C-264-2000

San José, 27 de octubre del 2000

 

 

Señor

Gerardo Alvarez Herrera

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Vivienda Urbanismo

 

Estimado Señor:

 

Con la anuencia del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio PE-1212-2000-C, de 13 de setiembre del año en curso, mediante el cual solicita el criterio técnico-jurídico acerca de "si es posible que aquellos funcionarios que disfrutan de un plus denominado "Méritos", que no podrían disfrutar en otra Institución, liquide ese extremo (junto con los otros que se liquidan cuando se da la movilidad horizontal –vacaciones, aguinaldo, fondo de garantías y jubilaciones) indemnizando al funcionario, en qué tanto y de qué manera correspondería. Lo anterior, de ser factible permitiría, como resultado comprensible, hacer más atractiva esta opción y con ello hacer menos complicado el necesario proceso de reducción de planilla."(SIC)

 

Sobre el particular, la Asesoría Jurídica de esa Institución es del criterio "que los méritos al igual que cualquier otro plus salarial que no se vaya a recibir en la institución de destino en un proceso de movilidad horizontal ( tal y como se contempla en el StAP –0880-94), debe ser liquidado indemnizando con ello al funcionario respectivo. Así como, con la movilidad horizontal, es necesario liquidar los extremos de aguinaldo, vacaciones y fondo de garantías, los méritos corresponderían ser también liquidados. Lo anterior tomando en cuenta que con la movilidad horizontal el funcionario deberá someterse al régimen salarial de la institución de destino, aunque se trate del mismo Estado. Dicha indemnización corresponde al promedio salarial del plus en los últimos seis meses, aplicando lo dispuesto por los artículos 29 y 30 del Código de Trabajo, con el tope allí previsto."

 

De previo a responder lo anteriormente planteado, es necesario tener en consideración los siguientes elementos jurídicos:

 

I.-        TEORÍA DEL ESTADO COMO PATRONO UNICO:

 

En nuestro medio jurídico, es con ocasión del reconocimiento de la "antigüedad" a todos los servidores del Sector Público, -según el inciso d) del artículo 12 de la Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982- que los Tribunales de Trabajo, de manera reiterada, han enfatizado el concepto del "Estado como patrono único", aún cuando por virtud de los artículos 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, 1 de la Ley General de la Administración Pública y la existencia de normas superiores que contienen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, se deriva claramente dicha formulación. Por ejemplo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

"Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la realización de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación"

( S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)

 

En palabras de esa Jurisdicción, hay que manifestar que, poco interesa en materia de salarios, la ubicación del empleado o servidor, o bien, el lugar donde se le traslada a trabajar, si al cabo, en cualquier institución pública en que se encuentre laborando, está bajo el mismo ámbito de "patrono-Estado" -con los mismos principios estatutarios constitucionales que fundamentan las relaciones de servicio habida en la Administración Pública-. De ahí la razón por la cual, se estimó con aquella reforma a la Ley de Salarios, el aludido otorgamiento de las anualidades, reconociéndosele, para ese efecto, todo el tiempo dedicado a la función pública; tal y como lo ha argumentado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al señalar, que:

 

"...Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría "del Estado como patrono único" cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos, como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley No. 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de Salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es diáfana en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no solo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular no había hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "... para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. .."

(Número 8 de las 9:50 horas del 13 de enero. Proceso Ordinario Laboral de C.A.M.A. contra Municipalidad de S.J.)

(Lo resaltado en negrita no es del texto)

 

Precisamente, con base en esa línea jurisprudencial, esta Procuraduría ha explicado, que:

 

" En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: " …originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO ÚNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política…no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones;…"

(Ver, Dictamen C-118-98 de 16 de junio de 1998)

 

Cuestión importante a rescatar del recién transcrito texto y que sirve, en alguna medida, a la respuesta del presente asunto, es que, antes de la tesitura de la unidad del "Estado como patrono único" allí sostenida, ya se avanzaba la concepción en lo que tenía que ver, con "los derechos del reconocimiento de vacaciones, aguinaldo, auxilio de cesantía y hasta en el cómputo del tiempo acumulado para lo que respecta a la pensión o jubilación" de una institución pública a otra, por lo que, al menos en el pago de estos rubros, ha sido puntual la circunscripción patronal en que se desenvuelve la relación de trabajo del servidor público.

 

II.-       RÉGIMEN ESPECIAL DE MÉRITOS EXISTENTE EN EL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO:

 

El régimen de méritos de alusión, tiene su origen en lo establecido por la Autoridad Presupuestaria mediante el Acuerdo No. 2 del Acta 15-83 de fecha 10 de mayo de 1983, previas recomendaciones de una comisión especial formada por funcionarios de la Dirección General del Servicio Civil, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, señalándose en lo que corresponde, lo siguiente:

 

"1.2 Los funcionarios nombrados antes del 10 de mayo de 1983 se regirán por las normas siguientes:

a.- Tendrán el salario base recomendado en el estudio de la Dirección General del Servicio Civil, así como la clasificación de puestos propuesta.

b- A los funcionarios que tengan 10 o más años de laborar en la Institución se les concederá diez (10) pasos o aumentos anuales, nueve de los cuales con base en la escala en uso (Ley 6408) y un paso que se calculará de conformidad con la nueva escala de salarios (6835).

A los funcionarios que tengan menos de diez (10) años de servicio en la Institución, se les otorgará un paso o aumento anual por cada año de servicio con base en la escala salarial en uso (Ley No. 6408) , excepto un pago que se otorgará con fundamento en la nueva escala de salarios (Ley No. 6835)

C.- Durante el año 1983, no se concederá ningún aumento adicional, por antigüedad, a los indicados en el inciso b) anterior.

Ch.- El reconocimiento por méritos se hará dé acuerdo con lo especificado en el estudio de la Dirección General del Servicio Civil y oscilará entre 6 y 10% de salario base, y que deberá ser aplicado a partir del 1 de enero de 1984.

d.- Los que ingresaron a la Institución a partir del 1 de enero de 1983 y que procedieran de otras dependencias públicas, tendrán derecho a las anualidades acumuladas al 31-12-82, con base en la escala en uso (Ley No. 6408) y las anualidades correspondientes al año 1983 y siguientes con la nueva escala de salarios (Ley No. 6835), en la fecha que corresponda.

1.-3 Los funcionarios que ingresaron a la Institución a partir del 10 de mayo de 1983, se regirán por las siguientes normas:

a.- Tendrán el salario base de la clase correspondiente, según el estudio de la Dirección General de Servicio Civil.

b.- Se le concederán anualidades de conformidad con la escala de salarios que estuviera en uso, siguiendo los procedimientos establecidos por la Dirección General del Servicio Civil en el citado estudio.

c.- No tendrán derecho a los beneficios que otorga el sistema de méritos."

(Lo resaltado no es del texto original)

 

Sobre ese aspecto, este Despacho, mediante Dictamen No. C-158-00 de 20 de julio del año en curso, ha tenido oportunidad de analizar dicha normativa, indicando lo siguiente:

 

"Es fácil detectar de los textos transcritos, que, con la puesta en vigencia de la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 -la cual modificó y adicionó la Ley de Salarios de la Administración Pública- la Autoridad Presupuestaria, hubo de sentarse con personeros de la citada Dirección General del Servicio Civil, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y de la misma Secretaría Técnica, a fin de reordenar en lo que al reconocimiento de los aumentos por antigüedad de los servidores se refiere. En ese sentido, lo que se venía regulando por concepto de méritos a lo interno de la institución se pone coto, a partir del 10 mayo de 1983, dando lugar a la aplicación de esa nueva legislación que, dicho sea de paso, es la que va a regular el reconocimiento anual a todos los funcionarios del Sector Estatal, al tenor de sus artículos 4, 5 y 12 y la reiterada jurisprudencia de los altos Tribunales de Trabajo, "(…)"

Sin embargo, como se dejó notar del apuntado inciso ch), a los funcionarios nombrados antes de dicha data, se les mantuvo e incluso con un "rige indefinido" el anterior Régimen por méritos, que vale repetir, dice: "El reconocimiento por méritos se hará de acuerdo con lo especificado en el estudio de la Dirección General del Servicio Civil y oscilará entre 6 y 10% de salario base, y que deberá ser aplicado a partir del 1 de enero de 1984."

