Licenciado

Luis Fishman Z.

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos

Agropecuarios y Recursos Naturales

Su Despacho

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su facsímil del 13 del mes en curso, recibido en mi despacho el día 16, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado "Modificación de los Artículos 3, 4, 7, 8 y 9 de la Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, N° 7770, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 14.136.

I.- OBJETO DEL PROYECTO.

Según se indica en la exposición de motivos, el objetivo central del proyecto de ley es hacer posible legalmente la distribución inmediata y total del fondo de ahorro del productor de café, que a la fecha registra $23.000.000,00.

También se incluye en la reforma una autorización al Estado para conceder un aval a una nueva emisión de bonos por $50.000.000,00, con el fin de allegar recursos a FONECAFE en una forma más rápida que la acumulación generada por el cobro de la contribución cafetalera.

II.- SOBRE EL FONDO.

Centrándonos en los objetivos fundamentales del proyecto, ya que las modificaciones que pretenden introducir tocan otros aspectos secundarios que debe ser analizados por los señores Diputados, nos permitimos hacer las siguientes observaciones:

En primer lugar, en la modificación propuesta al artículo 3 se elimina el control previo sobre la emisión de bonos y, eventualmente, sobre la constitución de crédito externo que ya está autorizada en la ley vigente, si es que a la fecha no se ha concertado, hecho que desconoce el órgano asesor y que debe ser verificado por la instancia parlamentaria, que ejerce el Ministerio de Hacienda. Dada las implicaciones que esos actos podrían tener sobre importantes variables macroeconómicas, consideramos conveniente mantener esa facultad a favor del Ministerio de Hacienda. Nótese que con la redacción actual es este órgano del Estado quien debe dar la autorización previa en cuanto a las condiciones generales y específicas en ambas transacciones.

Además de la anterior razón, existe otra de orden jurídico, la cual no podemos dejar pasar inadvertida. Como usted bien sabe, la condición de avalista, de acuerdo con la legislación mercantil, le impone al Estado la obligación de responde de igual manera que aquel a quien garantiza, lo que supone una garantía sumamente amplia a favor del deudor. Incluso, en el caso de la letra de cambio, artículo 757 del Código de Comercio, el avalista responde aunque la obligación garantizada fuese nula por cualquier causa que no sea la de vicio de forma. En vista de las obligaciones que asume el Estado en estos casos, lo lógico y lo conveniente con el interés público es que la Cartera de Hacienda apruebe las condiciones generales y específicas de los bonos que va avalar el Estado. Dejar estos aspectos a libre arbitrio de la Junta Directiva del Instituto del Café de Costa Rica nos parece poco prudente y, eventualmente, podría ocasionarse un serio perjuicio al Erario si las condiciones generales y específicas pactadas no son las más convenientes para el interés general.

En segundo lugar, en el artículo 4 se presenta un problema de técnica legislativa al regularse una situación temporal como permanente. Nos referimos puntualmente al párrafo que autoriza a FONECAFE a girar a los productores de café la totalidad de los recursos disponibles al 30 de noviembre del 2000 para la cosecha 99-2000. Esta norma debe ir en un transitorio de la ley, y no en una permanente. En el dictamen C-060-99 del 24 de marzo de 1999 expresamos sobre el tema lo siguiente:

"Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia . Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

 

‘a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

Si bien es cierto que no estamos en los supuestos que prevé la doctrina, consideramos que la situación temporal que se pretende regular con la norma, la ubica más en una transitoria que en una permanente.

En tercer término, la redacción del artículo 3 es deficiente para alcanzar uno de los objetivos principales del proyecto, concretamente: una nueva autorización para emitir bonos por $50.000.000,00. La norma no es clara tal y como está redactada. En ella se señala: "Tanto para la financiación mediante el préstamo, como para la emisión de los bonos, que se indican en los numerales 1 y 2 del inciso a) respectivamente; se autoriza nuevamente, de forma expresa, el aval del Estado y el respaldo…" ( Lo que está entre negritas no corresponde al original). Lo anterior supone que la norma que se encuentra en el inciso a) ya se cumplió, por lo que se está reviviendo una norma que ya alcanzó el fin que se propuso con ella el legislador. Además, al ser una norma permanente, podría suponer que cada vez que se alcance los montos indicados en el inciso a), el Estado está autorizado para seguir avalando nuevas emisiones de bonos. Por último, la forma en que está redactado el artículo supone que el nuevo aval comprende no solo los bonos, sino también un nuevo préstamo de $50.000.000,00.

Para obviar los problemas que hemos señalados, aconsejamos redactar el párrafo de la siguiente forma:

"Tanto para la financiación con el préstamo que indica el numeral 1 anterior, como con los bonos del numeral 2 y de una nueva emisión de ellos hasta el mismo monto ( US$50.000.000,00), se autoriza, de forma expresa, el aval del Estado y el respaldo; como garantía, de los bienes que integran el patrimonio del Instituto del Café de Costa Rica."

Además, para ser congruente sería necesario también modificar el numeral 2 del inciso a) del artículo 3°, autorizando al Instituto del Café de Costa Rica a hacer la nueva emisión. De no hacerse este ajuste, caeríamos en la paradoja de que el Estado puede avalar, pero el Instituto del Café de Costa Rica no puede emitir los nuevos bonos ( todo lo que no está permitido está prohibido).

Otra opción más sencilla sería modificar el numeral 2 del inciso a) del artículo 3°, para que el lugar de 50 millones de dólares se consigne 100 millones de dólares.

Por último, dada la posición de avalista que asume el Estado, y ante la posibilidad real de que algunos de esos bonos puedan ser colocados en una plaza financiera extranjera, a tenor del inciso 15) del artículo 121 constitucional, que señala que la contratación de empréstitos en el exterior o de aquellos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser financiados con capital extranjero, obliga a aprobar el proyecto de ley con una mayoría calificada de dos tercios del total de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa, este proyecto de ley debe ser aprobado siguiendo esta norma constitucional.

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad; su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

De usted, con toda consideración,

 

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional