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Texto Dictamen 058
 
  Dictamen : 058 del 14/03/2011   

14 de marzo de 2011


C-058-2011                                                                                   


 


Señor


Leonardo Garnier Rímolo


Ministro de Educación Pública


Ministerio de Educación Pública


Estimado señor:


Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número DM-0213-01-11, de fecha 17 de enero de 2010 (sic) -recibido el 18 de enero de 2011-, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la  Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción que, al 28 de agosto de 2008, hiciera el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), al Tomo 40, Folio 87, Asiento 125, del Título de Bachillerato en Administración de Empresas, otorgado por la Universidad Tecnológica Costarricense al estudiante xxx portador de la cédula de identidad xxx.


Lamentablemente, debemos indicarle que no podemos acceder a su petición, pues según lo dispone el ordinal 173 de la LGAP, para declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. Y con vista de los antecedes del expediente conformado al efecto, en el presente caso no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.


I.- Antecedentes.


De los documentos que conforman los dos tomos del expediente administrativo que nos fuera remitido al efecto, se logran extraer los siguientes hechos de interés:


1.- El 28 de agosto de 2008, al Tomo 40, Folio 87, Asiento 125, el CONESUP inscribe el Título de Bachillerato en Administración de Empresas, otorgado por la Universidad Tecnológica Costarricense al estudiante xxx, portador de la cédula de identidad xxx (Folio 18 y 74).


2.- Por oficio CPCE-JD-798-08, de fecha 22 de octubre de 2008, la Secretaría de la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica le comunica al señor xxx que en sesión ordinaria Nº 2162-2008, celebrada el 20 de octubre de 2008, dicha corporación profesional acordó aprobar su incorporación como Bachiller en Administración de Empresas y solicita al CONESUP investigar su caso, pues ingresó a la Universidad Tecnológica Costarricense (UTC) en el segundo cuatrimestre de 2005, sin contar con el título de secundaria, el cual obtuvo hasta el 15 de noviembre de 2005. Además le convalidaron 7 materias que aprobó en un Programa de Administración Bancaria del INCAE (1986-1987), que por ser de capacitación no tenía como requisito de ingreso el bachillerato en educación secundaria (Folio 25).


3.- Por oficio CPCE-DE-362-08, de fecha 4 de noviembre de 2008, el Director Ejecutivo del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica pone en conocimiento de la Dirección Ejecutiva del CONESUP el acuerdo adoptado por esa corporación profesional en sesión ordinaria Nº 2162-2008, celebrada el 20 de octubre de 2008 op. cit. y remite fotocopia del expediente del señor xxx (Folio 26 Tomo I).


4.- Mediante oficio CONESUP-CUR-305-08, de fecha 14 de noviembre de 2008, la Secretaría Técnica del CONESUP le solicita a la Universidad Tecnológica Costarricense aportar copia certificada del expediente académico del señor xxx (Folio 28 Tomo I).


5.- Por oficio Nº 2877-2008, de fecha 5 de enero de 2009, las autoridades de la Universidad Tecnológica Costarricense solicitan a la Secretaría Técnica del CONESUP una ampliación del plazo para cumplir con lo ordenado (Folio 39 Tomo I).


6.- Por oficio de fecha 24 de enero de 2009, las autoridades de la Universidad Tecnológica Costarricense explican el procedimiento de convalidación de materias por exámenes de suficiencia en el caso del señor xxx,  sin indicar fechas en que se realizaron y aporta su expediente académico como estudiante de ese centro de enseñanza superior privado (Folio 156 Tomo I).


7.- Por Informe Técnico Curricular, la secretaría Técnica del CONESUP concluye que con vista del expediente académico remitido por la UTC, en el caso del señor xxx la Universidad inobservó lo estipulado en el Reglamento General de la Enseñanza Superior Universitaria Privada (Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP-001), artículo 14, inciso e, que dispone que para ingresar a cualquier carrera es requisito insoslayable que el estudiante posea el título de bachiller en Educación Media o su equivalente debidamente reconocido por el Consejo Superior de Educación. Y que en cuanto a la convalidación de 7 materias por cursos de capacitación son improcedentes, pues fueron cursados en tiempo en que el estudiante no disponía de Título de Bachiller en Educación Media (Folios 157 a 160 Tomo I).


8.- En sesión Nº 622-2009, celebrada el 25 de febrero de 2009, el CONESUP conoce el Informe Técnico Curricular, la secretaría Técnica del CONESUP, motivado por la denuncia del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica y acuerda, en lo que interesa:  Solicitarle al Ministro de Educación la integración de un órgano director del procedimiento tendente a declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del título de Bachillerato en administración de Empresas otorgado por la UTC al señor xxx (Folios 161 a 165 Tomo I).


9. El citado acuerdo del CONESUP se le comunica al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, a la UTC, al Ministro de Educación Pública y al interesado, mediante oficios SA-0291-2009-CONESUP, SA-0292-2009-CONESUP, SA-0289-2009-CONESUP y SA-0290-2009-CONESUP, todos de fecha 4 de junio de 2009, respectivamente (Folios del 161 al 180 Tomo I).


10.- Por oficio SA-0080-2010-CONESUP, de fecha 19 de febrero de 2010, la Dirección Ejecutiva del CONESUP le comunica formalmente al Ministro de Educación Pública, el acuerdo tomado por ese Consejo en la sesión Nº 639-2009, celebrada el 11 de noviembre de 2009, A.1 según el cual: Se acuerda por unanimidad modificar el acuerdo tomado por el Consejo en el artículo 5 de la Sesión Nº 622-2009, celebrada el 25 de febrero de 2009, para que en lo sucesivo se lea: “Solicitarle al señor Ministro de Educación la integración de un Órgano Director del procedimiento para que lleve a cabo el Procedimiento Ordinario de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta (sic) la inscripción del título de Bachillerato en Administración Empresas otorgado por la Universidad Tecnológica Costarricense al señor xxx”. (Folios 1 y 2 Tomo I).


8.- Por oficio DM-1337-03-2010, de fecha 18 de marzo de 2010, el Ministro del ramo remite a la Dirección de Asuntos Jurídicos del MEP el oficio SA-0080-2010-CONESUP, op. cit., para preparar la propuesta de acción que en derecho corresponda (Folio 3 Tomo I).


9.- Por resolución Nº 399-2010 de las 09:00 horas del 5 de agosto de 2010, el Ministro de educación Pública ordena integrar el órgano director de procedimiento tendente a investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del título de Bachillerato en Administración de Empresas otorgado al señor xxx (Folios 4 y 5 Tomo I).


10.- La Secretaría Ejecutiva del CONESUP certifica y aporta actas de Junta Directiva del CONESUP que según la auditoría Interna del MEP son parte del Libro de Actas de aquél órgano colegiado; incluye varios folios en blanco con sellos de nulo (Folios del 545 al 1043 Tomo II).


11.- Según explica Liliana Vega del Departamento de Registros Académicos del INCAE, el programa de Administración Bancario no tiene grado académico, por lo que no había requisito académico para su ingreso, pues estaba dirigido a capacitar funcionarios de los bancos (Folio 1049 Tomo II).


12.- Por resolución Nº MEP-OD-R-MME-01 de las 09:00 horas del 4 de noviembre de 2010, el órgano director realiza acto de apertura del procedimiento administrativo ordinario tendente a investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción hecha por el CONESUP del Título de Bachillerato en Administración de Empresas, otorgado por la Universidad Tecnológica Costarricense al estudiante xxx. Y cita a comparecencia oral y privada el día  29 de noviembre de 2010 (Folios del 1050 al 1052 Tomo II).


13.- El señor xxx fue notificado personalmente a las 14:00 horas de 4 de noviembre de 2010, según acta de notificación (Folio 1053 Tomo II).


14.- El abogado del señor xxx, Lic. xxx, carné xxx, solicita reprogramación de audiencia (Folio 1056 Tomo II).


15.- Por oficio MEP-OD-03-2010, de fecha 8 de noviembre de 2010, el órgano director reprograma comparecencia oral y privada para el 1 de diciembre de 2010 y se comunica al interesado el mismo día (Folios 1058 y 1059 Tomo II).


16.- Por escrito de fecha 1º de diciembre de 2010, el Abogado del señor xxx, en su condición de apoderado, presenta los alegatos de defensa y aporta prueba documental certificada notarialmente (Folios del 1065 al 1076), en la que acredita que al 4 de setiembre de 2005, según certificación del Departamento de Pruebas Nacionales del MEP, el señor xxx concluyó y aprobó los requisitos para optar por el título de Bachiller en Educación Media (Folio 1071); según se consigna en la página web: http://www.dcc.mep.go.cr/dsn%20formularios.html la Dirección de Gestión de Calidad y Evaluación de Calidad del MEP indica que “Solicitud de certificación del Programa de Bachillerato por Madurez se extiende para efectos de trabajo o continuación de estudios ya que es el equivalente al título mientras este se tramita” (Folios del 1068 al 1070 Tomo II); que según comprobante de matrícula Nº 4659, emitido por la UTC con fecha 6 de octubre de 2005, el señor xxx se matriculó el Curso de Legislación laboral en el III cuatrimestre del 2005; o sea en octubre de 2005 (Folios 1067 Tomo II).


17.- La comparecencia oral y privada se celebró a las 09:00 horas del 1º de diciembre de 2010, en el lugar señalado al efecto y con la presencia del señor xxx, su abogado y los integrantes del órgano director (acta de folios del 1077 al 1092 Tomo II).


18.- El 15 de diciembre de 2010, por el medio señalado por el apoderado del señor xxx (correo electrónico Hnavarro@megamarks.com) se le pone conocimiento de la transcripción de la grabación de la comparecencia oral (Folio del 1093 al 1108 Tomo II).


19.- Por resolución de las 08:00 horas del 14 de diciembre de 2010, el órgano director del procedimiento administrativo rinde su informe final; el cual, en lo que interesa señala:


“(…) de acuerdo con la certificación Nº. 2005-7626, y que ratificada con la certificación Nº. 2008-4653 de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad (…) efectivamente se demuestra que la prueba de matemática se realizó en la fecha 04 de setiembre de 2005, y que presentó la certificación Nº 2005-7626 de fecha 5 de octubre de 2005 a las autoridades de turno de la Universidad tecnológica Costarricense para el procedimiento de matrícula, ya que este documento, presenta la característica que se extiende para efectos de trabajo o continuación de estudios, ya que es el equivalente al título mientras este se tramita, del cual el título original fue emitido el 15 de noviembre de 2005 de acuerdo al folio 00063 del Tomo I (…) Además es importante señalar, que de acuerdo a los documentos aportados por la defensa se tiene el comprobante de matrícula número 4659 y el recibo de dinero número 563257, donde se indica que el estudiante ingresó en el tercer cuatrimestre del 2005 (…)


(…) los documentos de matrícula presentados por la Universidad Tecnológica Costarricense que aportó el CONESUP, se muestran una serie de boletas de matrícula que indican que el estudiante se había matriculado en el segundo cuatrimestre del 2005 con las siguientes materias: legislación Mercantil y Matemáticas I, y registradas en las certificaciones de notas extendidas por la Universidad (…) en las fechas del 6 de setiembre del 2008 y 25 de enero del 2009.


Sin embargo esta información deja grandes dudas, por el motivo que las boletas de matrícula son totalmente diferentes a la documentación que presenta la defensa (…)


(…) la documentación presentada por la Universidad, carece de características curriculares-administrativas de una boleta de matrícula con las firmas de las partes interesadas (universidad vs estudiante), entre otros aspectos. Estos documentos que presenta el propio estudiante (…) cuentan con dichas características, las cuales son firmadas por parte del funcionario de la Universidad (…) y el estudiante al momento de matricular, y que se indica que es de primer ingreso a la institución de educación superior, correspondiente al tercer cuatrimestre del año 2005.


(…) Con respecto a la convalidación, es importante mencionar que la Universidad (…) indica lo siguiente: “(…) El Departamento de registro ya había detectado la situación anómala, por lo que dispuso solucionarla por medio de la aplicación de exámenes por suficiencia dentro de su período de estudio. Cuando la funcionaria de Registro realizó la certificación de estudio de graduación, omitió la referencia a los exámenes de suficiencia, de ahí la confusión (sic) del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas (…)


(…) la convalidación de estudios no constituye un formalismo de simple trámite administrativo y reglamentario, sino un acto de legitimación con el cual la Universidad convalidante, en concordancia con sus parámetros de excelencia académica, hace propios e incorpora como tales, aquellos estudios que realizados por el estudiante (…) solicita y acredita sus contenidos, para el análisis, valoración y juicio de la Universidad con el propósito que ésta, como parte de los procesos de enseñanza y aprendizaje, emita un juicio de valor acerca de sus contenidos conforme con las prescripciones reglamentarias de mérito (…)


(…) Que el acto administrativo no se encuentra caduco (…)


En conclusión este Órgano Director de acuerdo a la investigación (…) realizada, y de la prueba recabada presupone que no existen elementos suficiente (sic) para declarar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del Título de Bachillerato  en Administración de Empresas del señor xxx, ya que de acuerdo a la normativa aplicable y en apego al Principio del Interés Superior del Estudiante, y a la Verdad Real, este Órgano Director considera que no es posible determinar una posible Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de la inscripción del título, ya que la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (…) De manera tal que en el caso que nos atañe se presume que  no existen elementos suficientes para declarar la nulidad en vía administrativa, ya que (…) la documentación aportada por la Universidad citada es totalmente contradictoria  a la prueba aportada por el estudiante mediante su defensa (…)”. (Folios del 1109 al 1118 Tomo II).


20.- Por oficio MEP-OD-04-2010 de las 09:00 horas del 15 de diciembre de 2010, el órgano director remite al Ministro de Educación Pública el informe final y hace formal entrega del expediente administrativo original MEP-OD-02-2010, que consta de 2 Tomos y 1119 folios en total, con casete de grabación (Folio 1119 Tomo II).


21.- Mediante oficio número DM-0213-01-11, de fecha 17 de enero de 2010 (sic) -recibido el 18 de enero de 2011-, el Ministro de Educación, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la  Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción que, al 28 de agosto de 2008, hiciera el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), al Tomo 40, Folio 87, Asiento 125, del Título de Bachillerato en Administración de Empresas, otorgado por la Universidad Tecnológica Costarricense al estudiante xxx, portador de la cédula de identidad xxx.


II.- La inscripción de títulos universitarios por parte del CONESUP constituye un acto declaratorio de derechos susceptible de ser anulado administrativamente con base en las disposiciones del 173 de la Ley General de la Administración Pública.


A criterio de la Procuraduría General, la inscripción de títulos académicos universitarios que realiza el CONESUP con base en el artículo 2 inciso h) de su Reglamento General (decreto Ejecutivo Nº Nº 29631-MEP), no puede calificarse como un acto técnico de mera comprobación, sino que por el contrario, constituye un acto administrativo declarativo de derechos, que presupone el juicio favorable del Estado acerca de la concurrencia de requisitos prescritos para que pueda efectuarse válidamente la expedición de títulos académicos por parte de las diversas universidades privadas del país.


Y así entendida, la inscripción  como acto administrativo mediante el cual se avala, por parte del Estado, el título emitido por una universidad privada, confiriéndole plena vigencia a partir de ese momento; es decir, la inscripción registral da fe de la validez -formal- del título; en caso de que la Administración considere que existe algún vicio grave originario o sobreviniente en aquella y quiera revertirla, deberá seguir los procedimientos previstos en la Ley General para anularlo (dictamen C-252-2002 de 24 de setiembre de 2002 y en sentido similar, entre otros, el C-186-2008 de 3 de junio de 2008).


III.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta como presupuesto “sine qua non” para el ejercicio legítimo de la potestad excepcional de autotutela administrativa que implica la revisión oficiosa para anular de pleno derecho en sede administrativa actos favorables o declarativos de derechos.


 


            Según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma.


 


Por ello, la perfección del acto administrativo y su presunción de validez inmanente, determinan importantes consecuencias jurídicas; una de ellas es que el acto administrativo debe ser respetado por la Administración que no puede desconocerlo, incluso, aunque contradiga el ordenamiento jurídico, pues una vez que lo ha producido solo puede destruirlo a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la revocación (arts. 152 a 156 LGAP), la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).


Ahora bien, en lo que interesa el presente caso, es claro que en aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados anteriormente aludido, el ordenamiento autoriza, de forma excepcional, que la Administración pueda retirar libremente y por su propia cuenta –sin acudir al juicio contencioso-administrativo de lesividad- los actos declaratorios de derechos, siempre y cuando el vicio del que adolezcan  constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, que además sea evidente y manifiesta.


Como se infiere de lo expuesto, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).


En consecuencia, es importante recordar que este tipo de nulidad a la que aludimos se caracteriza por ser fácilmente perceptible,  pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992).


 En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo –nulidad absoluta por disconformidad sustancial con el ordenamiento-, sino que es aquella que es patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal o reglamentaria, sin necesidad de requerir de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (ver entre otros muchos, C-200- 83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).


En tal sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:


 “IV.-La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones publicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. (Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004 y de  ese Alto Tribunal).


En fin, ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer la revisión oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-). Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.


Por todo ello, de previo a que la Administración decida por cuál vía intentará declarar la nulidad absoluta de un acto creador de derechos subjetivos, hemos reiterado que es aconsejable que analice y valore detenidamente, si se está realmente ante una nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”, en los términos anteriormente expuestos; porque si la determinación de esa nulidad pasa por un ejercicio hermenéutico, consistente en la precisión de los alcances jurídico-conceptuales de una norma –sea esto propiciado por sentencias judiciales contradictorias o por simples interpretaciones administrativas-, ello conllevaría a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad, que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial –proceso ordinario de lesividad-, en el que se requerirá inexorablemente el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo.


 


Es así que, con base en los antecedentes del caso en estudio, la Administración debió valorar previa y adecuadamente el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico – artículo 158 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) que vicia el acto administrativo en examen, y determinar conforme a ello, el procedimiento aplicable para su anulación, ya fuera en sede judicial o excepcionalmente en la administrativa, pues se trata de dos vías distintas, según lo dicho.


IV.- Inexistencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el presente caso.


Ahora bien, en lo que respecta al presente caso, debemos admitir que ciertamente, según se establece en el Reglamento General de la Enseñanza Superior Universitaria Privada (Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP-001), artículo 14, inciso e), para ingresar a cualquier carrera impartida por una universidad privada, es requisito insoslayable que el estudiante posea el título de Bachiller de Enseñanza Media o su equivalente debidamente reconocido por el Consejo Superior de Educación.


Queda ahora por determinar, con vista en la prueba traída al procedimiento, si aquel requisito fue o no debidamente cumplido por el señor xxx al matricular por primer ingreso la carrera de Administración de Empresas, grado Bachiller, en la UTC


Con base en la información contenida en la certificación Nº 2005-7626, de fecha  5 de octubre de 2005, emitida por el Departamento de Pruebas Nacionales del MEP, el señor xxx concluyó y aprobó los requisitos para optar por el título de Bachiller en Educación Media el 4 de setiembre de 2005 (Folio 72 Tomo I). Y si bien el MEP le confirió el título de Bachiller en Educación Media  hasta el día 15 de noviembre de 2005 (Folio 17 y 73 Tomo I), lo cierto es que según consta en el expediente académico remitido por la UTC, al matricular en aquella universidad presentó la certificación dicha, que para tales efectos, según se admite en la página web  http://www.dcc.mep.go.cr/dsn%20formularios.html, era equivalente al título mientras este se tramitaba (Folios del 1068 al 1070 Tomo II). En cuanto a este extremo, no se percibe vicio alguno.


            Otra cosa es determinar con certeza, si por parte del señor xxx, aquella matrícula por primer ingreso a la carrera de Administración de Empresas, grado Bachiller, en la UTC, se hizo o no con anterioridad al 4 de setiembre de 2005, fecha en la que efectivamente concluyó y aprobó los requisitos para optar por el título de Bachiller en Educación Media.


En cuanto a este punto, como bien lo señala el órgano director en su informe final, existe una evidente contradicción entre la prueba documental contenida en el expediente académico del estudiante, remitida por la UTC y aquella otra documental certificada notarialmente, aportada por el investigado, que remiten a fechas totalmente diferentes. Las primeras hacen constar materias matriculadas, cursadas y aprobadas por el señor xxx en el segundo cuatrimestre del 2005 (Folio 16 Tomo I); es decir, con anterioridad ostentar la condición de Bachiller en Educación Media. Mientras que las segundas comprueban la matrícula de primer ingreso en el III cuatrimestre del 2005, cuando con base en la certificación 2005-7626 op. cit. el señor xxx ya había concluido y aprobado los requisitos para optar por el título de Bachiller en Educación Media (Folios 1067 Tomo II).


Adicional a esto, como bien lo señala el órgano director en su informe final, la documentación presentada por la Universidad, carece de características curriculares-administrativas propias de una boleta de matrícula, mientras que los documentos presentados por el propio estudiante sí cuentan con dichas características.


Todo ello, lejos de acreditar la existencia de un vicio grave y grosero, de fácil constatación o comprobación, implica el necesario desarrollo de un proceso exegético para su verificación que conlleva la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica que no es propio del ejercicio de la potestad anulatoria en sede administrativa. 


Igual  ocurre con el tema de la convalidación de siete materias, por exámenes de suficiencia, de cursos impartidos por la Universidad de Costa Rica y el INCAE, que la UTC, conforme a su Reglamentación interna, le hizo al señor xxx. Máxime cuando la convalidación de estudios implica que, en concordancia con sus parámetros de excelencia académica y conforme con sus prescripciones reglamentarias, cada universidad privada analiza y valora los contenidos de los estudios realizados por el estudiante y los hace propios como parte de sus procesos de enseñanza y aprendizaje, siempre y cuando éstos cumplan los requisitos y contenido del plan de estudios de forma tal que exista una congruencia de, al menos 90% de los objetivos y de los contenidos de los cursos objeto de reconocimiento y los cursos de la carrera (art. 30 del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP-001, op. cit.).


Y en el presente caso no se advierte la existencia de alguna otra norma –susceptible de ser confrontada con la situación del señor xxx-, que señale, de manera concreta, un límite transgredido por aquellas convalidaciones. Ante lo cual, la posible nulidad del acto de inscripción del Título de Bachiller en Administración de Empresas, por la convalidación de materias, debe someterse igualmente a un proceso interpretativo que resulta incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la LGAP. 


A manera de síntesis, debemos concluir que no estimamos que los vicios acusados, sean de tal magnitud que dé motivos para afirmar la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa reglamentaria de comentario. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo, tanto de la normativa reglamentaria y de las interpretaciones que de ella ha efectuado el CONESUP a través de circulares, así como una ponderación de la prueba contradictoria aportada por las partes en el expediente administrativo; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica, como bien se infiere del propio informe final del órgano director.


En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto de inscripción por parte del CONESUP, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –Ministro del ramo en este caso-; todo esto en el entendido de que como el acto de inscripción que se pretende anular es de fecha posterior al 28 de agosto de 2008, con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren.


V.- Consideraciones sobre la  debida conformación y remisión del expediente administrativo y dar certeza de su contenido.


 


Finalmente, consideramos oportuno recordar que es deber de la Administración activa, so pena de responsabilidad del funcionario respectivo, por un lado, conformar un expediente documental, debidamente identificado, completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, de todas las actuaciones sucesivas que se presenten en la tramitación del respectivo procedimiento ordinario (Artículo 296 de la LGAP en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508). Y por el otro, existe también la inexcusable obligación de aportar ante la Procuraduría General aquel expediente y dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen- (dictamen C-003-2010 de 11 de enero de 2010, C-045-2011 y C-046-2011, ambos de 28 de febrero de 2011)


 


CONCLUSIÓN


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción que, al 28 de agosto de 2008, hiciera el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), al Tomo 40, Folio 87, Asiento 125, del Título de Bachillerato en Administración de Empresas, otorgado por la Universidad Tecnológica Costarricense al estudiante xxx, portador de la cédula de identidad xxx.  Lo anterior, fundamentalmente, porque no se aprecia la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas.


En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto emanado del Servicio Civil, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –en este caso el Ministro del ramo-; todo esto en el entendido de que como el acto de inscripción que se pretende anular es de fecha posterior al 28 de agosto de 2008, con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren.


Se devuelven los dos Tomos que contienen entre ambos 1119 folios y casete de grabación aportados al efecto, que conforman el expediente administrativo MEP-OD-002-2010.


Sin otro particular,


M.Sc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


LGBH/gvv