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SCIJ - Asuntos Expediente 97-005387-0007-CO
Expediente:   97-005387-0007-CO
Fecha de entrada:   14/08/1997
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   -
 
Procuradores informantes
  • Ana Lorena Brenes Esquivel
 
Datos del informe
  Fecha:  21/11/1997
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA


ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA OTTON SOLIS FALLAS CONTRA LOS ARTICULOS 1 Y 3 DE LA LEY DE GASTOS DE VIAJE Nº 3462, SU REGLAMENTO Y EL REGLAMENTO DE LLAMADAS TELEFONICAS INTERNACIONALES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. EXPEDIENTE Nº 5387-97


INFORMANTE : Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel.


SEÑORES MAGISTRADOS:


Yo, ROMAN SOLIS ZELAYA, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula No. 1-519-083, PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA, según acuerdo del Consejo de Gobierno No. 181 de fecha 18 de junio de 1997, publicado en La Gaceta No. 122 de 26 de junio de 1997 y ratificado por la Asamblea Legislativa, según Acuerdo No. 3082 de 11 de junio de 1997, publicado en La Gaceta No. 124 de 30 de junio de 1997, con respecto manifiesto:


Dentro del término concedido al efecto, evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República respecto de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por Ottón Solís Fallas contra los artículos 1 al 3 de la Ley de Gastos de Viaje Nº 3462 de 26 de noviembre de 1964, el Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para los Funcionarios Públicos, promulgado por la Contraloría General de la República el 5 de marzo de 1997, en lo que en esa Ley y Reglamento disponen con respecto a los Diputados; así como contra el Reglamento de Llamadas Telefónicas Internacionales de la Asamblea Legislativa, por estimarlos contrarios a los artículos 11, 18 y 113 de la Constitución Política. Asimismo argumenta la inconstitucionalidad de varios Acuerdos del Directorio de la Asamblea Legislativa, aunque cuando la Sala le da curso a la Acción no hace mención de ellos.


ARGUMENTOS DE LA ACCIONANTE


Después de exponer las razones que lo legitiman para interponer una acción directa de inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede a exponer lo que para él es la filosofía actual del artículo 113 de la Constitución Política.


En ese sentido afirma que la reforma introducida a este numeral en 1984 tiene los siguientes alcances: a.- modificó la prohibición absoluta de legislar en beneficio propio, aunque mantuvo la exigencia de que ello se realizara mediante leyes expresamente promulgadas al efecto; b.- el concepto genérico de "remuneración" que usaba el texto original, fue modificado por el "asignaciones", "ayudas técnicas" y "ayudas administrativas".


Por lo tanto, a partir de esa reforma se requiere de ley especial, lo que conlleva procedimientos de publicidad, discusión y aprobación, que permitan a la ciudadanía enterarse de las asignaciones y ayudas técnicas y administrativas que los Diputados se acuerden para sí mismos, por lo que ningún tipo de Reglamento o Acuerdo de menor rango, son aceptables como fundamento jurídico de las asignaciones y ayudas técnicas y administrativas de los Diputados.


En su criterio lo anterior tiene su razón de ser en los principios de transparencia y rendición de cuentas, que son de inexcusable aplicación en una verdadera democracia.


Afirma el recurrente que el artículo 113 no permite aceptar la tesis (expuesta por la Sala Constitucional en el Voto 1974-97) de que se encuentran excluidos del concepto de ayuda técnica o administrativa las que fueren comunes a los Diputados y la resto de los miembros de los Supremos Poderes y funcionarios públicos, o las que constituyan "giro administrativo normal de la Asamblea" o alguna modalidad de "actividad ordinaria" asociada al cargo de los legisladores, y mucho menos las establecidas con base en Reglamentos, Acuerdos o disposiciones administrativas de cualquier tipo.


Por lo tanto, expone, al ser los Diputados los únicos miembros de los Supremos Poderes que pueden fijar sus propios presupuestos, sus propias asignaciones y ayudas, entonces, el régimen que la Constitución prescribe para ellos es más riguroso, y no se puede homologar, al resto de los funcionarios públicos.


A partir de ese marco inicial, se pasa a desarrollar las consideraciones por las cuales estima que las normas impugnadas son inconstitucionales.


