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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 127
 
  Dictamen : 127 del 22/06/1999   

C-127-99


22 de junio de l999


 


Señora


Marlene Gómez Calderón


Presidenta Ejecutiva


PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA


S. D.


 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta al oficio nº P.E. 281-99 de fecha 1º de marzo de este año, recibido en este Despacho el día 5 del mismo mes, en virtud del cual solicita a la Procuraduría General de la República que interprete los alcances del artículo 139 del Código de la Niñez y la Adolescencia.


I. ASUNTO PLANTEADO:


La misiva señala que el Patronato Nacional de la Infancia -a través de sus diferentes oficinas locales- está autorizado por el artículo 135 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley nº 7739 del 6 de enero de 1998, para dictar medidas de protección integral ante amenazas graves en los derechos de las personas menores de edad y, que en relación con las medidas precautorias adoptadas existe la posibilidad de recurrirlas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 del citado Código, mediante la presentación de un recurso de apelación ante el Presidente Ejecutivo, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de las medidas dictadas.


Así las cosas, la duda que se plantea es si la acción recursiva debe presentarse directamente en la Presidencia Ejecutiva, o si por el contrario se puede presentar en la oficina de origen, con el propósito de que ésta eleve el asunto ante el Presidente Ejecutivo, encargado de agotar la vía administrativa.


Acompaña al efecto, el criterio legal de la Asesoría Jurídica de esa Institución nº A. J. 126-99. Según éste, resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 349 de la Ley General de la Administración Pública, de lo cual se interpreta que el recurso de apelación debe presentarse ante la oficina que dictó el acto ("a quo"), para que el asunto se eleve, previa audiencia al interesado, a la Presidencia Ejecutiva ("ad quem"), quien será el encargado de resolver lo que corresponda.


II. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LA INTERPRETACION DE LAS NORMAS JURIDICAS


De previo a referirme a los alcances de la disposición normativa objeto de esta consulta, es menester realizar algunas consideraciones en torno al tema de la interpretación de las normas, por cuanto el mismo es de incidencia directa en el caso que nos ocupa.


En términos generales, la doctrina define la interpretación de la siguiente manera:


"... La interpretación es, pues, la actividad racional que, partiendo de las formas sensibles investiga el verdadero sentido de las mismas, es decir, la verdadera norma que exteriorizan. ... El fin de la interpretación es conocer el derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente respetando el texto legal y siempre que este lo permita, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme a la finalidad del Derecho. Mas para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la ley." (GARCIA VALDECASAS, G. Parte General del Derecho Civil Español. Editorial Civitas, Madrid, España; 1983. Pp.108-110)


Sobre este punto, la Procuraduría mediante dictamen C-168-96 del 15 de octubre de 1996, ha señalado que:


“Interpretar un texto legal es tratar de hallar una norma a partir de un contenido de significación que la expresa. En relación con la finalidad que persigue ese proceso racional de interpretación, Juan Alfonso Santamaría Pastor señala: "... los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla..." (Fundamentos de Derecho Administrativo", Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, p. 390). En esta materia y en lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra debidamente asentada la obligación para el operador jurídico de recurrir a una interpretación sistemática y finalista de las normas, por encima de criterios literalistas. Así, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone: "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige... [y] deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere." En forma similar, el artículo 10 del Código Civil preceptúa: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".


Se desprende claramente de las transcripciones doctrinales y legales hechas, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público."


Para realizar la función interpretativa que se solicita, es necesario mencionar algunas de las formas utilizadas para ello, y que han sido aceptadas por la doctrina, según se aprecia en el dictamen C-170-97 de 3 de setiembre de 1997:


"El aspecto jurídico que es sometido a nuestro análisis debe enfocarse desde varios puntos de vista, lo cual es acorde con la función de interpretación del Ordenamiento Jurídico. No está de más recordar que, sobre esa función, se ha indicado por parte de la doctrina:


"a) EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva. El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendido por ellos." (...)


b) LA CONEXION DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado. La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es codeterminado por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)


d) CRITERIOS TELEOLOGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo. Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa". Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución "adecuada". (...)


La pregunta acerca de qué interpretación es "conforme a la cosa" sólo puede ser contestada si se toma en consideración en su singularidad y en su especial estructura la cosa de cuya regulación se trata en la norma a interpretar. Esto está claro, sobre todo, cuando una norma (o un complejo de normas) quiere regular un extenso sector de la vida, sin que puedan obtenerse de la ley indicaciones más concretas sobre la delimitación de este sector. A modo de ejemplo, de esto se trata en la norma que trata de "la prensa", "la ciencia", "el arte", "la competencia", las "profesiones liberales", "el régimen de seguros"."(LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp.316, 325, 331-332)..."(En igual sentido dictamen C-062-98 de 1º de abril de 1998).


Finalmente, es importante tener en cuenta la normativa referente a la interpretación de las normas jurídicas dentro del Código de la Niñez y la Adolescencia, cuyos textos rezan:


"ARTICULO 1.- Objetivo Este Código constituirá el marco jurídico mínimo para la protección integral de los derechos de las personas menores de edad. Establece los principios fundamentales tanto de la participación social o comunitaria como de los procesos administrativo y judicial que involucren los derechos y las obligaciones de esta población.


Las normas de cualquier rango que les brinden mayor protección o beneficios prevalecerán sobre las disposiciones de este Código.


ARTÍCULO 8.- Jerarquía normativa


Las normas de este Código se aplicarán e interpretarán de conformidad con la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás fuentes normativas del derecho de la niñez y la adolescencia, de acuerdo con la siguiente jerarquía:


a) La Constitución Política.


b) La Convención sobre los Derechos del Niño.


c) Los demás tratados y convenios internacionales sobre la materia.


d) Los principios rectores de este Código.


e) El Código de Familia y las leyes atinentes a la materia.


f) Los usos y las costumbres propios del medio sociocultural.


g) Los principios generales del Derecho.


ARTÍCULO 9.- Aplicación preferente


En caso de duda, de hecho o de derecho, en la aplicación de este Código, se optará por la norma que resulte más favorable para la persona menor de edad según los criterios que caracterizan su interés superior.


"Artículo 112.- Interpretación de normas.


Al interpretar e integrar las normas procesales establecidas en este título, la autoridad judicial o administrativa deberá orientarse al cumplimiento del interés superior del niño y de los demás principios protectores consagrados en la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño, los demás tratados internacionales atinentes a la materia, la normativa consagrada en este Código y el Código Procesal Civil; este último cuando no contravenga los principios establecidos en esta ley ..."


ARTÍCULO 113.- Interpretación de este Código


Serán principios rectores para interpretar las normas procesales de este Código:


a) La ampliación de los poderes del juez en la conducción del proceso.


b) La ausencia de ritualismo procesal.


c) El impulso procesal de oficio.


d) La oralidad.


e) La inmediatez, concentración y celeridad procesal.


f) La identidad física del juzgador.


g) La búsqueda de la verdad real.


h) La amplitud de los medios probatorios." (Lo destacado en negrita no es del original).


Teniendo como marco de referencia lo anteriormente expuesto se procede al análisis de la disposición que interesa, en los siguientes términos:


III. ANALISIS DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO Nº 12.839, PROYECTO DE LEY DEL CODIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA.


Originalmente, en el proyecto de ley del Código de la Niñez y la Adolescencia en torno a la posibilidad de recurrir la adopción de una medida precautoria, se expresaba lo siguiente:


"Artículo 257. Contra la decisión de la Junta de Protección a la Niñez y la Adolescencia cabrá recurso de revocatoria, el cual agota la vía administrativa. La interposición del recurso puede hacerse en forma verbal o por escrito dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación." (Folio 113).


Del texto anterior, se desprende que en un inicio el legislador pretendió establecer la posibilidad de impugnar la medida precautoria, a través de un recurso de revocatoria, que sería presentado por el interesado, ante la dependencia que hubiere dictado el acto, la cual se encargaría de su conocimiento y resolución.


Posteriormente, se conformó una subcomisión dentro de la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa (folio 539), que preparó un texto sustitutivo del proyecto de ley, el cual eliminó y reformó una serie de artículos, de suerte que la norma que nos interesa señalaba:


"Artículo 143. Contra lo resuelto por la Oficina Local del Patronato Nacional de la Infancia cabrá recurso de apelación ante el Presidente Ejecutivo del Patronato, el cual agota la vía administrativa. La interposición del recurso puede hacerse en forma verbal o por escrito dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación. La presentación del recurso no suspende la aplicación de la medida." (Folios 581 y 582).


 En cuanto a esta norma, se introdujo una variante al cambiar el recurso de revocatoria en materia de medidas precautorias, por el de apelación, para que fuera conocido y resuelto por el Presidente Ejecutivo del Patronato, en su condición de jerarca de la institución. Es preciso mencionar, que en el expediente legislativo no consta motivación o justificación alguna que nos permita comprender la finalidad de las reformas introducidas por la subcomisión al proyecto, en especial con el artículo en estudio. El texto propuesto por la subcomisión, fue enviado a la Unidad de Filología y, por moción del Diputado Alberto Cañas Escalante (folio 899) se sometió para su aprobación como la redacción final del proyecto en cuestión. Dicha moción fue conocida y aprobada, según consta en el folio 929 del expediente legislativo.


Resulta necesario aclarar, que esa nueva versión del proyecto de Código a la Niñez y la Adolescencia, sufrió una disminución de cuatro artículos en relación con la propuesta de la subcomisión, razón por la cual el numeral relacionado con el recurso de apelación pasó del 143 al 139 (folio 961), y esta última redacción contiene dos ligeras modificaciones formales con respecto a aquélla, a saber, la frase "verbalmente por escrito" en lugar de "verbal o por escrito" y, la palabra "agotará" en lugar de "agota"; siendo que el texto que en definitiva se aprobó como Ley de la República, reza así:


"Artículo 139. - Recursos de apelación. Contra lo resuelto por la oficina local del Patronato Nacional de la Infancia cabrá recurso de apelación ante el Presidente Ejecutivo del Patronato, el cual agotará la vía administrativa. El recurso podrá interponerse verbalmente por escrito dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación. La presentación del recurso no suspenderá la aplicación de la medida." (Folios 1142).


IV. FONDO DEL ASUNTO:


En primer término, es importante señalar que la redacción final del artículo 139, contiene -a todas luces- un evidente error material en la frase "interponerse verbalmente por escrito" al omitirse una "o" intercalada, en virtud de que ni jurídica ni gramaticalmente es lógica dicha frase. Además, según hemos visto de las diferentes redacciones de la norma a lo largo del estudio del trámite legislativo, lo que en realidad pretendió establecer el legislador es la posibilidad que el recurso pudiera interponerse "verbalmente o por escrito". En ese sentido, podemos observar como el numeral 149 del mismo Código que se refiere a la revocatoria de resoluciones en el proceso de protección envía judicial se establece expresamente que: "... El recurso podrá interponerse en forma verbal o por escrito dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación." (Lo destacado en negrita no es del original).


Realizada la anterior aclaración, de seguido pasamos a referirnos al aspecto medular de la consulta, cual es determinar mediante una labor interpretativa en función del contexto normativo no sólo del artículo139 sino del resto de normas del Código de la Niñez y la Adolescencia, si la frase "cabrá recurso de apelación ante el Presidente Ejecutivo del Patronato", implica que el recurso debe ser presentado directamente en la Presidencia Ejecutiva, o si por el contrario se puede presentar en la oficina que dictó la medida, con el propósito de que ésta eleve el asunto ante el Presidente Ejecutivo -entiéndase órgano superior jerárquico- encargado de agotar la vía administrativa.


Como punto de partida del análisis, debe tenerse presente que la tramitación del proceso especial de protección en sede administrativa le corresponde a las oficinas locales del Patronato Nacional de la Infancia (artículo 129), y tiene como finalidad dictar medidas de protección (1) en favor de las personas menores de edad en casos de amenaza grave o violación de los derechos reconocidos por el citado Código (artículo 130).


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NOTA (1): De conformidad con el Código de la Niñez y la Adolescencia son medidas de protección las siguientes:


"ARTICULO 135.- Medias (sic) de protección


Las medidas de protección que podrá dictar la oficina local del Patronato Nacional de la Infancia serán:


a) Orientación, apoyo y seguimiento temporal a la familia.


b) Matrícula y asistencia obligatorias en establecimientos oficiales de enseñanza.


c) Inclusión en programas oficiales o comunitarios de auxilio a la familia, y a las personas menores de edad.


d) Orden de tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico en régimen de internación en hospital o tratamiento ambulatorio.


e) Inclusión en programas oficiales o comunitarios de auxilio, que impliquen orientación y tratamiento a alcohólicos y toxicómanos.


f) Cuido provisional en familias sustitutas.


g) Abrigo temporal en entidades públicas o privadas


ARTICULO 136.- Medidas para padres o responsables


Serán medidas aplicables a los padres o responsables de personas menores de edad, las siguientes:


a) Remitirlas a programas oficiales o comunitarios de protección a la familia.


b) Remitirlas a programas oficiales o comunitarios de apoyo, orientación y tratamiento a alcohólicos y toxicómanos.


c) Remitirlas a un tratamiento psicológico o psiquiátrico.


d) Obligarlas a matricularse y observar su asistencia y aprovechamiento escolares.


ARTÍCULO 137.- Otras medidas


Serán medidas aplicables a patronos, funcionarios públicos o cualquier otra persona que viole o amenace con violar los derechos de las personas menores de edad:


a) Prevención escrita acerca de la violación o amenaza contra el derecho de que se trate en el caso particular, con citación para ser informados debidamente sobre los derechos de la persona menor.


b) Orden de cese inmediato de la situación que viola o amenaza con violar el derecho en cuestión, cuando la persona llamada no se apersone en el plazo conferido para tal efecto o bien, cuando se haya apersonado pero continúe en la misma situación perjudicial la persona menor de edad."


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Ese procedimiento administrativo, según se desprende de los numerales 128 y 133 del Código de la Niñez y la Adolescencia, debe ser sumario e informal, así como garante del principio de defensa y del debido proceso. Bajo estas circunstancias debemos ubicar al artículo 139 en cuestión.


En ese sentido, lo que la norma persigue es que contra lo adoptado por la oficina local pueda presentarse un recurso de apelación, que en última instancia será resuelto por el Presidente Ejecutivo.


Ahora bien, el recurso de apelación "tiene su fundamento en la jerarquía administrativa de manera que sea el superior del órgano que dictó el acto quien revise la actuación de este. El superior podrá desestimar el recurso y confirmar el acto impugnado, o bien, modificar o anular el acto."(2)


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NOTA (2): Ver en ese sentido dictamen C- 274-98 del 16 de diciembre de 1998.


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Al respecto, lo que la norma persigue es que el recurso sea resuelto por el Presidente Ejecutivo -órgano superior jerárquico- quien agota la vía administrativa y, que el recurso se interponga dentro del plazo estipulado -cuarenta y ocho horas-.


De ahí que, resulta razonable y proporcional -de conformidad con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad-interpretar que el recurso pueda presentarse en la oficina local que dictó la medida, para que posteriormente el asunto sea elevado a la Presidencia Ejecutiva, tomando en consideración el plazo relativamente corto, que el recurso puede interponerse incluso verbalmente (informalidad), la lejanía de algunas oficinas locales de la sede de la Presidencia Ejecutiva (ciudad de San José), como es el caso de Golfito y Santa Cruz, para retomar dos de los ejemplos expuestos por la Asesoría Jurídica del Patronato en su dictamen legal y, que el expediente levantado al efecto se encuentra en la oficina local que dictó la medida Interpretar lo contrario, implicaría que el interesado para interponer el recurso de apelación -que valga recordar puede ser de forma verbal- deba trasladarse dentro del plazo de cuarenta y ocho horas a la sede donde se encuentra el Despacho Ejecutivo, es decir a una dependencia que podría encontrarse bastante alejada de la oficina local que tramita el caso.


Aunado a lo anterior, debe tomarse en consideración que probablemente el Presidente Ejecutivo no conozca a fondo las circunstancias del caso toda vez que no tiene el expediente a la vista, el cual necesita no solamente para resolver el fondo del asunto, sino también para verificar -entre otras cosas- si el recurso se presenta dentro del plazo de ley.


Por otra parte, no debe olvidarse que el recurso en comentario puede ser presentado por las personas menores de edad, en ese sentido señala el artículo 107 del Código de la Niñez y la Adolescencia, lo siguiente:


"ARTICULO 107.- Derechos en procesos


 En todo proceso o procedimiento en que se discutan disposiciones materiales de este código, las personas menores de edad tendrán derecho a lo siguiente: (...)


i) Impugnar las decisiones judiciales y administrativas, conforme a lo dispuesto en este código." (Lo subrayado es nuestro).


Por consiguiente, pretender que el recurso se presente directamente (en forma verbal o escrita) en la Presidencia Ejecutiva resulta poco razonable y proporcional, toda vez que el espíritu de la norma es que el recurso deba ser conocido y ser resuelto por el Presidente Ejecutivo, lo cual no se ve alterado (principio de legalidad) por la circunstancia de que la oficina local reciba el recurso y lo traslade al Presidente Ejecutivo, en virtud de que debe recordarse que en todo caso ese órgano superior tiene que solicitar el expediente a la oficina local a fin de resolver el recurso.


Debe quedar claro que, la oficina local debe limitarse a elevar el asunto sin admitir o rechazar el recurso y remitir el respectivo expediente. Esta interpretación, reafirma lo dispuesto por el artículo 349 de la Ley General de la Administración Pública que se refiere al recurso de apelación dentro del procedimiento administrativo, del cual se desprende que la acción recursiva se presenta ante el órgano director del procedimiento -en el caso en estudio ante la oficina local que dictó la medida precautoria- que se encargará de elevar el asunto ante el superior -entiéndase ante el Presidente Ejecutivo-.


En ese sentido el supra citado numeral señala:


"Artículo 349.- 1. Los recursos ordinarios deberán interponerse ante el órgano director del procedimiento. 2. Cuando se trate de la apelación, aquél se limitará a emplazar a las partes ante el superior y remitirá el expediente sin admitir ni rechazar el recurso, acompañando un informe sobre las razones del recurso." (Lo resaltado en negrita es nuestro).


Amén de lo anterior, es preciso indicar que se aplica supletoriamente la Ley General de la Administración Pública, por cuanto es la norma "más favorable para la persona menor de edad según los criterios que caracterizan su interés superior" (3)


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NOTA (3): Ver en ese sentido artículo 9 del Código de la Niñez y la Adolescencia, transcrito en el aparte de consideraciones sobre la interpretación de las normas jurídicas.


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Es preciso acotar, que si bien es cierto el artículo 112 del Código de la Niñez y la Adolescencia señala que en la interpretación de las normas procesales de ese Código se debe aplicar el Código Procesal Civil, también es cierto que esa misma norma señala que se aplicará dicho Código Procesal en el tanto "no contravenga los principios establecidos en esta ley". Principios, que valga mencionar, giran entorno a resguardar el derecho de defensa y garantizar el debido proceso.


Para efectos de una mejor comprensión del tema, se transcribe nuevamente el artículo 113 del Código de la Niñez y la Adolescencia:


ARTÍCULO 113.- Interpretación de este Código


Serán principios rectores para interpretar las normas procesales de este Código:


a) La ampliación de los poderes del juez en la conducción del proceso.


b) La ausencia de ritualismo procesal.


c) El impulso procesal de oficio.


d) La oralidad.


e) La inmediatez, concentración y celeridad procesal.


f) La identidad física del juzgador.


g) La búsqueda de la verdad real.


h) La amplitud de los medios probatorios."


En ese sentido, no se aplica el Código Procesal Civil en virtud de que las normas atinentes al recurso de apelación (artículos 566 y 567) (4), establecen que el inferior puede denegar o admitir el recurso, lo cual resulta incongruente con el artículo 139 en cuestión y con los principios que rigen al proceso especial de protección en sede administrativa los cuales son la sumariedad e informalidad pero siempre garantizando el principio de defensa y el debido proceso.


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NOTA (4):


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En abono a la tesis expuesta anteriormente, es importante tomar en cuenta lo que esta Procuraduría ha señalado en relación con la aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública:


"II. Aplicación supletoria de la Ley General de Administración Pública


La Ley General de la Administración Pública regula todo lo relativo a la actividad de la Administración Pública, su estructuración y organización en sus relaciones con los administrados, y entre los distintos órganos y entes que la conforman.


Los principios generales y normas reguladoras del procedimiento administrativo se establecen en esta Ley con el fin de "asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico" (6).


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NOTA (6): Artículo 214, Ley General de la Administración Pública.


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Dentro de este orden de ideas, la disposición del artículo 229 de la Ley de marras indica que la normativa de su Libro Segundo "regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga", es decir que salvo procedimiento especial estipulado, rige en forma supletoria la regulación de la Ley General de la Administración Pública. A lo anterior se añade el hecho de que con la promulgación de esta Ley, fueron derogadas todas las disposiciones anteriores que establecían o regulaban procedimientos administrativos de carácter general, o cuya especialidad no resultare de la índole de la materia que regulasen.


Ciertos supuestos fueron exceptuados de la aplicación de esa Ley en lo relativo a procedimiento administrativo, según su artículo 367. A este respecto, la Sala Constitucional ha indicado:


"Que el artículo 367 inciso 2) de la Ley General exceptúa de la aplicación de la misma, en lo relativo a procedimiento administrativo, una serie de situaciones señaladas expresamente en ocho incisos, sin que se observe cómo tal exclusión pueda infringirlos artículos de la Convención que apunta el accionante. Dichas disposiciones establecen el derecho de acceso al Poder Judicial, el principio de presunción de inocencia y las garantías mínimas a que tiene derecho toda persona dentro de los procesos judiciales (artículo 8), y el derecho a recurrir a la vía del amparo cuando existieren actos que violen sus derechos fundamentales (artículo25). Es evidente que la infracción que le imputa el accionante al artículo 367 inciso 2) de la Ley General no existe frente a los indicados artículos, pues de ninguna manera se refieren a la situación planteada. En todos los procesos administrativos existe la posibilidad de recurrir al Poder Judicial, aún en los excluidos de la aplicación de la Ley General en cuanto al procedimiento administrativo, y la vía del amparo está abierta frente a eventuales violaciones de derechos fundamentales. Las situaciones exceptuadas poseen propio procedimiento en la ley o el reglamento, y, de todos modos, supletoriamente se les aplica la propia Ley General en lo no dispuesto expresamente (artículo 368 de dicha Ley General)" (Voto 617-90 de 5 de junio de 1990).


En el mismo sentido:


"Los numerales 20 y 21 del Reglamento a la Ley de Licores (que, por razones de conveniencia, examinaremos primero) disponen: (...) En criterio del accionante, estos preceptos son inconstitucionales, en cuanto -al sujetar la suspensión o cierre un establecimiento de venta y consumo de licores al procedimiento contemplado en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública- el Poder Ejecutivo, arrogándose una competencia que había expirado ya por el vencimiento del plazo a que se refiere el artículo 367.2.h de ese mismo texto normativo, hizo nugatoria la exclusión que ese mismo Poder había dispuesto previamente, cuando aún tenía la potestad de hacerlo, en el decreto ejecutivo nº 9469-P de 18 de diciembre de 1978. Sostiene que este último constituye un "decreto con rango de ley", que no podía ser variado a posteriori por un reglamento de rango normativo inferior. Por su parte, la Procuraduría General de la República objeta esta afirmación (por estimar inexistente la indicada figura jurídica) y afirma que la remisión que hace el reglamento impugnado al procedimiento de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) más bien redunda en una mayor y mejor tutela de los derechos de los eventuales afectados con la aplicación de las normas cuestionadas. De inicio, es necesario recordar que -como exigencia de su admisibilidad- el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala que "Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado." Sobre este particular, ha explicado la Sala: "Es preciso (...) que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado, esto es, que con la declaratoria de inconstitucionalidad que eventualmente realice la Sala, el accionante obtenga un beneficio dentro del proceso o procedimiento subyacente a dicha acción, sin que necesariamente ello signifique la obtención plena de sus pretensiones dentro del asunto previo." (Nº1468-90 de las 15:45 hrs del 30 de octubre de 1990). "Entre el juicio base y la acción de inconstitucionalidad debe existir una conexidad tal, que la primera de ser acogida, incida en forma directa en el juicio base, como un remedio procesal más a favor de los derechos de la parte..." (Nº2592-93 de las 15:54 hrs del 8 de junio de 1993). A la luz de lo expresado, cabe preguntar: ¿Cuál sería el beneficio que obtendría el accionante en el sub lite de la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas bajo examen? Nótese, en primer término, que el vicio que se acusa (remisión al procedimiento de la LGAP) estaría contenido solamente en el numeral 21 del Reglamento a la Ley de Licores, no así en el 20. Desde esta óptica, la eventual inaplicabilidad del primero no impediría la suspensión o cierre del establecimiento denominado "Benigan's" dentro de lo que es aquí asunto previo, sino que - únicamente- pondría en tela de juicio cuáles deberían ser los trámites a seguir por parte de la Gobernación de San José para lograrlo. Y es que resulta indispensable recordar que la Ley de Licores, nº 10 de 7 de octubre de 1936, no contiene una definición de ese procedimiento. Sólo este hecho ya torna cuestionable, en primer lugar, que el Poder Ejecutivo haya pretendido excluir a esa ley de la aplicación del Libro Segundo de la LGAP, porque el requisito para hacerlo (conforme a su numeral 367.2.h) lo era que los procedimientos exceptuados estuviesen regulados en sus respectivas leyes especiales. Pero, en realidad, la cuestión medular es que -conforme lo ha dicho reiteradamente la Sala- la laguna procesal en que pueda incurrir una determinada legislación en lo que se refiere a cómo se debe tramitar la emisión de un acto que deniegue o revoque derechos a los administrados, debe solventarse -precisamente- a través del procedimiento del Libro Segundo de la LGAP (al respecto, puede consultarse, entre otras, la sentencia nº 5184-96 de las 16:48 hrs del 2 de octubre de 1996). Dicho de otro modo: si la presente acción de inconstitucionalidad es declarada sin lugar en cuanto a este extremo, se deberá continuar aplicando a la suspensión o cierre de expendios de licores (bajo los supuestos del artículo 20 citado), el trámite de la LGAP; y si se declara con lugar, también." (Voto 5653-97 de 16 de setiembre de 1997). Los resaltados en las anteriores resoluciones son añadidos.


Se infiere de lo dicho por el Tribunal Constitucional, que tales exclusiones no son absolutas pues las normas del procedimiento administrativo reguladas en la Ley General de la Administración Pública son aplicables como garantía de respeto de los derechos del administrado, en especial, del debido proceso. A la luz de esta afirmación, dicha ley se aplica en forma supletoria aún en los procedimientos regulados en forma independiente.


Igual criterio ha sido externado por esta Procuraduría:


"En cuanto al segundo aspecto mencionado en la letra b) relativo a si la aplicación de la Ley General de la Administración Pública excluye la aplicación del Código Municipal o viceversa, debemos expresar lo siguiente: en materia de procedimientos se aplica el Código Municipal con exclusión de la Ley General de la Administración Pública, cuando la especialidad de la materia municipal así lo exija; de manera que cuando no estemos en presencia de dicha exigencia, por la índole de la materia, debe regir en materia de procedimientos, la Ley General de la Administración Pública, según se desprende del artículo 367.1 de la Ley General de la Administración Pública, con las excepciones previstas por el mismo artículo en su inciso 2). En el sentido expresado, de conformidad con los decretos ejecutivos 8979-P y 9469-P, en su orden, de 28 de agosto y de 18 de diciembre, ambos de 1978, la especialidad de la materia municipal en materia de procedimientos excluye la aplicación de la Ley General de la Administración Pública; no obstante, en caso de duda esta ley prevalece sobre el Código Municipal, y en materia de interpretación, informa el Código Municipal orientando su aplicación." (Dictamen C-122-91 del 15 de julio de 1991).


En abono de esta tesis, mediante dictamen C-173-95 se indicó:


"Así las cosas, en cuanto a procedimiento debe acudirse al señalado en la Ley General de la Administración Pública en los siguientes casos:


1- Cuando no se trate de materia expresamente excluida por el artículo 367 y los Decretos concordantes.


2- Cuando se trate de materia excluida, pero sin procedimiento especial regulado.


3- Cuando se trate de materia excluida pero el procedimiento especial no garantice el debido proceso. Acerca de los alcances del debido proceso, puede consultarse el voto 1732-92 de la Sala Constitucional.


4- Como fuente supletoria se aplicará en el caso de materia excluida sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda prevalece sobre la materia excluida. También en materia de interpretación informa orientando la aplicación."


A mayor abundamiento, la propia Sala ha aplicado la Ley General de la Administración Pública en relación con la Ley de Migración.


"Se desprende con suficiente claridad, que acatar las vías establecidas en la Ley General de la Administración Pública, para la supresión de derechos subjetivos es vinculante para el Estado. Dichos procedimientos pueden estar referidos a dos situaciones: la revocación y la nulidad absoluta. En lo que a la revocación se refiere, dispone el artículo 155, en lo que interesa: "1. La revocación de un acto declaratorio de derechos subjetivos deberá hacerse por el jerarca del ente respectivo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (sic)." Si bien es cierto, el artículo 54 de la Ley General de Migración y Extranjería, otorga la potestad de cancelar la permanecia o residencia de un extranjero en el país, al Ministro de Gobernación, jerarca del ente, se omitieron los demás requisitos que exige la norma de la Ley de la Administración Pública, principalmente el dictamen de la Procuraduría. Asimismo, el artículo 173 de esa misma Ley, se refiere al caso concreto de la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto en que se otorgó un derecho, exigiendo también el dictamen previo de la Procuraduría General de la República, para anular el acto declarativo de derechos en vía administrativa. Inclusive, en el párrafo quinto del numeral 173, se sanciona la inobservancia del procedimiento con nulidad absoluta. En conclusión, cuando el Ministerio de Gobernación confiere la residencia o permite la permanencia de un extranjero en el país, conforme al Título Tercero de la Ley General de Migración y Extranjería, es evidente que la Administración está confiriendo un derecho subjetivo en favor del extranjero, y consecuentemente, está impedida para, por acto propio, cancelar esa residencia o permanencia. Existe en estos casos, una limitación para la Administración, impuesta por los artículos 11 y 34 de la Constitución Política desarrollada en el ordenamiento administrativo por los artículos 308, 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que la potestad conferida al Ministerio de Gobernación en el artículo 54 de la Ley en cuestión es inconstitucional y así debe declararse." (Voto 2754-93 de 15 de junio de 1998)" (Lo destacado en negrita es del original).


Con fundamento en lo anterior, podemos colegir que tomando en consideración las circunstancias que rodean al numeral 139 del Código de la Niñez y la Adolescencia, verbigracia la informalidad del recurso y el interés superior de los menores de edad, resulta armónico interpretar ese artículo con base en la Ley General de la Administración Pública en el sentido de que el recurso de apelación debe ser presentado ante la oficina local que dictó la media precautoria, la cual se encargará -sin que pueda denegar o admitir el recurso- de elevarlo ante el superior para la resolución que en derecho corresponda, previo emplazamiento a las partes para que hagan valer sus derechos.


V. CONCLUSIONES:


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


1.- El artículo 139 del Código de la Niñez y la Adolescencia, establece la posibilidad de interponer recurso de apelación en contra de la adopción de medidas precautorias.


2.- Para tales efectos, se dispone que el recurso puede ser planteado de forma verbal o por escrito, dentro del plazo de cuarenta y ocho horas.


3.- En consecuencia, como forma de garantizar el debido proceso del interesado, tomando en cuenta las circunstancias para interponer el recurso de apelación; y en observancia de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y los principios procesales contenidos en el Código de la Niñez y la Adolescencia y en la Ley General de la Administración Pública -de aplicación supletoria como norma más favorable para la persona menor de edad según los criterios que caracterizan su interés superior-, se concluye que en relación con las adopción de medidas precautorias, la decisión se impugna ante la oficina local que dictó el acto, la cual se encargará de elevar el asunto- previo emplazamiento a las partes- ante la Presidencia Ejecutiva quien resolverá el asunto en su condición de superior jerárquico que agota la vía administrativa.


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De la señora Presidenta Ejecutiva del Patronato Nacional de la Infancia, deferentemente suscribe,


Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy


PROCURADORA ADJUNTA a.i.


ACACHA.