C-033-98

San José, 25 de febrero de 1998

Sr.

Dr. Francisco de Paula Gutiérrez G.

Ministro de Hacienda

D.

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. DM-120-98 de 2 de febrero último, mediante el cual solicita una aclaración y adición del dictamen N. C-012-98 de 21 de enero anterior.

   La solicitud tiene como objeto que se aclare en que "situación jurídica se encuentran los casos presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 7557, y aquellos casos presentados dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigencia de la cita ley, pero que a la fecha no han sido resueltos". De manera que se determine si existiría un problema de nulidad absoluta en caso de que el Comité Nacional de Valoración Aduanera o el Comité Arancelario Nacional resolvieran en este momento los recursos presentados durante esos plazos.

   Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal de ese Ministerio, oficio DJF-096-A-98 de 2 de febrero anterior, en el cual se recuerda que el criterio de esa Oficina es que en tanto no se integre el Tribunal Aduanero Nacional, las funciones del Comité Arancelario y del Comité Nacional de Valoración se encuentran vigentes. En relación con los casos presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 7557 y aquellos casos presentados dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigencia de esa ley, pero que no han sido resueltos, estima la Asesoría deben ser conocidos por el órgano competente en el momento de presentación. Al haberse presentado los reclamos o recursos oportunamente por los intereses dentro del plazo de ley, éstos deben ser conocidos por los Comités según corresponda a la naturaleza del reclamo y todo a fin de evitar un perjuicio mayor a los administrados y para mantener el buen funcionamiento del Sistema Nacional Aduanero.

   La aclaración tiene como objeto, entonces, establecer la competencia de los citados Comités respecto de los recursos que fueron presentados ante ellos antes del 1 de julio de 1996 y hasta tres meses después. La correcta respuesta a este asunto implica determinar la existencia de reglas de Derecho transitorio, por una parte y la debida apreciación del interés público, por otra parte.

A-. LA PERVIVENCIA DEL DERECHO DEROGADO

   La consulta tiene como objeto determinar la situación de los recursos contra resoluciones de la Dirección General de Aduanas, interpuestos para ante el Comité Arancelario Nacional y el Comité de Valoración Aduanero antes de la entrada en vigencia de la Ley General de Aduanas, el 1 de julio de 1996 y hasta tres meses después de este hecho. En razón de los plazos a que hace referencia la consulta, nos encontramos ante recursos interpuestos en el período en que los citados Comités eran competentes para conocer, en su respectivo campo, sobre los recursos de apelación contra resolución de la Dirección General de Aduanas. En consecuencia, se está en presencia de recursos que no fueron resueltos antes de que feneciera el plazo establecido legalmente para la entrada en funcionamiento del Tribunal Aduanero Nacional. Recursos que podríamos llamar pendientes.

   Se trata de determinar cómo normó la Ley estas situaciones pendientes a fin de facilitar el tránsito de la ley anterior a la nueva. Al efecto, es preciso señalar desde ya que si bien la Ley General de Aduanas contiene normas transitorias relativas a las reclamaciones pendientes a la fecha de la nueva ley, no contiene disposiciones específicas en orden a la competencia para resolver tales reclamaciones. No obstante, estima la Procuraduría que del conjunto de disposiciones transitorias incluidas en la Ley de Aduanas, es posible extraer la norma de competencia en la materia.

   El Transitorio III de la Ley General de Aduanas establece cuándo debe comenzar a funcionar el Tribunal Aduanero Nacional, momento en que debe considerarse que los Comité Arancelario Nacional y de Valoración Aduanera pierden la competencia resolutiva que anteriormente el ordenamiento les atribuía. El problema se plantea, sin embargo, en relación con los recursos que fueron presentados ante esos Comités con anterioridad a la fecha indicada. ¿Debe asumir el Tribunal Aduanero Nacional la competencia respecto de esos reclamos? ¿Por el contrario, ¿Los citados Comités están obligados a continuar tramitando y a resolver los asuntos presentados ante sí ? El problema es difícil en virtud de que la Ley de Aduanas no reguló con el detalle requerido estos problemas. Podría interpretarse que en razón de las reglas que rigen la competencia administrativa, la pérdida de competencia de los referidos Comités es absoluta. Por consiguiente, al atribuírsele la competencia al Tribunal Aduanero Nacional y fijarse la fecha de entrada en funcionamiento de ese órgano, el legislador marca el momento de pérdida de competencia de los Comités. Pérdida que es absoluta, a falta expresa de una disposición en contrario. El nuevo órgano asumiría así el trabajo acumulado y pendiente del anterior competente. Solución que no es extraña a nuestro ordenamiento. Por el contrario, la experiencia nos señala que ante una modificación de las normas de competencia, lo normal es que el ordenamiento contemple que el nuevo órgano o ente asuma los asuntos pendientes del organismo anteriormente competente. Tal es, además, la solución que se retiene en el ámbito jurisdiccional.

   No desconoce la Procuraduría, sin embargo, que una interpretación como la indicada podría no ser conforme con el contexto de la ley y los principios que rigen la interpretación normativa. La Ley General de Aduanas contiene diversas disposiciones de Derecho Transitorio que permiten afirmar que el legislador se inclinó por la pervivencia del derecho abolido para regular las situaciones jurídicas pendientes, término que comprende los recursos de apelación en trámite. El interés fue que las situaciones pendientes no sufrieran trastornos por el cambio de legislación, lo que se logra al mantener el régimen jurídico vigente en el momento de su nacimiento. Interesa lo dispuesto en la norma transitoria III, párrafo primero:

"TRANSITORIO III.- Las reclamaciones y los recursos interpuestos antes de la vigencia de esta ley, se tramitarán conforme a las disposiciones vigentes a la fecha de interponerlos.

   Las reglas nuevas no rigen la tramitación de los recursos interpuestos ante los Comités Arancelario y de Valoración Aduanera. Es de advertir que si bien la Ley se refiere a las normas de tramitación, debe entenderse también que la resolución del reclamo debe ser conforme con la legislación anterior. Desde luego que la nueva ley no podría ser el parámetro de la legalidad de un acto aduanero anterior a su vigencia.

   Es de observar, además, que esa pervivencia del derecho viejo se predica, en general para diversos actos aduaneros y en orden a los procedimientos, plazos y demás formalidades aduaneras que los rigen. Dispone el párrafo primero del Transitorio IV:

"TRANSITORIO IV.- Los despachos, procedimientos, plazos y las demás formalidades aduaneras, iniciados antes de la entrada en vigencia de esta ley, se concluirán de acuerdo con las disposiciones vigentes en el momento de iniciarlos".

   La regla es, entonces, que los diversos actos aduaneros, incluyendo los recursos administrativos, deben regirse por las disposiciones vigentes a la fecha de iniciación y no por las nuevas disposiciones. Pervivencia que se aplica a las reclamaciones y recursos interpuestos antes de la eficacia de la nueva ley. La aplicación de ésta ley se delimita temporal y materialmente en orden a esos recursos, sin que esa supervivencia de la ley vieja en orden a la tramitación de los recursos esté ligada a una obligación de emitir, en un plazo prefijado, medidas para adaptar las situaciones pendientes a la nueva legislación. Si bien esta supervivencia de la ley vieja no se predica, como se dijo, respecto de la competencia de los Comités, resulta aplicable a la circunstancia planteada. Conclusión que se funda en el hecho mismo de que el Transitorio III mantuvo la competencia de los Comité Arancelario y del Comité Nacional de Valoración por el plazo de tres meses, plazo en el cual los Comités comenzaron a tramitar los recursos, satisfaciendo las expectativas de justicia administrativa de los interesados, amén que mantener sus funciones implicaba mantener la facultad resolutiva.

B-LA INTERPRETACION DEBE TOMAR EN CUENTA EL FIN PÚBLICO

   Apoya la anterior conclusión el imperativo de interpretar el ordenamiento aduanero de conformidad con el interés público y los fines del ordenamiento, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley General de Aduanas.

"ARTICULO 5.- Interpretación del régimen jurídico aduanero

El régimen jurídico aduanero deberá interpretarse en la forma que garantice mejor el desarrollo del comercio exterior de la República, en armonía con la realidad socioeconómica imperante al interpretarse la norma y los otros intereses públicos, a la luz de los fines de este ordenamiento".

   La observancia del interés público reafirma lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2.- Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

   Esa necesaria satisfacción del fin público no podría lograrse si se interpretara que el Tribunal Aduanero Nacional debe conocer de los recursos actualmente pendientes de resolución por los Comités Arancelario y de Valoración Aduanera. En efecto, la realización del fin público requiere que la Administración dé debida y pronta respuesta a los reclamos de los interesados. Exigir que los citados Comités suspendan el conocimiento de los recursos pendientes, paralizando lo actuado y diferir el conocimiento y resolución de éstos a la fecha de inicio de funcionamiento del Tribunal, resultaría contrario a los derechos del particular reclamante a la justicia administrativa, afectaría evidentemente la importación o exportación de las mercancías correspondientes, por una parte y obligaría al Tribunal una vez creado a imbuirse en el conocimiento de asuntos tramitados por los citados Comités y conforme un procedimiento que no sería el habitual, en términos de aplicación, para el resto de asuntos que debe conocer, en vez de dirigir su atención a los nuevos recursos, por otra parte. Todo lo cual contribuye a considerar que la citada interpretación no se ajustaría a "los principios del servicio al usuario, la armonización de los procedimientos, la simplificación, flexibilidad y eficiencia en el control y la fiscalización", (artículo 10 de la Ley N. 7557), que informan el ordenamiento aduanero.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Comité Arancelario Nacional y el Comité Nacional de Valoración Aduanera pueden conocer de los recursos presentados ante ellos, sea con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N. 7557, sea durante el período en que transitoriamente mantuvieron su competencia, conforme lo dispuesto en el Transitorio III de la Ley General de Aduanas. Por lo que pueden proceder a dictar la resolución que en Derecho corresponda.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA