OJ-119-2000

San José, 31 de octubre de 2000

 

 

Señora

Lorena Vásquez Badilla

Ministra de la Presidencia a. i.

Estimada señora Ministra:

Me refiero a su atento oficio de 30 de octubre último. por medio del cual consulta sobre la procedencia jurídica del proyecto de directriz que se dirigiría a los bancos comerciales del Estado con el objeto de que tomen en consideración la situación que afecta al sector agropecuario del país.

Señala Ud. que a raíz de fenómenos naturales, diversos sectores de agricultores sufrieron pérdidas sustanciales en sus cosechas, lo que condujo a una imposibilidad de atender el pago puntual de sus obligaciones financieras con el sector bancario estatal.

Dicha viabilidad jurídica puede ser analizada desde tres puntos de vista: la garantía de la autonomía que ostentan los bancos estatales como instituciones autónomas, la naturaleza de la dirección y la situación de emergencia. 

A-. EN ORDEN A LA AUTONOMIA DE LOS BANCOS

En tanto que instituciones autónomas, los bancos del Estado disfrutan de la garantía que consagra el artículo 188 de la Constitución Política: la autonomía. Una autonomía que no es absoluta puesto que se ejerce dentro del marco de la ley. En razón de esa autonomía el ente puede fijar políticas, metas y medios generales para alcanzarlas, de manera de lograr el fin que justifica su creación (autonomía de gobierno sujeta a la Ley) y el poder de autoadministrarse con independencia del Poder Ejecutivo, pero con respeto a la legalidad (autonomía administrativa)..

De lo anterior se desprende que dicha autonomía no es absoluta ni incompatible con la potestad del Estado de orientar la acción de los entes descentralizados. Poder de orientación que se manifiesta a través de las diversas formas de tutela administrativa y sobre todo con la relación de dirección.  

La Ley General de la Administración Pública es clara al disponer que el Poder Ejecutivo está facultado para dirigir la actividad de la Administración Pública. Dirección que debe entenderse como la facultad de ordenar la actividad del ente, imponiéndole metas y los tipos de medios que habrá de emplear para realizadas, dentro de una relación de confianza, diferente de una potestad de mando (doctrina del artículo 99 de la Ley General de la Administración Pública). Un poder de orientación dentro de una relación de confianza. Sobre el alcance de esta potestad, la Sala Constitucional ha indicado:

"El tema está claramente desarrollado en los artículos 26, 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública, que señalan la posibilidad de dictar directrices a (sic) ente autárquico, mas no de crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión..." Resolución N. 3309-94 de 5 de julio de 1994.

A fin de garantizar que el Poder Ejecutivo oriente la actividad, pero no los actos concretos de los entes autónomos, la Sala Constitucional ha señalado que la dirección debe ser ejercida respecto de la totalidad de los entes autónomos o bien, de un conjunto general de ellos. El proyecto que nos ocupa respeta dicho requisito jurisprudencial puesto que está dirigido al conjunto de los bancos comerciales del Estado. Luego, según la jurisprudencia corresponde al Ejecutivo fijar las "condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución". Con el proyecto no se plantea una sustitución del Ejecutivo a los bancos en la adopción de los actos que les corresponde a estos tomar respecto de la situación de morosidad que tienen los agricultores. La oportunidad de la decisión, incluso la declaratoria de moratoria, es facultad exclusiva de los bancos y estima la Procuraduría que en este aspecto el proyecto de directriz respeta el poder de decisión de los citados entes. Puede decirse, entonces, que los bancos conservan la libertad para adoptar discrecionalmente las directriz, adoptando las medidas que juzguen convenientes.

Desde esta perspectiva, considera la Procuraduría General que la directriz no violentaría la autonomía administrativa de los bancos estatales.

B-. EL CONCEPTO DE DIRECTRIZ

El elemento de confianza ínsito en la relación de dirección, se manifiesta en el concepto mismo de directriz Esta es un acto administrativo, de alcance normativo (resolución de la Sala Constitucional N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997), por el cual se fijan fines y medios para cumplirlos en relación con un lapso de gestión y dentro de una relación de confianza. Un acto de naturaleza y alcance diferente de la orden. La jurisprudencia constitucional ha indicado que es:

"...el conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa, o sea de pautas u orientaciones que servirán de marco conceptual para la toma de decisiones (Corte Plena, sentencia de 16 de junio de 1984, retomada por la Sala Constitucional en el voto N. 3309-94 ya citado)

En el presente caso, observamos que el proyecto de directriz no determina exhaustivamente los elementos de la acción de los bancos, quedando a su propia decisión el definir las medidas que sean necesarias para colaborar con el sector agrícola en la situación que se presenta. El punto 2 de la directriz reconoce el poder de cada banco de decidir si procede o no a aplicar una moratoria en los procesos cobratorios y, por ende, si inicia o continúa las gestiones cobratorias contra dicho sector o bien, da un margen de espera para que el Gobierno pueda concretizar las acciones que ha emprendido para solucionar dicho problema. Dada su redacción, dicho punto debe ser entendido como una proposición de una conducta que debe ser discutida en el seno de la entidad bancaria. Por lo que será la decisión libre y responsable de la Junta Directiva del respectivo Banco la que dé contenido a las acciones que el Ente seguirá respecto de los agricultores. En tanto ello sea así, se garantiza el principío de que el cumplimiento de la directriz es materia de administración, por lo que la manera como se cumpla es "responsabilidad exclusiva" de cada banco, solo sujeta a la sanción por incumplimiento prevista en el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública (resolución N: 6345-97 ya citada).

Si bien los bancos deben informar al Ejecutivo de las acciones adoptadas con motivo de la directriz, no podría afirmarse que una actuación particular de los bancos esté sujeta de algún modo a la competencia del Poder Ejecutivo. Con lo que se reafirma que la directriz conservaría a los bancos estatales el poder de administrar sus intereses dentro del marco de la legalidad.

El contenido de la directriz permite afirmar que no se está ante una orden y que, por tanto, el Poder Ejecutivo no estaría confundiendo su poder de dirección con un poder de mando, que no existe respecto de los entes descentralizados. Su actuación estaría enmarcada en el poder de orientación, en el mantenimiento de las condiciones esenciales que garantizan el orden socioeconómico y la institucionalidad del país y, por ende, en la vigilancia de los servicios públicos.

C-. UNA RELACION DE CAUSALIDAD

En los Considerandos del proyecto de Directriz se indica que la situación que atraviesan los sectores agropecuarios se debe a diversas situaciones de emergencia que les han afectado. Emergencia que han perjudicado su actividad y conducido a problemas de pago de los créditos que en su momento le fueron otorgados por los bancos estatales. Con ello se evidencia que la directriz se dicta no porque la situación de morosidad que padece el sector configure una situación de emergencia, sino por el contrario, porque esa conflictiva situación que atraviesa el sector es producto o ha sido agravada por diversas calamidades públicas que ha soportado el país o parte de él y han afectado gravemente la agricultura nacional y, por ende, a los agricultores a que se refieren los decretos.

Ante dicha situación, considera conveniente la Procuraduría recordar que la jurisprudencia constitucional en materia de emergencia ha señalado que:

• La solución de la emergencia comporta tres fases, de manera que no puede considerarse que la situación de emergencia surge y termina de manera simultánea al pasar la calamidad pública. Por ende, pasada la calamidad, debe recomponerse las cosas al estado en que se encontraban antes de que la calamidad se produjera. (Sala Constitucional, resolución N. 3410-92 de 14:45 hrs. del 10 de noviembre de 1992 y N. 5966-99 de 10:30 hrs. del 30 de julio de 1999).

• El régimen de excepción comprende toda la actividad administrativa necesaria, sin limitación temporal, para resolver las necesidades de las personas y la protección de los bienes (resolución N. 3410-92 de cita, Considerando XXVIII).

• Empero, debe darse una relación de causalidad entre la calamidad y los daños que se invocan como fundamento de las acciones que posteriormente se tomen, de manera que éstas "puedan ser reconocidas por el ordenamiento jurídico", esto es, para que sea jurídicamente posible aplicarle el régimen de excepcionalidad que preside la emergencia. (resolución de la Sala Constitucional, N. 5966-99 de 10:30 hrs. del 30 de julio de 1999).

• A efecto de examinar si esa relación de causalidad existe, es necesario apreciar la situación específica, a fin de determinar la validez de aplicar un régimen excepcional.

• No obstante, la utilización de los medios y mecanismos propios de la emergencia no puede ser permanente.

Desde esa perspectiva constitucional, estima la Procuraduría que los motivos que fundamentan la directriz y, en general, las acciones que se adopte, resultan procedentes en el tanto pueda establecerse que la situación que atraviesan los agricultores (los daños que sufren) y que motiva un estado de morosidad encuentren su fundamento en un evento que constitucionalmente pueda considerarse como emergencia. Para los supuestos que nos ocupa, la calamidad pública estaría provocada por hechos de la naturaleza como son, por ejemplo, las inundaciones provocadas por las diversas tormentas o huracanes que han azotado el territorio nacional.

 

CONCLUSIÓN:

Con base en las consideraciones anteriores, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que el proyecto de directriz que motiva la consulta no presenta problemas de constitucionalidad o legalidad, que impidan su emisión.

De la señora Ministra a.i.:

 

Román Solís Zelaya

Procuraduría General de la República