 

Por consiguiente, de acuerdo con esa reglamentación, corresponde devengar el sobresueldo especial de "méritos" únicamente a los servidores de ese sector institucional, nombrados antes antes del 10 de mayo de 1983, que son los referidos en su consulta.

 

III.-     FONDO DE LA CONSULTA:

 

La consulta estriba "si es posible que aquellos funcionarios que disfrutan de un plus denominado "Méritos", que no podrían disfrutar en otra Institución, liquide ese extremo (junto con los otros que se liquidan cuando se da la movilidad horizontal –vacaciones, aguinaldo, fondo de garantías y jubilaciones) indemnizando al funcionario, en qué tanto y de qué manera correspondería. Lo anterior, de ser factible permitiría, como resultado comprensible, hacer más atractiva esta opción y con ello hacer menos complicado el necesario proceso de reducción de planilla."(SIC)

 

Como se observó en el acápite que antecede, solamente tocaría al indicado grupo de funcionarios de ese Instituto, -los cuales fueron nombrados antes del 10 de mayo de 1983- disfrutar del beneficio a que alude el Régimen especial de "Méritos", ya que en adelante, por el carácter que tiene el mencionado inciso d) del artículo 12 de la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982, el reconocimiento de la antigüedad es el que va a regir para todo el personal público, sea de la Administración Central o de la descentralizada.

 

Pues bien, si cualquiera de esos servidores del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se traslada, a través de lo que se ha dado en denominar "movilidad horizontal" a otra institución del Estado, es claro que ya no le asistiría ningún derecho a continuar disfrutando de tal sobresueldo por "Méritos", habida cuenta que, en esa otra entidad estatal no existe regulación al respecto; resguardándose, eso sí, con fundamento en el artículo 34 de la Carta Política, los derechos adquiridos y consolidados a la fecha del cambio(1), es decir, los salarios que por ese concepto hayan ingresado en forma definitiva, a su patrimonio; más no, en lo que refiere a meras expectativas de derecho o no existe ningún fundamento de derecho para la continuación del pago. Al respecto, este Despacho ha señalado, que:

 

(1) En este sentido, ha sido abundante la jurisprudencia de este Despacho, cuando en lo atinente ha dicho. "(...)"Tal y como lo apuntábamos en nuestro pronunciamiento No C-216-98, del pasado 19 de octubre de l998, el de los derechos adquiridos es uno de los temas más controversiales del campo jurídico, toda vez que no existe un criterio único sobre lo que debe entenderse al hablar de ellos. A pesar de ello, existe jurisprudencia de la Sala Constitucional que nos puede ilustrar sobre el tema, para determinar si los "derechos adquiridos" de los antiguos servidores de la "(…)" se limitan a que éstos sigan percibiendo el monto global del salario que tenían asignado o si, más allá aún, tienen derecho a que dicho salario se les siga reajustando hacia el futuro con base en la normativa de derecho público que ya no rige su relación de empleo. A esos efectos, nos permitimos reproducir los siguientes precedentes jurisprudenciales:

"... aquella circunstancia consumada en la que una cosa (material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente( ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (nº 2765-97).

"... los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada" (nº 670-I-94).

De los dos anteriores extractos se concluye que el derecho adquirido es aquél que ingresa de forma definitiva y permanente en el patrimonio de una persona. Es menester destacar que en el segundo de los votos, relacionado con la determinación de si un método de actualización del salario se conserva como derecho adquirido o no, una vez que la normativa que lo establecía fue dejada sin efecto, la Sala Constitucional precisó que dicho método no constituye un derecho adquirido, razón por la cual esa forma de actualización no podía seguir siendo utilizada.

Para dicho ejemplo, el derecho adquirido lo constituye la suma de dinero percibida en razón de la utilización de dicho método, mientras se encontraba vigente.

