se hace por los artículos 7, inciso d), y 12 de la LMEP de la Plataforma integrada de empleo público en modo alguno riñe con el principio de seguridad jurídica, para lo que se deben considerar las remisiones normativas que este último precepto hace al Reglamento de la ley (Decreto Ejecutivo n.° 43952-PLAN) y a la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales (n.°8968); con las que se termina de precisar el órgano responsable de su manejo y el tipo de información que contendrá, con un claro propósito de hacer una gestión más eficiente del recurso humano, al identificar las necesidades institucionales de demanda laboral del sector público, junto con una oferta integrada de personas aspirantes “que se postulan voluntariamente”, de quienes, naturalmente, interesa los datos personales propios que importan a todo empleador y su perfil ocupacional, con la cual poder suplir de la mejor manera esa demanda.

13.    Asimismo, al incluir también la plataforma un registro de personas inelegibles a quienes se les impuso una sanción de inhabilitación para ejercer puestos o cargos públicos, se busca dar eficacia al mandato del artículo 192 de la Constitución Política de garantizar la idoneidad moral de sus servidores (ver la resolución constitucional n.°2021-017098).

14.    Tampoco se observa que la regulación legal de la plataforma integrada de empleo público, conculque los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa. En ese sentido, ni la Ley n.°10159, ni su reglamento, indican que la plataforma se alimentará de datos sensibles o que el MIDEPLAN y, concretamente, la Dirección General de Servicio Civil, tendrán un acceso irrestricto a información de carácter confidencial de las personas.  Muy por el contrario, el artículo 12 impugnado recalca que el tratamiento de los datos personales de la plataforma está sujeto a los parámetros del derecho fundamental a la autodeterminación informativa en concordancia con lo dispuesto en la Ley n.°8968, definiendo así los límites de actuación que los citados órganos del Poder Ejecutivo deben observar en todo momento al manejar dicho registro de datos.

            NOTIFICACIONES: Las atenderé en la oficina abierta al efecto en el primer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

            San José, 20 de junio del 2023.

Iván Vinicio Vincenti Rojas

Procurador General De La República