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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 273 del 08/11/2000
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 273
 
  Dictamen : 273 del 08/11/2000   

C- 273-2000


San José, 8 de noviembre del 2000


 


 


Master


Elizabeth Gayle Taylor


Alcaldesa Municipal


Municipalidad de Limón


S. D.


 


 


Estimada señora:


 


Con la anuencia del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a sus oficios A.M.-166-00 de fecha 22 de febrero del presente año y otro sin número ni fecha, recibidos en este Despacho los días 29 febrero y 23 de marzo, - respectivamente - dándoles respuesta en los siguientes términos:


 


I.-        PROBLEMA PLANTEADO.


 


En la misiva A.M. –166-00 del 22 de febrero del 2000, se expone:


 


"(...) resolver sobre la vigencia de la Ley N° 7027 y procedimientos aplicables para incrementar los montos por alquileres del Mercado Municipal".


 


Por su parte, en su consulta sin número y sin fecha presentada a ésta Procuraduría el pasado 23 de marzo, se consigna:


 


"(...) conocer con carácter vinculante la opinión vinculante de si la Ley General de Inquilinato de Mercados Municipales 7027 y sus reformas fue tácitamente derogada por la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos arriba citada. Además deseamos (sic) saber si el procedimiento para aumentar los alquileres de los locales, o puestos no temporales se rige por los artículos 122 de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos (...)"


 


De lo anterior se advierte que, ambos oficios giran en torno a las mismas inquietudes jurídicas como es la determinación de si la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales, 2428 del 14 de setiembre de 1959, reformada por la Ley N° 7027 del 4 de abril de 1986, fue tácitamente derogada por la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, Ley N° 7527 de 10 de julio de 1995; y cuál es la normativa y el procedimiento aplicable para incrementar los alquileres de los locales.


 


En ese sentido, se adjunta para ambos oficios el criterio legal del Lic. Mario Chaves Cambronero, Asesor Legal Municipal, el cual concluye:


 


"(...) la Ley General de Inquilinato de Mercados Municipales 7027 y sus reformas fue tácitamente derogada por la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos (...) En consecuencia el procedimiento para aumentar los alquileres de los locales, o puestos NO TEMPORALES se rige por los artículos 122 de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos que en lo conducente dispone que mediante el proceso sumario que establece el Código Procesal Civil se tramitarán ... el reajuste de precio del arrendamiento (...) ".


 


"Como consideración previa, deviene importante que se tenga presente, para futuras gestiones similares a la que ahora nos ocupa, que en estos casos debe acompañarse o indicarse en las mismas del respectivo acuerdo de la corporación municipal en el cual se autoriza realizar la consulta a la Procuraduría, así como los términos en que ésta se deberá verificar, ello en cumplimiento con lo dispuesto en el numeral cuarto de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas y jurisprudencia administrativa reiterada en ese sentido." (Procuraduría General de la República, dictamen C-022-99 del 28 de enero de 1999. Véase en sentido similar el dictamen C-036-2000 del 24 de febrero del 2000 y la opinión jurídica OJ-035-2000 del 27 de abril del 2000).


 


II.-       FONDO DEL ASUNTO.


 


Los temas que se plantean ya han sido analizados en anteriores pronunciamientos por ésta Procuraduría, específicamente en los dictámenes C-022-99 del 28 de enero y C-168-99 del 20 de agosto ambos de 1999; y las opiniones jurídicas OJ-036-99 y OJ-037-99 ambas del 23 de marzo de 1999. Por no existir motivo para modificar el criterio ahí externado, se reiterará lo expuesto allí, en los siguientes términos:


 


"Constitucionalmente, el artículo 129 in fine dispone que una ley "...no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario". El artículo 8 del Código Civil recoge el anterior precepto y agrega que "La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior."


 


Doctrinariamente se han desarrollado diversos criterios sobre la forma de realizar el análisis para determinar si una norma ha sido derogada tácitamente o no, pero como criterio general, puede entenderse por derogación tácita "...la cesación de la vigencia de la norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma; puede hablarse también, en este caso, de derogación por sustitución de contenidos normativos, y su fundamento es tan obvio como en el tipo anterior. Su eficacia es la misma, con la diferencia de que la derogación tácita, al contrario de la expresa, requiere para su constatación y puesta en práctica de una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance..." (Santamaría Pastor, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Segunda Parte: El Sistema Normativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pág. 417).


 


Este Órgano Consultivo, también ha precisado, en el pronunciamiento C-215-95 de 22 de setiembre de 1995 que, conforme a la doctrina y la jurisprudencia, son dos los pasos que se deben seguir para verificar una reforma tácita:


 


"a.- La existencia efectiva de incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva y,


b.- la determinación de los alcances de esa incompatibilidad."


 


Con el objeto de realizar el análisis conforme a los elementos antes expuestos es importante tomar en cuenta la naturaleza jurídica de los mercados municipales. La Sala Constitucional la ha precisado en los siguientes términos:


 


"Establecido el carácter demanial del bien, va de suyo que la explotación de un puesto en el mercado no constituye una simple relación de alquiler, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado. En efecto, quien explota el tramo desempeña una actividad comercial privada, ciertamente, pero en un lugar municipal ad hoc y con una inmediata finalidad –la causa misma de que el puesto se le adjudique–: el mantener un centro de intercambio local para facilitar el expendio y abastecimiento de artículos de primera necesidad, un servicio municipal típico y tradicional." (Voto 893-93 de las 9:33 horas del 20 de febrero de 1993).


 


Fundamentándose en la Resolución anterior, ha señalado también que:


 


"Conforme lo declaró esta Sala en el Voto No. 893-93 de las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de febrero del año en curso, toda construcción de locales destinados en forma permanente a un uso de utilidad general, impone que esos bienes sean considerados como demaniales, como por ejemplo en el caso de los locales comerciales en mercados municipales o en este caso, de los construidos en las terminales para el servicio de autobuses. Lo normal en estos casos, es que el Gobierno Local construya las instalaciones y las dé en arriendo a los particulares; el vínculo que surge de esta relación no constituye un simple alquiler, en los términos del derecho común. Para el particular constituye una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que queda regulada por el derecho público. (Véanse Considerandos Segundo, Tercero y Cuarto). El dominio público, entendido como una suma de bienes, sujeto a un régimen jurídico especial en razón de la afectación de esos bienes a un fin de utilidad pública, impone reglas distintas a las que regulan la propiedad privada, puesto que queda sujeto al Derecho Administrativo, según se afirma en la más calificada doctrina al respecto, y como sobre estos bienes se pueden realizar válidamente negocios jurídicos, entonces se trata de los llamados "Derechos Reales Administrativos". En virtud de esta figura jurídica, el particular se vincula con la Administración titular del derecho por la vía del simple permiso o la concesión, según corresponda. En el caso de locales comerciales, la forma normal que la Ley ha concebido, por la que se puede adquirir la titularidad de un derecho de arrendamiento de un local municipal, es el remate público, sin perjuicio, desde luego, de formas anormales de hacerlo, que puedan ser convalidadas en los términos ordinarios del Derecho..." (Voto 3918-93 de 12 de agosto de 1993. En el mismo sentido puede verse la resolución 5789-94 de 5 de octubre de 1994)


 


Así, la Sala Constitucional, ha sido clara en definir, en relación con los mercados municipales, que no se está en presencia de una relación inquilinaria de tipo civil o comercial –de alquiler–, sino que, por estar de por medio bienes demaniales, el tema de los arrendamientos de locales municipales, se encuadra dentro de los llamados "derechos reales administrativos". Consecuentemente, las relaciones que se deriven de ellos se encuentran sujetos al Derecho Administrativo y a los principios que lo informan.


 


Por esa naturaleza especial que la Sala le ha otorgado a los mercados municipales –bienes de dominio público– se considera que no existe una incompatibilidad objetiva entre la Ley sobre Arrendamiento de Mercados Municipales y Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, debido a que ésta última no contiene regulaciones específicas que puedan aplicarse para determinar la forma de fijación del canon o renta que pagarían los concesionarios de esos locales. Amén de que su regulación debe obedecer a normativa de derecho público y no de derecho privado.


 


Consecuentemente, se repite, al no regularse en esta última ley citada, de manera específica, la forma de fijación del canon o tarifa que se paga por concepto de alquiler de un puesto en un mercado, es que puede afirmarse que no ocurrió una derogación tácita de la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales. Por lo tanto, en términos generales puede afirmase –salvo que exista una ley especial para algún mercado en particular– que para determinar los aumentos de alquiler a los concesionarios o arrendatarios de locales en mercados municipales debe aplicarse la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales Nº 2428.


 


Por su parte, la Sala Constitucional ha indicado expresamente que la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos no es aplicable en el caso de los locales de los mercados municipales:


 


"Io. Lo planteado no es sujeto de amparo, pues según lo establece el artículo 172 del Código Municipal los acuerdos municipales que se refieren a materia contractual tienen un procedimiento legalmente establecido, de manera que es en la vía judicial correspondiente en donde el accionante puede cuestionar lo dispuesto por el Concejo Municipal de Puntarenas con respecto al aumento de los alquileres.


IIo. Asimismo, cabe indicar al recurrente que sobre el tema planteado, la Sala en la sentencia número 2500-96 de las quince horas tres minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y seis, en la que señaló:


"II.- Considera esta Sala importante para la resolución de este asunto, transcribir textualmente la sentencia número 5231-94, de las quince horas dieciocho minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, en virtud de que el punto cuestionado ha sido ya resuelto en reiteradas ocasiones. Es así como en aquella sentencia se dispuso:


«III).- NATURALEZA DE LOS MERCADOS MUNICIPALES.- De conformidad con lo que se establece en el párrafo primero del artículo 262 del Código Civil, son cosas públicas y por ello fuera del comercio (artículo 262 id.), las que por ley estén destinadas en un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y las que de todos modos, pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. La forma de definir las cosas públicas, configura el sistema que sigue nuestro ordenamiento jurídico para conceptuarlas e implica que el uso público determinante de la dominialidad del bien, no sólo es directo, sino también indirecto, porque el concepto esencial de nuestro régimen es que el bien esté afecto a cualquier servicio de utilidad general; son, a no dudarlo, expresiones del servicio público, entendiéndose que se trata de satisfacer necesidades de los administrados, por cualquier prestación positiva de la Administración. Lo anterior quiere decir, que si un bien determinado (edificio del Estado o municipal) está destinado a la utilidad o comodidad común en el ejercicio de la respectiva actividad, el titular del bien debe actuar como persona del derecho público y no como persona del derecho privado, porque entonces se trataría de un demanio de servicio público, es decir, destinado por la municipalidad al cumplimiento de fines de interés público. Lo que se explica quiere decir que los mercados municipales integran el grupo de bienes de dominio público en razón del fin al que están dedicados y en consecuencia, el régimen de administración y explotación, queda sujeto al Derecho Público.


IV).- DOMINIO PUBLICO.- Sobre el dominio público ha dicho la Sala en Sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:


«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.


Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública, al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.»


Ahora bien, la Administración titular de bienes dominicales, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que estable el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión. En otras palabras, la concesión se entiende como el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado (sentido lato), dentro de los límites y condiciones que señala la ley. Se constituyen así los llamados derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados, es una expresión. Todo lo anterior para concluir en que los mercados municipales son bienes que integran el demanio de servicio público y en consecuencia, deben sujetarse al régimen especial que los regula.


V).- EL ARRENDAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES. Se alega en la acción que a los arrendatarios de locales en mercados municipales, se les debe aplicar el mismo régimen jurídico que el inquilinato privado, como ha quedado dicho. La Sala no acoge el argumento de la acción. Además de lo dicho en los considerandos anteriores sobre la naturaleza de los bienes demaniales, resulta importante recordar lo ya expresado por esta Sala en la Sentencia No.893-93 de las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de febrero de mil novecientos noventa y tres, en un recurso de amparo en el que se analizó la misma materia:


«Establecido el carácter demanial del bien, va de suyo que la explotación de un puesto en el mercado no constituye una simple relación de alquiler, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado.


En efecto, quien explota el tramo desempeña una actividad comercial privada, ciertamente, pero en un lugar municipal ad hoc y con una inmediata finalidad –la causa misma de que el puesto se le adjudique–: el mantener un centro de intercambio local para facilitar el expendio y abastecimiento de artículos de primera necesidad, un servicio municipal típico y tradicional. Por lo demás, si examinamos ahora el caso bajo el ángulo de las normas que rigen la relación entre la administración municipal y el titular del puesto, encontramos un clausulado reglamentario expresión de la inmediata finalidad pública de la adjudicación, lo que la caracteriza como constreñida al derecho público, pues el régimen privado es regido por la autonomía de la voluntad (artículo 28 constitucional) y hay aquí una relación reglamentaria exorbitante de derecho común. Sentado lo anterior, las formalidades relativas al trámite de "arrendamiento" de los tramos, previstos por la propia Ley 7027(1), cuyo artículo 5 es invocado para fundamentar el presente recurso, son relativas al "arrendamiento" de un bien demanial de las municipalidades y el propio concepto de "arrendamiento" no es feliz, o mejor dicho, no es expresivo del conjunto de relaciones derivadas de la adjudicación, habida cuenta del haz de obligaciones impuestas al titular del puesto...»


(1) Debe hacerse notar que la Ley 7027 a que hace referencia la Sala Constitucional en dicha resolución es una reforma a la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales.


De todo lo anterior resulta que el arrendamiento de locales comerciales en los mercados municipales, es materia sujeta al Derecho Público; por ello no le son aplicables las reglas del Código Civil en cuanto a arrendamientos, ni las de la Ley de Subsistencias y sus reformas, en lo que corresponda y en consecuencia, los titulares de los derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de igualdad con los titulares de contratos de inquilinato y en cuanto a este extremo la acción resulta improcedente."


IIIo. Dado que lo planteado por el accionante tiene, como se indicó su propio procedimiento, establecido por ley y que si el accionante no está de acuerdo con lo dispuesto por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo puede impugnar lo dispuesto en un proceso contencioso administrativo, procede rechazar por el fondo el recurso." (Voto 3212-96 de 28 de junio de 1996) (En el mismo sentido, pueden verse, entre otras las siguientes resoluciones: 3257-96 de 10 de julio de 1996, 4815-96 de 13 de setiembre de 1996 y 5894-96 de 1 de noviembre de 1996)


Haciendo referencia a lo dicho en la resolución supra transcrita, la Sala indicó:


 


"En este caso, los recurrentes acusan que el Concejo Municipal de Liberia dispuso unilateralmente incrementar el monto de los alquileres de los locales del mercado que les tiene alquilados, sin respetar lo que al efecto establece el contrato y la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos vigente(2). Sobre el tema planteado, la Sala, en la sentencia número 2500-96, de las quince horas tres minutos del 28 de mayo de 1996, señaló: (...)


En virtud de lo dispuesto en la sentencia transcrita y dado que según establece el artículo 172 del Código Municipal los acuerdos municipales que se refieren a materia contractual tienen un procedimiento legalmente establecido, es en vía administrativa o contenciosa administrativa donde los accionantes pueden cuestionar lo dispuesto por el Concejo Municipal de Liberia, respecto al aumento de los alquileres, razón por la que procede rechazar por el fondo el recurso." (Voto 3527-96 de 10 de julio de 1996) (Los resaltados en ambas resoluciones no son del original)


(2) Por la fecha, debe indicarse que se trata de la actual.


 


De todo lo anterior se extrae que la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales Nº 2428, no fue derogada tácitamente por la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos Nº 7527.


 


Consecuentemente, la normativa que debe aplicarse a los concesionarios de los mercados municipales para el cálculo del precio del alquiler es la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales." (Tomado del citado dictamen C-168-99 y de las opiniones jurídicas OJ-036-99 y OJ-037-99).


 


A mayor abundamiento, es importante que se tome en cuenta "las siguientes consideraciones e intervenciones que se dieron al momento de dictar, por parte del legislador, la normativa relativa a la actual Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, para de esta forma determinar adecuadamente la intención y razones que tuvo el legislador cuando éste advirtió que el Estado, los entes descentralizados y municipalidades, estaban sujetos a dicha normativa general sobre arrendamientos, "salvo disposición expresa de su propio ordenamiento jurídico":


 


De las actas de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, son sumamente rescatables para la discusión planteada en la presente consulta, ciertos argumentos enunciados por los diputados, y que refirieron al contenido del actual artículo 6 de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos.


 


"LIC. CARLOS MANUEL COTO ALBAN:


La situación actual (refiriéndose al contenido del numeral 6º de la actual Ley No. 7527) está regida por el artículo 17 de la Ley de Inquilinato que dice: "La ley de subsistencia no es aplicable en lo referente a inquilinato, a las casas o locales pertenecientes a instituciones de beneficencia o culturales, dependientes del Estado o de las municipalidades y las disposiciones relativas al desalojamiento previstas en el artículo 373 y 374 del Código no estará en vigencia mientras subsista en lo relativo a inquilinato la ley que se ha dicho".


 


O sea, que realmente establece esta disposición que la legislación especial inquilinaria no se aplica a casas o locales pertenecientes al Estado o sea pertenecientes a instituciones de nivel cultural, o sea al Estado como arrendador. Me he cuestionado el por qué no. Cuál realmente es la situación para que el Estado tenga un régimen de excepción. Hay algunos regímenes de excepción como que recuerdo el INVU que tiene un sistema especial en cuanto a los arrendamientos de las casas y edificios de su propiedad, pero para habitación obviamente. Los mercados municipales también tienen una legislación especial para arrendamientos de locales.


La idea es respetar esas disposiciones, pero en lo demás el Estado debe ser sujeto tanto activo como pasivo en la ley, y no veo excepción alguna, él es el que tiene que cumplir por qué una excepción (...)


No veo realmente ninguna razón para que nosotros eliminemos un artículo que está aclarando una vez que el Estado está sujeto a este ordenamiento jurídico con respecto del procedimiento licitatorio de la contratación administrativa y que estamos dejando a salvo también disposiciones especiales que tengan algunos entes dentro de su propio ordenamiento jurídico. Siento que la ausencia de esa norma podría dar lugar a una duda en la aplicación de la ley del Estado y con solo esa posibilidad que pueda existir prefiero mantenerla. Le confieso que en el artículo cuatro están todo lo que son actividades y servicios públicos que es algo muy general y la otra norma es un poco más especial (...)


DIPUTADO COTO MOLINA:


(...) A mi juicio este artículo debe estar más bien escrito de otra manera y es priorizando precisamente el que el Estado y los entes públicos descentralizados y las municipalidades en calidad de arrendadores o arrendatarios, están sujetos en primer lugar al ordenamiento jurídico administrativo, que en Costa Rica es la aplicación de la teoría monista en relación a este tema y subsidiariamente esta ley entraría a regir en los casos en que el ordenamiento jurídico que le es propio a los entes públicos por medio de la contratación que ya hemos estudiado acá, que es la nueva Ley de Contratación Administrativa que esperamos promulgue esta Asamblea Legislativa, sería el marco de referencia primario y normativo para gobernar esa contratación (...)


Por lo tanto, me parece que debe revertirse la redacción de este artículo y así lo propondré en una moción, independientemente de entrar a considerar temas como el precio o el plazo del cual hablaba el Diputado Cole Scarlet, lo que me parece que hay que defender acá, es que no se presente una contradicción en el sentido de que la ley de la Contratación Administrativa dice que los contratos que celebre la administración incluyendo uno de ellos que es el arrendamiento, están sujetos a los principios del derecho público y que acá haya otra ley que es la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos que establece que en el arrendamiento el Estado y los entes públicos están sujetos a esta ley, salvo disposición expresa de su propio ordenamiento jurídico, cuando más bien la redacción debe salvar la autoridad el ordenamiento administrativo y subsidiariamente la aplicación de los principios establecidos en esta ley (...)


LIC. CARLOS MANUEL COTO ALBAN:


Quiero referirme en alguna medida a lo expresado por el Diputado Coto Molina, donde no creo que haya la antinomia del distinto ordenamiento jurídico (...)


No es que estemos quitándole al derecho administrativo su potestad, o que estemos yendo hacia otro ámbito con el Estado en esa materia. No, estamos regulando el contrato de arrendamiento que es uno solo, el Estado o cualquier persona arrienda un local activa o pasivamente y es el mismo contrato de arrendamiento que cualquier otro. El Estado como arrendador debe tener las mismas obligaciones que cualquier particular. Debe pagar el precio, debe conservar o mantener en buen estado la cosa, debe devolverla en el mismo estado que la recibe y como arrendador pues lo mismo ocurre. El Estado puede cobrar los alquileres, tiene los mismos derechos y obligaciones.


El punto es que son los mismos principios, por eso se dice acá, que si hay alguna legislación especial, digamos la de los mercados municipales, hay algunos factores que tomar en cuenta. Que yo recuerdo también la ley especial del INVU tiene una ley especial de arrendamientos (...)


DIPUTADO PACHECO FERNANDEZ:


Usted admite que si hubiera una normativa especializada en el campo administrativo que tuviera que ver con este campo, tendría preminencia sobre esta ley, por el principio de especialidad. De aquí que como puede no haberla, pero podría ocurrir que llegare a haberla, y me parece que tal principio de especialidad de todas maneras haría que esa ley tuviere primacía. No es necesario mencionar nada, de ahí mi tesis de eliminar el artículo sexto, es decir, ateniéndonos a los solos principios me parece que podríamos obviar cualquier preocupación que hubiera en cuanto a la letra del asunto, sobre cuál es subsidiaria y cuál no.


Los principios resuelven ese asunto. No hay necesidad de explicarlo (...)"


(tomado del Acta No. 125 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, expediente No. 11.725) (lo resaltado y subrayado no son del original).


 


Con las intervenciones antes transcritas dadas ante la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, resulta fácil llegar a afirmar que la intención del legislador, al momento de redactar el numeral sexto de la Ley No. 7527 Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, fue la de mantener vigentes y aplicables, para el caso que ahora nos ocupa de las corporaciones municipalidades, aquellas disposiciones especiales y expresas que rigen su propio ordenamiento jurídico, por sobre la norma general que sobre arrendamientos estaban discutiendo, y que, en la especie, incluso fueron mencionadas y consideradas reiteradamente en más de una oportunidad como ejemplo, a saber, la Ley de arrendamientos de locales, tramos o puestos de los mercados municipales No. 7027 de 4 de abril de 1986.


 


(...) ha de aplicarse la ley especial que sobre arrendamientos de locales, tramos o puestos de los mercados municipales dispone la Ley No. 7027 de 4 de abril de 1986, sobre la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos No. 7527 de 10 de julio de 1995, al advertirlo incluso así ésta última en su numeral 6°.


 


Es por ello que, en lo relativo a los casos que pudieran darse a raíz de dichas relaciones producto de los contratos de arrendamiento con las corporaciones municipales (los cuales han sido enunciados como referencia en su solicitud, en punto al plazo del contrato, aumentos de la cuota mensual, locales comerciales y derechos de piso, entre otros), deben ser analizados y resueltos por la administración activa a la luz de lo que sobre el particular disponga, en primera instancia, la ley especial aplicable a las municipalidades (sea, la Ley No. 7027 de 4 de abril de 1986); aplicando de manera supletoria el contenido de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos No. 7527 de 10 de julio de 1995.


 


Solo a modo de ilustración, se ha creído conveniente transcribir aquí el contenido, en lo conducente, del dictamen No. C-113-89 de 30 de junio de 1989, en cual se hacen algunas consideraciones que pudieran ser utilidad para el estudio, desarrollo y resolución final de algunos de los casos de interés que han sido enunciados por la municipalidad consultante a raíz del tema objeto de comentario:


 


"Para dar respuesta a la cuestión planteada, en primer término cabe advertir que la determinación del precio por arrendamiento de locales en los mercados municipales, es materia regulada por ley, desde que se emitió la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales, Nº 2428 de 14 de setiembre de 1959, reformada por Ley Nº 6890 de 14 de setiembre de 1983 y finalmente reformada por la Ley Nº 7027 del 4 de abril de 1986.


Al efecto, debe observarse el procedimiento establecido por dicha normativa, cuyo texto imitamos transcribir aquí, tanto por motivo de su extensión como por tratarse de legislación muy conocida en el ámbito municipal.


No obstante, cabe destacar que si bien la determinación del precio del arrendamiento de locales compete a la Municipalidad respectiva, se requiere el dictamen previo de la Comisión Recalificadora, cuya integración también está regulada por esta ley.


La vigencia de las tarifas ha sido establecida por quinquenios, de conformidad con dichas normas, a partir del 1º de enero de 1960, hasta la reforma introducida al artículo 4º de la Ley Nº 2428/59 por la Ley Nº 6890 de 14 de setiembre de 1983, que varió el período de vigencia de los respectivos contratos de arrendamiento a un año.


Sin embargo, posteriormente, la Ley Nº 7027 citada volvió al sistema de períodos de arrendamiento quinquenales, que se iniciarán a partir del 1º de enero de 1990.


Dentro de esta perspectiva cronológica, tenemos que la modificación del artículo 23 del Reglamento General de Mercados tuvo lugar el 18 de setiembre de 1985 (fecha de su publicación en La Gaceta), cuando había sido reformada la Ley Nº 2428/59 por la Nº 6890/83 y los precios de arrendamiento podían ser revisados anualmente, pero siempre, con apego a las prescripciones de esta última ley, sobre el procedimiento a seguir para la recalificación de alquileres.


La modificación del numeral 23 del Reglamento General de Mercados, por sí sola, no tuvo la virtud de constituir una recalificación o innovación en la determinación del precio de los alquileres, si la Municipalidad no se ajustó a los procedimientos prescritos por la citada Ley Nº 2428, reformada por la Ley Nº 6890 de 14 de setiembre del 1983.


Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que por encontrarse la materia de precio de los arrendamientos de locales en mercados municipales, regulada por normas de rango legislativo, su reglamentación está reservada al Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el Artículo 140, inciso 3) y 18) in fine de la Constitución Política.


De ahí que el Reglamento General de Mercados no sea el instrumento jurídica idóneo para regular la materia de precios, mayor razón si se norma al margen de las disposiciones legales que rigen sobre dicha materia.


También debe tenerse en consideración, que el precio por alquiler de bodegas en las segundas plantas de los locales, no fue oportunamente notificado a los inquilinos, sino que la nueva tarifa se puso al cobro en el mes de marzo del año en curso, conforme lo explica en su oficio, momento en el cual ya rige la Ley Nº 7027, cuyo artículos transitorio "congela" el precio de los arrendamientos vigentes al 4 de abril de 1986, hasta el 31 de diciembre de 1989.


Las consideraciones que anteceden nos permiten concluir que el cobro de los precios establecidos mediante reforma al artículo 23 del Reglamento General de Mercados, es improcedente, por contravenir el ordenamiento jurídico sobre la materia, conforme se indicó". (Tomado del supramencionado dictamen C-022-99).


 


III.-     CONCLUSION.


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales Nº 2428 del 14 de setiembre de 1959, reformada por la Ley 7027 del 4 de abril de 1986, no fue derogada tácitamente por la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos Nº 7527 de 10 de julio de 1995. Consecuentemente la normativa que debe aplicarse a los concesionarios de los mercados municipales para el cálculo del precio del alquiler es la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales N° 2428, aplicando supletoriamente el contenido de la Ley 7527 según lo expuesto en el dictamen C-022-99 del 28 de enero de 1999.


 


De la señora Alcaldesa de la Municipalidad de Limón, deferentemente suscribe,


 


 


 


 


 


Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy


Procuradora Adjunta


 


 


 


ACACHA.