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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 045 del 14/04/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 045
 
  Opinión Jurídica : 045 - J   del 14/04/1999   

OJ-045-1999


San José, de 14 abril de 1999.


 


Licenciada


Isabel Chamorro Santamaría


Diputada


ASAMBLEA LEGISLATIVA


S. D.


 


Estimada señora Diputada:


    Muy atentamente, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la consulta formulada mediante su oficio 46-99 de fecha 10 de febrero de año, donde se requiere el criterio jurídico de este órgano técnico consultivo, en relación con "Cuál es el régimen jurídico aplicable a los actuales servidores de la Dirección General de Estadística y Censos que laborarán en el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), así como a los funcionarios que en el futuro se contraten?".


    Sobre el particular manifestamos lo siguiente:


I.- ANTECEDENTES JURÍDICOS.


    Mediante la Ley No.7839 del 15 de octubre de 1998, se creó el Sistema de Estadística Nacional (SEN) con el propósito de racionalizar y coordinar la actividad estadística nacional.


    Por disposición del artículo 12 de dicha norma jurídica se creó INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS (INEC), como ente técnico rector de las estadísticas nacionales y coordinador del Sistema de Estadística Nacional.


    Ese Instituto fue creado como una institución autónoma de derecho público, lo cual determina su naturaleza jurídica, con personalidad jurídica y patrimonio propios. El INEC gozará de la autonomía propia consagrada en el artículo 188 de la Constitución Política.


    El INEC regirá sus actividades por lo dispuesto en la referida Ley y en sus reglamentos que al efecto se emitan.


II.- SOBRE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL INEC.


    El instituto tendrá un Consejo Directivo como máxima autoridad entre cuyas funciones se encuentran el dictar las normas generales de organización, contratación del personal, funcionamiento de su propia auditoría interna y las demás normas para desarrollar sus labores.


    Asimismo, el citado Consejo "dictará las políticas para la clasificación y valoración de puestos, el régimen de salarios y otras remuneraciones del personal del Instituto." Igualmente dispondrá mediante reglamento interno, "la forma de contratación de su personal, los requisitos, las garantías y los deberes de los empleados. . ."(artículo 22 incisos f y g de la citada Ley).


    Más adelante la Ley dispone que el Consejo Directivo designará a un Gerente como superior administrativo del Instituto a quien corresponderá entre otras funciones ejercer en nombre y por cuenta del INEC su representación judicial y extrajudicial para las funciones propias de su cargo, con las atribuciones de un apoderado generalísimo sin límite de suma. Asimismo, el Gerente podrá "nombrar, promover, suspender y remover a los funcionarios del INEC" (artículos 25 y 27 incisos a y c de la Ley). Para tales efectos aplicará las disposiciones generales establecidas en las normas de personal. En materia de procedimiento se aplicarán las disposiciones generales de la Ley General de la Administración Pública con estricto apego al derecho y al debido proceso previsto por la legislación nacional.


    Por disposición del artículo 43 de la ley se dispuso el régimen sancionatorio. Así, el incumplimiento por parte de los funcionarios a las obligaciones ordenadas en esa normativa, será sancionado de conformidad con ese régimen, ejerciéndose la potestad sancionatoria por medio de su Consejo Directivo. La ley no contempló que el régimen disciplinario se llevará a cabo con el procedimiento establecido por el régimen estatutario del Servicio Civil.


III.- DEL PERSONAL QUE PRESTARA SUS SERVICIOS EN EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS.


    Como es sabido, la actividad de estadística nacional antes de la creación del INEC, era llevada a cabo por la Dirección General de Estadística y Censos, como dependencia administrativa del Poder Ejecutivo. Los servidores de esa Dirección se encontraban amparados al régimen estatutario del Servicio Civil.


    Por disposición de la Ley se posibilitó que al 4 de mayo de 1999 los servidores del Área de Estadísticas y Censos pudiesen optar por trasladarse a prestar servicios en la nueva institución autónoma creada.


    Los que no tomasen esa decisión "y lo manifestasen por escrito ante las autoridades de este Instituto, recibirán las prestaciones en un plazo máximo de un mes contado a partir de la vigencia del despido (sic). Se les pagará un mes de salario por cada año laborado o fracción superior a seis meses, según el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, sin perjuicio de que estos servidores puedan ser recontratados en el sector público, bajo una nueva relación laboral." (TRANSITORIO IV).


IV.- REGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LAS RELACIONES DE SERVICIO DEL PERSONAL DE INEC.


    Tal y como se expresó con anterioridad, el numeral 22 inciso g) de la citada Ley de Creación del Sistema de Estadística Nacional, estableció que el Consejo Directivo del INEC dispondrá mediante reglamento interno la forma de contratación de su personal, y demás requisitos y deberes de los empleados.


    Como también se indicó, la Ley no posibilitó expresamente la aplicación del régimen estatutario contenido en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento, excepto para los efectos indemnizatorios de prestaciones legales para aquellos servidores de Estadísticas y Censos que no quisieran trasladarse a prestar servicios al INEC, a quienes sí se les aplicaría lo previsto en el referido numeral 37 inciso f) estatutario.


    Por disposición del TRANSITORIO VII de la comentada ley, el correspondiente reglamento interno de trabajo que sería el instrumento normativo de las relaciones de servicio (relaciones laborales) del INEC, debería estar concluido al citado 4 de mayo de 1999 pero, "mientras no exista la reglamentación requerida, los servidores del INEC gozarán de los derechos y deberes consagrados en el Régimen de Servicio Civil."


    Sobre lo anterior interesa establecer sí en ausencia de la promulgación oportuna del referido reglamento interior de trabajo, el régimen estatutario contenido en aquel estatuto y su reglamento se aplicaría supletoriamente tanto para los servidores y funcionarios que se han trasladado voluntariamente al INEC, provenientes de la Dirección de Estadísticas y Censos, así como al personal nuevo que contrate el Instituto.


    Al respecto consideramos que la normativa analizada es omisa por lo que acudiendo a su interpretación podemos establecer que mientras no se haya promulgado el reglamento correspondiente, el régimen estatutario en cuanto a deberes y derechos se continuaría aplicando al citado personal que se traslade al Instituto.


    En relación con los servidores nuevos, que no fueron objeto de traslado, y que obviamente no provienen de una institución amparada al régimen de Servicio Civil, y que serían contratados por la nueva institución autónoma creada, consideramos que no se les aplicaría el contenido de la citada normativa estatutaria, quedando entonces este personal regido también lo preceptuado en el correspondiente Reglamento Interior de Trabajo, en una relación de empleo público regida por el Derecho Administrativo (doctrina de los artículos 104 y 112.1 de la Ley General de la Administración Pública).


    En concordancia con lo anterior, y tal y como se ha expresado reiteradamente por la Sala Constitucional, y en dictámenes y pronunciamientos de este Órgano Consultivo, las relaciones de servicio de los servidores y funcionarios públicos, y como en el caso del INEC, tanto del personal que se traslade al Instituto, como los nuevos que sean contratados, estarán regidas por una serie de Principios Estatutarios que a continuación detallamos por aparte, lo cual armoniza con la intención de ampliar el ámbito de aplicación del régimen normativo estatutario a todo la administración pública, propuesto en el Proyecto Legislativo de Reforma a la Ley Estatutaria, expediente No.13.031, publicado en La Gaceta No.229 de 27 de noviembre de 1997.


V.- PRINCIPIOS ESTATUTARIOS QUE REGIRAN LAS RELACIONES DE SERVICIO EN EL INEC.


    Como se expresó en el aparte anterior, el ordenamiento jurídico positivo contenido en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, no es de estricta aplicación a las relaciones de servicio del INEC pero, dichas relaciones necesariamente deberán regirse con la aplicación y garantía de una serie de principios estatutarios, la cual conocemos como teoría estatutaria, y que según ha expresado esta Procuraduría "es la que ha sido adoptada en nuestro ordenamiento, y según la cual la naturaleza de la relación existente entre el Estado y el funcionario es de derecho público, parte "de la base de que la situación del agente es legal y reglamentaria, podemos decir que el contenido de la situación del funcionario está fijado de antemano por una vía general, impersonal, por medio de leyes y reglamentos y que es la misma para todos los funcionarios de igual categoría. . ." (Dictamen C-084-97.)


    Lo anterior armoniza con el precepto constitucional contenido en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política que tomaron la previsión de programar un Estatuto de Servicio Civil que regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, mediante un personal debidamente idóneo. En dictamen C-048-98 se expresó que "toda regulación de empleo público debe estarse a los aludidos presupuestos constitucionales de manera que, y en virtud de lo establecido en el artículo 112.1 de al Ley General de la Administración Pública, la promulgación del Estatuto de Servicio Civil "ha servido de base al resto del Estado cuando alguna de sus instituciones encuentre ayuna de una normativa similar."


    Siguiendo esa posición, la Sala Constitucional ha señalado que la relación laboral entre la administración pública y sus funcionarios no debe ser regulada por principios laborales privados, sino por los propios de un régimen de empleo público:


"XII.- En opinión de la Sala, entonces los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamenta la existencia, de principio, de un régimen de empleo público regido por el derecho público, dentro del sector público, como ha quedado del debate en la Asamblea Legislativa Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a estos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1696-92 de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992.) En similar sentido se pronunció la Sala en el Voto 6052-94, en el cual se expresó que el derecho administrativo será aplicable al régimen de empleo público entre la administración y sus servidores.


    A partir de esta orientación jurisprudencial de la Sala Constitucional, y de anteriores criterios doctrinarios entre ellos los expresados por conocidos juristas nacionales, tales como don Eduardo Ortiz Ortiz y don Mauro Murillo Cháves, se desarrollan los llamados Principios Estatutarios entre los que destacamos los siguientes:


1.- Principio de idoneidad comprobada y eficiencia. Para el ingreso al servicio de empleado público es necesario que concurran la idoneidad comprobada y la eficiencia para el desempeño de las funciones, principios que deben mantenerse durante toda la relación, por lo que el Estado y sus instituciones deben contar con los medios necesarios para comprobar su cumplimiento y además, para sancionar disciplinariamente al servidor. En ese sentido se pronunciaron los Votos 140-93, 060-94 y 0019-95 de la Sala Constitucional.


2.- Para la contratación del servidor público, debe darse un concurso previo a través del llamado sistema de contratación mediante oposición, el cual constituye otro principio estatutario, que tiene a su vez su fuente en un principio más general, que es el de igualdad.


3.- Otro principio estatutario es el de la estabilidad laboral derivada del precepto contenido en el numeral 191 constitucional garantiza la estabilidad a los servidores públicos que hayan ingresado a prestar sus servicios con el Estado y sus instituciones en propiedad, luego de haber sido nombrados con base en su idoneidad comprobada.


    El Voto 6240-93 de la misma Sala indicó que la Constitución Política al referirse a un solo régimen aplicable a los servidores públicos, "no restringió el concepto de "estatuto" al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar el régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público, especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad."


    Los alcances de ese principio de estabilidad, derivado del numeral 192 constitucional, según lo expresó la Sala en otra ocasión, garantiza que los servidores públicos "sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990).


4.- El principio de la imposibilidad de convenir entre sí las partes las condiciones de la relación, mediante el cual, las condiciones de la prestación del servicio público no queda al arbitrio de los contratantes, rigiendo al respecto el estricto apego al principio de legalidad que rige las actuaciones de la administración pública. Además de tratarse de un principio estatutario, constituye un principio general del derecho administrativo referido a la relación de servicio público tratado por la doctrina y por reiterados pronunciamientos jurisdiccionales (véase Voto Constitucional 1696-92). Este mismo Despacho indicó que "Las relaciones laborales de los funcionarios públicos con la Administración se encuentran regidas por el Derecho Público, y por lo tanto se encuentran sujetas al principio de legalidad...". (Pronunciamiento C-095-97).


VI.- CONCLUSIONES.


1.- En relación con el aspecto consultado concluimos que el régimen jurídico regulador de las relaciones de servicio aplicables a los actuales servidores, de la Dirección General de Estadística y Censos que se trasladen al Instituto Nacional de Estadística y Censos, será el contenido en el correspondiente Reglamento Interior de Trabajo que deberá estar promulgado a más tardar el 4 de mayo de 1999.


2.- Para esos mismos servidores y funcionarios se aplicará supletoria y temporalmente el régimen estatutario del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, que regulaba sus relaciones laborales, en lo referente a derechos y deberes consagrados en dicho régimen, hasta tanto no se promulgue el correspondiente reglamento regulador de las relaciones laborales en el Instituto.


3.- Para los servidores que en el futuro se contraten por el Instituto se les aplicará el régimen contenido en el reglamento interior de trabajo, que debería estar vigente a partir del 4 de mayo de este año.


4.- Mientras no sea promulgado el Reglamento Interior de Trabajo, tanto los servidores que se trasladen al Instituto, como los que se contraten por éste como nuevos, regirán sus relaciones de servicio, aplicándoseles los principios estatutarios que en todo momento regirán las relaciones de empleo público. Esos principios regirán siempre esas relaciones, aunque se encuentre vigente el respectivo Reglamento Interior de Trabajo.


    De usted muy atentamente.


 


Lic. Guillermo Huezo Stancari                             Licda.Olga Duarte B.


PROCURADOR ADJUNTO                                   ASISTENTE


Ghs.- Odb.


CC: Dirección General de Servicio Civil.