SEÑORES MAGISTRADOS:

Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula de identidad Nº 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia número 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta Nº 92 del 15 de mayo de 1989, con respeto manifiesto:

Dentro del término concedido al efecto, evacuo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República respecto de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de San José contra el párrafo segundo del artículo 162 del Código Municipal, únicamente en cuanto confiere efectos suspensivos a los recursos contra los actos de los funcionarios que dependen directamente del Alcalde Municipal, por estimarlo contrario a los principios de razonabilidad y al de interdicción de la arbitrariedad, fundados en los artículos 11, 28 y 121 inciso 1) constitucionales.

Argumentos de la accionante

La Acción se interpone contra la parte final del artículo 162 del Código Municipal por otorgar efectos suspensivos a los recursos contra los actos de los funcionarios que no dependen directamente del Concejo Municipal.

Las razones que se aportan para que se declare la inconstitucionalidad son las siguientes:

El efecto suspensivo se otorga únicamente contra los actos de los funcionarios que no dependen directamente del Concejo Municipal, pero no se concede cuando se trata de actos de funcionarios que sí dependen del Concejo Municipal (artículos 156 y 161). La anterior diferenciación en criterio de la Municipalidad accionante no es razonable puesto que parte de una presunción inadmisible: los servidores subordinados al Alcalde pueden fácilmente errar y, en consecuencia, los recursos contra sus actos deben tener efectos suspensivos.

Señalan, además, que la norma es reiteración de lo que disponía el 179 del Código Municipal derogado.

Se indica que a partir de la Ley General de la Administración Pública, se sentó el principio de que los recursos administrativos no tienen efecto suspensivo de la ejecución del acto (artículo 148) y que los actos de los subordinados del Alcalde no reúnen alguna condición particular que justifique razonablemente un tratamiento diferente del general. Asimismo se señala que la norma se ha ido manteniendo más por inercia que por pensada solución con pretensiones de racionalidad, de donde lo propio es que queden sometidos al régimen general de la Ley General de la Administración Pública, que contiene sobre el particular un régimen razonable.

Se argumenta también que el legislador, como todo funcionario público que toma decisiones no tasadas en todos sus elementos, disfruta de una cuota de discrecionalidad; pero, del mismo modo que sucede con la Administración, la discrecionalidad del legislador queda sometida a límites. Por lo ello es que existe el límite de razonabilidad, cuya violación es causa de anulación de las leyes, según lo ha hecho valer en reiterados precedentes esa Sala, y que tiene fundamento en otros principios más generales, como el de interdicción de la arbitrariedad, todos principios fundados positivamente en los artículos 11, 28 y 121 inciso 1) constitucionales.

Finalmente, se indica que el legislador no está autorizado para desatender el interés público sin justificación suficiente.

Posición de la Procuraduría General de la República

De acuerdo con lo expuesto, la tesis a discutir en la presente Acción de Inconstitucionalidad es qué efectos producen la interposición de recursos administrativos sobre la ejecutoriedad del acto administrativo impugnado, y si es constitucional o no el hecho de que en un caso concreto se disponga que la presentación de los recursos de revocatoria y apelación suspende la posibilidad de ejecución de acto.

El numeral que se impugna en su parte final dispone:

"Las decisiones de los funcionarios que no dependan directamente del Concejo tendrán los recursos de revocatoria y apelación para ante el alcalde municipal dentro de un plazo de cinco días. Podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o inoportunidad y suspenderán la ejecución del acto." (Lo puesto en cursiva es la parte impugnada)

Dicha norma parte de principios distintos a los preceptuados en la Ley General de la Administración Pública. La citada Ley parte de que los actos administrativos –en términos generales– están cubiertos por una presunción de validez (que puede ser desvirtuada), y su cumplimiento es obligatorio, una vez que adquieren eficacia. Como parte de ese sistema diseñado bajo el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, y en lo que interesa para efectos de esta Acción, el numeral 148 de dicho cuerpo normativo expresamente dispone que los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, aunque prevé que el órgano que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, pueden suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación.

Tenemos entonces, que como corolario del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, y como una derivación de la autotutela administrativa, se faculta además a la Administración para realizar la ejecución forzosa de los mismos. Este principio resulta fundamental en el quehacer de la Administración.

Doctrinariamente, se ha señalado que:

"El planteamiento fundamentalmente diverso al que rige para los particulares, de la actuación administrativa, tiene como consecuencia, en primer lugar, la ejecutividad de los actos de la Administración, y así la Ley de Procedimiento Administrativo nos dice que los actos de las autoridades y órganos de la Administración serán, salvo excepciones, inmediatamente ejecutivos. La Administración actúa siempre en situación de poseedora, hace ejecutar directamente sus decisiones sin perjuicio de la revisión del juez; ello sucede también a veces, con los particulares, pero la originalidad de la Administración es que actúa siempre en esa situación." (Ramón Martín Mateo, Manual de Derecho Administrativo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1981, pág. 85)

En doctrina, algunos autores han discutido los beneficios y perjuicios de la existencia de tal principio dentro de un ordenamiento jurídico, sobre todo a raíz de las nuevas concepciones del Estado moderno y a la prevalencia de los derechos fundamentales del individuo frente a las potestades estatales; pero como muy bien lo afirma la profesora Mercedes Lafuente "En la defensa de los intereses generales no debe verse un obstáculo para el respeto a los derechos fundamentales. Aun cuando estos derechos fundamentales se prediquen del individuo, no sólo son meras titularidades privadas, representativas de intereses particulares y, por tanto, necesariamente contrarios o enfrentados a los intereses de la colectividad. Precisamente, estos derechos, constitucionalmente garantizados, son el fundamento de orden político y de la paz social, según el art 10.1 de la Constitución española, y no existe interés general más importante que su consecución y mantenimiento. De ahí que no pueda hablarse sin más de un interés general, atendido por la Administración pública, frente al interés constitucional de respetar los derechos fundamentales como algo inconciliable, sino de una gradación de intereses, en donde la satisfacción de los intereses públicos encomendados por el legislador a la Administración pública se realice con respeto a los derechos fundamentales. En ese sentido, sí cabe hablar de la primacía de la garantía de los derechos fundamentales frente a los intereses públicos." (Lo resaltado no es del original)

La anterior cita nos abre una línea interesante de análisis. Partiendo del ya reconocido principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede afirmar –en términos generales– que siempre que en la producción y ejecución del acto no se violen derechos fundamentales, tal principio, es acorde con nuestra Carta Magna. Es más, el mismo resulta necesario para la Administración, a fin de que pueda hacer cumplir los fines públicos que le fueron asignados.

Consecuentemente, en protección de esos intereses públicos que el legislador le ha encomendado a la Administración Pública, ésta requiere que sus actos tengan fuerza ejecutiva, a efecto de lograr una adecuada eficiencia en su accionar. Eso sí, el propio ordenamiento jurídico prevé situaciones en las que puede suspenderse la ejecución del acto en vía administrativa, cuando se lesionan los intereses del particular, sea, cuando con la ejecución de éste produzca perjuicios graves o de reparación difícil o imposible.

La Sala Constitucional en su jurisprudencia ha desarrollado una serie de principios propios del Derecho Administrativo desde el punto de vista constitucional. Así, ha indicado que los principios de Derecho Público, que en nuestro ordenamiento se encuentran básicamente contenidos en la Ley General de la Administración Pública, constituyen principios constitucionales. Por ejemplo, se indicó:

"VI.- Tesis similar es la que prevalece hoy en el Derecho Público en general, el cual reconoce, de principio, el derecho de impugnar los actos de procedimiento o preparatorios, normalmente irrecurribles, cuando tengan "efecto propio", es decir, los que en Derecho Administrativo se conocen como "actos separables" en cuanto causan por si mismos un gravamen más allá del procedimiento mismo en que se dictan, de manera que ese efecto no podría corregirse con la solución normal de tener que esperar para impugnarlos conjuntamente con el acto final que están llamados a preparar (V., p. e j., art., 163.2 Ley General de la Adm. Pública). Al nacer, pues, ese derecho a recurrir contra los actos separables, de un principio general de Derecho Público, ergo lo es del derecho de la Constitución, con el mismo rango que sus normas expresas (como lo reconoce el art. 7.1 de la misma Ley General)." (Voto 300-90 de 21 de marzo de 1990). En el mismo sentido ver Voto 2901-93 de 18 de junio de 1993 y 1952-96 de 26 de abril de 1996.

Sobre el tema particular de la ejecutoriedad de los actos administrativos, ese Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

"La Sala ha resuelto reiteradamente, que los actos administrativos firmes, son ejecutorios aún cuando se presenten recursos de apelación o se inicien procesos judiciales en su contra. En este caso, el acto de adjudicación de una licitación privada podía ser atacado por el recurrente con la interposición de un recurso de revocatoria, como en efecto lo hizo; y finalmente con la interposición de un proceso judicial, de tal modo que, como el perjuicio alegado es no poder defenderse del acto adjudicatorio declarado como firme por la Municipalidad recurrida, y se ha demostrado claramente que el recurrente sí ejerció ese derecho, toda otra controversia surgida de este caso debe ventilarse en la jurisdicción común." (Voto No. 1437-90 de 26 de octubre de 1990)

"...II-. Asimismo, conforme a la doctrina de la ejecutoriedad de los actos administrativos, establecida en los artículos 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, la clausura practicada a la Unidad Preventiva del Delito acatando órdenes expresas del Poder Ejecutivo ( Ministro de Salud ) dictadas en el ejercicio de su competencia en la materia, no ha violado el derecho de defensa del recurrente, pues sus recursos normales continúan su curso normal, debe entenderse que ante un peligro como el que representa un edificio en mal estado surgen las potestades de imperio del Estado en aras de proteger valores colectivos como son la seguridad y la salud ciudadana, protegiéndose además los derechos individuales del recurrente, al evitar que sufra un accidente por culpa de su negligencia o la del propietario del inmueble..." (Voto No. 906-91 de 14 de mayo de 1991)

"XII.- De la misma manera, si fuese procedente la tesis de la accionante que pretende restar fuerza ejecutiva a los actos administrativos, como lo es el de determinar la obligación tributaria y en consecuencia la obligación de pagar el impuesto como requisito para acudir a la vía judicial (9 prf. final de la Ley), la función del Poder Ejecutivo se tornaría imposible en tanto todos sus actos no serían eficaces sino hasta que un Juez revisara su legalidad. (...) En este sentido, la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aun cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador –y no más–. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello. Sin embargo esta atribución ha sido claramente prevista por el legislador en los artículos 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 115 a 122, 139 a 142, 147 y 148 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, normas que permiten la ejecución del acto de determinación de la obligación tributaria, aun ante la interposición de los recursos ordinarios concedidos por el legislador. (...)

XII.- Asimismo, en la medida en que el juez puede resarcir al administrado de los eventuales daños y perjuicios causados en sede administrativa, la ejecutoriedad del acto en materia tributaria no infringe el derecho a la justicia ni al debido proceso legal resguardados por los artículos 41 y 39 de la Constitución." (Voto 6362-94 de 1º de noviembre de 1994)

Muy importante resulta la siguiente resolución que contiene un mayor desarrollo del tema que interesa:

"II. Sobre el Principio de Razonabilidad Constitucional en la norma consultada: El tema de la presente consulta fue objeto de análisis de esta Sala anteriormente, siendo que, en sentencia No.2180 de 10 de mayo de 1996, este Tribunal emitió sus consideraciones al respecto. En esa ocasión esta Sala hizo un análisis sobre el punto, indicándose de seguido algunas de las consideraciones externadas en esa ocasión. En primer lugar, se dijo que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, cual es la ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de intereses públicos concretos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. Asimismo, cabe señalar que esta Sala ya se ha manifestado sobre la constitucionalidad de la potestad de certificar de la Administración en materia tributaria municipal (sentencia número 3930-95, de las quince horas del veintisiete minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cinco), haciendo énfasis en la obligación de la Administración de respetar los derechos que el ordenamiento jurídico le otorga a quien se vea sujeto a un procedimiento administrativo que culmine con el establecimiento de una obligación económica.

III. La razonabilidad de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona deriva del hecho de que la Administración Pública, para poder emitir título ejecutivo con fuerza ejecutiva, tiene como base un proceso ordinario administrativo en donde se determina la posible responsabilidad. Así, a través de un procedimiento ordinario, de obligado acatamiento para la Administración, garantizado y estructurado en la propia Ley General de la Administración Pública -artículos 308 y siguientes-, se le permite al administrado ejercer su derecho de defensa, sin perjuicio de acudir ante los tribunales de justicia a defender sus derechos; procedimiento administrativo que reúne todas las garantías del debido proceso como lo ha exigido esta Jurisdicción Constitucional. Al respecto, esta Sala en reiteradas ocasiones ha señalado que el respeto del debido proceso no es únicamente garantía para los procesos que se tramitan ante los tribunales de justicia, sino que también se extiende a los procesos tramitados ante la vía administrativa. Así, si el procedimiento administrativo ordinario concluye con la determinación de responsabilidad y el establecimiento de una cantidad líquida exigible, la Administración procederá a dictar un acto administrativo respecto del cual existen los recursos pertinentes. Posteriormente, si la ejecución se realiza administrativamente, la Administración procederá a certificar el adeudo, el que constituye título ejecutivo para su ejecución. De este modo, el administrado conserva siempre su derecho de defensa ya sea dentro de ese procedimiento administrativo como también en la vía jurisdiccional. Con fundamento en lo anterior, debe decirse que si la Administración perdiera esta facultad de ejecución forzosa, el régimen de responsabilidad consagrado en la Ley General de la Administración Pública perdería todo sentido.

IV. Sobre el Principio de la Tutela Judicial Efectiva en la norma consultada: Reiteradamente esta Sala ha manifestado que el concepto de "Justicia" se aplica tanto a los procesos judiciales como a los administrativos y por ello ha exigido el cumplimiento a cabalidad de las garantías del debido proceso en la vía administrativa, aún a falta de norma expresa, en aplicación de lo dispuesto por el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, debe advertirse que, en caso de que la Administración incurra en uso indebido de sus facultades, sea porque ha utilizado sus prerrogativas en supuestos que no son precisamente los contemplados en las normas consultadas o porque ha incumplido con su obligación de respetar el debido proceso, tal actuación tendrá, sin duda alguna, un vicio constitucional o legal, susceptible de los remedios necesarios.

5. Conclusión: Partiendo de todo lo anterior, la Sala estima que la potestad otorgada a la Administración en la norma consultada no resulta contraria a norma o principio constitucional alguno siempre y cuando la actuación administrativa garantice el respeto de los derechos fundamentales de los administrados." (Voto 2360-96 de 17 de mayo de 1996) En el mismo sentido de este resolución, pueden verse las siguientes: 2180-96 y 6477-96) (Los resaltados que contienen la jurisprudencia son nuestros)

   
   

Consecuentemente, uno de los elementos esenciales de la ejecutoriedad del acto, descansa en el principio de que los recursos administrativos no suspendan la ejecución del acto, principio que se desprende claramente de la Ley General de la Administración Pública; y habiendo establecido la Sala Constitucional que los principios de la Ley General son principios constitucionales, debemos entender que éste es uno de ellos.

De esta forma, el numeral 162 del Código Municipal, en el tanto establece que la interposición de los recursos de revocatoria y apelación suspenden la ejecución del acto, contraviene el principio de que en vía administrativa los actos son ejecutorios y que la interposición de recursos administrativos no suspenden dicha condición.

Tal y como se señaló supra, dicho principio no es absoluto, puesto que existen mecanismos para que, aún en vía administrativa, se pueda suspender la ejecución. Pero las excepciones deben estar sujetas al principio de razonabilidad. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna evidencia de la razonabilidad de la excepción. Esto es, no se desprende de la norma, ni del texto del Código, la razón o motivo para que los actos de funcionarios que no sean inferiores jerárquicos del Concejo, no sean ejecutivos. Consecuentemente, la norma también violenta los principios de ejecutoriedad del acto administrativo en relación con el principio de razonabilidad.

Conclusión

Por todo lo expuesto, considera este Organo Asesor que la frase impugnada del artículo 162 del Código Municipal, contraviene los principios de autotutela administrativa, ejecutoriedad del acto y razonabilidad.

Notificaciones

Las atenderé en el primer piso del edificio de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.

San José, 16 de junio 1999.-

Procurador General Adjunto