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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 094
 
  Dictamen : 094 del 20/05/1999   

C-094-1999


San José, 20 de mayo de 1999


 


Ingeniero


Carlos Hernández Córdoba


Director Ejecutivo a.i.


Oficina del Arroz


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio número D.E. 154-99 del 22 de abril de 1999, a través del cual consulta a este órgano superior consultivo técnico-jurídico, si se puede o no aprobar una acta cuando la sesión se realiza con el quórum mínimo y uno de ellos se abstiene de votar.


I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA PLANTEADA.


A.- CRITERIO DEL CONSULTANTE.


    No se puede aprobar un acta cuando la sesión se realiza con el quórum mínimo, o sea cinco miembros, y uno de ellos se abstiene de votar, ya que al quedar cuatro no habría quórum.


B.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL DE LA OFICINA DEL ARROZ.


    Según lo que indica la Licenciada Heidy Cunningham Lucas, Asesora Legal de la Oficina del Arroz, en su oficio número A.L. 020-99 del 22 de abril del año en curso, la Junta Directiva de la Oficina del Arroz es un órgano colegiado típico, el cual actúa no sólo regido por lo que disponga la Ley número 7014 de 14 de noviembre de 1985, sino que también, y sobre todo en ausencia de norma expresa, por lo que establece, para los órganos colegiados, la Ley General de la Administración Pública.


    Por otra parte, tratándose del acta de la Junta Directiva, no se requiere que ésta sea aprobada por la totalidad de los miembros que forman el quórum; "...toda vez que el artículo 32 del Reglamento a la Ley de la Oficina del Arroz dispone que los acuerdos se tomarán por simple mayoría de los miembros presentes y no por la totalidad, motivo por el cual si en una sesión se encuentra el quórum necesario para sesionar -cinco personas- y uno de ellos se abstiene de votar, el acuerdo en que se aprueba el acta, siempre y cuando sea por mayoría de los miembros presentes, es un acto administrativo válido y eficaz".


II.- NORMATIVA APLICABLE.


A.- Ley número 7014 de 28 de noviembre de 1985, Ley de Creación de la Oficina del Arroz.


"Artículo 12.- La Oficina tendrá una junta directiva compuesta por


nueve miembros y un fiscal, de nombramiento de la Asamblea,


integrada de la siguiente manera:


a) El Ministro de Agricultura o su representante.


b) El Ministro de Economía y Comercio o su representante.


c) Un representante del Sistema Bancario Nacional, que deberá ser


un gerente.


ch) Tres representantes de los beneficiadores.


d) Tres representantes de los productores (uno por cada una de


las zonas productoras de arroz más importantes del país), elegidos


de conformidad con el artículo siguiente. Por lo menos uno de ellos


deberá ser representante de las cooperativas de productores, para


lo cual los tres se rotarán, de acuerdo con la zona que


corresponda, a fin de garantizar la mayor representatividad


posible".


"Artículo 15.- El quórum de la Junta Directiva lo formarán cinco


de sus miembros".


B.- Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública.


"Artículo 53.-


1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano


colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes. 2. Si


no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda


convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la


primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de


media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera


parte de sus miembros".


"Artículo 54.-


(...)


3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los


miembros asistentes".


"Artículo 56.-


1. De cada sesión se levantará una acta, que contendrá la


indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias


de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales


de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el


contenido de los acuerdos. 2. Las actas se aprobarán en la


siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de


firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que


los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos


tercios de la totalidad de los miembros del Colegio. 3. Las actas


serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que


hubieren hecho constar su voto disidente".


"Artículo 57.-


1. Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el


acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo


justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades


que, en su caso, pudiera derivarse de los acuerdos".


C.- Reglamento a la Ley de Creación de la Oficina del Arroz y sus reformas.


"Artículo 31.- El quórum de la Junta Directiva lo formarán cinco


de sus miembros..."


"Artículo 32.- Los acuerdos de la Junta Directiva se tomarán por


simple mayoría de los miembros presentes. En caso de empate el


presidente o quien lo sustituya tendrá doble voto. Los acuerdos


serán aprobados en la siguiente sesión excepto en los casos que


expresamente se declaren como acuerdos firmes".


III.- SOBRE EL ASUNTO PLANTEADO.


    El problema que se plantea en la consulta, es si la abstención de uno de los miembros de la Junta Directiva, al momento de aprobar el acta, tiene el efecto o no de romper el quórum cuando el órgano colegiado está sesionado con el número mínimo de miembros para su conformación. Con el propósito de aclarar la situación, se hace necesario precisar algunos conceptos para la correcta solución de la cuestión.


    En primer lugar, se debe señalar que la aprobación del acta es un acto administrativo de gran importancia en los órganos colegiados. Por una parte, con su aprobación adquieren firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, salvo que se hayan sólo declarado firmes. Por la otra, la validez y eficacia del acta condiciona la de los acuerdos adoptados.


    Sobre el particular, Eduardo Ortiz Ortiz,(1) señala:


" Lo más importante de un acta es su función respecto del acto


colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad


substantiam y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo


del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En


tal condición es causa del efecto adscrito al acto colegial con


igual fuerza determinante que el voto de mayoría y la proclamación


de este último. Si el acta falta, la deliberación no existe y por


ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta existe, es


también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas


tendrá el acto colegiado para producir efectos jurídicos. Si el


acta es anulada o se pierde la oportunidad para sanearla o


convalidarla, desaparece el acto colegial que documenta. Puede


afirmarse, por ello, que el acta condiciona no sólo la existencia


sino también la eficacia y la validez de la deliberación colegial".


"...El acto colegial, en síntesis, es el resultado de momentos


procedimentales claramente distinguibles, e igualmente importantes


para su formación: la votación de mayoría, y las actas fieles de


lo votado. Si falta uno de tales elementos o momentos, el acto


colegial no existe y si uno cualquiera es nulo o ineficaz, igual


defecto padecerá el acto colegiado. Es esta la peculiaridad del


acto colegiado en su estructura: el ser no sólo un acto complejo


(votación mayoritaria) sino, además, un acto compuesto por otros


dos , la proclamación y la documentación del voto, igualmente


importantes que este último para producir el efecto final".



NOTA (1): ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Tomo III, tesis 7, La Organización Colegial, Facultad de Derecho,


Universidad de Costa Rica, material poligrafiado, páginas 11, 13 y 14. Citado en el dictamen Dictamen C-018-99 del 26 de enero de 1999.



    Al estar referido el contenido del acta a la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado la sesión, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos, su discusión, en el momento procesal oportuno, debe contraerse a su forma o redacción y a examinar si contiene todo y sólo aquello en que se ocupó el órgano en la sesión a que se refiere. Es por ello, que cuanto se somete a discusión el acta, como acto previo a su aprobación, a los miembros del órgano no les está permitido reabrir las discusión sobre los acuerdos adoptados, sino que sus intervenciones han de orientarse a verificar de si el acta contiene los puntos arriba señalados.


    En segundo término, el quórum es el número mínimo de miembros que se necesita para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente. Al respecto, en otros dictámenes, hemos señalado:


" El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de


miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione


regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano


estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un


el elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La


integración del órgano colegiado con el número de miembros


previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de


la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que


el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos


administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182. 2, de


la Ley General de la Administración Pública). De ahí, entonces, la


importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por


ley".(2)


 



NOTA (2): Dictamen C-136-88 del 17 de agosto de 1988, reiterado en la O. J. del 19 de marzo de 1998.


 



    Con base en lo anterior, al existir quórum el órgano colegiado está habilitado para ejercer la competencia, es decir, para deliberar y adoptar acuerdos. A este tipo de quórum, la doctrina italiana, lo llama esctructural, a diferencia del funcional, que se refiere al número de miembros necesario para adoptar las decisiones; o del integral, que exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de las reuniones y la de los acuerdos de los órganos colegiados.(3)


 



NOTA (3): MUNOZ QUESADA (Hugo A.) Las Comisiones Legislativas Plenas, San José, CICAP/ Centro para la Democracia, 1º edición, 1994,


página 122.


 



    En tercer término, la abstención es un instituto propio de los órganos políticos o parlamentarios, cuya finalidad es crear una tercera alternativa, cuando en el seno de un órgano colegiado, se pretende adoptar una decisión. En este caso, el voto del miembro no es ni afirmativo ni negativo, sino que constituye una no manifestación sobre el asunto que ha sido puesto a votación.(4)


 



NOTA (4): Hablamos de una no manifestación sobre la votación y no sobre la deliberación, porque en el seno de los órganos colegiados los


miembros que se abstienen pueden expresar sus puntos de vista sobre el asunto que se discute, como ocurre en algunos parlamentos o en los


organismos internacionales (Asamblea General de Naciones Unidas o en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).



    Sobre este aspecto, hemos expresado, en otras ocasiones, lo siguiente:


" Dice CABANELLAS que la palabra 'abstención' tiene más 'frecuente


aplicación en el Derecho Político y en el Parlamentario. (...) ;


en el segundo , cuando no se emite el voto que corresponde por los


representantes, unas veces como protesta, otras como


obstruccionismo y las más para evitar una manifestación concreta


ante determinado asunto o cuestión planteada en el parlamento'


CABANELLAS (Guillermo). Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires,


Bibliográfica OMEBA, sexta edición, Tomo I, 1968, p. 24."


" La abstención se toma en consideración para determinar el quórum


pero no funciona como un voto en contra. Si los votos a favor


alcanzan la mayoría absoluta el acuerdo se toma".(5)



NOTA (5): Dictamen C-250-98 del 24 de noviembre de 1998.


 



    Con base en lo anterior, y considerando que la Junta Directiva de la Oficina del Arroz está conformada por nueve miembros y un fiscal (artículo 12 de la Ley y 23 del Reglamento), que su quórum lo forman cinco de sus miembros ( artículo 15 de la Ley y 31 del Reglamento), y que los acuerdos se adoptan por simple mayoría de los presentes (artículo 32 del Reglamento), si hay cinco presentes puede sesionar válidamente, es decir, está habilitada para realizar las deliberaciones sobre los asuntos que figuran en el orden del día (artículo 54, inciso 4, de la Ley General de la Administración Pública) y adoptar los acuerdos respectivos.


    Ahora bien, el hecho de que uno de sus miembros se abstenga(6) de votar sobre un determinado asunto, como ocurre cuando se somete a aprobación el acta, no tiene el efecto de romper el quórum ( impedir que el órgano pueda continuar sesionando válidamente). Por lo tanto, la abstención debe computarse para efectos de determinar el quórum.


 



NOTA (6): Es importante hacer notar, que en nuestro Ordenamiento Jurídico Administrativo la figura de la abstención, tal y como la hemos


conceptualizado, no está prevista. Con base en lo anterior, y de conformidad con el principio de legalidad, nos parece que un miembro de un órgano colegiado, que ha participado en una sesión necesariamente, tiene que asumir una posición a favor o en contra del asunto que se somete a votación. Los únicos casos en los cuales podría abstenerse de deliberar y votar es cuando tenga alguno de los motivos de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública.



    Por consiguiente, si en una determinada sesión hay cinco miembros y uno de ellos se abstiene de votar y cuatro de ellos votan a favor del acuerdo, se tiene por aprobado, debido a que se dio la mayoría.


IV.- CONCLUSIONES.


a. El quórum es el número mínimo de miembros que necesita un órgano colegiado para sesionar válidamente.


b. La abstención se toma en consideración para determinar el quórum.


c. Si en una sesión hay cinco miembros y uno de ellos se abstiene de votar el acta, pero cuatro la votan a favor, se tiene por aprobada.


De usted, atentamente,


Lic. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional