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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 049 del 05/03/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 049
 
  Dictamen : 049 del 05/03/1999   
( RECONSIDERA PARCIALMENTE )  

C-049-1999


San José, 5 de marzo de 1999


 


Ingeniero


Carlos Cruz Chang


Gerente General


Consejo Nacional de Producción


Presente


 


 Estimado Señor


 


            Me refiero al oficio GG # 2124-98 del 26 de octubre de 1998, en el cual solicita la reconsideración del dictamen C-209-98 de 8 de octubre de 1998, suscrito por el Dr. Odilón Méndez Ramírez. Adjunto a dicha solicitud, se encuentra el oficio DAJ DDPr 257-98 de la Dirección de Asuntos Jurídicos, donde se exponen los argumentos que sustentan la gestión a la que ahora se le da respuesta.


 


            Su solicitud fue conocida en la Asamblea de Procuradores II-99 celebrada el 25 de febrero de 1999 en la que se conoció el informe presentado por la Procuradora Administrativa, Ana Lorena Brenes Esquivel, el cual fue acogido por unanimidad, y que de seguido se transcribe:


 


I. Antecedentes


 


            La Sala Constitucional, mediante resolución 897-98 de 11 de febrero de 1998, en relación con los procedimientos administrativos instruidos en el CNP contra los funcionarios XXX, XXX  y XXX indicó en lo que interesa:


 


"El artículo once de la Constitución Política consagra el principio de legalidad. Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no sólo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación. Así las cosas, si la Gerencia General del Consejo Nacional de Producción determinó que el acto por el cual se efectuó el nombramiento de los funcionarios estaba viciado, lo correcto era ordenar -como lo hizo- , la apertura de procedimientos administrativos con el fin de averiguar la verdad real de los hechos.


 


V.- Sin perjuicio de lo indicado supra, reiteradamente ha señalado este Tribunal que a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más en favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte, como se evidencia en el presente caso, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso, debiendo la entidad demandada reponer el procedimiento administrativo, para cumplir así con lo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para lo cual se anula la resolución de las 15.15 horas del 17 de octubre de 1997. Debe tenerse presente la línea jurisprudencia de esta Sala, según la cual, el principio de intangibilidad de los actos propios tiene rango constitucional: "...en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia nº 2186-94 de las 17:03 hrs del 4 de mayo de 1994; en igual sentido: nº 899-95 de las 17:18 hrs del 15 de febrero de 1995).


 


VI.- La Magistrada Calzada concurre con el voto de mayoría, pero declara con lugar el recurso de manera pura y simple.


 


Por tanto:


 


Se declara CON LUGAR el recurso. Se condena al Consejo Nacional de Producción al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Proceda la entidad demandada a reponer el procedimiento administrativo, cumpliendo con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para lo cual se anula la Resolución de las 15.15 horas del diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y siete."


 


Posteriormente, mediante oficio Nº 11 de marzo de 1998, el Gerente General del CNP indica que remite a esta Procuraduría "...los Expedientes Administrativos correspondientes a los Procedimientos Nº 04-97 y Nº 05-97, dirigidos a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos de nombramiento de los empleados del Consejo Nacional de Producción, XXX, XXX, XXX y XXX, toda vez que de conformidad con la respectiva investigación realizada por el órgano colegiado nombrado por nuestra Junta Directiva para tal efecto, parece determinarse que efectivamente los trabajadores citados, fueron nombrados en plazas para las cuales no reúnen los requisitos académicos y legales exigidos para dichos puestos."


 


            La anterior solicitud fue evacuada mediante el dictamen C-209-98 de 8 de octubre de 1998, en el que se señalaron una serie de objeciones al procedimiento administrativo del expediente Nº 04-97 seguido por el Consejo Nacional de Producción contra los funcionarios XXX, XXX, XXX y XXX. También fue remitido el expediente Nº 05-97 en el que se tramitó el correspondiente procedimiento contra los funcionarios XXX y XXX.


 


            Los vicios que la Procuraduría encontró en la tramitación de los expedientes anteriormente citados fueron los que de seguido se enumeran:


 


" 1. No se preparó un expediente administrativo para cada uno de los funcionarios, sino que en uno sólo se tratan los casos de XXX, XXX, XXX y XXX. Por tratarse de la supresión de derechos subjetivos, es deber de la Administración formular los cargos en forma individualizada respecto de cada funcionario afectado, utilizando para tal efecto, como se indicó, un expediente individual y separado para cada uno de ellos, no interesando si los cargos son exactamente los mismos para todos. 2. Los cargos deben formularse en forma individualizada y numerada para que el funcionario responda cada uno de los cuestionamientos, destacando, a juicio de la Administración, las características de la nulidad absoluta evidente y manifiesta que advierte en los nombramientos cuestionados, y que ameriten la anulación en sede administrativa.


3. Debe consignarse el acuerdo o resolución donde se nombra el órgano director del procedimiento y su integración, el objeto específico de la investigación, así como los nombres completos de los funcionarios respecto de los cuales se formularán los cargos administrativos.


4. Debe entregarse, individualmente, a cada funcionario, copia de los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo. Estos mismos documentos deben constar en el expediente de cada uno de los servidores afectados con el procedimiento.


5. Cada expediente debe estar foliado con una sola numeración.


6. Las actas de notificación deben ser individuales, con indicación clara de la persona a quien se notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y la hora, con las firmas respectivas.


7. En el Oficio GG No. 426-98 remitido a esta Procuraduría, para efectos de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se solicita no se incluye al funcionario XXX, respecto del cual existe un procedimiento administrativo para suprimirle el nombramiento que se cuestiona, pero en ese oficio también se incluye al señor XXX respecto del cual no aparece, en este expediente, ninguna atribución específica de cargos en su contra... " (Procuraduría General de la República, dictamen C-209-98 del 8 de octubre de 1998) (el subrayado es del original)


 


            La Procuraduría dictaminó, con base en los defectos apuntados y en el mencionado fallo constitucional, que era necesario reiniciar el procedimiento a fin de garantizar el debido proceso a los afectados y que una vez finalizada la tramitación, pero antes del dictado del acto final, el expediente debía ser enviado a la Procuraduría con el propósito de que ésta emitiera el dictamen previo al que hace referencia el numeral 173 de la Ley General.


 


            Contra el citado pronunciamiento se interpuso -dentro del plazo establecido en el artículo 6º de nuestra Ley Orgánica- solicitud de reconsideración, la que se procederá a analizar.


 


            En primer término se hará referencia a los alcances de la competencia atribuida a la Procuraduría en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para posteriormente analizar los aspectos que la Sala Constitucional ha señalado como integrantes del debido proceso, para luego analizar uno a uno los temas que se solicita su reconsideración.


 


II- La competencia de la Procuraduría a la luz del artículo 173 de la LGAP


 


            Tanto la Sala Constitucional como este Órgano Asesor, han insistido en que, para que la Administración pueda anular los actos declaratorios de derechos subjetivos, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta debe cumplir lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debiendo previamente seguir el procedimiento ordinario regulado en los artículos 308, siguientes y concordantes de ese mismo cuerpo normativo. A manera de ejemplo puede citarse la siguiente resolución:


 


"II.- (...) De este modo, estamos ante un acto declarativo de derechos que no podía cercenarse por acto propio de la administración sin seguir las garantías que en favor de lo administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución en su artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173, 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en ocasiones anteriores la Sala (ver entre otras las sentencias 2754-93 y 3287-93) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional, no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren derechos en favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supra citados y mediante el procedimiento que para ello expresamente señala la Ley General (308 y siguientes) y en caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente se anule." (Voto Nº 1132-94)


 


            De conformidad con el criterio externado por este Órgano Asesor en el pronunciamiento en estudio, la resolución supra transcrita de la Sala Constitucional implica "reiniciar" de nuevo toda la tramitación cumpliendo con el debido proceso y observando los requisitos formales que se han indicado en el aparte III de este.


 


            Ahora bien, en la solicitud de reconsideración se argumenta que la Sala no indicó que se tenía que anular todo el procedimiento, sino únicamente la resolución final, lo que implica que no existen vicios de procedimiento. Sobre este tema se argumenta que no se debe realizar una interpretación literal de la resolución, sino que la interpretación adecuada es que sea a partir del acaecimiento del vicio que genera la omisión de un trámite específico dentro del procedimiento que se debe retomar el procedimiento, lo que implicaría que si la ausencia del trámite está a nivel de la remisión a la Procuraduría General de la República, es a partir de dicho momento procesal que debe "reponerse" o reiniciarse el trámite y no de todo el procedimiento.


 


            La resolución de la Sala dictada para el caso que nos ocupa, no es absolutamente clara en el sentido de si lo anulado es únicamente la resolución final -lo que sí es indicado expresamente- o bien si la declaratoria conlleva la nulidad del resto del procedimiento, porque dice que: "Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso, debiendo la entidad demandada reponer el procedimiento administrativo, para cumplir así con lo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para lo cual se anula la resolución de las 15.15 horas del 17 de octubre de 1997." (Voto 897-98 de 11 de febrero de 1998)


 


            En todo caso, independientemente de la interpretación que se le de al párrafo anterior, debe señalarse que la competencia de la Sala Constitucional, según prescribe el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, aplicándolo al caso concreto, es para analizar los posibles vicios que se presenten en un procedimiento administrativo y que constituyan una violación al derecho fundamental al debido proceso, siendo incompetente para señalar aquellos vicios que sean de legalidad, sin llegar a constituir infracciones constitucionales. Tales incorrecciones del procedimiento sí pueden ser analizadas la propia administración, la Procuraduría, o bien, de discutirse en la vía judicial, pueden ser conocidos por los tribunales contencioso administrativos.


 


            Sobre este último punto, la Sala ha indicado:


 


"...no toda violación de las formas procesales constituye a su vez lesión al debido proceso, en su modalidad de la indefensión, que es la que alega el recurrente, por esa razón, deberá plantear sus alegatos ante el propio órgano que tramita la investigación para que éste resuelva lo que en derecho corresponda." (Voto 216-I-98 de 14 abril de 1998)


 


"A partir de los anteriores elementos de juicio, estima la Sala que, en la especie, no se aprecia lesión de los preceptos y principios enunciados, al menos en lo que interesa en esta sede. Si durante la tramitación ha habido o no quebrantos de orden legal o invalideces procesales, debe recordarse al interesado que ellas no necesariamente trascienden al ámbito de competencia de esta Sala. Lo anterior sin perjuicio de que, en la instancia administrativa o judicial pertinente, pueda hacer valer y prosperar esos alegatos." (Voto 1271-98 de 25 de febrero de 1998)


 


"II.- Encuentra esta Sala que de las alegaciones que realiza la parte recurrente, se desprende que para acoger este recurso, declarando que efectivamente la autoridad recurrida ha violentado en perjuicio de la amparada sus derechos fundamentales y principios de rango constitucional como el debido proceso y el de justicia administrativa pronta y cumplida, tendría que determinar previamente que la empresa amparada efectivamente cumplió en tiempo todos los requisitos exigidos para obtener el registro necesario en materia de sistema de ventas a plazo y prestaciones futuras de servicios, aspecto para el cual este Tribunal carece de competencia, por tratarse de una verificación que por ley corresponde hacer a la Administración, y en caso de controversia, es de conocimiento de los tribunales ordinarios, por ser una cuestión de mera legalidad y no de constitucionalidad. Debe tenerse claro que, por imperativo constitucional y legal, esta jurisdicción se ha constituido como guardián del cumplimiento de los principios y normas de rango constitucional, debiendo restaurar cualquier violación directa y evidente que se de contra los mismos, siendo el recurso de amparo en particular un proceso sumarísimo, en el cual no es material ni razonablemente posible entrar a un complicado sistema probatorio o a un análisis de hechos que vaya más allá del acto o actos impugnados u omisiones arbitrarias en que haya incurrido la parte recurrida, pues de lo contrario entraría a sustituir a la jurisdicción ordinaria que también tiene rango constitucional (artículos cuarenta y nueve y ciento cincuenta y tres de la Carta Magna)." (Voto 3512-98 de 29 de mayo de 1998)


 


            Resulta claro de las resoluciones supra transcritas que la competencia de la Sala en esta materia está claramente definida y no enerva las facultades de la Administración activa u otros órganos administrativos o jurisdiccionales para conocer de posibles vicios de procedimiento.


 


            Por su parte, la intervención que se le otorga tanto a la Procuraduría como a la Contraloría en el artículo 173 de repetida cita, constituye una garantía más para el administrado cuando la Administración pretenda ir contra sus propios actos en vía administrativa. Así, cuando a algunas de esta Instituciones se les solicita su intervención es para que actúen como contralores de la legalidad del actuar de la Administración.


 


"A. Contralor de Legalidad


Como se ha indicado, es mediante el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública que se le ha asignado a la Procuraduría General de la República una función contralora de legalidad de las actuaciones de la Administración, en vía administrativa, en el tanto deberá dictaminar -en el caso concreto- si un acto es nulo de manera absoluta, evidente y manifiesta. Dicha potestad de control legal que le asigna la Ley General de la Administración Pública a la Procuraduría, podría enmarcarse dentro de las llamadas potestades de control represivo, las cuales: '(...) se ejercen después de un acto que es ya eficaz y que está siendo ejecutado, presentan la diferencia frente a la aprobación o improbación de ser poderes compuestos por dos posibilidades legales, la de pronunciarse sobre la legalidad del acto y la de suprimirlo, si se concluye que es irregular.(...) No hay, en ningún caso, órdenes del contralor al ente autónomo, ni menos aún sustitución de éste por aquél, la institución conserva siempre su plena autonomía de actuación (...)' (El subrayado no es del original).(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No.9, junio de 1967, p.191 y 192). Para los efectos, es la Administración quien debe levantar un procedimiento administrativo tendente a verificar la verdad real de los hechos que servirán de motivo al acto final. Es en medio del conjunto de actos concatenados lógica y funcionalmente, que conforman el procedimiento administrativo, que aparece la figura del dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, sin el cual, el acto final no podrá ser anulatorio.


 


Es así como, a pesar de que es la Administración la que decide levantar un procedimiento tendente a verificar la existencia de una nulidad del tipo indicado en el numeral 173, para finalmente dictar el acto final, es también cierto que es a este órgano a quien se le asigna vía legem la competencia de determinar técnicamente si los hechos contenidos en el expediente del procedimiento administrativo implican que el acto que se pretende anular, adolece de vicios que ameriten calificar su nulidad, absoluta, evidente y manifiesta.


(...)


A.- De los vicios del procedimiento


 


Como se ha expresado líneas atrás, el dictamen de esta Institución exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, es un acto preparatorio que -junto con otros más- servirán para conformar la decisión del acto final. Sin embargo, y de acuerdo al artículo 3 inciso ch) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se dispone que una atribución de esta Procuraduría es: (...) Partiendo de la mencionada atribución que la ley otorga a esta Procuraduría y de su jurisprudencia administrativa (la cual según lo dispone el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública integra el ordenamiento administrativo) es necesario señalar algunos vicios del procedimiento que han sido detectados por este órgano.(VID entre otros, Procuraduría General de la República, C-133-92 de 20 de agosto de 1992). Es así como a folios 173 y 174 del expediente administrativo, constan las respectivas citaciones al afectado para la comparecencia oral y privada a realizarse, en primer término, a las 11 horas del 1 de julio de 1992, señalamiento que fue revocado por no haberse notificado en el tiempo legalmente establecido, para ser fijado posteriormente a las 11 horas del 4 de agosto de 1992. Dichas citaciones no se encuentran conforme con las formalidades previstas en los numerales 249 y 312 de la Ley General de la Administración Pública. El Órgano Director del Procedimiento administrativo no incluyó dentro de ninguna de las dos citaciones la enumeración breve de toda la documentación pertinente; no indicó la oficina en que podía ser consultada la misma, ni la puso a disposición de los citados y de las partes. Tampoco se previno a las partes que debían presentar toda la prueba antes o en el momento de la comparecencia, si no lo habían hecho aún. Finalmente, no se indicaron los apercibimientos a que quedaba sujeto el citado, caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones. Por esta razón la citación es defectuosa, por omisión de algunos requisitos esenciales previstos en el numeral 249 de la Ley General de la Administración Pública, razón por la cual es nula, según lo previsto en el artículo 254 de la misma ley. Además, se causa un vicio insubsanable en el procedimiento, cuya omisión violenta el derecho de defensa, a tenor de lo dispuesto por el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública." (C-024-94 de 10 de febrero de 1994)


 


            Debe aclararse que el concepto de "legalidad" debe ser entendido en sentido amplio, esto es, que la actividad de la Administración sea conforme con el ordenamiento jurídico.


 


Por lo tanto, aún y cuando se interprete que la Sala no ordenó reponer el procedimiento administrativo completo -aspecto que no necesariamente se comparte- y que no señaló otros vicios de procedimiento, ello no impide que esta Procuraduría, en ejercicio de la competencia que le es atribuida, tanto por la Ley General de la Administración Pública, como por su propia Ley Orgánica (art. 3 inciso ch), pueda verificar el cumplimiento de las normas del procedimiento administrativo, que impliquen violaciones de ley, aunque no constituyan infracciones constitucionales.


 


            Por consiguiente, se entrarán a analizar los demás aspectos cuya reconsideración se solicita.


 


III- Elementos integrantes del debido proceso de acuerdo con la Sala Constitucional


 


            Sobre este tema existe gran cantidad de resoluciones que lo desarrollan, por lo que aquí se citarán únicamente algunas de las más relevantes.


 


"VI.- GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO. GENERALIDADES.- Cuando la Constitución Política señala que nadie puede ser condenado o sancionado, en cualquier forma, sin la formación de un proceso (artículos 39 y 41), se refiere a que éste debe ser idóneo para el ejercicio de los derechos que la misma Constitución Política le confiere a toda persona. El proceso es en sí mismo un medio para la realización de la justicia y por ello se considera que el derecho al proceso debido (due process of law) alcanza un rango similar a la misma justicia. No sin razón la doctrina del Derecho Público ha dicho que "La necesidad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho Administrativo: la garantía de la Administración y la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que por conseguir la efectiva realización de los fines públicos. Esta es la causa de que las normas de procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público". La jurisdicción constitucional le ha dado un nuevo espíritu a nuestro ordenamiento jurídico a base de la expansión de los derechos sociales y la consolidación de la justicia constitucional; se trata de concebir paz y la justicia social conviviendo con la organización estatal de protección de las libertades individuales. En un primer plano se establecen los derechos y principios inmutables, fundamentales, que generan desde su consagración, la dimensión constitucional de la justicia; y luego, aparece el proceso, que es la forma de efectivización de esos derechos fundamentales puestos en práctica, es decir, la protección procesal. Los principios generales derivados de la concepción del debido proceso, emanados de los artículos 39 y 41 constitucionales y de la jurisprudencia de la propia Sala, principalmente en su Sentencia No. 1739-92 de las 11:45 horas del primero de julio de 1992, demandan, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le correspondan, a la vez que el proceso finalice, oportunamente, con el dictado de una sentencia o resolución final debidamente fundamentada, lo que lleva implícita la interdicción de la arbitrariedad. Dentro de las garantías que integran el debido proceso, y que en la referida sentencia se analizan en detalle, lo que pueda corresponder al presente asunto, es el cuestionamiento que se hace, sobre cuál debe ser el juez natural o legal de la causa, entendida esta garantía, como el derecho que tienen los recurrentes de ser oídos plenamente y dentro de un plazo razonable por el funcionario competente, independiente y objetivo, sea en la sustanciación del proceso disciplinario, como para la determinación de sus derechos y obligaciones de cualquier naturaleza. Y el fundamento del amparo radica, precisamente, en la imprecisión de la ley para decidir el cuestionamiento que se hace, a fin de establecer cuál es el órgano competente." (Voto 7190-94 de 6 de diciembre de 1994)


 


"De todo lo dicho, resulta que en el presente asunto, no se ha constituido un órgano director del procedimiento administrativo, no consta que se intimara a los servidores, indicándoseles, exactamente, cuáles son los hechos que se les imputa a cada uno de ellos, ni que el recibo de las declaraciones, se hubiera realizado en la audiencia a que alude el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, se tiene por comprobada la violación de las reglas del debido proceso y en virtud de ello, lo que procede es declarar con lugar el recurso, anulando las actuaciones hasta ahora realizadas, a los efectos que se repongan los procedimientos con sujeción a lo que disponen los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse en este sentido, sentencias 15-90 y 1739-92 de esta Sala)." (Voto 98-95 de 4 de enero de 1995)


 


"Alega el recurrente que el hecho de habérsele impuesto un apercibimiento escrito sin permitirle previamente ejercer su derecho de defensa y sin que se cumpliera el debido proceso, ha ocasionado una violación de tales derechos constitucionales en su perjuicio. Valorada toda la prueba que fuera aportada a los autos, esta Sala tiene por probado que efectivamente al accionante se le ha violado el derecho de defensa garantizado en el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el numeral 41 de la Carta Magna, el cual ha sido denominado también como principio de bilateralidad de la audiencia, del debido proceso legal o principio de contradicción, el cual debe de ser garantizado no solamente en los procesos jurisdiccionales sino también en cualquier tipo de procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública y que se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión tomada. Aplicando todos los anteriores elementos integrantes del debido proceso al caso concreto del recurrente, se observa que efectivamente no se le permitió el ejercicio de su derecho defensa, ni mucho menos se le garantizó, en definitiva, el debido proceso, pues nunca se le puso en conocimiento los hechos ni los cargos que se le imputaban, no se le indicó qué prueba existía en su contra y lo más grave de todo fue que se le apercibió en forma escrita primero y posteriormente se le citó a rendir declaración. De este modo, esta Sala estima que lleva razón el recurrente en sus alegatos y por ello declara con lugar el recurso." (Voto 211-95 de 11 de enero de 1995)


 


"Del estudio del expediente administrativo -que se ha tenido a la vista-, se desprende que en la tramitación de la causa se cumplió con las garantías propias del debido proceso, como poner en conocimiento al funcionario de los hechos que se le atribuyen, otorgarle audiencia para manifestar lo que considerase oportuno, oportunidad de presentar pruebas de descargo. El petente tiene, además, la posibilidad de recurrir la decisión final, ante el órgano correspondiente. Así las cosas, en la tramitación de este asunto por parte de la Dirección de Recursos Humanos no se nota violación al principio del debido proceso." (Voto 2526-95 de 17 de mayo de 1995)


 


"Sobre el debido proceso en sede administrativa. La Sala ha tenido sobradas oportunidades para examinar cuáles son los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede administrativa. Fundamentalmente, a partir del voto nº 15-90 de las 16:45 hrs del 5 de enero de 1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes, se ha dicho que "... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...".


 


            Es claro que los elementos básicos del procedimiento administrativo rigen por igual para todas las partes interesadas en él, ya que todas tienen un interés legítimo en el resultado de los trámites.


 


            Además, todas deben tener participación equilibrada y equitativa en las diversas etapas, colaborando de buena fe en el descubrimiento de la verdad real de los hechos y en la valoración de los principios jurídicos involucrados, sobre lo cual fundamentará la Administración su acto final decisorio. En otras palabras, si bien es cierto que el derecho de defensa previsto en el numeral 39 constitucional existe esencialmente para asegurar la tutela de los derechos de la parte que figura como afectada por un proceso administrativo o judicial tramitado en su contra, no se le puede ver -como lo ha dicho en diversas ocasiones la Sala- al margen de la garantía del debido proceso, comprendida en el artículo 41 ibídem, de la cual derivan deberes y derechos también para las otras partes interesadas en el proceso, porque a todas ellas - acreditado su legítimo interés en el resultado del asunto- debe hacerse justicia pronta y cumplida." (Voto 676-97 de 31 de enero de 1997) (En el mismo sentido, entre otras, 4557-95 de 16 de agosto de 1995)


 


"II.- Esta Sala mediante voto Nº 6811-95 de quince horas doce minutos del trece de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, dispuso en cuanto al debido proceso:


 


"...TERCERO: "El debido proceso, como garantía innominada de la libertad y como derecho subjetivo público de todo ciudadano, con raigambre en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, exige que exista cierta sustancial y razonable relación entre el acto y la Constitución, la ley y los principios constitucionales de igualdad, seguridad, moralidad, razonabilidad y bienestar, es decir constituye un verdadero ideal de justicia, es parte del derecho constitucional natural, al cual se encuentra ligada toda sociedad, llevando consigo -como bien lo ha señalado esta Sala- el derecho de defensa, el derecho de ser oído, el derecho que se abra un expediente administrativo en el cual puede ofrecer las pruebas de cargo o de descargo, derecho a la notificación con el plazo necesario para impugnar los actos que se den contrarios a sus derechos. El debido proceso constitucional no es una concepción abstracta de la que se pueda extraer conclusiones subjetiva (s), sino un (e)standard, para guiar el actuar de la Administración Pública y de los Tribunales de justicia, en aplicación de la Ley y la resolución de casos." (Sentencia N 2387 de las 14:39 horas, 13 de noviembre, 1991.) III.- En el caso subexámine se sigue un proceso en el cual el día 6 de enero de 1998 se le notificaron al recurrente los hechos que se investigan, otorgándole plazo para la su defensa y para que aportara las pruebas que considerase oportunas, siendo que dicho plazo venció el 29 de enero del presente año, sin que el amparado se hubiera presentado a la audiencia oral o aportara alegato ni prueba alguna por escrito. Además de ello, ante el acuerdo tomado por el Concejo del nombramiento del órgano director, el recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio, siendo que el primero fue rechazado por no ser susceptible de recurso alguno, y admitido el segundo para ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, el cual no ha sido resuelto a la fecha, aunque no tiene efecto suspensivo. Por todo lo dicho, considera esta Sala que en lo que al caso que se analiza, no existe, quebranto o limitación al ejercicio de la defensa y consecuente control de la legalidad del actuar de la Corporación recurrida, pues se han conocido completamente las razones que motivaron el acto, aún y cuando en el transcurso del mismo se pudieren presentar hechos nuevos que conocer dentro del mismo proceso, de acuerdo con lo señalado en el informe de ley; también se ha satisfecho el derecho de ser oído, respaldado por la notificación de todo lo actuado, en la que, además de poner en conocimiento del amparado la prueba existente. Por otra parte el Órgano Director del Proceso fue nombrado conforme a las potestades otorgadas al Concejo Municipal por el Código de Rito. Así, pues, contrariamente a lo señalado por el recurrente, se han satisfecho sobradamente todos esos derechos que encierra el debido proceso, que es en síntesis, lo impugnado, todo lo cual tiene asidero con vista de los documentos que ambas partes han aportado, derechos que se han respetado al menos en los mínimos en cuanto a la defensa, pues como ya se indicó, el debido proceso se integra constitucionalmente en la medida que se respete ese mínimo de garantías de procedimiento y en tal sentido no procede el amparo aquí incoado." (Voto 1181-98 de 20 de febrero de 1998)


 


"PRIMERO: En los términos que expone el recurrente su motivo de amparo, ciertamente, constituyen violaciones de orden constitucional, sobre los que la Sala se ha pronunciado en su copiosa jurisprudencia en relación con los procedimientos sancionatorios, como es el caso suyo, en los que la Administración debe observar el debido proceso, en consideración a los cuales su conclusión por sentencia debe respetar al menos ciertos principios constitucionales vinculados a una verdadera administración de justicia, pues los actos de autoridad requieren para su validez, no solo haber sido dictados por órganos competentes, con observancia del procedimiento debido, sino, también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución, como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, entre otros, que se configuran como patrones de razonabilidad. En otros términos, un acto público solo es válido, cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado de acuerdo con el marco ideológico de la Constitución Política. El principio del debido proceso, encierra, entre otros, el derecho general de defensa que implica, particularmente, el de audiencia y los principios de imputación e intimación, así como el derecho a la motivación o fundamentación debida de toda resolución procesal.


 


SEGUNDO: Sin embargo, esos presupuestos, de acuerdo con las pruebas aportadas, se han satisfecho plenamente en el caso que se resuelve. En efecto, la comunicación al recurrente en la que se lo hace saber de la apertura del expediente administrativo a efecto de investigar si ha cometido alguna falta, concretamente, señala que es por la evasión de un privado de libertad, en razón de lo cual se le ponen en conocimiento los documentos respectivos, que estar n a su disposición en el Departamento de Procedimientos Administrativos; se le da traslado por cinco días hábiles a fin de que alegue lo que corresponda, aporte las pruebas pertinentes, señale oficina para oír notificaciones y, además, se le solicita confirmar hora y fecha que, entiende la Sala, no es otra cosa que la audiencia como derecho a ser oído, a la que compareció el 22 de noviembre, 1995, donde, fue informado de nuevo, previamente a rendir su declaración, además de aquellos aspectos, de que "puede" asesorarse por un profesional el derecho, pero él, acto seguido, sin ningún reparo sobre ese aspecto, rindió su declaración, luego de lo cual se resolvió su caso por la Dirección Jurídica, expresándose, en la sentencia, los motivos que se tuvieron para dictar ese acto, es decir, se expresaron los hechos y fundamentos legales. Todos esos postulados, precisamente, son los que ha definido la jurisprudencia asentada por la Sala, así: "a)Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. ... derecho de defensa (que) no solo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración ... . " (Sentencia N.º 15-90, 16:45 horas 5 de enero, 1990).


 


TERCERO: Así, pues, solo cuando no se han observado esos presupuestos, que no es el caso del recurrente, efectivamente se enerva el derecho de defensa, con trascendencia jurídico constitucional, por que el interesado se ve, de forma injustificada, imposibilitado para impetrar la protección de sus derechos e intereses legítimos, con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado al quedar privado de su derecho a alegar, probar y, en su caso, para replicar las argumentaciones contrarias, indefensión que no se produce si quien la denuncia se ha colocado por sí en tal situación, como, de acuerdo con lo expuesto, es el caso del recurrente. Como lo que se pretende con este amparo es que se "suspenda al Acto administrativo que ordena mi despido sin responsabilidad patronal, y en su lugar se me reinstale en el puesto que ocupaba antes de esa decisión", por violación de los derechos contenidos los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, no existiendo la violación a aquellos derechos como manifestaciones del debido proceso, el amparo es inadmisible por lo que procede rechazar de plano el recurso." (Voto 1480-98 de 27 de marzo de 1998)


 


"II.- Sobre el fondo: Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha definido claramente los contenidos del derecho de defensa y el debido proceso, así como la obligación de la Administración de dar un cabal cumplimiento a tales principios, que se derivan de la relación de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política en beneficio de los administrados frente a las disposiciones de la Administración, cuando éstas se refieran a materia sancionatoria o puedan desembocar en la supresión o restricción de derechos subjetivos de las personas. Así en sentencia número 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, esta Sala, y en lo que aquí interesa, se pronunció en cuanto al derecho general de defensa, que entre otros implica, y particularmente el de audiencia y los principios de imputación e intimación, así como el derecho a la motivación o fundamentación debida de toda resolución procesal. El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva. En fin, se trata de que el administrado, ante la amenaza cierta de que al acusar la Administración un acto lesivo a sus intereses, tenga plena oportunidad de ejercitar su defensa. Los elementos expuestos, son los que constituyen precisamente el contenido del debido proceso. Difícilmente se le puede otorgar al recurrente el debido procedimiento administrativo incoado en su contra, sino es con el resguardo de los principios que lo conforman." (Voto 1874-98 de 24 de abril de 1998)


 


"II.- El recurrente solicita el amparo constitucional, en virtud de que encuentra que se ha violentado el debido proceso en su perjuicio, al tramitarse el expediente número 334-96 en el Tribunal de la Inspección Judicial. En resumen, acusa los siguientes vicios: A) Sobre la imputación: 1º No hay queja en su contra, por lo que el recurrido actuó de oficio, de forma que lo acusa y a la vez lo juzga; 2º Se omite formular expresa, concreta e integralmente los cargos; 3º Violación a la presunción de inocencia; 4º Violación al principio de tipicidad, porque el hecho que se le atribuye no está tipificado previamente como falta; B) Denegatoria de justicia por falta de fundamentación de resolución: porque no se le indica quién formuló la queja en su contra, a pesar de haberlo preguntado expresamente, ni se le explica por qué motivos se le niega la información, además, porque no se le resuelve una nulidad que acusó y otras gestiones; C) No se le previene derecho de abstención; D) No lo juzga un Tribunal imparcial, porque el mismo resuelve la recusación presentada en su contra, rechazando la gestión; E) Se le niega derecho a doble instancia, en cuanto a la recusación planteada; F) No se le da justicia ni pronta ni cumplida y violación al principio de legalidad. III.- La Sala ha tenido sobradas oportunidades para examinar cuáles son los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede administrativa. Fundamentalmente, a partir del voto nº 15-90 de las 16:45 hrs del 5 de enero de 1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes, se ha dicho que: "... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...".


 


Y también:


 


"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto l expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria." (Sentencia nº 5469-95 de las 18:03 hrs del 4 de octubre de 1995). También ha señalado esta Sala en otras ocasiones que si bien algunos principios del proceso penal son aplicables al procedimiento sancionatorio administrativo, no se puede asimilar el proceso penal con el procedimiento administrativo disciplinario en todos sus aspectos, como por ejemplo, en cuanto al respeto del principio de tipicidad, en razón de que la actividad sancionatoria de índole penal y la de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes, y los parámetros de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son más amplios que los de la potestad sancionatoria penal del Estado. Debe tenerse presente además que la jurisdicción constitucional, al igual que la penal, la contenciosa administrativa, etc. tienen sustento constitucional (artículo 153 de la Carta Magna), motivo por el cual la primera no está llamada a sustituirlas. Es por eso que constantemente se ha indicado que el amparo constitucional solamente procede contra actos evidentemente arbitrarios que conculquen en forma directa derechos fundamentales, es decir, de violaciones graves, burdas, claras, en el presente caso, al derecho de defensa y al debido proceso, habida cuenta que esta sede no está llamada a corregir todos los vicios in procedendo, a pesar de que con frecuencia los litigantes pretenden arreglar cualquier irregularidad procesal, por pequeña que sea, acudiendo al amparo, que no está diseñado para ese propósito, sino solo para enmendar las infracciones a los elementos esenciales del debido proceso.


 


IV.- En el marco de las anteriores precisiones, y con fundamento en el elenco de hechos que se han tenido por demostrados, concluye este Tribunal que en la especie no se ha conculcado el debido proceso ni el derecho de defensa en perjuicio del amparado, en sus aspectos fundamentales detallados supra, puesto que en todo momento tuvo oportunidad el amparado de ejercer su defensa, ya que se le informó oportunamente de los hechos que originaron la apertura del procedimiento en su contra, así como también ha podido ejercer el derecho de ser oído, de presentar sus argumentos y producir las pruebas que ha entendido pertinentes, ha tenido oportunidad de preparar su alegación, de acceso a la información, así como ha contado con defensor público tal y como lo solicitó, además, se le han efectuado las notificaciones correspondientes, y ha podido recurrir las diferentes resoluciones emitidas, mismas que le han sido resueltas, aunque no de conformidad con sus pretensiones. En punto a la alegada falta de tipicidad de la falta, tal y como se ha indicado previamente, no existe violación constitucional alguna según lo alega el recurrente, puesto que en materia administrativa no rige ese principio de igual forma que en sede penal, así como tampoco el derecho de abstención; por otra parte, el hecho de que la autoridad recurrida haya actuado de oficio le está facultado en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Asimismo, no se encuentra vicio alguno en cuanto a la formulación de cargos, puesto que se expresa en el auto que se hace traslado de los mismos y en la resolución que amplía ese auto cuáles son con claridad los hechos por los que se le investiga, sin que tenga competencia esta Sala para determinar si se configura con ellos falta leve, grave o gravísima, lo que tendrá que hacer la autoridad competente en su oportunidad, en forma motivada. En lo que atañe a la presunción de inocencia, no se encuentra actuación alguna en perjuicio del amparado e imputable a la autoridad recurrida, toda vez que con el traslado de cargos solamente se le invita a ejercer su defensa, lo que puede hacer si a bien lo tiene el señor XXX, y sin que en caso contrario implique presunción de culpabilidad al momento de fallar el asunto, lo que hasta la fecha en todo caso no ha ocurrido. Por otra parte, se estima que la autoridad recurrida ha fundamentado debidamente la resolución en que rechaza la recusación interpuesta por el amparado, sin que sea este Tribunal el llamado a determinar la normativa aplicable al caso concreto, por lo que tampoco se encuentra afectación a ningún derecho fundamental del señor XXX por la alegada denegatoria a la doble instancia en lo que a este punto respecta, amen de que aún le queda expedita la posibilidad de apelar lo que en definitiva se resuelva por el recurrido, y por supuesto, la jurisdicción laboral común. No se encuentra razón en la alegada denegatoria de justicia pronta y cumplida, toda vez que la duración del proceso que nos ocupa hasta el momento ha sido realmente afectada únicamente por las múltiples gestiones que ha presentado el aquí recurrente en el legítimo ejercicio de su defensa, y en cuanto al vicio de legalidad que acusa, por no ser materia propia de esta jurisdicción, se omite pronunciamiento al respecto." (Voto 2109-98 de 25 de marzo de 1998)


 


"II.- Sobre el fondo: Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha definido claramente, los contenidos del derecho de defensa y el debido proceso, así como la obligación de la Administración de dar un cabal cumplimiento a tales principios, que se derivan de la relación de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política en beneficio de los administrados, frente a las disposiciones de la Administración, cuando éstas, se refieran a materia sancionadora o puedan desembocar en la supresión o restricción de derechos subjetivos de las personas. Así en sentencia número 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, esta Sala, y en lo que aquí interesa, se pronunció en cuanto al derecho general de defensa, que entre otros implica, particularmente el de audiencia y los principios de imputación e intimación, así como el derecho a la motivación o fundamentación debida de toda resolución procesal. El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva. Además, la Ley General de la Administración Pública regula, en su "Libro Segundo" (artículos 214 y siguientes) los principios generales del procedimiento administrativo, cuyo objeto es la averiguación de la verdad real de los hechos, en respeto de los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, estableciéndose como principios rectores el de legalidad, que lo rige, notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, el acceso al expediente, la prueba que ha sido instaurada en su contra, el derecho a tener una comparecencia oral con la Administración, la oportunidad de aportar pruebas de descargo, posibilidad en caso de pruebas testimonial de repreguntar a los testigos, y de contar con patrocinio letrado si lo estimare conveniente, así como de interponer contra el acto final los recursos que la ley acuerde; en fin, se trata de que el administrado, ante la amenaza cierta, de que al acusar la Administración solo un acto lesivo a sus intereses, tenga plena oportunidad de ejercitar su defensa. Los elementos expuestos, son los que constituyen precisamente el contenido del debido proceso, y que, difícilmente se le puede otorgar al recurrente el debido procedimiento administrativo incoado en su contra, sino es con el resguardo de los principios que lo conforman.


 


III.- De los autos y del informe remitido por la autoridad recurrida- que se tiene dado bajo juramento de conformidad con el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- resulta que, la Administración recurrida, anuló el procedimiento administrativo seguido en contra del recurrente, e instaurado mediante resolución R-319-96 MINAE, al reconocer que se habían producido errores dentro del mencionado procedimiento.


 


Posteriormente, mediante resolución R-DRH-URL-052-98 MINAE, se cita nuevamente al recurrente para que se pronuncie sobre ella. Estima la Sala, que la resolución antes mencionada, no se encuentra dictada a derecho, ni de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala ya mencionada en el considerando anterior, toda vez que, la resolución en cuestión, presenta omisiones que violentan en perjuicio del recurrente el principio de defensa y el debido proceso, al no establecer claramente cuales son los hechos que se le imputan, pues lo único que establece dicha resolución, es el fundamento legal que puede dar base a la sanción correspondiente, pero no el hecho en sí que le es imputable. Amén de ello, tampoco se establece en la resolución de marras, las pruebas que existen en su contra, ni se le hace saber, en que sitio tendrá disposición el expediente administrativo, omisiones que como se señaló violentan en perjuicio del amparado el debido proceso, al no formular en forma clara y debida, la intimación e imputación de cargos en contra del recurrente XXX.


 


IV.- Nota esta Sala además que, en la resolución R- DRH- URL-052-98-MINAE, al dirigirse al recurrente, se inserta al final, la frase " se le advierte que de no presentarse a declarar a este órgano director podrá hacerlo venir por la fuerza pública". Sobre el particular, esta Sala en sentencia número 0179-96 de las dieciséis horas doce minutos del diez de enero de mil novecientos noventa y seis dispuso:


 


" Tal y como se desprende del informe que bajo juramento rindieron los recurridos, el procedimiento administrativo se dio con el fin de conocer la verdad real sobre determinados hechos, que consistieron, supuestamente, en el reconocimiento a favor del amparado de un aumento de salario, presuntamente improcedente, en los rubros de sobre sueldo y salario base. Tal y como se explica claramente en ese informe, la citación que se le hizo a varios servidores, entre ellos el aquí recurrente, lo fue con el fin de respetar el debido proceso y el derecho de defensa a todo funcionario público "en el caso de que se llegue a determinar que debe requerírsele la repetición de las sumas pagadas de más por parte del Estado..." (folio 13) Es claro entonces, que al recurrente se le citó como parte para que ejerciera su derecho a la defensa, pues podría verse afectado si se determina en ese procedimiento que debe devolver sumas que le fueron pagadas de más. En otras palabras, el objeto del procedimiento sería el de suprimir actos declarativos de derechos en favor del recurrente, por ser éstos, jurídicamente improcedentes.


 


II.- En el procedimiento administrativo, que tiene como objeto más importante la verificación de la verdad real de los hechos (artículo 214.2 de la Ley General de Administración Pública), las partes interesadas tienen derecho a una comparecencia oral y pública con la Administración, en la que "se ofrecer y recibir en lo posible toda la prueba, siempre que la decisión final pueda causar daños graves a alguna o a todas aquellas, de conformidad con la ley" (artículo 218 idem). Es decir, que la audiencia oral y pública es el medio idóneo que contempla la ley, para el ejercicio de la más amplia defensa de las partes, que por su naturaleza, puede ser renunciada por ella, si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 36 de la Constitución Política que señala que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo.


 


III.- Ahora bien. Para el caso del procedimiento administrativo, tal y como lo dispone el artículo 248 de la Ley General de Administración Pública:


 


"1. El órgano que dirige el procedimiento podrá citar a las partes o a cualquier tercero para que declare o realice cualquier acto necesario para el desenvolvimiento normal del procedimiento o para su decisión final."


 


2. El citado podrá hacerse venir por la fuerza pública, si no compareciere a la primera citación."


 


Si bien es cierto, este artículo no hace la diferencia con respecto a quiénes pueden ser citados, debe interpretarse que los llamados a declarar o simplemente a comparecer, lo son en sus condición de parte interesada, llamada para que ejerza su derecho a la defensa, y por lo tanto esa citación constituye un medio de defensa, razón por la cual, si no desean presentarse, están simplemente renunciando a un derecho que de por sí les asiste. Esta Sala no puede tolerar de ninguna forma que a un ciudadano se le amenace con restringir su libertad ambulatoria por el hecho de que voluntariamente decida renunciar a ejercitar un derecho. La posibilidad que tiene la Administración para traer por medio de la Fuerza Pública a cualquier persona para los efectos del artículo supra citado, debe entenderse que se refiere a los testigos o terceras personas, pero de ninguna manera a las partes que vayan a hacer uso de un derecho de defensa como parte interesada, de allí que el recurso deba ser declarado con lugar.


 


Como en la especie se trata de un asunto similar al resuelto en la sentencia supracitada, pues no se le impone de sus cargos conforme a lo señalado y además se le amenaza de ser traído por intermedio de la Fuerza Pública, y al no existir nuevos elementos que lleven a esta Sala a cambiar el criterio externado en las sentencias supracitadas, lo procedente es declarar con lugar el recurso, y anular la resolución del Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía, R-DRH-URL-052--98 MINAE."


 


De la lectura de las anteriores resoluciones, que son representativas de las múltiples que la Sala ha emitido sobre el tema, se pueden extraer que los aspectos sobre los que el Tribunal Constitucional ha enfatizado, como integrantes del debido proceso, entendiendo éste como la forma de efectivización de los derechos fundamentales puestos en práctica, esto es su protección procesal. Se pueden resumir así:


* Nombramiento de un órgano director.


* Principios de intimación e imputación, que consisten en que debe indicarse, exactamente, cuáles son los hechos y cargos que se le imputan al administrado sujeto al procedimiento, en forma


* Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento.


* Derecho a ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos.


* Oportunidad de preparar su alegación, lo que incluye el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate.


* Derecho a la audiencia.


* Derecho a producir pruebas pertinentes, y en el caso de la testimonial, de repreguntar a los testigos.


* Fundamentación o motivación de los actos administrativos, incluidas las resoluciones de procedimiento.


* Notificación adecuada de la decisión de la Administración.


* Derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas.


* Derecho a que se le indique el plazo para impugnar los actos contrarios a sus derechos.


* Derecho de recurrir la decisión tomada.


* Aplicación del principio de presunción de inocencia.


 


A partir de tales elementos, y tomando en cuenta las regulaciones legales que los rodean, se procederá al análisis particularizado de lo que se objeta en la reconsideración.


 


IV- Sobre la imputación e intimación


 


La doctrina ha hecho objeto de estudio el necesario equilibrio entre la eficiencia administrativa y el respeto a las garantías constitucionales y legales de los ciudadanos. Así, por ejemplo, Entrena Cuesta nos ilustra diciendo que "la obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a esas dos ideas que constituyen el eje de la rama del Derecho que tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la de garantía de los administrados. A imagen, y por influencia del Derecho Procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/1. Madrid: Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág. 224).


 


En sede constitucional, han sido reiterados los fallos en cuanto a que "los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador. " (Sala Constitucional, Voto Nº 2945-94. En igual sentido, el número 5653-93)


 


Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a los señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento.


 


Además de las resoluciones ya citadas, en las siguientes también desarrollan tales principios.


 


"IVo.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico "La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial -al tiempo de resolver la queja planteada en su contra- se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de recusación planteado - contra el petente y por la misma causa-, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Voto 310-95 de 13 de enero de 1995)


 


"Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión Nº 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Voto 416-95 de 20 de enero de 1995)


 


"Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Voto 596-95 de 1 de febrero de 1995)


 


"IIo.- Por otra parte, del expediente administrativo se desprende que al recurrente se le informó que se le estaba investigando por haber incurrido presuntamente en faltas graves en el desempeño de su gestión -haber maltratado a sus alumnos-, por lo que no se observa que la autoridad recurrida no le haya dado oportunidad de proveer a su defensa, ya que no sólo se le intimó debidamente acerca de los hechos por los que se le estaba iniciando proceso disciplinario (ver folios 18 y 19 del expediente), sino que tuvo la oportunidad de manifestarse sobre esas acusaciones y de aportar las pruebas de descargo -las que fueron evacuadas- (ver folios 38 a 46 del expediente), motivo por el que se procedió a recomendar que se le suspendiera quince días sin goce de salario." (Voto 606-95 de 1 de febrero de 1995)


 


"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Voto 216-I-98 de 14 abril de1998)


 


"El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva." (Voto 2376-98 de 1 de abril de 998)


Tal y como se afirmó en el aparte anterior, la Sala Constitucional le ha dado especial relevancia a la obligación de la Administración de indicar con detalle la relación de hechos, los cargos, el carácter y los fines del procedimiento.


 


En el pronunciamiento C-209-98 se les indicó que los cargos debieron formularse en forma individualizada y numerada a efecto de facilitar su atención por parte de los encauzados. En la solicitud de reconsideración, se plantea sobre este aspecto que, además de lo señalado en el punto anterior, "...no parece necesario numerar cargos cuando para los efectos de interés, el cargo fundamental era único, pues se refería a la legitimidad del nombramiento en un puesto para el cual la persona, no reunía el requisito académico legal-obligatorio para desempeñarse, y donde su posible actuación de buena o mala fe era un elemento accesorio a ello." (págs. 4 y 5 del criterio legal que se adjunta)


 


En páginas anteriores de ese mismo documento (2 y 3) los representantes del Consejo Nacional de Producción afirman que "Ello generó que el Procedimiento (sic) se tramitara tal y como si fuera tendiente a declarar la Nulidad Absoluta de los Actos solo que con diferente denominación a efecto de dar el debido proceso pero bajo un esquema más flexible que el de la Nulidad Absoluta y esta es la razón por la cual los expedientes no fueron remitidos a la Procuraduría General de la República según correspondía./ Valga reconocer que este cuestionamiento fue aclarado en las resoluciones emitidas por la Sala Constitucional al momento de atender los Recurso de Amparo presentados por los funcionarios 'afectados', pues ese Alto Tribunal determinó que indudablemente era necesario recurrir a la Procuraduría de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública."


 


Considere este Órgano Asesor que los principio de intimación e imputación, así como la obligación de señalar el carácter y nos fines del procedimiento no se han cumplido a cabalidad en la tramitación de estos asuntos, porque deviene en indispensable, que desde su inicio, los administrados tengan pleno conocimiento de los actos, omisiones o conductas que se les imputan y las consecuencias que éstos podrían acarrearles.


 


En casos, como el que ocupa nuestra atención, es necesario que el administrado sepa que el procedimiento tiende a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, para que así pueda preparar sus argumentos de defensa del modo más adecuado posible, y conocer plenamente las consecuencias jurídicas del acto final que se dicte en el procedimiento. En el caso concreto, no se indicó que era un procedimiento para declarar tal nulidad, porque, como lo reconoce el propio Consejo, no era ese el procedimiento que pretendían aplicar, y es hasta la Resolución de la Sala que ésta lo aclara.


 


No basta, además con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen.


 


En el acto de apertura del procedimiento, en lo que interesa se dispone:


 


"Se da inicio al Procedimiento Administrativo ordinario solicitado por (...) en contra de los funcionarios (...), a efectos de determinar su posible actuación de mala fe y la posible supresión de los nombramientos que se realizaron en su favor en puestos para los cuales no poseían el requisito académico exigido por el Manual de Valoración y Clasificación de Puestos, nombramientos amparados en el Acta de Negociación (...)"


 


Las características ha que se ha venido haciendo referencia es evidente que no se cumplen en el acto de apertura del procedimiento supra citado.


 


A mayor abundamiento, debe tomarse en cuenta, que en dicho acto se estaba procediendo a citar a los funcionarios a una comparecencia, por lo que se debe cumplir las disposiciones del artículo 249 de la Ley General, indicando el inciso c) como requisito el indicar "El asunto a que se refiere la citación, la calidad en que se cita a la persona y el fin para el cual se cita.", numeral que debe relacionarse con el 254 de ese mismo cuerpo normativa que señala que "Las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán nulas, excepto en el caso del señalado por el inciso d) del mismo." (1)


 


(1) Asimismo la citación debe cumplir con lo establecido en el artículo 312 de ese mismo cuerpo normativo. 2 Se señala en esa resolución: "Considera esta Sala que actos como lo es la elección del patrocinio del letrado, deben ser actos totalmente voluntarios, y que deben ser decididos en forma libre entre las partes que convienen en la representación, todo con el fin de no hacer nugatorio el derecho de elegir su representante legal."


 


Es así como, para cumplir a cabalidad con lo dispuesto en el citado numeral, se debió indicar expresamente que se pretendía declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto que era declaratorio de derechos subjetivos.


 


A mayor abundamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia también ha desarrollado el tema en los mismos términos. Veamos:


 


"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45 hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-91, hacen referencia al tema en los siguientes términos: "a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir la prueba que entienda pertinente; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde; e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada".


 


IV.- Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso íntegro sufre como consecuencia la nulidad por transgresión al debido proceso. Por ello, debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.


 


V.- En el presente caso, la representación estatal arguye la satisfacción y tutela del debido proceso. Al respecto, estima, hubo audiencia; acceso al expediente, el cual incorporaba la totalidad de informes de la Auditoría contentivos de los hechos imputados. En principio, este alegato invoca los elementos básicos del debido proceso, mencionados anteriormente; sin embargo, y como ya fue indicado, precisa valorar las circunstancias propias del caso en cuestión. Según se advierte de tal consideración, si bien se dio audiencia durante el procedimiento a la empresa Almacenadora S.A. -derecho de defensa, en principio- tal audiencia alegada por la representación estatal, de tener -como posibilidad lejana- la vinculación pretendida con los actos impugnados, no observó los requisitos mínimos para tutelar el debido proceso. Sea, carece de intimación explícita y particular de cargos con la correspondiente indicación expresa de las consecuencias que aquéllos generarían si fuesen demostrados. Por ende, la audiencia conferida a la empresa padece omisiones insoslayables. Por otro lado, la resolución DL-1.021-89 estaría determinando el monto de una obligación tributaria y su respectivo cobro -inclusive sin indicar los recursos que se podían interponer contra ese acto administrativo (ver folios 91 a 96)-, con fundamento en tres informes de la Auditoría de la Dirección General de Aduanas rendidos casi dos años antes. Ahora, en relación con ese hecho, no consta audiencia a la empresa; es decir, se dio traslado por unos cargos y se estableció responsabilidad por otros. Tal situación torna nugatorio el derecho de defensa entrañando la transgresión del debido proceso.


 


VI.- Según argumenta el Estado, en el expediente administrativo estaban incorporados los informes de la auditoría y esa información fue estudiada e inclusive fotocopiada por los representantes de Almacenadora S.A. En consecuencia, a su juicio, no era necesario referirse expresamente a esos informes para tener por satisfecho el debido proceso. Tal tesis no es de recibo. La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto el debido proceso. VII.- Los actos administrativos impugnados por la empresa actora, carecen de la interrelación alegada en autos. Esto fácilmente se corrobora con la lectura de los hechos consignados en los considerandos primero y segundo de la resolución DL-690-89 de 13 hrs. del 3-9-89, relacionada con la parte considerativa de la resolución número DL-1.021-89. De lo expuesto se concluye que, en realidad, a Almacenadora S.A. nunca se le confirió debida audiencia, ni se le permitió ejercer su derecho de defensa, en relación con los tributos cobrados. Sea, fueron vulnerados con ello, los principios de imputación e intimación, e inobservado además el de la motivación o fundamentación debida de toda resolución, ínsitos en el derecho de defensa que asiste al administrado." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución


Nº 21 de 14:15 horas del 9 de abril de 1997)


 


Por lo tanto, se considera que el acto inicial del procedimiento incumple con los principio de intimación, imputación y el deber de indicar el carácter y los fines del procedimiento, los cuales ha desarrollado por la Sala Constitucional y con lo dispuesto en el artículo 249 de cita, por lo que la Administración se encuentra obligada a retrotraer los procedimientos a ese momento procesal.


 


Lo analizado hasta aquí es suficiente motivo para devolver los expedientes correspondientes sin emitir la opinión que exige el artículo 173 por vicio de procedimiento, pero con el ánimo de corregir algunos otros aspectos, que si bien pueden no necesariamente conducir a una nulidad absoluta del procedimiento, sí son importantes de tomar en cuenta para evitar discusiones innecesarias al respecto.


 


V- Sobre la comunicación de los actos del procedimiento


 


Se ha dicho reiteradamente que tanto la Constitución Política como la Ley General de la Administración Pública consagran la tutela de los derechos fundamentales de los administrados, protección que se da con más rigor cuando son sometidos a procedimientos que tiendan a suprimirles derechos.


 


Por tal motivo, debe tenerse presente que no se trata de un formalismo a ultranza, sino más bien de una manera de exigir un correcto proceder de la Administración.


 


En el pronunciamiento en estudio se señala que "Las actas de notificación deben ser individuales, con indicación clara de la persona a quien se notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y la hora, con las firmas respectivas."


 


El Consejo Nacional de Producción objeta lo anterior, e indica que si bien el artículo 243 inciso 2 de la Ley General hace mención al acta de notificación, "...no puede interpretarse por ello que este sea el único mecanismo para que la notificación sea válida, máxime cuando se trata, en el caso concreto, de funcionarios de la propia institución que se encontraban en el misma sea de trabajo, por esta razón se presume que el medio más expedito lo era la entrega de la copia del Acto de Apertura con todos los requisitos, solicitando al interesado estampar su firma y fecha en un documento idéntico al entregado, el cual iba a quedar constando en el expediente y que puede visualizarse al folio 24 en el expediente de XXX, XXX, XXX y XXX y al folio 21 en el expediente de XXX y otro." Por lo tanto, consideran que la notificación realizada fuese defectuosa o que con ello se causara indefensión. Señalan además, que debe tomarse en cuenta que conforme al artículo 247 inciso 2) de la Ley General la comunicación defectuosa será relativamente nula y se tendrá por bien hecha si la parte o el interesado no gestionan su anulación dentro de los diez días posteriores a su realización. Solicitan tomar en cuenta que el Recurso de Amparo presentado por algunos de los interesados no obedece a alegatos por violación al principio constitucional del debido proceso.


 


Sobre este último aspecto, ya se hizo referencia en el aparte II de este estudio, por lo que se remite a lo allí expresado.


 


De la lectura de los artículos 239 y siguientes -a los que ya se hizo referencia- se desprende que en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del acto inicial de procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.


 


            Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).


 


            Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:


 


"En relación con lo manifestado por el accionante sobre el error en que incurrió la Administración al notificarle las actuaciones, considera la Sala que no existió lesión a sus derechos fundamentales toda vez que el supuesto error no impidió al recurrente conocer las resoluciones que se emitieron; prueba de ello es el sobre que remitió como prueba. En este sentido, es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública). En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994)


 


"I.- En el caso en estudio, tanto del informe rendido por la autoridad recurrida, como de la copia del oficio en que se contesta al recurrente, que consta en el expediente administrativo (folio 68), es claro que la Administración respondió en tiempo al gestionante. Sin embargo, existe un error en el procedimiento de notificación de dicha respuesta, para cuyo análisis deben tenerse en cuenta las reglas que sobre comunicación de los actos de la Administración, establece la Ley General de la Administración Pública en los artículos 239 a 247.-


 


II.- El artículo 239 de la supracitada Ley establece la obligación que tiene el Estado de comunicar los actos que emana, cuando afecte derechos o intereses de las partes de un procedimiento o de terceros, artículo que debe entenderse en relación con las normas de la Constitución Política (artículos 27, 39 y 41), que garantizan la libertad de petición ante los órganos públicos y el derecho de obtener pronta resolución a sus gestiones con sujeción a ciertas reglas mínimas de garantía. Así, esas disposiciones constitucionales tienen como consecuencia incluir la obligación para la Administración de comunicar debidamente las resoluciones a través de las cuales se satisface el derecho de petición. III.- En varios de estos artículos de la Ley General de la Administración Pública se prevé la posibilidad de utilizar otros medios distintos de la notificación al lugar señalado, como la publicación, pero en aquellos casos en los cuales por error del administrado éste no ha consignado un determinado sitio para recibir la comunicación, o el que indicó es equivocado. No se hace referencia alguna a facultades de la Administración para utilizar esos medios alternos por su disposición o error, sino que, al contrario, se sanciona con nulidad absoluta las notificaciones que sean hechas por un medio inadecuado, fuera del lugar debido u omisas (artículo 247.1 LGAP). Asimismo, el párrafo segundo del artículo 247 señala que la comunicación defectuosa por cualquier otra omisión será relativamente nula, cuya convalidación dependerá del transcurso de diez días hábiles sin que el administrado gestione la anulación. Ahora bien, la Sala considera que en este caso existe nulidad absoluta del procedimiento de notificación, puesto que se omitió de manera total su realización, no pudiendo la Administración alegar que se trata de una nulidad que debía gestionar el recurrente, agotando las instancias administrativas del caso. Existe lesión al derecho de petición no sólo cuando se omite la emisión de una respuesta, sino también cuando por causas atribuibles a la Administración, esta respuesta no llega a conocimiento del particular lo cual deberá subsanarse en este caso.-" (Voto 52-94 de 5 de enero de 1994)


 


            Por su parte, esta Procuraduría, mediante la opinión jurídica 020-98 del 16 de marzo de 1998, estableció lo siguiente:


 


"Sin embargo, y tal como consta en nuestra opinión jurídica OJ-062-97, el informe de pruebas que realiza la Asesoría Legal y que se pronuncia sobre las alegaciones y defensas que presenta la empresa que es objeto del procedimiento administrativo, debe ser notificado al interesado, en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa. Así, en aquella oportunidad se indicó: 'Por otra parte, es oportuno observar que el acta de notificación que corre agregada a folio 45 del expediente administrativo es totalmente omisa en cuanto a la indicación de que acto administrativo se está notificando. De ello que resulte imposible establecer si en tal gestión se comunicó únicamente la resolución del Ministerio de Comercio Exterior de las catorce horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y siete, o si también incluyo el texto correspondiente al informe de pruebas contenido en el Memorándum DAL-147-97. Esta omisión que se comenta, en nuestro criterio, vulnera el principio de defensa, pues es evidente que el informe de pruebas deviene en un documento de suma importancia para los efectos de una eventual revocatoria del contrato de exportación. De suerte tal que debe quedar plena constancia en el expediente administrativo que dicho informe ha sido debidamente comunicado al interesado (doctrina de los artículos 223, 245 y 247 de la Ley General de la Administración Pública)'".


 


            Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento -lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectivas, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificar deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2).


 


VI- Sobre el trámite individual de los expedientes


 


Aunque los supuestos de hecho que se aducen para tramitar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los funcionarios del CNP supra citados sean los mismos para cada uno, es pertinente tramitar individualmente cada procedimiento.


 


La razón obedece a que, los recursos, ausencias, dificultades de comunicación, etc. a cualquiera de los administrados sujetos al procedimiento, impediría proseguir el iter hacia el acto final, lo que podría hacer que la Administración no cumpla con los plazos que le establece la Ley para resolver, no sólo dentro del procedimiento, sino también en cuanto al fondo. Por ejemplo, el plazo de caducidad de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


 


Al igual que en aparte anterior, consideramos que el hecho de ser tramitado el procedimiento en diversos expedientes, esto es, uno para cada involucrado, es recomendable, por la razón ya expuesta. Lo anterior facilita el orden para la Administración y garantiza de forma adecuada el derecho de defensa de los administrados.


 


Eso sí, debe tomarse en cuenta que en cada expediente deben constar todos y cada uno de los documentos que sirven de base a la Administración para iniciar el procedimiento o para tomar la decisión final, y los que fuesen aportados por las partes, para evitar confusiones sobre cuál o cuáles expedientes debe consultar el interesado para informarse adecuadamente acerca de su procedimiento.


 


Si en un determinado asunto, por facilidad y conveniencia, y tomando en cuenta que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto afecta los derechos subjetivos de varios sujetos, la Administración puede optar por instruir un único expediente, sin que ese hecho necesariamente implique una nulidad del procedimiento. Eso sí, con la advertencia de que la imputación, la intimación y la notificación, entre otros, debe ser individual, aunque estén comprendidos dentro de una única resolución, tal y como se indica en diversas resoluciones de la Sala Constitucional transcritas en apartes anteriores.


 


De esta forma, en el supuesto anterior, debe garantizarse plenamente la posibilidad de defensa de cada uno de los interesados en el procedimiento. Es necesario aclarar en este punto, que ya la Sala Constitucional mediante resolución 4589-97 de 5 de agosto de 1997, declaró inconstitucional el artículo 24 párrafo 1 de la Ley de la Jurisdicción Agraria que obligaba a los actores o demandados a actuar bajo una única representación2. Por lo tanto, en aplicación del precedente sentado por el Tribunal Constitucional, se debe permitir, a cada uno de los sujetos investigados, contar con la representación que desee, sin que pueda exigírseles actuar con una única representación.


 


Ahora bien, en el pronunciamiento C-146-94 de 5 de setiembre de 1994 de esta Procuraduría -entre otros- se indicó que: "En cuanto a la segunda parte de la pregunta, atinente al Organo Director, la instrucción del expediente y el dictamen de la Procuraduría General de la República, se manifiesta lo siguiente: 1) El Órgano Director debe instruir cada expediente en forma individual y completa. 2) Concluida la fase de instrucción, debe procederse a consultar el criterio de la Procuraduría General de la República, según lo prescrito en el numeral 173 de la LGAP. 3) El Órgano Director no debe esperar a que todos los expedientes estén instruidos para requerir el dictamen de la Procuraduría en los términos del artículo 173 de la LGAP. Cada expediente constituye una realidad jurídica independiente. Por esta razón, no es posible determinar una misma fecha para concluir la instrucción de todos. 4) La Procuraduría debe dictaminar en forma individual cada expediente. " (Procuraduría General de la República, dictamen C-146-94 del 5 de setiembre de 1994) (El subrayado no es del original)


 


Por lo tanto, se aclara de oficio el pronunciamiento C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, en el sentido de que la tramitación conjunta de un expediente con varios interesados no constituye un vicio de nulidad por sí solo. En todo caso, y por las razones que allí se exponen, se recomienda que la tramitación de los expedientes se realice en forma individual.


 


VII- Sobre el acuerdo o resolución de nombramiento del órgano director


 


            Lleva razón la autoridad solicitante de la reconsideración cuando señala que en el expediente consta el documento donde se nombró al Órgano Director y en el que se consignan sus integrantes, a saber el Oficio GG # 672-96, del 15 de noviembre de 1996 (ver folio 1 del expediente 04-97). De la misma manera, en la resolución de las ocho horas del 18 de agosto de 1996 (visible a folio 23) que da inicio al procedimiento, se vuelven a citar los funcionarios del Órgano Director.


 


            El punto 3 de las "Objeciones formales al procedimiento administrativo" del pronunciamiento que ocupa nuestra atención, dice: "Debe consignarse el acuerdo o resolución donde se nombra el órgano director del procedimiento y su integración, el objeto específico de la investigación, así como los nombres completos de los funcionarios respecto de los cuales se formularán los cargos administrativos."


 


            En torno a este aspecto, el Consejo Nacional de Producción afirma que les extraña de sobremanera la observación porque en el punto primero del acta de apertura del procedimiento se establecen claramente los nombres completos de los funcionarios sujetos a éste, y el objeto de la investigación; y que en el punto segundo se señala la integración del órgano y el nombramiento del mismo por parte de la Gerencia General, inclusive se señala el número de oficio y fecha mediante el cual la Administración Superior, solicita la apertura del procedimiento y nombra los miembros del órgano director.


 


            Sobre este extremo, ya se analizó las razones por las cuales se considera que el acto de inicio de procedimiento no especifica adecuadamente el objeto de la investigación. Nótese que el objeto de la investigación sería declarar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, o varios, que no se señalan ni indican.


 


            Lleva razón el Consejo Nacional de Producción en el sentido de que en el acto inicial se señaló el oficio mediante el cuál se nombró los integrantes del órgano director del proceso y los nombres de éstos. Consecuentemente, existió posibilidad de que se éstos se abstuvieran si se hubiesen encontrado en una de las causales, o bien que los interesados recusaran los funcionarios integrantes de éste, que es lo que se debe garantizar en un debido proceso (artículos 230 a 238 de la Ley General).


 


            Asimismo, es cierto que en el acto inicial se indicaban las personas que quedaban sujetas a ese procedimiento administrativo.


 


            Pero, en todo caso, se confirma la conclusión III en el sentido de que estos son requisitos formales que deben cumplirse.


 


VIII- Sobre los expedientes foliados incorrectamente


 


            Los folios en los expedientes tienen por objetivo facilitar el manejo de la información que se tramita en ellos, a efectos de seguir un orden que posibilite, por ejemplo, recurrir alguna resolución o adjuntar nuevos documentos.


 


            La Procuraduría es conteste en señalar que "...conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento. " (Procuraduría General de la República, O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998)


 


            En el pronunciamiento de la Procuraduría que se objeto se señaló que "Cada expediente debe estar foliado con una sola numeración". En la reconsideración se argumenta que "...los expedientes salieron de esta Institución con la numeración que consta en el margen inferior derecho de los documentos, salvo por la numeración que los mismos pudieran tener respecto a sus expedientes de origen pues la mayoría de los casos son fotocopias./No tenemos conocimiento de quién consignó la numeración que a lápiz viene en el margen superior derecho."


 


            En punto a lo anterior, no puede este Órgano Asesor indicar quién folió de manera diversa los expedientes, pero en todo caso, como recomendación, la observación que se realiza se mantiene.


 


IX- Sobre la entrega de copia de los documentos


 


            El aparte cuarto del punto III denominado "Objeciones formales al procedimiento administrativo" indica:


 


"4. Debe entregarse, individualmente, a cada funcionario, copia de los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo. Estos mismos documentos deben constar en el expediente de cada uno de los servidores afectados con el procedimiento. No consta en este expediente, y es de particular interés, el Voto 897-98 de 17:15 horas del 11 de febrero de la Sala Constitucional que corresponde al recurso de amparo interpuesto por XXX, XXX, XXX y XXX contra el Subgerente del Consejo Nacional de Producción y contra ese ente."


 


            Sobre este extremo se señala que conforme al artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública no existe obligación de entregar copia de la documentación que obra en poder de la Administración, siendo la práctica correcta, que el interesado pueda ver y fotocopiar el expediente.


 


            Con el objeto de garantizar el derecho de defensa, efectivamente, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo.


 


            En lo que sí lleva razón el Consejo de Producción es en cuanto a que no existe obligación de entregar copias de los documentos que obran en poder de la Administración, porque conforme al artículo 312 de la Ley General en la citación se debe enumerar brevemente toda la documentación que tiene la Administración, indicar la oficina en que puede consultada y ponerla a disposición de las partes y los citados.


 


            En virtud de lo anterior, se reconsidera la primera frase del párrafo primero del punto cuatro del punto III denominado "Objeciones formales al procedimiento administrativo" del pronunciamiento C-209-98 de 8 de octubre de 1998, indicándose que no existe obligación de entregar copia de los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo. Se mantiene la frase segunda de dicho párrafo que señala que tales documentos sí deben constar en el expediente de cada uno de los servidores afectados por el procedimiento.


 


X- Otros


 


            Finalmente sobre el punto de que no consta la resolución del amparo, debe hacerse notar que de acuerdo con el expediente Nº 7457-V-97, dentro del que se dictó el Voto 897-98 de 11 de febrero de 1998, al Consejo Nacional de la Producción, en la Subgerencia, se le notificó el 10 de marzo. La fecha de la nota de remisión a esta Procuraduría es de 11 de marzo, aunque se recibió el 24 de marzo, salvo el asunto que fuera remitido en el mes de setiembre. Por lo tanto, parece razonable que a la fecha de envío del expediente, el órgano director del procedimiento no hubiese tenido conocimiento de la notificación de la resolución 897-98 y por esa razón no estuviera incorporada al expediente.


 


            En todo caso, debe hacerse notar que una vez que el Órgano Director tenga conocimiento de éste, y esté en posibilidad de incorporarla, debe hacerlo.


 


CONCLUSIONES


 


            A la luz de lo expuesto, la Procuraduría General de la República confirma el pronunciamiento C-209-98 de 8 de octubre de 1998, salvo lo que se indicará en el siguiente párrafo.


 


            Se reconsidera la primera frase del párrafo primero del punto cuatro del punto III denominado


 


"Objeciones formales al procedimiento administrativo" del pronunciamiento C-209-98 de 8 de octubre de 1998, indicándose que no existe obligación de entregar copia de los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo. Se mantiene la frase segunda de dicho párrafo que señala que tales documentos sí deben constar en el expediente de cada uno de los servidores afectados por el procedimiento.


 


            Se aclara que los puntos 1, 3, 5 y 6 constituyen recomendaciones que debe tomar en cuenta la Administración cuando reinicie el procedimiento.


 


            Se aclara de oficio el pronunciamiento C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, en el sentido de que la tramitación conjunta de un expediente con varios interesados no constituye un vicio de nulidad por sí solo, aunque se recomienda que la tramitación de los expedientes se realice en forma individual.


 


Queda de usted muy atentamente


 


Lic. Farid Beirute Brenes


Procurador General Adjunto


Anexo: Expedientes administrativos