  • Inconstitucionalidad de la Ley Reguladora de Gastos de Viajes y Gastos por concepto de Transportes para todos los Funcionarios del Estado, de su Reglamento y de los Acuerdos del Directorio en lo que concierne a los Diputados.


Sobre este tema afirma que la normativa citada parte de la constitucionalidad de la Ley Reguladora de Gastos de Viaje, y siendo esta inconstitucional, por las razones que a continuación se reseñan, el resto deviene también en inconstitucional.


Las razones por las que considera es inconstitucional dicha Ley -en cuanto se aplica a los Diputados- es porque al ser ésta anterior a la reforma del numeral 113 de la Carta Magna, entonces contiene lo que la doctrina denomina "inconstitucionalidad sobreviniente". Lo anterior lo fundamenta en el hecho de que la redacción original del 113 al utilizar el término remuneración no incluía las ayudas técnicas y administrativas, mientras que con la reforma se exige ley expresa para regular tales aspectos, entonces al ser la Ley Reguladora de Gastos de Viaje una ley general y no especial, la misma deviene en inconstitucional, en tanto regula aspectos relativos a los Diputados, a partir de la reforma del 113. Consecuentemente, cualquier otra normativa de rango infra legal que, como desarrollo de la citada ley, venga a aplicarse a los Diputados es inconstitucional. Son también inconstitucionales los Acuerdos del Directorio Legislativo y demás disposiciones administrativas que en materia de gastos de viaje y transporte remitan al Reglamento de Viajes, y carecen de validez y efecto legitimador las erogaciones en favor de los Diputados por tales conceptos.


Hace queja también de que la Ley de comentario utiliza la técnica del "reenvío" dejando al reglamento el desarrollo de aspectos concretos como la fijación y revisión periódica de las tarifas correspondientes, puesto que el "quantum" de la ayuda debe esta fijado por ley, de acuerdo con lo que dispone el 113.


  • Inconstitucionalidad del Reglamento, Acuerdos y disposiciones administrativas de la Asamblea Legislativa en materia telefónica.


Interesa resaltar que, según afirma el recurrente, en la actualidad se encuentra vigente el artículo19 de la Sesión Nº 112-97 del Directorio Legislativo, según la cual la Asamblea asume el pago de teléfonos (incluidas las llamadas internacionales y el celular) hasta por las suma de cincuenta mil colones, el exceso debe ser cubierto por el Diputado. Indica también que se ha puesto a disposición de los legisladores el uso de teléfonos celulares que son costeados por el erario público, todo por acuerdos del Directorio Legislativo.


En su criterio, esas disposiciones se encuentran incluidas en el concepto de "ayudas técnicas y administrativas", por lo que requieren de una ley expresa para su promulgación, aunque sean facilidades importantes para cumplir con las labores de los legisladores.


Posición de la Procuraduría General de la República


Se considera innecesario hacer transcripción de las normas y acuerdos impugnados, puesto que la queja de constitucionalidad está referida, básicamente, a si de acuerdo con el artículo 113 constitucional se requiere de ley expresa en la que se fije la remuneración y las ayudas técnicas y administrativas de los legisladores, y a los alcances de esos conceptos, y no al contenido o razonabilidad de las normas y actos en sí mismos.


  • En cuanto a la alegada inconstitucionalidad de la Ley Reguladora de Gastos de Viajes y Gastos por concepto de Transportes para todos los Funcionarios del Estado, de su Reglamento y de los Acuerdos del Directorio en lo que concierne a los Diputados.


Ya esta Procuraduría al contestar la audiencia conferida por la Sala Constitucional en el expediente 2946-95, en Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por el aquí recurrente externó su opinión en el sentido de que si bien es cierto existe una reserva legal en tratándose de la asignación y de las ayudas técnicas y administrativas que reciban los Diputados, de ahí no puede desprenderse que requiera de una ley "especial" -sea referida únicamente y exclusivamente a ese aspecto-, porque una interpretación en sentido contrario, llevaría a crear un requisito que no existe en nuestra Constitución Política. Más aún, la Sala al resolver esa Acción señaló al respecto que:


"II. EL ARTICULO 113 DE LA CONSTITUCION Y LA RESERVA DE LEY. La Sala ha tenido ocasión de referirse a las vicisitudes y al sentido de la disposición contenida en el artículo 113 de la Constitución Política, a cuyo alcance y consecuencias conducen casi todos los motivos de inconstitucionalidad. El texto vigente de ese artículo reza:


"Artículo 113.- La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados."


De esta disposición derivan tres proposiciones normativas que solo cabe repetir ahora (pues han sido tratadas en extenso en la citada sentencia No. 550-91 de las dieciocho horas y cincuenta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y uno, especialmente en los considerandos V, VI y VII). La primera es que la materia de la "asignación" y las "ayudas técnicas y administrativas" de los diputados, está reservada a la ley; la segunda es que la ley de que en la especie se trata es la ley ordinaria, y no la ley presupuestaria; y la tercera es que la ley ordinaria que regule esta materia no puede crear o conceder privilegios a los diputados. (...). La Ley de Tránsito resulta ser, pues, la normativa legal que a falta de otra específica para el caso de la Asamblea Legislativa o de los diputados, regula el uso de los vehículos de la Asamblea.." (Voto 1974-97 de 9 de abril de 1997)


Queda claro, tanto del texto de la Constitución como de la Resolución de la Sala Constitucional supra transcrita, que lo exigido es que mediante una ley ordinaria, sin ningún otro requisito adicional, es la vía adecuada para fijar la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que requieran los legisladores.


Por lo tanto, no se comparte el argumento en el sentido de que el 113 exige una ley especial. A partir de allí, y consecuentemente, no se comparten tampoco las argumentaciones de otras normas o actos que parten de tal presupuesto.


En cuanto a los otros de los argumentos de inconstitucionalidad que se plantean, nuestra posición es la siguiente.


En relación con el punto de la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sobreviniente de la Ley de Gastos de Viajes a partir de la reforma al 113, es necesario tener presente, lo que la Sala Constitucional ha indicado sobre este tipo de inconstitucionalidades:


"XXX. - LA CONSTITUCION APLICABLE: Al sucederse las Constituciones Políticas, es ciertamente complejo, en tanto importa aspectos de su aplicación temporal (criterio temporal), de su validez o eficacia, y de la jerarquía de las normas (criterio jerárquico) en relación con ambos aspectos. Estima la Sala que el hecho de promulgarse una nueva Constitución Política, como es universalmente reconocido, no produce la anulación total de las normas jurídicas del anterior ordenamiento, sino únicamente de aquellas que sean incompatibles con las constitucionales recién promulgadas. Lo contrario, nos conduciría a una "grave dislocación de la paz y seguridad sociales" como lo expresa nuestra Ley de la Jurisdicción Constitucional, al crearse un vacío, si no un caos, legislativo sin sentido alguno y sobre todo sin un fin social, político o jurídico positivo, benéfico, ni claro. Los constituyentes de todas las épocas al igual que los de otras naciones, han preservado el ordenamiento jurídico preexistente sin cuestionar su validez hacia el pasado, y a permitir que la revisión de las normas promulgadas bajo las reglas de una carta política ya abrogada, que no sean incompatibles con la nueva constitución, se produzca paulatinamente, conforme a las necesidades de la sociedad, según sean aplicadas en casos concretos y confrontadas con la nueva realidad constitucional. La solución, aparte de surgir de razones lógicas incuestionables, le evita a la sociedad traumatismos innecesarios y logra integrar o armonizar todo el ordenamiento jurídico con su sustento primigenio, el Derecho de la Constitución. En el presente caso, como se verá adelante, varios son los ejemplos de nuestra historia que ilustran lo expuesto. La profusa obra legislativa del Jefe de Estado Braulio Carrillo, dictada entre 1838 y 1842, pese a las declaratorias de nulidad absoluta hechas tanto por el Gobierno de Francisco Morazán quien lo derrocó, como por la Asamblea Constituyente que éste impulsó, tuvo que ser repromulgada o preservada en su gran mayoría, aunque se considera dictada por quien no gozaba de legitimidad formal ni material. De la misma manera, la Constitución vigente, de 7 de noviembre de 1949, en su artículo 197 recoge la fórmula así:


"Artículo 197. - Esta Constitución entrará en plena vigencia el ocho de noviembre de 1949, y deroga las anteriores. Se mantiene en vigor el ordenamiento jurídico existente, mientras no sea modificado o derogado por los órganos competentes del Poder Público, o no quede derogado expresa o implícitamente por la presente Constitución."


El texto transcrito aclara uno de las cuestiones de derecho debatidas en este asunto, como es la aplicación de la Constitución de 1871 respecto de normas promulgadas bajo su disposiciones. Contrariamente a lo pretendido por el accionante, ya esta Sala ha estimado, (por ejemplo, en la sentencia #4511 - 93 de las diez horas del 10 de setiembre de 1993, dictada en acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Inquilinato de 1942), que las normas de cualquier índole aplicables hoy, hayan sido o no promulgadas durante la vigencia de otras Constituciones, deben ser confrontadas con la actual únicamente, por lo menos en cuanto a su vigencia y aplicación posteriores a ésta, en tanto que, si adolecieron de vicios de Constitucionalidad formal o material respecto de las anteriores - ya derogadas - , éstos no fueron declarados y corregidos en su momento por los órganos investidos de competencia para hacerlo - hasta entonces la Corte Suprema de Justicia - . En consecuencia, abrogada la Constitución que las sustentaba, es la vigente la única Carta susceptible de ser tenida como punto de referencia o parámetro constitucional frente a la supervivencia posterior de actos normativos y por esto, los Decretos Ejecutivos cuestionados de inconstitucionales sólo pueden ser considerados ahora confrontándolos por la Sala con la Constitución de 1949 en vigor." (Voto 4091 - 94 de 9 de agosto de 1994) (Lo resaltado no es del original)


De acuerdo con lo dispuesto supra, y aplicándolo a aquellas situaciones en que la modificación se produce como una reforma parcial y no total, tenemos que la normativa promulgada con anterioridad a la reforma debe ser analizada a la luz del texto vigente. Por lo tanto, el hecho de que una disposición fuere promulgada con anterioridad a una reforma constitucional no la hace por sí misma inconstitucional.


Ahora bien, en el caso concreto, en el año 64 se dicta la Ley Reguladora de los gastos de viaje y gastos por concepto de transporte para todos los funcionarios del Estado Nº 3462. De conformidad con el artículo 1º esa normativa le es aplicable a los señores Diputados, al indicarse en el mismo que:


"Los gastos de transporte y viáticos de los funcionarios y empleados del Estado que en función pública deban viajar dentro o fuera del país, se regularán por una tarifa y un reglamento que elaborará la Contraloría General de la República, en un plazo de mayor de tres meses a partir de la vigencia de la presente ley. Son funcionarios y empleados del Estado los que dependan de cualquiera de los tres Poderes, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las instituciones autónomas y semiautónomas, de las Municipalidades o de cualquier otro organismo del sector público."


Sin entrar a discutir siquiera si el pago de viáticos es una ayuda técnica o administrativa, debe señalarse que la exigencia constitucional es que exista una ley en la que se establezca dicho tipo de ayuda, pero en modo alguno señala que en esa ley debe estar consignado el monto de ésta. Veamos.


Dice el artículo 113 constitucional:


"Artículo 113.- La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados."


Nótese que el término asignación si está referido expresamente a un monto, mientras que al utilizarse los conceptos de ayudas técnicas y administrativas no necesariamente se hace referencia a la existencia de montos previamente determinados por ley. Es por ello que la exigencia es que en una ley se fije la posibilidad de otorgar una ayuda técnica o administrativa a los legisladores, no siendo necesariamente inconstitucional el que el legislador utilice la técnica del reenvío, si no se desvirtúa el contenido de los principios que se desprenden del numeral constitucional en estudio.


En el caso concreto de la Ley de Viáticos, vemos que en ella claramente se indica los sujetos que quedan cubiertos bajo su ámbito de aplicación, incluyéndose claramente a los legisladores. Por su parte, en los numerales 2, 3, 4 y 5 se fijan los lineamientos bajo los cuales la Contraloría General de la República emitirá un Reglamento –que debe ser publicado en La Gaceta- en el que se detallen la tarifa y procedimientos para autorizar dichos gastos.


Considera esta Organo Asesor que, si bien en la Ley en cuestión no se fija el monto de las tarifas, por ser ésta general para todos los funcionarios públicos y al habérsele otorgado la competencia para emitirla a la Contraloría General de la República, el reenvío utilizado por el legislador no contraviene lo dispuesto por el artículo 113 ni los principios que de él se desprenden.


