OJ- 006-2001

San José, 16 de enero del 2001

19. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio n.° 022- P-E, del 12 de enero recién pasado, por medio del cual nos manifiesta que "… el INCOP está llevando a cabo un proceso de Modernización del Sub-Sector Portuario, por lo cual se han planteado algunas dudas por parte de algunos Diputados de la Asamblea Legislativa, mediante nota de 4 de enero del presente año de los Diputados Tobías Murillo y Róger Vílchez de la Fracción del Partido Liberación Nacional, en la cual indica que el INCOP es subordinado de la Asamblea Legislativa, lo cual no se ajusta a la realidad de los hechos, por lo que me permito solicitar su opinión jurídica al respecto para que no quede duda alguna sobre la autonomía de que goza el INCOP."

I.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

El artículo 4º de nuestra Ley Orgánica (nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé algunos requisitos de admisibilidad que deben observar las gestiones consultivas planteadas ante esta Procuraduría.

En ese sentido, el párrafo primero de dicha norma dispone :

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

Sobre este artículo y, específicamente, en relación con el requisito de aportar la opinión de la asesoría legal de la Institución consultante, la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor, ha establecido que ese estudio debe ser serio, profundo y fundamentado, aparte de versar sobre el punto concreto objeto de consulta. En el caso que nos ocupa, se echa de menos el mencionado criterio legal, por lo que, en principio, nos veríamos imposibilitados para atender su solicitud.

Aparte de lo anterior, no se nos plantea ninguna consulta concreta, sino que se nos invita a pronunciarnos respecto a la veracidad de manifestaciones realizadas por algunos Diputados, lo cual escapa de nuestro ámbito competencial.

En todo caso, con el afán de colaborar con esa Institución, y siendo que lo que se nos pide es una opinión jurídica, nos referiremos en términos generales a la naturaleza jurídica del INCOP, y a los alcances que podría tener una reorganización administrativa en esa Institución, con la advertencia de que lo que aquí se emite, es una simple opinión jurídica, carente de efectos vinculantes.

Los artículos 1 y 2 de la Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (n° 1721 del 28 de diciembre de 1953) en lo que interesa, señalan:

"Artículo 1º.- Créase una Institución de Derecho Público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propios, denominada ‘Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico’, cuyo objetivo principal será fortalecer la economía del país, asumiendo las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de suministrar eficientes servicios portuarios y facilidades conexas…".

"Artículo 2º.- Como institución autónoma de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propios, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico gozará de la autonomía administrativa establecida por la Constitución Política, la que le confiere completa independencia en materia de administración, debiendo guiarse exclusivamente por las decisiones emanadas de su Junta Directiva, cuyos miembros actuarán conforme a su criterio, con apego a la Constitución, a las leyes y reglamentos pertinentes y a los principios de la técnica, siendo responsables de su gestión en forma total e ineludible".

De conformidad con las normas parcialmente transcritas, el INCOP es una Institución autónoma que, como todas las de su clase, goza de autonomía administrativa y de personalidad jurídica y patrimonio propio.

Tomando en cuenta lo anterior, debemos indicar que si bien la Asamblea Legislativa está facultada para variar la ley constitutiva del INCOP, siguiendo los requisitos establecidos constitucionalmente para tal efecto, no es posible afirmar válidamente que exista una relación de subordinación entre la institución autónoma citada y la Asamblea Legislativa. 

III.- SOBRE LA POTESTAD DE REORGANIZACION DEL INCOP:

Se nos indica en el planteamiento de la gestión que nos ocupa, que el INCOP se encuentra inmerso dentro de un proceso de reorganización, con el cual se pretende modernizar el sub-sector portuario.

Respecto a la potestad de autoorganización y de reorganización de los entes públicos, debemos indicar que si bien esa potestad está prevista constitucionalmente solo respecto al Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 18), ello no implica que los entes descentralizados carezcan de ella. Por el contrario, de los artículos 6 inciso 2) y 103 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública se extrae, de manera implícita, que tales entes sí cuentan con esa posibilidad.

Sobre el tema, don Eduardo Ortiz indicaba:

"Todo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque la ley no le confiera expresamente tal potestad. ‘El poder de organización es una facultad dada ipso iure con el mismo poder estatal’ ha dicho FORSTHOFF. La potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente. Se trata de un instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa. Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del servicio o del ejercicio de la función pública encomendados. El modo y el régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del jerarca (del ente) respectivo" (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S.A, primera edición, 1998, tomo I, página 357).

Este Despacho también se ha pronunciado sobre el tema en los siguientes términos:

"La potestad de autoorganización de un ente consiste en el poder de darse la organización interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público asignado por ley. […] Conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Como se indicó, esa potestad es de principio por lo que, salvo disposición legal en contrario, la Administración puede proceder a efectuar los cambios que actualicen su organización ante nuevos requerimientos o demandas" (Procuraduría General de la República, dictamen C- 248-95 del 30 de noviembre de 1995).

De lo expuesto queda claro que el INCOP está facultado para llevar a cabo los procesos de reorganización que requiera para la prestación eficiente del servicio público que le ha sido encomendado.

A pesar de lo anterior, debemos advertir que esa potestad de reorganización no es irrestricta, sino que está sujeta a límites. Así, por ejemplo, debe acatarse lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, en lo que a la forma de administración de los muelles nacionales se refiere. Del mismo modo, debe respetarse la estructura orgánica y los lineamientos específicos para la prestación del servicio previstos en la ley de creación del Instituto. Finalmente, debe tomarse en cuenta también, los derechos de los trabajadores del INCOP, con la finalidad de que la reorganización no les cause perjuicios contrarios al ordenamiento jurídico.

IV.- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:

1.- De conformidad con lo que señalan los artículos 1 y 2 de la Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (n° 1721 del 28 de diciembre de 1953) el INCOP es una Institución autónoma que, como todas las de su clase, goza de autonomía administrativa y de personalidad jurídica y patrimonio propio.

2.- Si bien la Asamblea Legislativa está facultada para variar la ley constitutiva del INCOP, siguiendo los requisitos establecidos constitucionalmente para tal efecto, no es posible afirmar válidamente que exista una relación de subordinación entre la institución autónoma citada y la Asamblea Legislativa

3.- El INCOP está facultado para llevar a cabo los procesos de reorganización que requiera para la prestación eficiente del servicio público que le ha sido encomendado. A pesar de ello, en dichos procesos, debe acatarse lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, en lo que a la forma de administración de los muelles nacionales se refiere. Del mismo modo, debe respetarse la estructura orgánica y los lineamientos específicos para la prestación del servicio previstos en la ley de creación del Instituto. Finalmente, debe tomarse en cuenta también, los derechos de los trabajadores del INCOP, con la finalidad de que la reorganización no les cause perjuicios contrarios al ordenamiento jurídico.

Del señor Presidente Ejecutivo del INCOP, atento se suscribe,

Lic. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO