26 de enero de 1988

C-015-88

Señor

Irving Alvarado Castillo

Ejecutivo Municipal

Municipalidad de Golfito

Golfito, Puntarenas

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio donde nos expone que debido a que la Ley 6043 regula Playa Cacao, por formar parte de la zona marítimo-terrestre la Municipalidad de Golfito ha venido cobrando "arrendamiento" desde el año mil novecientos ochenta y cuatro, con base en el transitorio VII, y recibiendo a partir de su promulgación, solicitudes de concesión sobre dicha zona.

Pero ahora resulta que esa playa está comprendida en la declaratoria del Refugio de Fauna Silvestre creado mediante el Decreto Ejecutivo número 16373 de 18 de julio de 1985 y su ampliación por Decreto 16912 de 3 de marzo de 1986, confiado, según dice, en "administración" a la Universidad de Costa Rica, sede regional en Golfito. Por lo que la Municipalidad necesita saber hasta qué punto el Decreto del Refugio afecta sus intereses en cuanto a la zona marítimo-terrestre. Si debe o no cobrar cánones de "arrendamiento" y recibir solicitudes de concesión o abstenerse en virtud de las normas contenidas en ese Decreto.

I. INAPLICABILIDAD DE LA LEY # 6043 EN LAS AREAS DE REFUGIO  NACIONALES DE VIDA SILVESTRE

Señala el artículo 73 de la Ley sobre zona marítimo-terrestre, 6043 de 2 de marzo de 1974, que la misma "no se aplica a las zonas marítimo-terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva".

En el pronunciamiento C-174-87 ésta Procuraduría abordó problemas de delimitar los alcances del vocablo "reservas equivalentes" a la luz del marco jurídico que sirve de interpretación (artículo 1 inciso c) 18, 19, in fine y 28 de la Ley Forestal anterior, 42 de su Reglamento, 34 y 35 de la actual y 4 del Reglamento a la ley 6043) y la doctrina nacional y foránea estableciendo que abarca "todas las unidades silvestres de conservación pública especial; sean, las áreas protegidas (por la agotabilidad y vitalidad de sus recursos) integrantes del Patrimonio Forestal del Estado, de carácter inalienable, administración gubernamental, sujetas a objetivos prefijados y planes de manejo que aseguren la permanencia a largo plazo , un sano desarrollo basado en las potencialidades existentes y el logro de determinados beneficios o servicios".

Se hizo ver en aquella oportunidad que liberar de la administración municipal los parques nacionales y reservas equivalentes localizados dentro de la zona marítimo-terrestre en el ánimo del legislador era requisito para mantenerlos sometidos a los fines que justificaron su creación y a planes de manejo u unívocos, dirigidos por Departamentos especializados del Poder Central, sin choques interinstitucionales. Y que, por lo demás, los terrenos dados en propiedad o administración a los distintos organismos de la Administración Pública (Estado y otros entes públicos) que la Dirección General Forestal (o la Ley) clasifique de aptitud forestal, quedan automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado (compuesto por parques nacionales, reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre) y pasan a ser administrados por ella, excepto los dos primeros que están bajo competencia del Servicio de Parques Nacionales. Artículos 10 inciso a), 34 y 35 de la Ley Forestal vigente. Valga aclarar que la conducción de los Refugios Nacionales de Fauna Silvestre lo ejercía el Departamento de Vida Silvestre como dependencia de la Dirección General Forestal (ver artículos 18 y 19 de la Ley de Conservación de Fauna Silvestre), hoy, con el nuevo reparto ministerial, elevado a la categoría de Dirección del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

En síntesis, las áreas de esos Refugios situadas dentro de las zonas marítimo-terrestre están excluidas, en calidad de "reservas equivalentes", de la aplicación de la Ley 6043 y se rigen por su legislación específica: Ley de Conservación de Fauna Silvestre, Reglamento de ésta, Ley Forestal en lo pertinente, Ley o Decretos de creación y estipulaciones internas de funcionamiento, correspondiendo la administración en forma absoluta a la Dirección de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. La potestad del Poder Ejecutivo de establecer Refugios Nacionales de Vida Silvestre (antes propuesta a  la Dirección General Forestal; hoy Dirección de Vida Silvestre) tiene respaldo en los artículos 140 inciso 3º de la Constitución Política, 10 inciso i y 37 de la Ley Forestal y 18 de la Ley de Fauna Silvestre.

II. SITUACION DE REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE GOLFITO.

Creado como se apuntó, por Decreto 16373 de 1985, con superficie de mil trescientas nueve hectáreas (ampliada luego de dos mil ochocientas diez), que parte de un punto ubicado en el puente sobre el Río Cañaza, camino Golfito-Playa Cacao, y siguiendo un derrotero irregular, incorpora espacio de la zona marítimo-terrestre. La declaratoria tiende a proteger la vida silvestre del área particularmente, especies en peligro de extinción, nacientes que abastecen de agua la población de golfito, los bosques húmedos tropicales inmersos, que están desapareciendo con rapidez del planeta, evitar derrumbos sobre el pueblo, propiciar un desarrollo y ordenamiento racional de la región y la investigación científica.

El propio Decreto indica (artículo 2) que la administración del Refugio estará a cargo de la subdirección General de Vida Silvestre (reproduciendo el texto del artículo 19 de la Ley de Fauna Silvestre) y que la Universidad de Costa Rica tan sólo colaborará con ella "en la planificación y ejecución de los programas que se desarrollen dentro del área" (artículo 3º). La colaboración procura el aprovechamiento de recursos personales, materiales y técnicos que pueda brindar la Universidad de Costa Rica para un mejor manejo, siempre bajo el control y lineamientos de la Dirección General de Vida Silvestre, sin llegarla a sustituir en sus funciones administrativas; indelegables por ley.

Otro tanto cabe decir de la Comisión Asesora instituida en el artículo 4º con dos representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dos de la Universidad de Costa Rica, uno de la Municipalidad de Golfito y el propósito de que participe en la orientación de las políticas de desarrollo del refugio, a cuyo efecto se dispone que las tres entidades firmarán un convenio donde se detallarán las actividades y aportes de cada una.

Tal acuerdo fue suscrito por el Rector de la Universidad de Costa Rica, Ministerio de Agricultura y Ejecutivo Municipal de Golfito, señor Carlos Brenes Salas, el 5 de setiembre de 1985, en el se previó la cooperación de la Universidad de Costa Rica en la elaboración del Plan de manejo, el suministro de materiales y equipo para su buen desenvolvimiento, plazas de vigilantes y un administrador, así como el fomento de programas de investigación. También se contempló la canalización de iniciativas de grupos organizados de la Región Brunca, de las propuestas de investigación y las alternativas de desarrollo.

La obligación de los organismos descentralizados y centralizados del Poder Ejecutivo, al igual que los gobiernos municipales, de prestar ayuda económica al Ministerio de Agricultura y Ganadería (ahora Ministerio de Recursos Naturales) para la conservación de la fauna silvestre (recurso de patrimonio nacional), y la posibilidad de coordinar acciones al efecto, se advierte ya en los artículos 1º, 8 y 54 inciso 2º de la Ley de Conservación de Fauna silvestre, 4º inciso 7 y 5 del Código Municipal.

Por último, el Decreto de ampliación Nº 16912 (artículo 2º) ordena que todas las contribuciones y proyectos que se pretenden llevar a cabo el ámbito del Refugio (piénsese en los propietarios de terrenos incluidos) deberán contar con la autorización previa de la Subdirección (hoy Dirección) de Vida Silvestre y las Oficinas Gubernamentales involucradas en esta actividad.

III. SOLUCION AL CASO PLANTEADO

En el presente caso hallándose el sector del Refugio dentro de la zona marítimo-terrestre de Playa Cacao sustraída de la esfera de aplicación de la ley Nº 6043 y del Subsiguiente usufructo y administración Municipal, la que ejerce, con apego a su normativa específica, la Dirección General de Vida Silvestre, no debe la Municipalidad de Golfito otorgar concesiones en esas áreas, cobrar cánones o conceder permisos de ocupación sobre las mismas. Siendo lo procedente que en el futuro se abstenga de recibir solicitudes con tales finalidades.

En cuanto a los expedientes de concesión iniciados, lo recomendable es que el Concejo, previo acuerdo, notifique a los interesados la paralización del trámite y se declare incompetente para conocer de ellas, haciéndoles saber del cambio de administración producido con la creación del Refugio, y los remita a gestionar, si bien lo tiene, cualquier de uso del terreno, compatible en el plan de manejo, a la dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, a la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a la que hará llegar las piezas o documentos de interés.

Respecto a los derechos de ocupación (no de arrendamiento, como erróneamente se les llama en la consulta) otorgados con fundamento en el transitorio sétimo de la ley 6043, los cuales, a tono con su letra, no originan derecho a concesión, son provisionales y revocables cuando lo exija el interés general, creemos que la Municipalidad debe ponerles término (sea, darlos por fenecidos) por carecer ya de atribuciones para percibir cánones o conferir permisos de uso en la zona, destinada a la satisfacción de un fin público diverso y exclusivo: preservar la fauna silvestre y la ecología de la región. El acuerdo del Concejo que declara la cesación de los permisos habrá también de notificarse a los ocupantes, apercibiéndoles de que en lo sucesivo el uso legítimo de los terrenos únicamente podrá ejercerse con autorización expresa de la Dirección General de Vida Silvestre.

Para lo anterior valga tener en cuenta lo prescrito en la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 154. Los permisos de uso del dominio público y los demás actos que reconozcan al administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la administración, pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación".

Aquí es evidente la variación de circunstancias y razones de mérito o necesidad pública a la vista de la nueva decisión.

Los usuarios podrán, desde luego, retirar los materiales empleados en sus construcciones.

De usted atentamente,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas.

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL.

JJBV/gap

CC

pcm.