SEÑORES MAGISTRADOS:

Yo, Dr. Román Solís Zelaya, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad N. 1-519-083, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del Consejo de Gobierno, que consta en el Artículo Quinto del Acta de la Sesión Ordinaria N. 1, celebrada el 8 de mayo de 1998, publicado en La Gaceta N. 108 del 5 de junio de 1998, ratificado por la Asamblea Legislativa, según acuerdo N. 4025 del 18 de mayo de 1998 y publicado en La Gaceta N. 112 del 11 de junio de 1998, con respeto ante su Autoridad manifiesto:

Dentro del término de ley, me refiero a la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos en contra del Código Municipal, por considerar que su aprobación vulnera el procedimiento constitucionalmente establecido para la aprobación de las leyes. Ello en el tanto en virtud de lo dispuesto en los artículos 4, inciso d), 13, inciso b), 68 y 74 del Código resulta vulnerada la competencia de la ARESEP y por consiguiente, la Asamblea Legislativa estaba obligada a concederle audiencia. Se acusa, así, la presencia de un vicio de forma, derivado de una norma de procedimiento, sin que a ese vicio se agregue violaciones respecto de los valores, fines u otros contenidos constitucionales.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos acude ante el Contralor de Constitucionalidad en forma directa, invocando el artículo 75, párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Alega al efecto que no existe lesión individual o directa y que se trata de la defensa de intereses difusos.

Criterio de legitimación que no puede compartir la Procuraduría, porque la violación que se acusa no se configura si no existe una lesión directa e individualizable en una entidad autónoma.

En efecto, se imputa desconocimiento de la obligación establecida en el numeral 190 de la Constitución Política, a cuyo tenor:

"Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla".

La disposición transcrita establece una obligación procedimental para la Asamblea, que genera correlativamente el derecho de todo ente que haya sido constituido jurídicamente como ente autónomo a ser oído por ésta; de modo que la Asamblea no legisle sin que haya otorgado al ente la oportunidad de expresar su criterio sobre el proyecto de ley que se conoce.

La infracción a esa norma procedimental lesiona directamente al ente autónomo de que se trate. Se trata, además, de una lesión individual porque puede suceder que, por la naturaleza de la regulación, el proyecto concierna diversas entidades, siendo obligación de la Asamblea otorgar audiencia a todas y cada una de ellas. Para que el vicio de procedimiento surja e invalide la ley, basta con que a una de las entidades concernidas no se le dé la oportunidad de manifestarse.

Para justificar el accionar en forma directa, alega ARESEP que la aprobación del Código Municipal afecta a "la masa" de usuarios porque elimina el procedimiento de fijación tarifaria dispuesto en la Ley de la ARESEP. Ante dicha alegación habría que plantearse si el citado procedimiento y, en general, la competencia de la ARESEP es de orden constitucional, de manera tal que la circunstancia de que el legislador sustraiga de la competencia de la ARESEP la fijación de tarifas relativas a ciertos servicios públicos, violente la norma constitucional en cuanto al fondo. Pero es lo cierto que el procedimiento de fijación de tarifas no tiene rango constitucional, como tampoco lo tienen las competencias de la Autoridad Reguladora. Puede considerarse a lo sumo que ese procedimiento es un mecanismo que contribuye en la defensa de los usuarios como "consumidores" de servicios públicos, lo que no significa, en modo alguno, que se convierta en un parámetro de constitucionalidad. El tema de la fijación de tarifas queda reducido, en principio, a un problema de legalidad, particularmente en orden a la designación de competencias.

Se aduce que una fijación municipal de tarifas deja indefensos a los usuarios. Baste recordar que los acuerdos municipales son impugnables tanto en la jurisdicción contencioso-administrativa como, si fuere del caso, ante la constitucional. De modo que el usuario puede defenderse y exponer su criterio, en forma individual o eventualmente a través de sus organizaciones, respecto de la tarifa que la Municipalidad pretenda fijar. La "desprotección del usuario" no se ha evidenciado ni en todo caso "la protección" derivada del procedimiento ante la ARESEP es de rango constitucional.

En vista de que la Acción ha sido ejercida sin que se reúnan los requisitos legalmente establecidos para su procedencia y no existiendo tutela de intereses difusos en la violación alegada, la Acción se ubica dentro de los mismos supuestos a que se refirió ese Tribunal, en resolución N. 1606-98 de 17:21 hrs. del 10 de marzo de 1998:

"...Efectivamente lleva razón la representación de la Procuraduría General de la República, al estimar que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos carece de legitimación para accionar en esta vía. En este sentido, no puede considerarse que en virtud de la normativa impugnada, no exista lesión individual y directa que le exima de la exigencia de un asunto pendiente de resolver, en el que se haya invocado la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado en ese asunto. Es de tomar en consideración que, las normas impugnadas sí crean una lesión individual y directa en la institución accionante, que se traduce, a criterio de la misma, en la lesión que es susceptible de afectarla en el ejercicio de las competencias legalmente asignadas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en violación de su autonomía administrativa, lesión que, como señala la Procuraduría General de la República, puede ser demandada mediante los procedimientos normalmente establecidos en el ordenamiento nacional...

Aceptar la tesis de la institución accionante, en el sentido de que en virtud del oficio de la Procuraduría General de la República N. PGR-207 de veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, las instituciones autónomas puede accionar en forma directa a la jurisdicción constitucional para promover acciones de inconstitucionalidad, implica abrir la jurisdicción constitucional en materia de acciones de inconstitucionalidad, a modo de una acción popular, únicamente para los entes descentralizados, lo cual, además de absurdo, resulta improcedente en virtud de la normativa que rige esta Jurisdicción, ya que como se ha señalado en forma reiterada por esta Sala, la acción popular está expresamente prohibida en virtud de que la acción tiene naturaleza eminentemente incidental, y sólo excepcionalmente, es que se admite sin la existencia de ese asunto previo, tal y como se dispone en los párrafos segundo y tercero del citado artículo 75...".

II

LA ACTUACION DE LA ASAMBLEA VIOLA EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

La ARESEP accede al contralor de constitucionalidad porque estima que se ha quebrantado el artículo 190 de la Carta Política.

El trámite de audiencia a las instituciones autónomas es un "trámite forzoso", de carácter substancial en razón de su fundamento constitucional. En consecuencia, respecto de los proyectos de ley que afecten directamente a una entidad autónoma, la Asamblea debe darle audiencia, a fin de que exprese su opinión calificada sobre la materia que se discute. El trámite es substancial porque es evidente que del resultado de la audiencia puede derivarse la necesidad de modificar el proyecto de ley, lo cual manifiesta que es un trámite cuya observancia tiene incidencia directa en la formación de la voluntad del legislador y, por ende, del texto legislativo.

Pues bien, el examen del Expediente legislativo no nos revela muchos detalles en orden a la discusión que provocó el proyecto de ley en el seno de las diversas Comisiones legislativas que lo estudiaron. Empero, si es de señalar que al folio Ns 302 se indica que la Comisión correspondiente aprobó varias mociones en relación con su funcionamiento y el contenido del proyecto. De ellas interesan las mociones 12-39 y 13-39. Por la primera de ella se aprueba dar audiencia "a todas las instituciones autónomas del país". Por la segunda, se acuerda dar audiencia a varias entidades, entre ellas la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Es de advertir que a pesar de la aprobación de esas mociones, no se evidencia en el expediente el texto de la comunicación a la ARESEP, por medio del cual se concretiza la obligación de audiencia. La ausencia de un documento con ese contenido, nos lleva a presumir que la audiencia no se hizo efectiva y que, por lo tanto, la Asamblea incumplió el mandato constitucional presente en el artículo 190.

Es evidente, por otra parte, que este vicio no puede invalidar en forma absoluta el Código Municipal, aún cuando se trate de un vicio de forma. Resulta claro que no todo el texto del Código concierne directamente las competencias y fines de la ARESEP. Si la audiencia debió concederse, ello se debe a la inclusión de diversos artículos que otorgan competencia a las Municipalidades para fijar las tarifas de los servicios públicos que les corresponden, sin que del texto de cada uno de los artículos en cuestión pueda derivarse que se trate de un acuerdo sujeto a la aprobación de la Autoridad Reguladora. Este es el caso exclusivo de los artículos:

4, inciso d) que le atribuye a la Municipalidad el aprobar los precios "municipales".

13, inciso b) que asigna al Concejo Municipal la competencia para aprobar los precios que cobre la Municipalidad por los servicios municipales.

68 según el cual la Municipalidad "fijará las tasas y precios de los servicios municipales".

74, que reitera que por la prestación de servicios, la Municipalidad cobrará "tasas y precios", que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos, primer párrafo. Agregándose en el segundo párrafo que el pago por determinados servicios se hará con independencia de que el usuario demuestre interés en el servicio.

Es exclusivamente respecto de dichos artículos que la Asamblea Legislativa estaba obligada a dar audiencia a la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, en su condición de entidad autónoma (artículo 1 de la Ley N. 7593 de 9 de agosto de 1996). Por consiguiente, la infracción constitucional es de carácter parcial y sólo podría producir efectos en relación con los artículos antes indicados.

De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La violación constitucional que se imputa al Código Municipal genera una lesión directa e individual en cabeza de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

2-. Por consiguiente, dicha Autoridad no puede fundarse en lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para acudir ante esa Sala Constitucional.

3-. La Acción de Inconstitucional interpuesta por ARESEP resulta inadmisible y así solicitamos sea declarado.

4-. Del análisis del Expediente Legislativo no se evidencia que la Asamblea Legislativa haya cumplido, respecto de la ARESEP, con el trámite preceptuado por el artículo 190 de la Constitución Política, lo que permite concluir que dicho numeral ha sido infringido.

NOTIFICACIONES:

Atenderé notificaciones en la Secretaría General de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.

San José, 14 de agosto de 1998.

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA