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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 123
 
  Dictamen : 123 del 16/06/1999   

 


C- 123-99


San José, 16 de junio de 1999


 


Licenciado


Víctor Morales Mora


Ministro


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


S. D.


 


Estimado señor:


   Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, me permito dar respuesta a su Oficio DMT-00378-99 de 4 de mayo de 1999, mediante el cual, consulta a este Despacho acerca de la posible "viabilidad jurídica de autorizar la sobreposición de horario, como excepción, a los médicos miembros de la Junta Médica Calificadora de la Incapacidad para el Trabajo" dadas las consideraciones que a continuación se transcriben:


"La Junta Médica Calificadora de la Incapacidad para el Trabajo, (JMCIT) establecida en el artículo 262 de la Ley 6727, ha venido sesionando desde su creación en 1982, dos veces por semana a las 11 a.m., en las instalaciones de la Unidad de Prestaciones Sanitarias del Instituto Nacional de Seguros, atendiendo a los pacientes que solicitan sus servicios, según lo establecido en la citada ley. El año transanterior, a raíz de una consulta de la Junta Directiva del Consejo de Salud Ocupacional a este Despacho y la cual fue remitida a la Contraloría General de la República, se concluyó que el horario establecía problemas de sobreposición para algunos de los miembros, oficio DAJ-0159 del 29 de enero de 1997.El 26 de noviembre de 1996, oficio JMTC- S-005-96, la citada Junta remitió un informe al entonces Ministro de Trabajo, en donde establecía una serie de consideraciones, que deberían de tomarse en cuenta a la hora de analizar ese tema. Lamentablemente estos aspectos no fueron remitidos a la Contraloría para su análisis. Así mismo, al recibir la copia de la respuesta de la Contraloría mediante oficio DM-357 del 19 de febrero de 1997, la Junta Médica, mediante oficio JMCIT-001-97, le solicita a la Asesoría Legal del Despacho del Ministro de Trabajo, a quién el señor Farid Ayales en su calidad de Ministro designó para atender el asunto, que se realizaran los ajustes respectivos por parte de ese Ministerio, dado que ya estaban citados los pacientes de 12 meses adelantados en el horario establecido y no existían mecanismos efectivos para comunicarles el respectivo cambio de horario. No obstante, a la fecha no se ha dado la atención respectiva, por lo cual, muchos de los problemas y situaciones siguieron prevaleciendo. Al inicio de nuestra gestión y a instancias de la misma Junta, decidimos crear una Comisión de Trabajo, para presentar en un plazo de 3 meses, soluciones concretas a los problemas que se detectaron en el pasado, que obstaculizaban el cumplimiento de las labores que la ley le establece a esa Junta. Durante las primeras sesiones de trabajo del mencionado grupo, en la cual se invitaron y participaron todos los sectores involucrados e interesados (trabajadores, INS, Defensoría de los Habitantes, Consejo de Salud Ocupacional , Ministerio de Trabajo, Patronos y Junta Médica) se determinó que por diferentes circunstancias de peso, y en particular porque a la fecha, según me informó dicha Junta, ya se han conferido citas por todo el año 1999, así como la necesidad de contar con el equipo técnico y humano en el momento de hacer la valoración de los pacientes (lo que sólo puede ser en horas hábiles) la Junta debería continuar con sus sesiones en el horario de las 11 a.m. Consideramos que introduciendo una serie de cambios que este grupo ha recomendado y de ser posible, manteniendo el horario actual, nos permitirá acabar con la lista de espera de alrededor de un año y mejorar la calidad de la labor de esta importante Junta de Profesionales en Medicina realiza. Asimismo, y como excepción a lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Administración Financiera de la República, se contemplan a los médicos en el ejercicio de su profesión."(sic) Lo resaltado en negrilla no es del texto original)


   En efecto, de acuerdo con el Oficio DAJ-0290 de 16 de febrero de 1999, la Contraloría General de la República sostuvo que, como los integrantes de la Junta Médica Calificadora "no son miembros "ex - officio" sino más bien, de las instituciones que deben ser representadas, su asistencia solo puede ser remunerada con dietas, si las sesiones se realizan fuera del horario ordinario de la Administración Pública, para la cual laboran."


I.- JUNTA MEDICA CALIFICADORA:


   De conformidad con los artículos 261, 262, 263 y siguientes del Código de Trabajo(1), la Junta Médica Calificadora es un órgano colegiado adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, compuesto por cinco miembros, en la que deberán estar representados, tanto el citado ente ministerial como el de Salud Pública; asimismo, debe estar representado por el Colegio de Médicos y Cirujanos, el Instituto Nacional de Seguros y los trabajadores, con la finalidad de conocer recursos que interponen los empleados o funcionarios que no se encuentren de acuerdo con el dictamen médico vertido por el Instituto Nacional de Seguros, respecto de su incapacidad para trabajar.


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Nota (1): Reformado por la Ley N° 6727 de 9 de marzo de 1982.


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   En lo que atañe al presente estudio, hay que destacar lo dispuesto por el recién citado numeral 263, en cuanto que, para ser miembro del indicado órgano "técnico", se requiere, entre otros, el "ser médico inscrito en el Colegio de Médicos y Cirujanos", y tener experiencia suficiente en materias médicas que se relacionen con la medicina del trabajo.


   Por otra parte, el artículo 12 del Reglamento (2) de las enunciadas disposiciones legales, establece las funciones que compete a dicha Junta, a saber:


"a) Recibir, dar curso, fijar citas y pronunciamientos sobre los recursos de revisión interpuestos por el trabajador que esté en desacuerdo con el dictamen médico final expedido por el Instituto Nacional de Seguros: b) Examinar pacientes y verter los dictámenes médicos; c) Firmar los dictámenes y certificaciones médicas del caso; y e) Cualquier otra fusión acorde con su naturaleza y finalidad."


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Nota (2): No. 15054-TSS de 16 de noviembre de 1983.


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   Asimismo, por el carácter de las tareas encomendadas a ese Instituto pluralista, en donde media la urgente necesidad de la atención a la salud física y psíquica del trabajador, esa normativa reglamentaria prevé plazos para fijar las citas de los recurrentes así como la emisión de los dictámenes respectivos,(3) los cuales, deberá la Junta hacerlo, en un término que no sobrepase los ocho días, lo que en acatamiento del espíritu del título IV del referido Código, sus disposiciones resultan ser de orden público.


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Nota (3): Vid. artículos 18 y 19 Ibid.


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II.- OPINION JURIDICA NO. 004-99 DE 7 DE ENERO DE 1999


   De lo reseñado en la sección que antecede, es claro que el papel que tienen los médicos en ese organismo colegiado, tiene que ver con la actividad de su profesión, y desde esa óptica fáctica, lleva razón su Despacho cuando expresa que, "lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera exceptúa a los médicos en el ejercicio de su profesión." Circunstancia que ya ha sido analizada por esta Procuraduría General de la República, mediante la Opinión Jurídica No. 004-99 de 7 de enero de 1999 que, en lo conducente, dice:


"Sobre este particular, el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone lo siguiente: "(...)" Por su parte, el numeral 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, establece que: "(...)" Como puede observarse, ambas normas establecen una similar prohibición, así como distintas excepciones a la limitación que contienen. La primera de ellas establece un impedimento para devengar dos o más sueldos. La segunda apunta a la imposibilidad jurídica para el desempeño simultáneo de más de un cargo dentro de la Administración Pública.


   En el caso del artículo 15, tal prohibición solamente puede solventarse cuando se trata de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre todos los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria. Por su lado, el numeral 49 establece la salvedad a la prohibición dicha, básicamente cuando se está en la hipótesis de profesores o maestros en cuanto a funciones docentes, o médicos en razón del ejercicio de su profesión. Además, de la lectura de ambas normas, esto es, del sólo significado de las palabras con que están redactadas, no parece existir problema alguno en cuanto a la comprensión de cuál fue la intención o finalidad que dio lugar a su promulgación. Sin embargo, es preciso aclarar en este caso particular, un aspecto que podría inducir a error en la aplicación de dichas normas. Se trata de si ocurre o no una eventual conexidad entre ambos preceptos, de modo que deban complementarse uno al otro en su aplicación, o si por el contrario, se trata de normas independientes. Un análisis en ese sentido implica el estudio de elementos extrínsecos a la letra de la ley, tales como las actas legislativas, donde constan las discusiones y opiniones referentes a esos preceptos normativos, de manera tal que se favorezca una correcta orientación en la determinación de la verdadera intención de la ley. Sin embargo, en el caso de las referidas normas, esa labor se torna imposible, dada la ausencia de dichas herramientas de tan reconocida utilidad en la interpretación de los textos legales. No obstante, de la sola letra de las mencionadas normas, puede afirmarse que se trata de dos preceptos prohibitivos, con particulares excepciones al impedimento que las mismas establecen. En el caso del artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se dispone sobre la imposibilidad de devengar dos o más sueldos dentro de dicho sector, con la salvedad que se trate de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre los puestos desempeñados no sobrepase la jornada ordinaria. El artículo 49, por su parte, imposibilita el desempeño simultáneo de más de un cargo remunerado en dicho sector. Las excepciones a la referida prohibición se establecen en factores distintos de los contenidos en el artículo 15, ya que en el caso del 49, lo fundamental es una determinada profesión, concretamente, los profesores o maestros en cuanto a funciones docentes y los médicos en razón del ejercicio de su profesión. Como puede verse, para que un servidor, en general, pueda devengar dos o más sueldos, debe sujetarse a lo establecido en el artículo 15. Empero, de conformidad con lo establecido en la norma 49, en tratándose de profesores o maestros en cuanto a funciones docentes, o bien de médicos en razón del ejercicio de su profesión, pueden desempeñar más de un cargo remunerado en la Administración Pública, y por ende, devengar dos sueldos. Así las cosas, puede verse de conformidad con lo expuesto, que los artículos 15 y 49 de reiterada mención, son normas independientes, razón por la cual, no es jurídicamente procedente la combinación de sus preceptos. Consecuentemente, no resulta atendible el cumplimiento de los requerimientos del artículo 15, para que operen las salvedades del 49, ya que, de acuerdo con esta última norma, el hecho de tratarse de profesores o maestros en funciones docentes, o de médicos en razón del ejercicio de su profesión, la dispensa del impedimento para desempeñar más de un cargo remunerado en la Administración Pública. Todos los demás servidores que no posean la condición de los anteriores, únicamente pueden devengar más de un sueldo, si la relación ocurre en puestos distintos, sin superposición de horarios y que entre los cargos desempeñados no se sobrepase la jornada ordinaria. Además, cabe mencionar, con buen fundamento, que las excepciones establecidas en el artículo 49 que permiten el ejercicio de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, ciertamente se dispusieron hacia un útil objetivo. En el caso de los profesores o maestros y de los médicos, debe tenerse presente la importancia de su función. Tanto la educación como la salud son bienes de indudable interés público, en los que la tutela del Estado ha sido reconocida constitucional y legalmente. Por ello, es función esencial del Estado velar para que dichas disciplinas alcancen el mayor desarrollo posible. En esa dirección, el legislador ha previsto el aprovechamiento racional del recurso humano disponible, por lo cual, en tratándose de profesores o maestros en cuanto a la función docente, y del médico en el ejercicio de su profesión, dispuso permitir, por vía de excepción, el desempeño simultáneo de más de un cargo remunerado en la Administración Pública. Tal dispensa no sólo ha sido establecida mediante el citado artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, sino también en otros instrumentos del ordenamiento administrativo, tales como el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en donde se establece una prohibición para el desempeño de otro empleo o cargo público, con la salvedad de los cargos docentes, o bien, el caso del inciso 3 del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que prohíbe a todos los funcionarios y empleados de dicho poder, desempeñar cualquier otro empleo público, excepto cuando se trate del cargo de profesor en escuelas universitarias, siempre que el Consejo Superior del Poder Judicial lo autorice, y que las horas lectivas a impartir en horas laborales no excedan de cinco por semana. En igual dirección apunta el numeral 32 de la Ley No. 3013 de 9 de agosto de 1962 (Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, al disponer lo siguiente:


(...)"


(Lo resaltado no es del texto original)


   En efecto, como se ha podido observar claramente del texto que se transcribe, la prohibición que contiene el mencionado artículo 49, de laborar más de un cargo remunerado en la Administración Pública no se les extiende a los médicos y docentes, al igual que lo hace el artículo 32 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos (4); siendo el legislador en este tema, consecuente con las disposiciones que contienen los artículos 21 y el Título VII de la Constitución Política, mediante los cuales, se tutelan los derechos a la salud y a la enseñanza del ciudadano costarricense, supuestos que son importantes para alcanzar, en lo mayormente posible, una sociedad digna, educada y sana.(5) Así, lo ha subrayado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, cuando al tocar el primer supuesto, dice:


“…Doctrina y filosofía a través de todos los tiempos han definido a la vida como el bien más grande que pueda y deba ser tutelado por las leyes, y se le hado el rango de valor principal dentro de la escala de los derechos del hombre, lo cual tiene su razón de ser pues sin ella todos los demás derechos resultarían inútiles, y precisamente en esa medida es que debe ser especialmente protegida por el Ordenamiento jurídico. En nuestro caso particular, la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde velar por la salud pública, impidiendo que se atente contra ella." (Ver, Voto No. 5130-94 de 07 de setiembre de 1994) (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)


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Nota (4): Ley No 3019 de 9 de agosto de 1962, que en lo que interesa, el artículo 32 dice: "Ningún médico podrá prestarle servicios remunerados al Estado en más de dos cargos en instituciones autónomas, estatales o semiautónomas, estatales o semiautónomas. La jornada de trabajo en cada puesto será de ocho horas y las mínimas de cuatro horas. La remuneración por los servicios médicos en dichas instituciones será la que establezca el Estatuto de Servicio Médicos, siempre y cuando no exista, en el desempeño de los cargos superposición horaria...(...) La limitación le rige para las actividades médicas de índole docente..."


Nota (5): En el mismo sentido, ver O.J. 013-99 de 27 de enero de 1999


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III.- FONDO DE LA CONSULTA:


   Pues bien, se consulta sobre la posible "viabilidad jurídica de autorizar la sobreposición de horario, como excepción, a los médicos miembros de la Junta Médica Calificadora de la Incapacidad para el Trabajo" que ocupan otros cargos en la Administración Pública.


   Como se indicó arriba, la norma que autoriza los profesionales en medicina, a ocupar dos cargos remunerados en el sector público es la que refiere el artículo 49 que, en lo que interesa, dice:


"Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente más de un cargo remunerado de la Administración Pública, ni recibir más de un giro por concepto de sueldos. Quedan a salvo, de esta prohibición los profesores o maestros, en cuanto a funciones docentes, los médicos en razón del ejercicio de su profesión...." (Lo resaltado no es del texto original)


   No obstante, lo explicado sobre la salvedad de marras, ello, naturalmente, no cubre a la hipótesis planteada en su consulta, es decir, a la "superposición horaria" como excepción para que los médicos puedan asistir, en tiempo de funciones del cargo público, a las sesiones de la Junta Médica Calificadora, con pago de dietas. Esta situación no la prevé el referido artículo 49, ni lo ha tenido en mente el legislador al promulgarlo. En tal sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública en Opinión Jurídica No. O.J.013-99 de 27 de enero de 1990, indicó:


"No obstante, tal posibilidad debe interpretarse dentro de los cánones normales de una determinada relación de servicios, verbigracia, no sería factible que un funcionario médico o docente aceptara un cargo que se superpone a la jornada de trabajo de la anterior relación, pues se estaría ante un contrasentido jurídico y fáctico, lo que naturalmente, esa clase de circunstancia no la tuvo en mente el legislador al crear, el tantas veces citado, artículo 49, sino de presupuestos regulares que sirven para alcanzar el efectivo y eficiente servicio de la salud y de la educación..." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)


   De todas maneras, lo razonado queda previsto en el numeral 32 de la Ley Orgánica de Médicos y Cirujanos de mención, que en lo que concierne dice:


"Ningún Médico podrá prestarle servicios remunerados al Estado en más de dos cargos en instituciones autónomas, estatales o semiautónomas. La jornada de trabajo en cada puesto será de ocho horas y las mínimas de cuatro horas. La remuneración por los servicios médicos en dichas instituciones será la que establezca el Estatuto de Servicios Médicos, siempre y cuando no exista, en el desempeño de los cargos superposición horaria. (...) (Lo resaltado en negrilla no es del texto)


   En resumen, de conformidad con el citado artículo 32 y razones expuestas en lo que se acababa de transcribir, no sería jurídicamente posible que los médicos de la Junta Médica Calificadora, al ocupar dos cargos remunerados en la Administración Pública se superpusieran las jornadas de trabajo entre ambos puestos, ya que se estaría violentando la letra de la recién apuntada normativa.


V.- CONCLUSION:


   En virtud del principio de legalidad que rige a la Administración Pública, no procede autorizar (con pago de dietas) la sobreposición de horario, como excepción, a los médicos miembros de la Junta Médica Calificadora de la Incapacidad para el Trabajo" que ocupan otros cargos en la Administración Pública, por disponerlo así, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos.


   De Usted, con toda consideración,


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA ADJUNTA


LMGP/gvv