Por lo tanto, no se comparten las objeciones de constitucionalidad que plantea el recurrente en relación con la Ley Reguladora de los Gastos de Viaje.


Partiendo los cuestionamientos de constitucionalidad del Reglamento a dicha Ley y de los actos de aplicación del mismo, de la inconstitucionalidad de la Ley Reguladora de los Gastos de Viaje, y considerándose por parte de esta Representación de que ésta es constitucionalidad, consecuentemente en nuestro criterio. el Reglamento y los actos de aplicación de éste, también serían constitucionales.


  • En cuanto a los argumentos de inconstitucionalidad del Reglamento, Acuerdos y disposiciones administrativas de la Asamblea Legislativa en materia telefónica.


Hecha de menos el recurrente la existencia de una ley en la que se regule la cuota correspondiente a teléfono que se le asigna a cada Diputado –actualmente, según indica, consiste en 50.000 colones que incluyen pago de teléfono de oficina, llamadas internacionales y celular-, debido a que esto corresponde lo que la Constitución denomina "ayuda técnica o administrativa".


Esta Procuraduría, en la Acción de Inconstitucionalidad supra citada, señaló que "...de conformidad con el numeral 25 inciso 1) del Reglamento de la Asamblea Legislativa -anteriormente artículo 4º-, le corresponde al Directorio cuidar del orden interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa; por su parte, el numeral 20 de ese mismo cuerpo normativo -anteriormente artículo 1º-, señala que el Directorio de la Asamblea Legislativa estará integrado por un Presidente y dos Secretarios, éstos con la denominación de Primero y Segundo. (...)


Por otra parte, y en cuanto al fondo, debe hacerse notar que el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pone a cargo de el Directorio legislativo cuidar el orden interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa, por lo que nos cuestionamos si lo regulado por el Reglamento cuestionado constituye una ayuda técnica o administrativa para los señores Diputados en los términos del artículo 113 constitucional, o si, por el contrario, se encuentra dentro de las atribuciones conferidas por el Reglamento de la Asamblea Legislativa al Directorio de la misma.


Considera esta Representación que, en el caso concreto, nos encontramos frente al último supuesto. Lo anterior, por cuanto el funcionamiento de la Asamblea Legislativa se regula en forma similar al del resto de la Administración Pública, con las particularidades que cada órgano, por la especial naturaleza de las funciones que realiza, debe tener. En este caso, la necesidad de regular el servicio de alimentación que se ofrezca en el seno de dicho Poder, es parte de la función de administración que le corresponde al Directorio Legislativo, en virtud de la norma ya citada.


No puede englobarse la anterior situación como parte de la asignación o ayuda técnica o administrativa de los Diputados, puesto que ello nos haría llegar a sostener la tesis -en nuestro criterio errada- de que el uso de papelería, teléfono, etc. en la oficina del Diputado debe estar asignado por ley.


La aplicación práctica que dicho Reglamento tenga, su uso indebido o no, queda a control de los órganos administrativas que tienen bajo su responsabilidad la implementación de éstos, y de otros órganos que son contralores del actuar de la Administración, siendo un problema de legalidad y no de constitucionalidad."


Se considera, con fundamento en las razones expuestas en ese informe –y que ahora se mantienen- que la asignación de cuotas de uso de los teléfonos que utilizan los señores Diputados es parte de la función de administración que le corresponde al Directorio Legislativo, y que no se encuentra comprendida dentro del concepto tantas veces citado de "ayudas técnicas o administrativas". Más aún, se considera que son medidas restrictivas, tendentes a racionalizar el gasto en ese Poder del Estado, que van más allá de las estipulaciones que tienen la mayoría de los funcionarios públicos.


Sobre los alcances de éstos conceptos la Sala Constitucional ha precisado lo siguiente:


"Sentado lo anterior, puesto que a juicio del actor los dos reglamentos que él combate son inconstitucionales porque -en lo medular- regulan materia reservada a la ley ordinaria y confieren verdaderos privilegios a los diputados, el ejercicio que demanda la acción va en la dirección de determinar: a) Si la materia regulada mediante estos reglamentos calza en alguna de las categorías sustantivas del artículo 113: es decir, si se trata de "asignaciones", o de "ayudas técnicas" o "ayudas administrativas"; y b) Si los reglamentos atribuyen verdaderos privilegios. En cuanto a la primera cuestión, hay que decir de entrada que el actor descarta tácitamente que la materia regulada corresponda al sentido de la expresión "asignación", en el contexto del artículo 113, y expresamente propone que tiene que ver más bien con el tema de las "ayudas". La expresión "asignación", según la opinión ya vertida por la Sala (en la citada sentencia No. 550-91), que aquí se recoge y mantiene, alude específicamente a la "remuneración" (que era la palabra que antes de su reforma empleaba el artículo 113) o "retribución" que se da a los diputados por su servicio, y que es básicamente y evidentemente monetaria (valga decir, que consiste en una cuantía dineraria por los servicios prestados). Bien mirado, a lo que implícitamente se refiere la Constitución cuando trata de la "asignación" es al hecho de que el cargo de diputado no es ni debe ser de ejercicio gratuito, esto es, que no se sirve ad honorem, sino que es un cargo remunerado. Tomada en este sentido, que es el justo, la "asignación" -como mera contraprestación por un servicio personal- equivale al salario que reciben los servidores públicos por su trabajo (pero no tiene este ejemplo el propósito de equiparar jurídicamente "asignación" y "salario", porque dilucidar este extremo es ajeno a la acción). En cambio, las "ayudas" a que alude el artículo 113 no son una retribución o compensación por un servicio personal, materia que en consecuencia queda agotada con la "asignación": son, más bien, los recursos o medios (personales o materiales) que se ponen a disposición de cada diputado para facilitar el ejercicio concreto y particular de su propio cargo. Retomando lo dicho hasta aquí, el tema de la acción se finca en resolver si la materia de los reglamentos impugnados corresponde a "ayudas técnicas y administrativas", porque de ser así, esos textos inevitablemente serían inconstitucionales por oposición con las disposiciones normativas que se deducen del artículo 113; y, dado que se estuviese en presencia de tales "ayudas", si éstas desbordan el ámbito de lo razonable y configuran verdaderos privilegios, en cuyo caso serían igualmente contrarias a la Constitución. Naturalmente, esta última cuestión quedaría despejada si no se estuviese en los supuestos del artículo 113, es decir, si no se tratase de "ayudas" de una u otra clases. (...)


VI. REGLAMENTO DE ALIMENTACION. El Reglamento de Alimentación, a juicio del actor, contiene disposiciones que enmarcan en el supuesto de "ayudas administrativas" a que se refiere el artículo 113 de la Constitución, e infringe el principio de reserva de ley establecido en este artículo. El reparo que se hace a la vigencia y eficacia del Reglamento, no es en realidad materia que corresponda decidir en sede de la jurisdicción constitucional, que ha de ocuparse solamente de los motivos de inconstitucionalidad que el actor invoca. Tampoco corresponde a la Sala resolver sobre las prácticas de hecho que pudieran entenderse opuestas a las disposiciones del Reglamento. Ahora bien: coincide este tribunal con el actor en cuanto éste no sitúa el caso del Reglamento en la hipótesis de la "asignación" del artículo 113. La razón es el carácter retributivo de la "asignación", en el sentido que ya se ha expuesto en el considerando II de esta sentencia; carácter que falta del todo en la materia que ocupa al Reglamento. Este establece los procedimientos administrativos para la solicitud, contratación y cancelación de servicios de alimentación (artículo 1), clasifica la índole de esos servicios (recepciones, desayunos, cenas, almuerzos y refrigerios; artículo 2), y, al describir las diversas categorías de los servicios, dispone que éstos pueden ser brindados en ocasiones en que participan diputados -aunque no en todos los casos están destinados solamente a éstos-. La razón es que algunas de las categorías -específicamente, las recepciones formales e informales- corresponden al protocolo de la Asamblea (ejemplos de ello, según el propio Reglamento, son la recepción del 1 de mayo, y las que se realicen en oportunidad de la develización de los retratos de los expresidentes y de la celebración del Día del Empleado Legislativo). También tienen carácter protocolar los desayunos, almuerzos o cenas que realicen el Plenario o el Directorio para honrar a personalidades nacionales o extranjeras. En este punto conviene adelantar que si se conciben las "ayudas técnicas y administrativas" del artículo 113 como lo hace la Sala en el considerando II de esta misma sentencia -a saber, como recursos o medios, personales o materiales, que se ponen a disposición de cada diputado para facilitar el ejercicio concreto y particular de su propio cargo-, salta a la vista que las anteriores hipótesis, de carácter protocolar, no encajan razonablemente en este supuesto. Los restantes casos de desayunos, almuerzos o cenas de carácter ejecutivo o laboral que se enumeran en el Reglamento, y que se sirven en ocasión de reuniones de trabajo del Plenario o del Directorio, o de reuniones que tienen lugar dentro de los procedimientos legislativos, es decir, en general, con motivo del funcionamiento regular de los órganos legislativos (y no de los diputados individualmente considerados), están concebidos por el Reglamento como medio razonable de satisfacción de inevitables necesidades humanas impuestas por la permanencia de legisladores, funcionarios y otras personas en reuniones o sesiones durante horas coincidentes con las habituales para la alimentación personal. A juicio de la Sala, inscribir este tipo de servicios en la hipótesis de hecho del artículo 113, y conceptuarlos como "ayudas", ya fuera técnicas o, como quiere el actor, administrativas, es extremadamente forzado, y se aviene mal con el sentido limitado de esa disposición constitucional. Esto, desde luego, no prejuzga sobre la correcta o incorrecta aplicación práctica del Reglamento, asunto ajeno al objeto de la acción de inconstitucionalidad. Finalmente, lo que el Reglamento clasifica como "refrigerios", que en ciertos casos se brindan con motivo de reuniones de diputados o del personal legislativo, sería desmesurado presumir que configuran "ayudas" en los términos de la Constitución, según lo interpreta la Sala. Es enojoso llevar el rigor de la Constitución a extremos que, sin pretenderlo nadie, desvirtúen sin embargo el fundamento ético de sus prescripciones, lo que puede ocurrir cuando se aferra directamente a ella la regla jurídica de la cuestión trivial. La Sala comparte el criterio de la Procuraduría General, en el sentido de que las conclusiones a que aquí se llega son independientes de que en el caso del Reglamento de Alimentación, como en el del uso de vehículos, pudiesen darse prácticas administrativas -de mucha o de poca monta- reñidas con el ordenamiento o con la moral, las que, naturalmente, deben ser objeto de control, de calificación y sanción, por parte de las dependencias administrativas y judiciales correspondientes. En virtud de lo dicho, debe desestimarse la acción en lo que atañe al Reglamento de Alimentación." (Voto 1974-97 de 9 de abril de 1997)


De especial relevancia para resolver el presente asunto, resulta la frase utilizada por la Sala en el Voto supra transcrito es "...con motivo del funcionamiento regular de los órganos legislativos (y no de los diputados individualmente considerados)..." No se cree que la utilización del teléfono, y su consecuente pago –incluido el celular en este momento de desarrollo tecnológico- pueda considerarse una "ayuda" para el Diputado individualmente considerado. Calza mucho mejor con el concepto de "funcionamiento regular de los órganos legislativos".


Preocupa a este Organo Asesor que se pretenda llegar a extremos el concepto de "ayudas técnicas o administrativas" porque obligar a que por ley se establezca cada uno de los instrumentos puestos a disposición de los legisladores como parte de la organización de cualquier oficina administrativa, haría prácticamente imposible que puedan ejercer sus funciones en forma adecuada y con los medios que el Estado pone a disposición de todos sus funcionarios en condiciones similares, y aún en inferiores.


Por lo tanto, si se considera que la utilización del teléfono por parte de los Diputados es una necesidad para lograr el funcionamiento regular de los órganos legislativos deviene innecesario la existencia de una ley que lo regule.


Finalmente, debe hacerse la observación que los legisladores no son los únicos que pueden fijarse su propio salario. Ya la Sala en el Voto 550-91 sentó el precedente de que cada Poder fija sus propios salarios.


De esta forma, se deja contestada la audiencia conferida.


CONCLUSION


Considera este Organo Asesor que no existen las infracciones constitucionales señaladas por el accionante.


San José, 21 de noviembre de 1997.-


 


Lic. Román Solís Zelaya


Procurador General de la República


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