Otro ejemplo importante es el caso de las pensiones, en el que las personas pertenecientes a un régimen determinado y que se encontraban cotizando para él, argumentaban derechos adquiridos para jubilarse bajo las condiciones que se establecían para dicho régimen. Al respecto, la Sala Constitucional estableció:

"... los únicos derechos adquiridos que subsistían a la cita declaratoria eran los de aquellos beneficiarios que hubiesen obtenido su derecho a la jubilación durante la vigencia de dicha ley, lo hubiesen solicitado o no a la administración, así como aquellos que se encontrasen disfrutando del citado derecho jubilatorio ..." (nº 1925-93).

"...dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que dicho derecho pueda válidamente concederse..." (nº 5817-93).

De lo anterior conviene resaltar que, para la Sala Constitucional, el derecho se adquiere una vez declarada la situación o que se hayan cumplido las condiciones necesarias para que pueda concederse.

En el caso que nos ocupa, los "derechos adquiridos" corresponderían al monto consolidado del salario que disfrutaban al momento que entró en vigencia la reforma legal, sin que resulte lícita disminución alguna al respecto; pero no puede interpretarse que los ahora empleados "(…)" tengan derecho a sucesivos incrementos "(...)" .La propia Sala Constitucional, al adicionar la resolución mediante la cual declaró inconstitucionales los laudos en el sector público (voto nº 1696-92), indicó que de resultar necesario acudir nuevamente al texto de la normativa anulada para reconocer determinados beneficios (para que ese derecho se produzca), éstos no pueden considerarse como derechos adquiridos. Veamos:

"Entiende la Sala, que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio" (nº 3285-92).

(Ver, Dictamen No. C-279-98 de 21 de diciembre de 1998)

 

"…al haberse suscitado la movilidad horizontal de algún personal que pertenecía al mencionado Instituto, trasladándolo al programa presupuestario de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, se concluye, sin lugar a dudas, la no procedencia de la continuación de tales reconocimientos, ya que, en adelante, esos funcionarios, se encuentran sujetos a las disposiciones generales que en materia salarial, rigen en el Sector Público, lo que, en un caso parecido, esta Procuraduría General, ha explicado que: "... la segunda situación que la norma contempla implica un traslado permanente y definitivo del servidor y de su plaza a otra institución y a otro programa presupuestario, lo cual trae consigo excluir el código presupuestario, del programa a que pertenecía el puesto, e incorporarlo a otro. La institución de origen, en consecuencia, se exime de toda responsabilidad para con el servidor. Indudablemente, en este caso de traslados definitivos, de no haber norma expresa que establezca el pago de la compensación económica por concepto de prohibición en la institución a la que se incorpora el servidor, resultaría improcedente su pago. Ello es así habida cuenta de que el origen de la indemnización por el no ejercicio liberal de las profesiones siempre es de carácter legal, lo que, obviamente, motiva también que el servidor en estos casos no pueda alegar la existencia de derechos adquiridos. Ello es perfectamente entendible, por el hecho de que el pago de la compensación económica por prohibición tiene su origen, como se manifestó antes, en la ley. Por ello, para el pago de esa compensación es necesario que una ley lo autorice expresamente, al tiempo que el cargo de que se trate, por la naturaleza de sus funciones, esté afectado por la referida prohibición. Es decir, la naturaleza de las labores que se efectúan en determinado puesto, constituye un elemento complementario para la procedencia del reconocimiento y pago de la compensación económica de la prohibición, sin perjuicio de los requisitos de la idoneidad que debe reunir el servidor que ocupa el cargo."(Lo resaltado no es del texto original) En ese orden de ideas, el único incentivo por "antigüedad" que se les reconocería a los funcionarios de cuestión, son los que derivan de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Número 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, pues como se dijo anteriormente, en virtud de integrar "(…)"dentro del concepto de la Administración Pública(2)*, le es aplicable dicha normativa,…"

(2) Según artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública ***

(Ver, Dictamen No. C-241-2000 de 29 de setiembre del 2000)

 

De manera que, no hay justificación constitucional ni legal en el asunto bajo examen, como para que, en el momento del traslado de cuestión, deba indemnizárcele al funcionario lo dejado de percibir por el concepto dicho. Antes bien, se le mantienen los derechos adquiridos en su situación jurídica- salarial, según se explicó claramente arriba, al tenor de la precitada disposición y doctrina que la informa.

 

Por otra parte, es importante indicar en este estudio, que tampoco existe razón jurídica ni fáctica como para liquidarle al servidor en el momento de su traslado, en lo que toca al aguinaldo o vacaciones; pues, como se señaló ampliamente supra, aún continuará laborando para con el mismo "patrono-Estado", y en esa medida, se le computará todo el tiempo laborado con el Instituto consultante, y con el resto de la Administración Pública, para el pago o disfrute oportuno de esos rubros.

 

En lo que respecta al Fondo de Garantías y Jubilaciones, de conformidad con el artículo 45 de la Ley Orgánica No. 1788 de 24 de agosto de 1954 y dadas las circunstancias operadas en su naturaleza - según quedó analizado en el Dictamen que esta Procuraduría recién vertió mediante el Número C-258-2000 de 18 de octubre del presente año(3)- es posible el retiro de lo recaudado por el empleado al realizarse el movimiento pretendido.

 

(3) Este Despacho por el citado Dictamen determinó, en lo conducente: "El cuarto reglamento del Fondo fue aprobado en el artículo VII de la sesión n.° 3853 de la Junta Directiva, celebrada el 5 de setiembre de 1988, publicado en La Gaceta n.° 191 de 7 de octubre de 1988."(…)" En su artículo 2, se reitera que la finalidad del Fondo era la indicada en los anteriores reglamentos. Empero, con esta normativa se da un giro muy importante, ya que con él desaparecen los beneficios por concepto de vejez y de invalidez total permanente. En su lugar, se crea una mutualidad cuyo fin principal es otorgar a los familiares de los miembros del Fondo beneficios económicos en caso de fallecimiento de estos, o en vida, a los miembros del Fondo que sean declarados en incapacidad total y permanente, en cuyo caso reciben el beneficio económico una sola vez en el momento que demuestran su incapacidad ( artículo 5). Por otra parte, se señala que anualmente se procederá a la distribución de los montos acumulados en las cuentas individuales de los miembros del Fondo, a más tardar el último viernes del mes de febrero, salvo que por motivos de liquidez la Administración pueda adelantar dicho pago ( artículo 36).

Como puede deducirse de lo anterior, con la regulación actual se transformó la pensión por vejez que contempla la ley y los anteriores reglamentos en un sistema de ahorro y préstamo "(…)" a favor de los miembros del Fondo, ahorro que pueden retirar todos los años y, según nos hemos enterado a través de las consultas respectivas, en la actualidad pueden retirar el 50% de lo acumulado en las cuentas individuales cada tres meses.

 

IV.-     CONCLUSIÓN:

 

De todo lo expuesto, este Despacho arriba a la siguiente conclusión:

 

1.-       No procede, jurídicamente, liquidar el plus denominado "Méritos", a los funcionarios que al traslado por movilidad horizontal, dejan de percibirlo; resguardándose, eso sí, con fundamento en el artículo 34 de la Carta Política, los derechos adquiridos y consolidados a la fecha del indicado cambio, es decir, los salarios que por ese concepto hayan ingresado en forma definitiva a su patrimonio.

2.-       En tal traslado horizontal, tampoco procede liquidar al funcionario, en lo que toca al aguinaldo o vacaciones de manera proporcional, pues ese funcionario continuará laborando para con el mismo "patrono-Estado". En consecuencia, la Institución Pública para la que pasará a laborar, deberá considerar el tiempo acumulado en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo al disfrute de esos rubros.

3.-       El funcionario que se traslada, en forma definitiva, a laborar a otra Institución del Estado, puede perfectamente retirar los beneficios económicos acumulados en el Fondo de Garantías y Jubilaciones, al haber cambiado este instituto, en un sistema de "ahorros y préstamos".

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

 

 

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procuradora II a.i.

 

 

LMGP/GVV