INFORMANTE: LIC. GEOVANNI BONILLA GOLDONI

Señores Magistrados de la Sala Constitucional:

El que suscribe, FARID BEIRUTE BRENES, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad número uno-trescientos noventa y cuatro-seiscientos setenta y tres, en mi carácter de PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia número dieciocho del tres de mayo de mil novecientos ochenta y nueve, publicado en La Gaceta número noventa y dos del quince de mayo del mismo año, atento manifiesto:

En el carácter expresado y dentro del plazo conferido mediante resolución de las 16:25 horas del 15 de diciembre de 1999, notificada el día 20 del mismo mes, comparezco a contestar la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República en la acción de inconstitucionalidad N° 99-008561-007-CO-M, promovida por el COLEGIO FEDERADO DE QUIMICOS E INGENIEROS QUIMICOS DE COSTA RICA, para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 28113-S de 10 de setiembre de 1999, "Reglamento para el Registro de Productos Peligrosos", y particularmente los artículos 1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 8°, 11 y 13 del citado decreto ejecutivo, por estimar que dicha normativa es contraria a los artículos 9, 10, 11, 18, 21, 39, 41, 46, 50, 66, 73, 74, 121 inciso 1), 129, 140 inciso 3), 146 y 194 de la Constitución Política.

Retomando el resumen que realiza la Sala Constitucional en la resolución de traslado de la presente acción de inconstitucionalidad, sobre el planteamiento y razonamiento que realiza el accionante sobre los aspectos de relevancia que justifican su gestión, es dable advertir que todos ellos parten de un mismo punto de coincidencia, a saber: el que con la normativa aquí cuestionada se llega a desregular y se deja sin controles ni fiscalización la adquisición, uso y manejo de productos y sustancias peligrosas por parte del Ministerio de Salud:

1.- Por cuanto con "el decreto ejecutivo impugnado se omite la obligación del Ministerio de Salud de establecer exigencias y controles sobre las sustancias peligrosas que se importen para ser usadas como materia primas. Así, el artículo 5, inciso 3) del Decreto impugnado exime del registro de las materias primas y establece como obligación únicamente la notificación de su importación al Ministerio de Salud, lo cual contradice el mandato del artículo 46 constitucional y va en detrimento del ambiente, la salud y seguridad de los trabajadores".

2.- Que al definirse el objeto del decreto ejecutivo No. 28113-S en su numeral primero, no se contempla el control en la manipulación de productos peligrosos, como lo hacía el anterior reglamento que regulaba dicha materia y que es derogado por el decreto ahora cuestionado, lo cual constituye una omisión que pone en peligro la salud y el medio ambiente.

3.- Igualmente el artículo 2 inciso h) del citado reglamento no establece la obligación de inscribir a los reactivos químicos como productos peligrosos.

4.- El numeral tercero omite a su vez el término manipulación que se encuentra regulado en los artículos 239 y 240 de la Ley General de Salud, lo cual viola el principio de jerarquía normativa, artículos 9 y 10 constitucionales. Además, se indica que dicho artículo es incompleto desde el punto de vista técnico y científico, por cuanto es parcial en algunas de sus definiciones y omiso respecto de otras.

5.- Por su parte el artículo 5 no obliga a la inscripción de las materias primas, lo cual viola lo dispuesto en los artículos 239 a 241 de la Ley General de Salud y artículo 4 del Tratado de Libre Comercio con México, que establece la obligación de registrar todos los productos peligrosos.

6.- Que el decreto impugnado quebranta asimismo lo dispuesto en la Ley No. 7472 Ley de Promoción de la Competencia y Protección Efectiva del Consumidor y su reglamento.

7.- Que el artículo 6 del decreto cuestionado establece que la vigencia del registro y de las autorizaciones para la importación de materia prima compuesta de productos peligrosos, es abierta en el tiempo y de plazo indefinido, lo cual resulta inconveniente desde el punto de vista de la tutela de salud y el ambiente.

8.- Además, el numeral 8 del reglamento que nos ocupa permite el desalmacenaje de productos tóxicos y peligrosos para lo cual el Estado renuncia a sus potestades de control e inspección.

9.- Que el artículo 11 contempla un régimen de prohibiciones más restringido que el establecido en la Ley General de Salud, al omitir prohibiciones contempladas en este última.

10. Se alega a su vez violación al derecho de participación garantizada en los artículos 46 y 50 de la Constitución y el numeral 10 de la Declaración de Río de Janeiro de las Naciones Unidas, en lo que respecta a la elaboración de disposiciones normativas relacionadas con el medio ambiente que, además, forma parte del debido proceso, pues no se le dio al Colegio de Químicos e Ingenieros Químicos de Costa Rica la audiencia que establece el artículo 361, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública.

    
    

11. Que dicho decreto ejecutivo es, finalmente, contrario al papel fiscalizador que la Ley otorga al Colegio de Químicos conforme con su Ley Constitutiva y Reglamento.

    
    

La acción de inconstitucionalidad que ahora nos ocupa se interpone con base en el Recurso de Amparo que se tramita en la Sala Constitucional en el expediente número 99-008066-CO-S, en el cual se alegó la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo que nos ocupa, por lo que una vez constatado el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 48º, 73º y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional Nº 7135 de 11 de octubre de 1989, es de rigor referirse al planteamiento expuesto por el accionante de la siguiente forma:

II.- CONTENIDO Y OBJETO DEL DECRETO EJECUTIVO IMPUGNADO:

Es importante tener presente que precisa y puntualmente el objeto del Decreto Ejecutivo No. 28113-S aquí impugnado, es establecer toda una normativa tendente a reglamentar el registro de productos peligrosos. Así, el artículo primero claramente dispone sobre el particular que:

"Artículo 1.- Objeto. El presente Reglamento tiene por objeto regular el registro de productos peligrosos, según criterios consignados en el anexo 1 (Guía para la Clasificación de Productos Peligrosos), u otros productos declarados como tales por el Ministerio, mediante decreto o resolución administrativa".

Es por ello que a lo largo del Reglamento para el Registro de Productos Peligrosos se establece una serie de regulaciones en punto a los siguientes temas:

1. Cuáles productos se exceptúan de la aplicación del citado decreto ejecutivo, como es el caso de los medicamentos humanos y veterinarios; plaguicidas de uso industrial y doméstico; formulaciones de agroquímicos; estupefacientes y sustancias psicotrópicas; productos químicos utilizados como aditivos alimentarios; productos o aparatos que emitan radiaciones; sustancias químicas, biológicas o afines para uso agropecuario; y radioactivos de laboratorio (articulo 2°).

   
   

2. Las definiciones que se utilizan en el citado decreto ejecutivo (artículo 3°).

   
   

3. La indicación de que "sólo será permitido el manejo de aquellos productos peligrosos debidamente registrados ante el Ministerio, siempre y cuando el establecimiento cuente con el permiso de funcionamiento vigente" (artículo 4°).

   
   

4. Metodología a seguir para llevar a cabo la registración del producto peligroso, ya sea para la venta al por mayor y por menor importados o producidos en el país; o bien mediante el uso de registro ya existente; o, finalmente, si se trata de materia prima, para lo cual se advierte que "los productos peligrosos importados directamente por la industria nacional para ser utilizados exclusivamente en su proceso de producción no requerirán registro; únicamente, el interesado deberá notificar en el Formulario (anexo 2), por única vez, el producto a importar, y presentar la Hoja de Seguridad (anexo 3) para aquellos productos peligrosos sin número de CAS" (artículo 5°).

   
   

5. Vigencia del registro y de la autorización de importación de materia prima, la cual será por tiempo indefinido, salvo lo dispuesto en los artículos 7 y 8 (según numeral 6°).

   
   

6. Casos en los que procede la cancelación, denegación y revocatoria del registro o autorización de un producto o materia prima (artículo 7°).

   
   

7. Sobre el desalmacenaje en aduana, en cuyo caso se advierte que "la obtención del registro de un producto peligroso facultará al registrante a efectuar el desalmacenaje sin requerir la previa autorización del Ministerio de Salud, salvo en los casos de precursores, químicos esenciales u otros productos peligrosos que cuenten con una normativa especial que exija este requisito". Igualmente, se regula sobre la obligación de parte de la Dirección General de Aduanas de suministrar periódicamente al Ministerio de Salud, aquella información pertinente relacionada con la importación de productos peligrosos; así como la indicación de que "toda persona física o jurídica que importe muestras sin valor comercial de productos peligrosos, podrá desalmacenarlas sin requerir el registro previo, presentando únicamente el Formulario debidamente lleno y donde se manifieste su condición de muestra. Esta disposición no se aplica en caso de productos controlados, tales como los precursores y químicos esenciales, en cuyo caso sí se requerirá el registro previo y la autorización de desalmacenaje del Ministerio" (artículo 8°).

   
   

8. Etiquetado de los productos peligrosos (artículo 9°).

   
   

9. Emisión de certificados de registro y venta en el país por parte del Ministerio de Salud, para aquellas personas físicas o jurídicas que manipulen productos peligrosos, cuando el producto esté registrado ante el Ministerio (artículo 10).

   
   

10. El detalle de una serie de prohibiciones relacionadas con: a) la comercialización, transferencia o donación de aquellos productos peligrosos que hayan sido importados por una industria nacional sin haber realizado el registro correspondiente según artículo 5 inciso 1 ó 2, según corresponda; y b) con la participación en actividades que impliquen contacto con productos peligrosos de menores de 18 años sin el debido permiso del ente competente, personas no aptas para realizar actividades de manejo de este tipo de productos, y mujeres embarazadas o en período de lactancia, cuando se establezca en la etiqueta que el producto es peligroso para su salud o la del niño (artículo 11).

    
    

11. La facultad del Ministerio de Salud de eximir al registrante de la presentación de la información técnica que esté disponible en sus bases de datos; así como la advertencia de que tratándose de precursores y químicos esenciales, además de lo estipulado en este reglamento les regirá la normativa específica vigente en esta materia (artículo 12).

    
    

12. La derogatoria expresa de los Decretos Ejecutivos No. 26805-S del 11 de marzo de 1998 que era el Reglamento de Registro y Control de Productos Peligrosos y No. 24867-S del 31 de enero de 1996 que era el Reglamento para la Clasificación del Riesgo de Productos Peligrosos, así como todos aquellos decretos y normas que se le opongan (artículo 13).

    
    

13. Finalmente, se anexa al referido decreto ejecutivo los siguientes documentos: Anexo 1 Guía para la Clasificación de Productos Peligrosos; Anexo 2 Formulario de Registro de Productos Peligrosos; Anexo 3 Información mínima que debe contener la Hoja de Seguridad-MSDS; y Anexo 4 sobre Requisitos de etiquetado para productos peligrosos.

    
    

Nótese que para emitir tales disposiciones reglamentarias, el Poder Ejecutivo no solo tuvo presente o consideró su función de velar por la protección de la salud de la población y el ámbito de competencia que sobre el particular tiene el Ministerio de Salud (Ver en este sentido los Considerandos 1, 2 y 3 del D. E. 28113-S y que se transcribirán seguidamente), sino también enmarcó las mismas dentro de la orientación y obligación que tiene la Administración Pública de revisar, analizar, simplificar y eliminar trámites, cuando corresponda, con el fin de proteger también el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad (Considerandos 4, 5, 6, 7 y 8 del citado decreto ejecutivo), todo lo cual desembocó en el establecimiento del Decreto Ejecutivo No. 28113-S que tiende precisamente a simplificar y desregular los trámites referentes al registro de productos peligrosos. Véase en este sentido el contenido de los Considerandos antes referidos:

" Considerando:

1.- Que es función del Estado velar por la protección de la salud de la población.

2.- Que corresponde al Ministerio de Salud, definir cuáles son sustancias, productos u objetos peligrosos de carácter radioactivo, comburente, inflamable, corrosivo, irritante u otra naturaleza; y velar porque todo persona natural o jurídica que se ocupe de la importación, fabricación, manipulación, preparación, reenvase, almacenamiento, venta, distribución, transporte y suministro de estos, realicen estas operaciones en condiciones que permitan eliminar o minimizar el riesgo para la salud y seguridad de las personas y el medio ambiente, que queden expuestos a ellas con ocasión de su trabajo, tenencia, uso o consumo.

3.- Que es función del Ministerio de Salud dictar las disposiciones reglamentarias pertinentes, en especial las que tengan relación con el registro de los productos mencionados en el considerando anterior; los permisos de ubicación y funcionamiento de los establecimientos que los manipulen; y las relativas a su etiquetado.

4.- Que el Estado también tiene responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos, sin que por ello se obstaculicen innecesariamente las condiciones de competitividad, para el desarrollo de la actividad económica del país.

5.- Que la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, establece la obligación de la Administración Pública de revisar, analizar, simplificar y eliminar trámites, cuando corresponda, para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad.

6.- Que es fundamental mantener un adecuado equilibrio entre aquellas regulaciones que como mínimo deben mantenerse para satisfacer el interés público, inmerso en los distintos procesos socioeconómicos, y las acciones aisladas por parte de la Administración, que lejos de satisfacer ese interés, lo perjudican.

7.- Que es imperativo e incuestionable que en esta materia el país aúne esfuerzos, de manera que se produzcan resultados positivos y prontos, que permitan la atracción y consolidación de las inversiones en el país, sin menoscabo de la exigencia de los requerimientos necesarios para cumplir con los mandatos constitucionales y legales, en las distintas áreas involucradas.

8.- Que en virtud de todo lo anterior resulta necesario emitir la normativa seguida, en materia de desregulación y simplificación de los trámites referentes al registro de productos peligrosos".

En cumplimiento con los Considerandos antes transcritos, al emitir el D.E. No. 28113-S que es objeto de análisis, el Poder Ejecutivo derogó los Decretos Ejecutivos No. 26805-S del 11 de marzo de 1998 y No. 24867 del 31 de enero de 1996, los cuales establecían reglamentaciones en punto a lo aspectos que seguidamente se detallan, pero que resulta relevante hacer notar desde ya que no se circunscribían únicamente y exclusivamente al proceso de registración, sino que comprendían y establecían criterios, controles y fiscalizaciones por parte del Ministerio de Salud en cuanto al manejo y manipulación de productos peligrosos, así como la atención de emergencias tecnológicas en las que estuvieran involucrados productos peligrosos, aspectos éstos que no son regulados en el D.E. 28113-S vigente:

1. D.E. No. 24867-S: Reglamento para la Clasificación del Riesgo de Productos Peligrosos (derogado):

   
   

Es dable mencionar que esta materia es regulada en el actual D.E. No. 28113-S en la Guía para la Clasificación de Productos Peligrosos, Anexo 1.




En este sentido cabe mencionar que dentro de la normativa del D.E. No. 24867-S, se establecían a su vez una serie de regulaciones que no están reguladas del todo en actual D.E. No. 28113-S.




Así es el caso del artículo 13 del decreto ejecutivo derogado que disponía sobre "la seguridad del transporte de productos y artículos peligrosos", al cual advertía que la misma debía "ser asegurada y separada de los diferentes tipos", añadiendo que se admitía "el transporte conjunto de explosivos de diferentes tipos siempre y cuando sean compatibles. Los productos de la Clase 1 son considerados compatibles y pueden ser transportados conjuntamente si no aumentan de forma significativa, la probabilidad de un accidente o la magnitud de los efectos del accidente".




En igual sentido regula el numeral 15 en cuanto a señalar cuáles productos pueden o no ser transportados de manera conjunta de acuerdo con el régimen de clasificación de que trata.




2. D.E. No. 26805-S: Reglamento de Registro y Control de Productos Peligrosos (derogado).

   
   

A diferencia del D.E. No. 28113-S, en el D.E. No. 26805-S se tenía como objeto del mismo no solo la regulación del registro propiamente, sino también "la manipulación de productos peligrosos consignados en la "Clasificación Internacional de Mercancías Peligrosas", vigente de la Organización de las Naciones Unidas, u otros declarados peligrosos por el Ministerio, según lo definido por el artículo 239 de la Ley General de Salud" (según lo establecía el artículo primero).

Nótese que en ese sentido el actual D.E. No. 28113-S limita su ámbito de acción al proceso de registración de los productos peligrosos, más no así al proceso de manipulación y manejo seguro de dichos productos.

Igualmente se indicaba en el párrafo final del artículo 4° del citado D.E. No. 28805-S hoy derogado, que "una vez realizado el estudio técnico, el Ministerio emitirá la resolución respectiva que autoriza o rechaza el registro del producto en toda la cadena de manipulación, de acuerdo con los parámetros establecidos en el Registro y el manejo seguro del producto", imponiéndose la obligación para quien solicita y obtiene el registro de un producto peligroso, el mantener actualizada la información técnica de ese registro, todo lo cual no está contemplado en el actual D.E. 28113-S".

Un apartado que contenía el D.E. No. 28805-S y que no está previsto en el actual D.E. No. 28113-S, lo constituye lo relacionado con las "Emergencias Tecnológicas", lo cual era regulado en numeral 10. En dicha disposición se establecía la competencia del Ministerio de Salud de fiscalizar "las acciones tendientes a prevenir, mitigar y responder ante emergencias tecnológicas en aquellos establecimientos que se dediquen al almacenamiento, fabricación, manipulación, reenvase, distribución, venta o importación de Productos Peligrosos".

Asimismo, se establecía que el Ministerio de Salud, "en coordinación con la Comisión Nacional de Emergencias a través del Comité Asesor Técnico de Emergencias Tecnológicas" debían mantener "un Registro actualizado sobre los accidentes ocurridos durante el transporte, manipulación, fabricación, venta, distribución y almacenamiento de productos peligrosos".

Sobre este mismo particular, la disposición reglamentaria no sólo se limitaba al registro de los accidentes ocurridos, sino que advertía que "toda empresa donde ocurra una emergencia tecnológica, será sometida a la respectiva evaluación técnica por parte del Ministerio, en coordinación con el Benemérito Cuerpo de Bomberos, a través de su Departamento de Ingeniería de Riesgos, para lo que la persona física o jurídica está en la obligación de suministrar la información que se considere necesaria".

En armonía con lo anterior y siempre dentro del contenido del numeral 10 del D.E. No. 26805-S ya derogado, se preveía también que "ocurrida una emergencia tecnológica, se procederá a ordenar la suspensión de toda actividad en el establecimiento en que se suscitó, hasta tanto el Ministerio corrobore que existen las condiciones de seguridad para continuar operando". En este mismo sentido, añade la disposición, "en caso de ocurrir una emergencia tecnológica y dada la existencia de riesgo o daño a la vista o la salud de las personas o del Medio Ambiente, el Ministerio podrá revocar el permiso de funcionamiento".

Incluso se establecía la necesidad de que si el Benemérito Cuerpo de Bomberos atendía de primera respuesta la emergencia, debía informar inmediatamente de ello al Ministerio de Salud para que de éste recibiera las indicaciones técnicas para el manejo de los productos peligrosos, durante el operativo, así como el método para la disposición final de los desechos del producto involucrado.

Finalmente, el citado D.E. No. 26805-S indicaba que el Ministerio tenía "amplias facultades para regular los aspectos no contemplados en este reglamento con relación a la importación, fabricación, manipulación, almacenamiento, venta, distribución, o suministro de productos peligrosos; pudiendo a su vez restringir o prohibir en forma general la importación, uso, distribución, almacenamiento y desecho en el territorio nacional de productos que pueden producir daños a la salud, la vida de las personas y el medio ambiente, todo mediante resolución publicada en La Gaceta.

Se reitera entonces que las anteriores disposiciones y regulaciones que se encontraban en los D.E. No. 26805-S y D.E. No. 24867-S actualmente derogados, por su contenido y alcances en punto al manejo o manipulación de productos peligrosos, así como en los casos de atención de emergencias tecnológicas o accidentes en los que estén involucrados dichos productos peligrosos, no son previstas en el D.E. No. 28113-S vigente, el cual se circunscribe fundamentalmente a la registración de productos peligrosos.

Como complemento a lo expresado hasta ahora, conviene tener presente además lo dispuesto en el D.E. No. 27569-S de 7 de enero de 1999, reformado por el D.E. No. 27657-S de 2 de febrero de 1999, Reglamento General para el otorgamiento de Permisos de Funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, en el que se realizan una serie de clasificaciones de los establecimientos comerciales, industriales o de servicios, en tres grandes grupos de riesgo sanitario y ambiental, a saber, Grupo A Alto riesgo; Grupo B Moderado riesgo, el cual a su vez dependiendo del tamaño del establecimiento y el riesgo potencial de la actividad, se subdivide en B1 y B2; y Grupo C Bajo riesgo.

Precisamente en el Grupo A Alto riesgo se ubican aquellos establecimientos dedicados a la fabricación de sustancias químicas industriales básicas excepto abonos; fabricación de químicos; empresas que comercialicen sustancias químicas o productos tóxicos y peligrosos; transporte terrestre de cualquier tipo que se dedique al transporte de sustancias químicas y productos tóxicos o peligrosos; depósito y almacenamiento - empresas con depósitos, bodegas o almacenes de sustancias químicas y productos peligrosos -.

No obstante debe partirse de la premisa de que dicho Reglamento General para el otorgamiento de Permisos de Funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, D.E. No. 27569-S, lo que señala es el procedimiento a seguir para la obtención o renovación del citado permiso, mas no contempla disposición alguno en punto al manejo, manipulación, transporte o atención de emergencias tecnológicas de productos peligrosos.

A manera de ejemplo, igualmente se deben tenerse presente los siguientes reglamentos que, de acuerdo con la materia específica de que tratan, señalan no solo regulaciones y disposiciones reglamentarias en cuanto a los respectivos registros que se llevan de las sustancias o productos que regulan y el procedimiento a seguir, sino que además establecen una serie de regulaciones y exigencias en torno al manejo, manipulación, transporte y almacenamiento de dichos productos que son considerados peligrosos:

1. D.E. No. 24874-S de 19 de diciembre de 1995, Reglamento de permiso sanitario de funcionamiento para sintetizadoras, formuladoras, reempacadoras y reenvasadoras de agroquímicos:

   
   

En este Reglamento se regula lo relativo a los permisos correspondientes para el ejercicio de esta actividad en particular (Capítulo II); aunque especial consideración debe tenerse en punto al Capítulo V que se refiere a emergencias tecnológicas, en cuyo numeral 20 regula que "en lo referente a la atención de emergencias se deberá cumplir con lo establecido en los artículos 42, 43, 44, 45, 46, 47 y 48 del Reglamento de Registro y Control de Sustancias Tóxicas y Productos Tóxicos y Peligrosos (Decreto Nº 24099-S)", el cual fue derogado expresamente por el D.E. 26805-S, el que, a su vez, ha sido derogado por el D.E. No. 28113-S que no ocupa.




2. D.E. No. 24337-S de 27 de abril de 1995, Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes:

   
   

En este Reglamento igualmente se establece un Capítulo II sobre el registro correspondiente, requisitos y su procedimientos a seguir; lo relativo al etiquetado a partir del numeral 37 del Capítulo IV; así como lo relacionado con el desalmacenaje, fabricación, formulación, reempacado y reenvasado de los productos que está regulando, advirtiéndose en este sentido en el artículo 46 que "las actividades de fabricación, formulación, reempacado y reenvasado deben efectuarse bajo estrictas precauciones, con el fin de conservar la salud de las personas que intervengan en dichas actividades y en resguardo de la conservación del ambiente. Los ministerios dictarán las normas correspondientes de acuerdo con sus respectivas competencias para que tales actividades se realicen apropiadamente en resguardo de la conservación de la salud de las personas y del ambiente"; finalmente se encuentra un Capítulo VIII sobre el almacenamiento y transporte de tales productos, indicándose en el artículo 74 que "todo local que se dedique al almacenamiento de plaguicidas debe cumplir con las disposiciones establecidas por el Ministerio de Salud en la Reglamentación vigente".

III.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y EL AMBITO DE COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE SALUD FRENTE A DICHO DERECHO FUNDAMENTAL

Sobre el derecho a la salud y el ámbito de competencia del Ministerio de Salud sobre el particular, la Sala Constitucional ha establecido abundante doctrina en punto a los alcances y contenidos de dichos temas, citándose a modo de referencia los siguientes pronunciamientos que, además de los mencionados por el accionante, coinciden y ratifican en mucho el papel que debe tener el Ministerio de Salud no solo en el adecuado registro de los productos peligrosos, sino y sobre todo en el dictado de disposiciones o regulaciones que no eliminen o desregulen aspectos propios al manejo, uso, manipulación, almacenamiento y transporte de dichos productos que pudieran o afectan la salud de los seres vivos en general y de manera muy particular, frente al derecho fundamental a la salud o derecho de atención a la salud que tienen todos los seres humanos:

"VIIIo. En cuanto al derecho a la salud, es importante aprovechar el contexto que nos presenta el caso en estudio para aclarar que, si bien nuestra Constitución Política no contempla en forma expresa ese derecho - aunque sí se preocupa de regular expresamente los aspectos con ella relacionados, catalogados como parte de los derechos constitucionales sociales, como el derecho a la seguridad social-, no se puede negar su existencia, por ser derivado directo del derecho a la vida protegido en el artículo 21 de nuestra Constitución, ya que éste - el derecho a la vida - es la razón de ser y explicación última del derecho a la salud. La conexión existente entre ambos es innegable, el derecho a la salud tiene como propósito fundamental hacer efectivo el derecho a la vida, porque éste no protege únicamente la existencia biológica de la persona, sino también los demás aspectos que de ella se derivan. Se dice con razón, que el ser humano es el único ser de la naturaleza con conducta teleológica, porque vive de acuerdo a sus ideas, fines y aspiraciones espirituales, en esa condición de ser cultural radica la explicación sobre la necesaria protección que, en un mundo civilizado, se le debe otorgar a su derecho a la vida en toda su extensión, en consecuencia a una vida sana. Si dentro de las extensiones que tiene éste derecho está, como se explicó, el derecho a la salud o de atención a la salud ello incluye el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las enfermedades" (No. 1915-92 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las catorce horas y doce minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y dos).

"III. Esta Sala reconoció que el derecho a la Salud - o derecho de atención a la salud como se denomina internacionalmente -, requiere para su protección de la existencia de medidas preventivas y de promoción a la salud, porque no basta con tratar y rehabilitar al individuo ya enfermo (voto número 1492-92 de las dieciséis horas y quince minutos del tres de junio de mil novecientos noventa y dos). La prevención pues, es tan o más importante que el tratamiento en sí. Obviamente cuando hablamos de la protección de la salud pública ante la amenaza o existencia de una epidemia, se produce una colisión de intereses entre el interés de la mayoría - de que se le proteja del mal - y el individual de cada ciudadano - de no ser limitado en ciertos aspectos de su vida -, debiendo prevalecer la protección del de mayor rango, interés del que también resulta titular quien lo es del individual, por formar parte de la comunidad a la que se pretende proteger en su salud. El caso en estudio es un ejemplo típico de esta colisión de intereses y si bien la Sala ha sido clara en afirmar que debe protegerse el interés de la mayoría por ser el interés preponderante, no puede ello hacerse en detrimento de la dignidad humana, de tal forma que el Estado tiene ese parámetro como límite en la protección de la salud pública. La medida preventiva adoptada por el Ministerio de Salud, que afecta al recurrente, es racional y no atenta contra su dignidad humana aunque constituya una limitación a sus intereses. Además, el artículo 218 de la Ley General de Salud establece que no se pueden otorgar patentes comerciales ni industriales sin el respectivo permiso sanitario, de tal forma que a quienes no se les permite operar es porque no cumplen con este requisito, sin que en el caso en examen el petente haya acreditado que sí lo posee, razón por la que no puede estimarse como legitimado para realizar la actividad comercial a que se ha dedicado. Todo lo anterior conlleva a que se deba declarar sin lugar el recurso intentado" (No. 2162-92 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las trece horas y cincuenta y cinco minutos del ocho de agosto de mil novecientos noventa y dos).

"II. El tema del derecho a la vida y a la salud ha sido tratado por esta Sala Constitucional en diversas ocasiones. Es así como en sentencia N° 3705-93 se dijo:

"V.- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala:

"La vida humana es inviolable."

"Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger la vida humana."

Del desarrollo efectuado por la Sala en sus diferentes resoluciones, se desprende entonces que en aras de garantizar el derecho a la salud y a la vida, se hace indispensable tutelar la protección al ambiente, cuya utilización debe encaminarse de forma adecuada e integrada con sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, dictándose en esa medida reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite lo más posible el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y venideras. Se debe deducir entonces que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, y es obligación del Estado el proveer esa protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. (ver en ese sentido Sentencia No.4423-93 de las 12:00 horas del 7 de setiembre de 1993 y 1394-94 de las 15:21 horas del 16 de marzo de 1994).

III. Respecto de los hechos concretos objeto de estudio de este amparo, debe tenerse presente lo establecido en nuestra legislación. En ese sentido, la Ley General de Salud establece:

"Artículo 240: Toda persona natural o jurídica que se ocupe de la importación, fabricación, manipulación, almacenamiento, venta, distribución, transporte y suministro de sustancias o productos tóxicos, sustancias peligrosas o declaradas peligrosas por el Ministerio deberá velar porque tales operaciones se realicen en condiciones que eliminen o disminuyan en lo posible el riesgo para la salud y seguridad de las personas y animales que quedan expuestos a ese riesgo o peligro con ocasión de su trabajo, tenencia, uso o consumo, según corresponda."

Por su parte, dispone también el artículo 252 de la misma legislación, lo siguiente:

"Artículo 252: En todo caso, el Ministerio en resguardo de la salud de las personas, podrá negar el permiso para importar, fabricar, comerciar o suministrar sustancias, mezclas de sustancias, productos o mezclas de productos excesivamente tóxicos o capaces de causar daños serios a las personas o animales útiles o inofensivos al hombre u objetos o bienes que pudieren causar accidentes repetidos o que hayan sido declarados peligrosos por el Ministerio. Podrá, asimismo, ordenar su decomiso o el retiro de la circulación; prohibir la continuación de su importación, comercio, aplicación o distribución u ordenar, cuando procediere, cambios en su composición o estructura o en el uso de ciertas materias primas causantes de la peligrosidad de tales bienes".

También el artículo 341 de la misma ley establece:

"Artículo 341: Podrán, asimismo, dentro de las atribuciones y jurisdicciones mencionadas, ordenar y tomar las medidas especiales que habilita esta ley para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares".

Interesa además tener en cuenta el Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Agrícolas y Coadyuvantes, que es Decreto Ejecutivo No.24335-PLAN-MAG, el que contiene normas específicas respecto al desalmacenaje, fabricación, formulación, reempacado y reenvasado de plaguicidas. En ese sentido, el artículo 43 establece:

"Toda persona natural o jurídica que importe plaguicidas, productos técnicos y coadyuvantes sólo podrá desalmacenar dichos productos si están debidamente registrados y cuenten con la autorización correspondiente expedida por el Ministerio y la aprobación del DSTMT"

A su vez, debe citarse el artículo 46:

"Artículo 46: Las actividades de fabricación, formulación, reempacado y reenvasado deben efectuarse bajo estrictas precauciones, con el fin de conservar la salud de las personas que intervengan en dichas actividades y en resguardo de la conservación del ambiente. Los ministerios dictarán las normas correspondientes de acuerdo con sus respectivas competencias para que tales actividades se realicen apropiadamente en resguardo de la conservación de la salud de las personas y del ambiente."

También, interesa resaltar que le corresponde al Ministerio de Salud otorgar el Permiso Sanitario de Funcionamiento:

"Artículo 48: El Ministerio de Salud a través del Departamento DSTMT, otorgará el Permiso Sanitario de Funcionamiento para Reempacado o Reenvasado, formulación y síntesis de plaguicidas, de conformidad con la reglamentación correspondiente."

A su vez, el Decreto Ejecutivo No.24874 de 19 de diciembre de 1995 establece:

"Artículo 2: Ninguna persona natural o jurídica podrá sintetizar, formular, reempacar o reenvasar agroquímicos sino cuenta previo al inicio de la construcción y la operación de la planta con los debidos permisos de ubicación otorgado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), las Municipalidades y el Ministerio y el de funcionamiento otorgado por el Ministerio a través del Departamento"

"Artículo 6: El permiso de funcionamiento será otorgado por el Departamento y autorizará a la empresa a procesar únicamente los productos indicados al momento de su otorgamiento. Los mismos deberán estar debidamente registrados y autorizados para su uso en el país."

"Artículo 7: El permiso de funcionamiento tendrá una duración de un año; antes de su vencimiento deberá solicitarse la renovación."

"Artículo 21: El incumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Reglamento o Leyes conexas, podrá dar lugar a la cancelación o revocatoria del permiso de funcionamiento, clausura de establecimientos u otro tipo de medidas contempladas en la Ley General de Salud."

IV. Previo a entrar a valorar el fondo del presente recurso, debe hacerse alusión al hecho de que, mediante recurso de amparo No.1789-P-95, el aquí recurrente impugnó el cierre total de la empresa Agroquímica Industrial Rimac S.A. que fuera decretado por el Ministerio de Salud, argumentando que ello le ocasionaba graves consecuencias a la empresa, impugnando además la exigencia de múltiples requisitos para el otorgamiento del permiso de funcionamiento, a pesar de que ya habían sido cumplidos. En esa ocasión y mediante sentencia No.4050-95 de las 9:30 horas del 21 de julio de 1995, esta Sala Constitucional desestimó el recurso en lo referente a los requisitos exigidos para el permiso de funcionamiento por cuanto ello es materia propia de legalidad, y lo declaró parcialmente con lugar por cuanto consideró que al haberse decretado el cierre total de la empresa, se había dado una extralimitación irracional, puesto que lo correcto hubiese sido paralizar únicamente la producción del nematicida Terbufós y clausurar la planta formuladora del mismo hasta tanto no se realizaran las mejoras requeridas en ella para evitar con ello incidentes de contaminación como los que originaron el cierre. De este modo, la Sala ordenó dejar sin efecto las órdenes sanitarias en cuanto implicaran el cierre de la totalidad de la empresa, y mantener la clausura de la planta granuladora de terbufós hasta tanto las autoridades del Ministerio de Salud determinen la eficiencia del sistema de control de emisiones atmosféricas en ese proceso de fabricación, así como el cumplimiento de los otros requerimientos que se le hagan y aperciban a la empresa recurrente en cuanto a este proceso de fabricación, en orden a tutelar la salud pública.

V. Partiendo de los anteriores considerandos y de la prueba existente para el caso concreto que fuera remitida a esta Sala, debe concluirse que, previo análisis efectuado, no se observa la existencia de ninguna de las violaciones constitucionales que han sido alegadas en el presente recurso. En lo que se refiere al primer alegato, sea la denegatoria de otorgar los permisos de desalmacenaje, debe recordarse que con fundamento en las normas citadas, el Ministerio de Salud y específicamente el Departamento de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo, cuenta con el deber legal y moral de velar por el derecho a la salud de las personas y de proporcionar los mecanismos necesarios para garantizar el disfrute de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa medida y en aras de garantizar esos derechos fundamentales, el Ministerio de Salud cuenta, entre otras, con la posibilidad de impedir la importación y el desalmacenaje de productos técnicos como son el Terbufós 85% técnico y el Carbofurán 75%, sobre los cuales versa el presente recurso. Por esa razón y en vista de que existen en el caso concreto varios antecedentes de intoxicaciones y contaminaciones ambientales debidamente documentadas (ver folios 264 a 289 del recurso y primeras 34 hojas del expediente administrativo que están sin foliatura), el Ministerio de Salud y específicamente el Departamento de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo deciden rechazar la gestión de desalmacenaje solicitada por Agroquímica Rimac S.A., puesto que, el permitir que una empresa que no cuenta con permiso de funcionamiento desalmacene productos sumamente tóxicos, podría facilitar en cierta forma que se elaboren ilegalmente productos peligrosos, implicando en definitiva, un incumplimiento a la obligación del Estado de tutelar los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a un ambiente sano. En efecto, en este momento se tienen varias experiencias negativas respecto de la empresa Rimac S.A. que permiten demostrar no sólo el peligro que implica el manejo de los productos solicitados, entre otros, sino también el incumplimiento de la empresa Agroquímica Rimac S.A. a las órdenes sanitarias emitidas para corregir defectos de la planta, incumplimiento que se llevó al extremo de poner en peligro la vida de muchas personas cuando, sin contar con permiso para ello, puso a operar la planta a pesar de las deficiencias que habían sido determinadas por los técnicos del Ministerio de Salud. Un ejemplo de tales antecedentes es el que consta en el citado recurso de amparo No.1789-P-95, en el que la misma Sala ordenó mantener cerradas parte de las instalaciones en tanto no se cumplieran los requisitos exigidos por el Ministerio de Salud.

VI. Bajo juramento se informa a esta Sala por parte de las autoridades recurridas que la empresa Agroquímica Industrial Rimac S.A., no cuenta con el respectivo permiso de funcionamiento, el que, según la legislación debe ser otorgado por el Ministerio de Salud previo cumplimiento, verificación y autorización de una serie de requisitos legalmente establecidos, y que en el caso concreto no han sido cumplidos a cabalidad de acuerdo con las órdenes emitidas. En este tipo de empresas, por las características propias que les rodean y por el peligro que representan los productos que manejan, debe cumplirse fielmente los requisitos exigidos. Si en el caso concreto, como medida de prevención y de prudencia, el Ministerio de Salud denegó el desalmacenaje de los productos citados por parte de Rimac en aras de garantizar el derecho a la salud y al ambiente sano, no estima la Sala que tal medida haya sido violatoria de derecho constitucional alguno de la representada del recurrente, sobre todo si se toma en cuenta que Rimac no cuenta con permiso sanitario de funcionamiento, y por ello, entonces para que desea tener las materias primas en sus bodegas si no está autorizada para utilizarlas?. Así las cosas, con fundamento en toda la prueba y en los informes rendidos bajo juramento, esta Sala no estima la existencia de ninguna violación constitucional, sino que, por el contrario, la actuación administrativa se ha encaminado a cumplir con el deber del Estado de velar y garantizar el derecho a la salud y a la vida de la población en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por tales razones, no procede otra cosa más que la declaratoria sin lugar del presente recurso de amparo en lo que a este punto se refiere" (N° 3341-96 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las nueve horas tres minutos del cinco de julio de mil novecientos noventa y seis).

"SEGUNDO: De conformidad con las leyes de salud vigentes en nuestro ordenamiento, el Ministerio de Salud es el órgano público encargado de velar por la salud de los habitantes del país, dotándosele de varias facultades a los efectos de cumplir con su cometido, como por ejemplo la verificación del cumplimiento de los requisitos de ley para la operación de cualquier actividad, la prevención de mejoras y hasta podrá emitir la orden de cierre de los lugares que - por sus condiciones y sustentados por un informe técnico- puedan poner en peligro el bien jurídico de la salud, tutelado a nivel constitucional en el artículo 21" (N.° 6454-96 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del día veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y seis).

"IV.- De las potestades del Ministerio de Salud Pública. Esta Sala, en oportunidades anteriores ha manifestado que el poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Salud, es el encargado de la normación, planificación y coordinación de todas aquellas actividades públicas y privadas tendientes a la protección de la salud pública. Dada la competencia otorgada a dicho Ministerio, éste se encuentra facultado para emitir los reglamentos que considere convenientes par la protección de todas aquellas materias relacionadas con el tema de la salud, debiendo sujetarse, como toda actuación administrativa, a los parámetros de normatividad aplicables. Ley General de Salud impone la obligatoriedad que tienen toda persona física o jurídica de sujetarse a los mandatos que las autoridades de salud dicen en el ejercicio de sus competencias. Dichas autoridades tienen un deber de continua vigilancia epidemológica nacional, con énfasis en los puertos, aeropuertos, puestos fronterizos y otros, a fin de prevenir la introducción al país de enfermedades transmisibles, algunas de las cuales han sido erradicadas del territorio nacional. De esta forma se pretende evitar o disminuir al mínimo la propagación de vectores en esta oculto, como vehículos de transmisión con formas inmaduras (estado larvario y huevos), y reducir el contacto entre hombre, vector y agente patógeno, a partir de los criterios técnicos de los de los Departamentos de Vigilancia Epidemológica y de Control de Artrópodos y Roedores del Ministerio de Salud.

V.- Por su parte, la Ley General de Salud número 5395, en su artículo 174 inciso reza:

"Artículo 147. Toda persona deberá cumplir con las disposiciones legales o reglamentarias y las prácticas a prevenir la aparición y propagación de enfermedades transmisibles.

Queda especialmente obligada a cumplir:

La misma ley, en los artículos 340 y 341, establece que las autoridades de salud, dentro de sus atribuciones, pueden dictas resoluciones ordenando medidas de carácter general o particular, según corresponda para su mejor aplicación y cumplimiento, así como ordenar y tomar las medidas especiales necesarias para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares. Así las cosas, cabe ahora preguntarse si la forma como el Ejecutivo ejerció dicha atribución mediante la promulgación del decreto impugnado, constituyó un acto obediente del principio de regularidad jurídica. En ese sentido, esta Sala ya ha definido antes los alcances del derecho constitucional a la salud, así como los deberes que en dicha materia ostenta el Ministerio de Salud: "VII. Así las cosas, si el régimen de limitación a los derechos fundamentales está definido en el artículo 28 constitucional –moral, orden público o actos que perjudiquen a terceros -, las disposiciones impugnadas están más que legitimadas, en primer lugar, en cuanto las actividades comerciales que regula el Reglamento impugnado ven comprometido el orden público, dado el peligro que implica la manipulación, reenvase, transporte de almacenamiento, venta, distribución e importación de sustancias tóxicas y productos tóxicos peligrosos, en procura de la seguridad y salud de las personas que se ocupan de estar tareas y de la ciudadanía en general. En este orden de ideas, lo expuesto guarda además, plena relación con pronunciamientos reiterados de este Tribunal, en los que se ha puesto en evidencia el poder-deber del legislador y del Estado en general, para lo protección del orden público, la salud y la vida de sus habitantes en general; así, en sentencia número 2362-91, de las diez horas tres minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y uno, se había reconocido que "(...)", y que "la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella", (sentencia número 5130-94, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro). También en la sentencia numero 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de ese año, se indicó:

"(...) el artículo 21 de la Constitución Política señala: "La vida humana es inviolable" (...) Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la. Salud, el bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud ya la obligación del Estado de proteger la vida humana."

Siendo el Poder Ejecutivo competente para regular aspectos referidos a la salud de las personas, aun mediante actos infralegales, debe esta Sala a entrar a discutir el alcance de tales regulaciones Para ello debe acudirse a los precedentes atinentes, ya que el tema ha sido analizado ya en varias ocasiones" (No. 2898-99 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las diecisiete horas con cincuenta y cuatro minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve).

"Sobre el Fondo.

III.- La salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado, como una de sus prioridades. En virtud de ello, corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Salud, como lo establece la Ley General de la Salud, la definición de la política nacional en dicha materia, la normación, planificación, y coordinación de todas las actividades públicas y privadas, así como la ejecución de aquellas actividades tendientes a tal fin. Es el Ministerio competente para adoptar todos aquellos actos necesarios para la protección de la salud, incluida la posibilidad de dictar reglamentos autónomos en estas materias. La Ley General de Salud establece además que toda persona, natural o jurídica, queda sujeta a los mandatos de esa ley, de sus reglamentos y de las órdenes generales y particulares, ordinarias y de emergencia, que las autoridades de salud dicten en el ejercicio de sus competencias orgánicas. Las autoridades competentes en el área de Salud tienen un deber de continua vigilancia epidemológica nacional, con énfasis en los puertos, aeropuertos, puestos fronterizos y otros, a fin de prevenir la introducción al país de enfermedades transmisibles, algunas de las cuales han sido erradicadas del territorio nacional. De esta forma se pretende evitar o disminuir al mínimo la propagación de vectores en estado oculto, como vehículos de transmisión con formas inmaduras (estado larvario y huevos), y reducir el contacto entre hombre, vector y agente patógeno, a partir de los criterios técnicos de los Departamentos de Vigilancia Epidemológica y de Control de Artrópodos y Roedores del Ministerio de Salud. Como una forma de combatir el arribo de enfermedades infecciosas provenientes del extranjero, el Poder Ejecutivo modificó el artículo 24 del Reglamento de Vigilancia Epidemológica y Control de Enfermedades Transmisibles, adicionándose el último párrafo, resultando la siguiente redacción:

"Artículo 24.- Para los efectos mencionados en el artículo anterior, la ropa usada ha de ajustarse a los siguientes requisitos:

a) Ser debidamente fumigada previo a su desalmacenaje, lo cual implicará que los bultos conteniendo la ropa usada sean abiertos para que la impregnación con insecticida sea efectiva,

b) Estar debidamente lavada.

c) Estar debidamente planchada.

Asimismo, se prohibe la importación de zapatos usados y de ropa interior femenina y masculina usada, incluyendo medias y calcetines."

IV.- Por su parte, La Ley General de Salud número 5395, en su artículo 251 reza:

"ARTICULO 251.- Los fabricantes e importadores de prendas para vestir, de adornos u otros objetos que entren en contacto directo con el cuerpo humano; de materiales de construcción, de aparatos o utensilios para el hogar y materiales de limpieza y juguetes u objetos que sirvan para el cuido de los niños, quedan obligados a velar porque tales bienes no constituyan peligro para la salud de las personas, tanto por su estructura y forma de funcionamiento, como por las materias que se empleen en su fabricación y, en todo caso, deberán acompañar las informaciones necesarias respecto de su naturaleza, de los posibles riesgos que puedan involucrar y las instrucciones de buen uso y almacenamiento a fin de evitar accidentes o daños a la salud de las personas derivados del uso de tales productos."

La misma ley, en los artículos 340 y 341, establece que las autoridades de salud, dentro de sus atribuciones, pueden dictar resoluciones ordenando medidas de carácter general o particular, según corresponda, para la mejor aplicación y cumplimiento, así como ordenar y tomar las medidas especiales necesarias para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares.:

"ARTICULO 355.- Teniendo en vista una efectiva protección de la salud de la población y los individuos, las autoridades de salud competentes podrán decretar por propia autoridad medidas cuya finalidad tiendan a evitar la aparición de peligros y de agravación o difusión del daño, o la continuación o reincidencia en la perpetración de infracciones legales o reglamentarias que atenten contra la salud de las personas."

"ARTICULO 356.- Se declaran medidas especiales, para los efectos señalados en el artículo anterior, la retención, el retiro del comercio o de la circulación, el decomiso, la desnaturalización y la destrucción de bienes materiales, la demolición y desalojo de viviendas y de otras edificaciones destinadas a otros usos, la clausura de establecimientos; la cancelación de permisos, la orden de paralización, destrucción o ejecución de obras, según corresponda; el aislamiento, observación e internación de personas afectadas…"

V.- A partir de las normas citadas en el punto anterior, que dan al Poder Ejecutivo, entiéndase Ministerio de Salud y Presidente de la República, su competencia para dictar reglamentos en materia de prevención de la propagación de enfermedades infecto- contagiosas, cabe ahora preguntarse si la forma como el Ejecutivo ejerció dicha atribución, mediante la promulgación del decreto impugnado, constituyó un acto obediente del principio de regularidad jurídica. En ese sentido, esta Sala ya ha definido antes los alcances del derecho constitucional a la salud, así como los deberes que en dicha materia ostenta el Ministerio de Salud:

"VII. Así las cosas, si el régimen de limitación a los derechos fundamentales está definido en el artículo 28 constitucional –moral, orden público o actos que perjudiquen a terceros-, las disposiciones impugnadas están más que legitimadas, en primer lugar, en cuanto las actividades comerciales que regula el Reglamento impugnado ven comprometido el orden público, dado el peligro que implica la manipulación, reenvase, transporte, almacenamiento, venta, distribución e importación de sustancias tóxicas y productos tóxicos peligrosos, en procura de la seguridad y la salud de las personas que se ocupan de estas tareas y de la ciudadanía en general. En este orden de ideas, lo expuesto guarda además, plena relación con pronunciamientos reiterados de este Tribunal en los que se ha puesto en evidencia el poder-deber del legislador, y del Estado en general, para la protección del orden público, la salud y la vida de sus habitantes en general; así, en sentencia número 2362-91, de las diez horas tres minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y uno, se había reconocido que "(…) la salud es un derecho fundamental de los ciudadanos y es deber del Estado ejercer su tutela (…)", y que "la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva el Estado a quien le corresponde velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella", (sentencia número 5130-94, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro). También en la sentencia número 1394-94, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de ese año, se indicó que:

"(…) el artículo 21 de la Constitución Política señala: « La vida humana es inviolable.» (…) Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, el bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger la vida humana."

Cabe señalar además, que mediante ley número 7607, de veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis, se adicionó un párrafo al artículo 46 de la Constitución Política:

"Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, a un trato equitativo. El Estado apoyar los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derecho. La ley regula estas materias de manera tal que, el ejercicio de la libertad de comercio también entraña la protección de la seguridad, la salud y podemos añadir, del medio ambiente; motivo por el cual, las condiciones a que deban sujetar los comerciantes que tratan materiales, sustancias o productos tóxicos o peligrosos resultan proporcionadas y razonables, en atención al bien jurídico que se intenta proteger. Tampoco encuentra esta Sala que la norma impugnada resulte contraria a la libertad de comercio, por cuanto no se prohibe el ejercicio del comercio respecto de este tipo de sustancias y bienes, sino que únicamente se regula esta determinada actividad lucrativa, no prohibe su desarrollo."(Sentencia número 2776-97, de las catorce horas cincuenta minutos del veintiocho de enero de mil novecientos noventa y siete).

Siendo el Poder Ejecutivo competente para regular aspectos referidos a la salud de las personas, aun mediante actos infralegales, debe esta Sala entrar a discutir el alcance de tales regulaciones. Para ello, debe acudirse a los precedente atinentes ya que el tema ha sido analizado ya en varias ocasiones. Así, ha dicho la Sala que:

"IV.- Conviene citar la sentencia número 6579-94 de las 15:12 horas del 8 de noviembre de 1994, en la que la Sala resolvió una acción de inconstitucionalidad contra los incisos a) y b) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, en lo que interesa, se indicó en esa oportunidad:

"en la medida, que exista en la ley ordinaria, una imputación de funciones, como ocurre en el caso de comentario, entonces en ejercicio del poder de policía, puede reglamentarse una actividad determinada, con el fin de proteger la moral y el orden públicos, como lo expresa el artículo 28, párrafo segundo de la Constitución Política".(Voto No. 7098-99 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las 12:06 horas del dos de octubre de mil novecientos noventa y nueve).

En armonía con los principios y normas constitucionales anteriormente citadas y que han sido suficientemente desarrollados por la Sala Constitucional, igualmente en nuestro ordenamiento jurídico vigente existe normativa internacional (Convenios y Tratados Internacionales), que dispone el necesario establecimiento de regulaciones tendentes al manejo adecuado, uso, manipulación y transporte de productos peligrosos (debiéndose indicar en estos casos los criterios técnicos que se consideren pertinentes con el fin de satisfacer las exigencias de seguridad que corresponden).

Ello implica que no se debe limitar la normativa que se dicte, a únicamente el registro de los productos y el procedimiento a seguir en estos casos, sino que también se hace exigible, por el tipo de productos de que se trata, el indispensable y constante control y fiscalización de los órganos y entes públicos competentes que se refieren al tema.

Veamos en este sentido algunas referencias a nivel de la normativa internacional aplicable al caso que nos ocupa, y que conforme con lo que hasta el momento se ha descrito, el decreto ejecutivo aquí impugnado no es consecuente o congruente con lo ahí requerido, al limitar su contenido al registro de productos peligrosos, dejando sin efecto aquella normativa anterior que regulaba lo relacionado con el manejo, manipulación, transporte y emergencias tecnológicas de dichos productos:

A. Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (Ley N° 7474 del 20 de diciembre de 1994)

En relación con la protección al medio ambiente, el derecho a la salud y a la vida, dicho Tratado Internacional establece las siguientes disposiciones, conforme con la clasificación de temática que se indica seguidamente:

1) Sobre las Medidas de Indole Sanitaria, Fitosanitaria y Zoosanitaria

Sección B- Medidas Fitosanitarias y Zoosanitarias

"Artículo 4-11: Para efectos de esta sección se entenderá por:

( … )

• Contaminante: cualquier contaminante, incluyendo los residuos de plaguicidas, fertilizantes y sustancias químicas de uso en la agricultura, así como drogas veterinarias y otras sustancias extrañas;

  
  

• Evaluación del riesgo: una evaluación de:

  
  

1. la probabilidad de entrada, establecimiento y propagación de una enfermedad o plaga y las posibles consecuencias biológicas, agronómicas y económicas; y

   
   

2. la probabilidad de efectos adversos a la vida o a la salud humana, animal o vegetal provenientes de la presencia de un aditivo, contaminante, toxina o un organismo causante de enfermedades en un producto;

   
   

( … )

• Medida fitosanitaria o zoosanitaria: una medida, incluyendo un criterio relativo al producto final: un método de proceso o producción directamente relacionado con el producto; una prueba, inspección, certificación o procedimiento de aprobación; un método estadístico relevante; un procedimiento de muestreo; un método de evaluación de riesgo; un requisito en materia de empaque y etiquetado directamente relacionado con la seguridad de los alimentos; y un régimen de cuarentena, tal como un requisito pertinente asociado con el transporte de animales o vegetales, o con el material necesario para su sobrevivencia durante el transporte, que una Parte adopta, mantiene o aplica para:

  
  

1. proteger la vida o la salud animal o vegetal en su territorio de los riesgos provenientes de la introducción, establecimiento o propagación de una plaga o una enfermedad;

   
   

2. proteger la vida o la salud animal o vegetal en su territorio de los riesgos resultantes de la presencia de un aditivo, contaminante, toxina o un organismo patógeno en un producto;

   
   

3. proteger la vida o la salud animal o vegetal en su territorio de los riesgos provenientes de un organismo causante de una plaga o enfermedad transportada por un animal o un vegetal o derivado de éstos; o

   
   

4. prevenir o limitar otros daños en su territorio provenientes de la introducción. Establecimiento y propagación de una plaga o enfermedad;

   
   

( … )

• Procedimiento de control o inspección: cualquier procedimiento utilizado, directa o indirectamente, para determinar si se cumple una medida fitosanitaria o zoosanitaria, incluidos muestreo, pruebas, inspección, verificación, monitoreo, auditoría, evaluación de la aplicación de las medidas fitosanitarias y zoosanitarias, acreditación, registro, certificación u otros procedimientos que involucran el examen físico de un producto, del empaquetado del producto, o del equipo o de las instalaciones directamente relacionadas con la producción, comercialización o uso de un producto, pero no significa un procedimiento de aprobación;

  
  

( … ).

Artículo 4-13: Principales derechos y obligaciones:

1. Cada parte podrá, de conformidad con esta sección, establecer, adoptar, mantener o aplicar cualquier medida fitosanitaria o zoosanitaria necesaria para la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal en su territorio, aun aquellas que sean más estrictas que una norma, directriz, o recomendación internacional.

   
   

Adopción de Medidas




2. Cada parte podrá adoptar, mantener y aplicar una medida fitosanitaria y zoosanitaria que regule la protección de la vida o la salud humana, animal o vegetal. Estas medidas incluyen aquellas que aseguran su cumplimiento o aplicación, incluyendo las que prohiban la importación de algún producto desde el territorio de las Partes, cuando no cumplan con los requisitos aplicables, o no satisfagan los procedimientos de aprobación definidos en estas medidas.

   
   

3. Cada Parte se asegurará de que cualquier medida fitosanitaria y zoosanitaria que adopte, mantenga o aplique:

   
   

1. esté basada en principios científicos, tomando en cuenta, cuando corresponda, tanto los factores pertinentes, como las diferentes condiciones geográficas;

   
   

2. se mantenga únicamente cuando exista una base científica que la sustente; y

   
   

3. que esté basada en una evaluación del riesgo apropiada a las circunstancias."

   
   

2) Sobre el Manejo de Sustancias Tóxicas y Peligrosas

Específicamente, el Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y México Ley N° 7474, relativo al manejo de sustancias tóxicas y peligrosas establece:

1. Para el control, manejo y aceptación de sustancias o residuos tóxicos o peligrosos, las Partes aplicarán las disposiciones, guías o recomendaciones del Convenio de Basilea, de la Carta de la Naciones Unidas, las Directrices de Londres sobre Sustancias Químicas Objeto de Comercio Internacional y los acuerdos internacionales pertinentes de los cuales las Partes sean parte.

   
   

2. Cuando algún bien o sustancia tóxica o peligrosa requiera de algún permiso o registro para su manejo o transporte, éste será emitido por la autoridad competente a nivel central o federal."

   
   

B. Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales Ley N° 7475 de fecha 20 de diciembre de 1994 (Aprobación del Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales)

1. Sobre las Medidas de Indole Sanitaria, Fitosanitaria y Zoosanitaria

   
   

Sobre el mismo punto, la Ronda de Uruguay establece:

"Artículo 2: Derechos y Obligaciones Básicos

1. Los Miembros tienen derecho a adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar vegetales, siempre que tales medidas no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo.

   
   

2. Los Miembros se asegurarán de que cualquier medida sanitaria o fitosanitaria sólo se aplique en cuanto sea necesaria para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, de que esté basada el principios científicos y de que no se mantenga sin testimonios científicos suficientes, a reserva de lo dispuesto en el párrafo 7 del articulo 5.

   
   

( …).

Artículo 5: Evaluación del riesgo y determinación del nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria

1. Los Miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes.

   
   

2. Al evaluar los riesgos, los Miembros tendrán en cuenta: los testimonios científicos existentes; los procesos y métodos de producción pertinentes; los métodos pertinentes de inspección, muestreo y prueba; la prevalencia de enfermedades o plagas concretas; la existencia de zonas libres de plagas o enfermedades; las condiciones ecológicas y ambientales pertinentes; y los regímenes de cuarentena y otros.

   
   

( … ).

Artículo 7: Transparencia

Los Miembros notificarán las modificaciones de sus medidas sanitarias o fitosanitarias y facilitarán información sobre sus medidas sanitarias o fitosanitarias de conformidad con las disposiciones del Anexo B.

Artículo 8: Procedimientos de control, inspección y aprobación

Los Miembros observarán las disposiciones del Anexo C al aplicar procedimientos de control, inspección y aprobación, con inclusión de los sistemas nacionales de aprobación del uso de aditivos o de establecimiento de tolerancias de contaminantes en los productos alimenticios, en las bebidas o en los piensos, y se asegurarán en lo demás de que sus procedimientos no sean incompatibles con las disposiciones del presente Acuerdo."

V.- EL DECRETO EJECUTIVO No. 28113-S SE LIMITA A REGULAR EL REGISTRO DE PRODUCTOS PELIGROSOS, DESREGULANDO LA MANIPULACION DE DICHOS PRODUCTOS

Con fundamento en todo lo expuesto hasta ahora, es dable concluir que efectivamente el Decreto Ejecutivo No. 28113-S establece una serie de regulaciones tendentes al establecimiento del respectivo registro de productos peligrosos y el procedimiento a seguir en estos casos en cuanto a presentación de formularios y requisitos.

Sin embargo, igual es de válido sostener que el mismo llegó a derogar disposiciones reglamentarias que incluían, a su vez, lo relativo al manejo, uso, manipulación, transporte y emergencias tecnológicas cuando se trata de productos peligrosos, dejando sin regulación una serie de disposiciones, como las que oportunamente fueron descritas en los párrafos precedentes, tendentes a un efectivo control y fiscalización de tales actividades que, se reitera, no deben ser limitadas al proceso de registración de los productos únicamente.

Debe aclararse que el accionante señala, a lo largo de su argumentación, una serie de apreciaciones en relación con el Decreto Ejecutivo No. 28113-S que, por su contenido y alcances, deben ser tomados en consideración como un evidente problema de legalidad más que de constitucionalidad y que por ende no procede que sea ante esta vía que deban ser analizados por no ser la pertinente. Ejemplo de ello lo constituyen aquellas violaciones alegadas a la Ley General de Salud y a la propia Ley General de la Administración Pública, amén de la misma Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

Sin embargo, no es menos cierto que conforme con el desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el derecho a la salud y el papel rector-contralor que sobre el particular debe tener el Estado, en específico el Ministerio de Salud, en punto al establecimiento y regulación de efectivos controles y fiscalizaciones cuando se trata del manejo y manipulación productos que resulten peligrosos para los seres vivos y medio ambiente, lo cual esta incluso en armonía con los tratados internacionales antes descritos, dicho Decreto Ejecutivo No. 28113-S no es consecuente ni congruente con tales enunciados, por cuanto se ha desregulado dichas áreas, limitándose al registro de los mismos.

Así por ejemplo y siempre partiendo del análisis particular que se realizó al inicio sobre el contenido del Decreto Ejecutivo No. 28113-S, tenemos la omisión de que el Ministerio de Salud establezca exigencias y controles sobre las sustancias peligrosas que se importen para ser usadas como materia primas; el que se exima del registro de las materias primas y imponga únicamente como obligación el solo notificar su importación al Ministerio de Salud; el desregular lo relativo al control y fiscalización del uso y manipulación de productos peligrosos; al indicar que no es obligatorio el inscribir los reactivos químicos como productos peligrosos, entre otros; el no obligar la inscripción de las materias primas tratándose estas de productos peligrosos.

CONCLUSION

Por lo tanto, considera la Procuraduría General de la República, actuando en su condición de órgano asesor imparcial de la Sala Constitucional, que efectivamente el Decreto Ejecutivo No. 28113-S viola en su conjunto los principios y disposiciones constitucionales que fundamentan y desarrollan el derecho a la salud y el papel de órgano rector-contralor que sobre el mismo debe tener el Ministerio de Salud, en particular en relación con el establecimiento de regulaciones (y no desregulaciones) atinentes a la manipulación, manejo, uso, transporte y emergencias tecnológicas surgidas de productos peligrosos (lo cual viene a ser tratado a su vez en normativa internacional vigente en nuestro ordenamiento jurídico conforme lo señalado supra), no debiéndose limitar dichas disposiciones o regulaciones reglamentarias, como es el caso de análisis, a únicamente disponer el procedimiento y requisitos a seguir para el registro de los mismos. Así el decreto cuestionado violenta en ese sentido el artículo 21 de la Carta Magna, y el numeral 7°, en cuanto desconoce el valor de las disposiciones de derecho internacional aplicables.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en mi despacho, situado en el tercer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 14 de enero del 2000.

Lic. Farid Beirute Brenes