O.J.-005-98

27 de enero de 1998

Señor

Lic. Pedro Hernández Ruiz

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda Y Urbanismo

S.O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato atender la petición contenida en su oficio no GG-010-98, del pasado 5 de enero, en los términos que a continuación se indican:

I.         ANTECEDENTES:

   La Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) dispuso, en el artículo III de su sesión ordinaria no 4144 del 19 de setiembre de 1991, reconocer a los agentes vendedores contratados con posterioridad al 17 de setiembre de 1987 sólo un uno y medio por ciento de comisión, en lugar del dos por ciento que con anterioridad se había reconocido a los agentes, disponiéndose además mantener el pago del dos por ciento a los agentes contratados con anterioridad a esa fecha, en reconocimiento de los derechos adquiridos por éstos. Dicha decisión se sustentó en lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento Autónomo de Servicios y Ética para Agentes de Ventas del Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU, promulgado en la indicada fecha, que a la letra estipulaba: “Los agentes de ventas recibirán como pago de sus servicios una comisión del 1,50% sobre sus ventas, calculadas sobre los montos vencidos e ingresados al Instituto".

   Algunos afectados con la citada disposición administrativa interpusieron -en contra del INVU- el recurso de amparo no 3243-91, alegando que la discriminación resultante era contraria a sus derechos fundamentales.

   Mediante resolución no 2959-92 (de las 9:24 horas del 2 de octubre de 1992) y atendiendo a que el referido acto administrativo se encontraba razonablemente fundado en normas vigentes, la Sala Constitucional dispuso suspender la tramitación del recurso y otorgar a los recurrentes el plazo contemplado en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a efectos de que éstos, si a bien lo tenían, formalizaran acción de inconstitucionalidad contra el precepto arriba transcrito.

   Tal es el origen de la acción de inconstitucionalidad N°1450-S-93, que fuera declarada con lugar mediante el voto N° 6125-96 (de las 14 :48 horas del 13 de noviembre de 1996), la cual anuló la norma reglamentaria transcrita, en forma declarativa y retroactiva.

   Inmediatamente fue resuelto positivamente el amparo (voto no 6126-96 de las 14:51 horas del mismo día), "... a efecto de que se reconozca a los amparados su derecho a recibir el pago por comisión en idénticas condiciones que los agentes contratados con anterioridad a la reforma del reglamento ..." y condenando al INVU “... al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

   Mediante oficio del 21 de noviembre pasado, el señor José Noé Quesada Oquendo, en su condición de recurrente y de personero de la "Asociación de agentes vendedores del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo", se presenta ante la Junta Directiva de ese Instituto solicitando el inmediato pago de los "salarios adeudados" e indicando que las autoridades del INVU no pueden condicionar dicho pago a la presentación y resolución, por parte del juez contencioso-administrativo, de la respectiva ejecución de sentencia.

   Ante ello, la Junta Directiva del INVU dispuso : "Instruir a la Gerencia para que en consuno con la Asesoría Legal, remitan solicitud expresa a la Procuraduría General de la República, para que determine si administrativamente, la Institución está en obligación de reconocer los daños y  perjuicios a que alude la Resolución No.6125-96, de las catorce horas y cuarenta y ocho minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y seis, y voto salvado de los magistrados Luis Fernando Solano C., Eduardo Sancho G. y Adrián Vargas B., mediante el cual se resuelve acción de inconstitucionalidad según expediente No.1450-S-93, interpuesto por el señor José Noé Quesada Oquendo y otros, o si por el contrario con fundamento en el artículo 56 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, debe precederse a la ejecución de la resolución en la vía contencioso administrativa y civil de Hacienda" (el oficio del consultante sólo mencionaba que dicho acuerdo consta en el artículo XV, inciso 7°, sin precisar la fecha de la respectiva sesión).

II.        IMPROCEDENCIA DE RENDIR UN DICTAMEN VINCULANTE EN EL PRESENTE ASUNTO:

   Como se desprende sin dificultad de lo expuesto, ante la institución consultante se ha planteado un reclamo y ésta desea que la Procuraduría General de la República se pronuncie sobre la procedencia del mismo.

   Es decir, estamos en presencia de un caso concreto que, indebidamente, se pretende solucionar ahora mediante criterios de la Procuraduría General de la República; al paso que existe reiterada jurisprudencia administrativa, en el sentido de que este órgano consultivo no puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones para dar solución a situaciones conflictos particulares. Así, por ejemplo, mediante el dictamen no C-l94-94, de 15 de diciembre de 1994, expresamente se dijo:

"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y en el numeral 175 del Código Municipal, según la reciente reforma que sufriera este último.

Amén de lo ya señalado, nótese que, con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. A este último respecto, debe apreciarse que el asesoramiento técnico jurídico que, para adoptar una decisión V específica, reclama la Junta Directiva del S.N.E., ya le ha sido proporcionado por la Oficina de Servicios Legales del mismo ente".

   Este es el caso precisamente de la consulta que se nos plantea, la cual trata sobre reclamos específicos en relación con los cuales la autoridad consultante ya recabó el criterio técnico-jurídico de sus asesores legales -que no entramos a evaluar ni necesariamente compartimos-.

   De conformidad con lo expuesto y en atención a lo preceptuado en el numeral 5°, en relación con los artículos 2°, 3°, inciso b) y 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por tratarse de un caso concreto, lamentamos no poder acceder a lo solicitado.

III. OBSERVACIÓN FINAL:

  Conscientes de que -en virtud de lo anteriormente indicado- cualquier manifestación nuestra en este asunto reviste el carácter de una simple opinión jurídica, carente como tal del valor y los alcances de nuestros dictámenes en sentido propio, se le hace ver al consultante la siguiente observación final.

  En relación con la condenatoria que sufrió el INVU, cabe distinguir el pago de las diferencias adeudadas en virtud de la diversidad porcentual introducida por la norma declarada inconstitucional, de otras pretensiones indemnizatorias que eventualmente pueden tener los recurrentes en amparo a la luz de la sentencia condenatoria a que se ha hecho referencia (así, por ejemplo, intereses, daño moral, costas, etc.).

  Dicha distinción la formulamos atendiendo a que el primer extremo supone un derecho judicialmente declarado que, pese a no traducirse en una suma líquida, es fácilmente calculable sobre bases claras e indisputables. Además, su reconocimiento sería consecuencia directa de la invalidación normativa que resultó del dictado de la sentencia dentro del expediente de la acción de inconstitucionalidad, la cual impediría aplicar la norma anulada ante la reclamación individual que cualquier persona -inclusive aquéllos que no participaron en los referidos procesos constitucionales-concretamente interpusiera en sede administrativa.

  Estimamos que, al menos en relación con este aspecto, no existe justificación razonable que autorice a la administración a condicionar su pago a la promoción de la respectiva ejecución de sentencia, lo que además tomaría más oneroso aún el asunto (porque los costos de dicha ejecución terminarían siendo cargados al recurrido).

   Bastaría la correcta interposición del respectivo reclamo administrativo por parte del interesado o su representante legal, para que surja el deber de la Institución de proceder al respectivo pago; máxime que, de no hacerlo y diferir el pago para los agentes vendedores que plantearon el amparo/ los discriminaría de modo absurdo en relación con aquéllos que encontrándose en similares condiciones no figuraron como recurrentes.

   En los que se refiere a otras eventuales pretensiones indemnizatorias, que sí se encuentran indisolublemente ligadas con la sentencia de amparo, nos plantean derechos de un evidente carácter litigioso que, en principio, exigen el desarrollo del procedimiento de ejecución de sentencia. Aun así, es importante mencionar que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública y 3° de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, podría la Administración transar sus diferencias patrimoniales con los posibles ejecutantes.

   Del señor Gerente General del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, atento se suscribe, 

Dr. Luis Antonio Sobrado González

Procurador Fiscal