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Texto Dictamen 005
 
  Dictamen : 005 del 15/01/2001   

15 de enero del 2001


C-005-2001


 


Señor:


Gerardo Alvarez Herrera


Presidente Ejecutivo


Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo


  1. D.

 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° PE-1599-2000 C del 13 de noviembre del año en curso, recibido el 1° de diciembre, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre los requisitos que debe exigir el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo(1)para otorgar los títulos de propiedad de las viviendas adjudicadas a partir de lo resuelto por la Sala Constitucional en las resoluciones 784-96 y 751-96.


(1) Para efectos de exposición de aquí en adelante utilizaremos las siglas INVU.


I.- NORMATIVA APLICABLE.


A.- Ley orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, n.° 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas.


"Artículo 41. - Las viviendas construídas por el Instituto con fondos provenientes de la contribución estatal, sólo podrán adjudicarse a quienes sean Jefes de familia o tengan a su cargo el sostenimiento de personas que de hecho constituyan una familia y carezcan de recursos suficientes para construir su casa de habitación.


El Instituto podrá otorgar préstamos a otros organismos estatales con el fin único y exclusivo de que construyan viviendas para sus trabajadores.


Los depósitos de ahorro que sean hechos en el Instituto serán inembargables, pudiendo deducirse por los interesados las cuotas respectivas en sus declaraciones del impuesto sobre la renta.(*)


En los reglamentos se fijarán los requisitos y condiciones bajo los cuales han de hacerse las adjudicaciones y préstamos."


( Así reformado por el artículo 1 de la ley No. 1901 de 9 de julio de 1955).


(*)TACITAMENTE DEROGADO por el artículo 1º de la Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992, en lo relativo a deducción de Impuesto sobre la Renta.


B.- Reglamento para la adjudicación de vivienda, decreto ejecutivo n.° 2 de 3 de enero de 1955 y sus reformas.


"Artículo 5. - Para la adjudicación de las viviendas, la Junta Directiva se basará en los estudios que, sobre necesidad social, haya realizado el Departamento de Servicio Social y Estadística, estudios que se prepararán considerando la mayor necesidad social de los solicitantes, así como su posibilidad de satisfacer en forma regular los pagos.


Toda documentación se tramitará con alguno de los miembros de la familia beneficiada con la adjudicación de preferencia con el jefe del grupo, quien deberá ser mayor de edad y capaz y actuará en representación del núcleo familiar."


II.- ANTECEDENTES.


La Asesoría Legal del ente consultante, en el memorándum del 9 de noviembre del 2000, concluye, con base en varios fallos del Tribunal Constitucional, en los que se establece el principio de que el adjudicatario es propietario desde que se suscribe el contrato de adjudicación, siendo el acto traslativo de dominio para efectos de terceros una mera formalidad, que no tiene sentido pedir el consentimiento de los restantes miembros del grupo familiar si desde ante el representante es el dueño.


III.- SOBRE EL FONDO.


El tema que se nos consulta, está referido a cuáles son las personas que deben comparecer a firmar el documento cuando se le pide al INVU otorgar la escritura de traspaso del bien adjudicado. Para responder esta interrogante, no solo debemos ceñirnos a lo dispuesto por la Sala Constitucional, sino que es necesario analizar la naturaleza jurídica del acto de adjudicación que hace el INVU.


En primer lugar, debemos ubicar los votos de la Sala Constitucional que usted cita en su verdadera dimensión. En efecto, estos se emiten a raíz de una consulta judicial constitucional en la que se le pide al Tribunal Constitucional indicar si los artículos 16 y 17 del Reglamento para la Adjudicación de Viviendas del INVU son violatorios de los artículos 34, 35, 39, 41, 51 y 140 inciso 3) y 18 de la Carta Fundamental. Para tener una mayor precisión de los alcances el voto de la Sala Constitucional, en especial el n.° 784-96, adicionado por el n.° 0075-I-96 de las 8:30 horas del 16 de febrero de 1996, se hace necesario transcribir ambos numerales:


"Artículo 16. - Procederá el desahucio, sin responsabilidad alguna para el Instituto, cuando el contratante incurra en cualquiera de las siguientes causales: a) la falta de pago de una mensualidad; b)…"


"Artículo 17: Las causales indicadas en el artículo anterior, darán derecho al Instituto a demandar el desalojamiento por medio de los tribunales, sin que el adjudicatario tenga derecho a pedir devolución de cuotas, las que se tendrán en tal caso como pago en concepto de arrendamiento."


Sobre estos numerales, la Sala Constitucional, en el voto indicado, señaló lo siguiente:


II.- Los mal denominados ‘contratos de adjudicación de vivienda’ del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se encuentran regidos por la Ley Orgánica del INVU y el Reglamento de Adjudicación de Vivienda de dicho Instituto. El primero de estos dos cuerpos dispositivos, contiene una norma, concretamente el artículo 42, que fue concebido dentro de una Norma Presupuestaria de un Presupuesto Extraordinario de la República. Dicha norma, como producto de la teoría de la causalidad, tiene su efecto y eco en el Reglamento de Adjudicación de Vivienda del INVU en los numerales 16 y 17 consultados. Si bien es cierto que la potestad reglamentaria ejercida por la Administración faculta a la misma a fin de emitir disposiciones o reglamentos ejecutivos y administrativos, dicha potestad se circunscribe únicamente a todo aquello que esté expresamente enunciado en la Ley que merece ser regulada y, en tanto y cuanto no se encuentre prohibida su regulación por reserva de ley expresa. En el caso que nos ocupa, si bien es cierto que el INVU, en necesaria labor administrativa de control y regulación de su sistema de adjudicación de viviendas de interés social, procedió a dictar el reglamento para la Adjudicación de Vivienda, ese ejercicio administrativo amparado en una potestad de la administración tendiente a regular una actividad y función propia de la institución no le faculta a establecer limitaciones, restricciones y/o sanciones de ningún tipo a los administrados, ya que estos campos se encuentran vedados a la administración en virtud de una reserva de ley preestablecida. Ahora bien, se argumenta por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que, los contratos de adjudicación firmados entre el INVU y los adjudicatarios, constituyen contratos especiales de la Administración, los cuales están sujetos a los reglamentos y leyes que rijan la materia y no a la legislación común. Analizando el contrato de adjudicación que consta en el expediente judicial base para la presente consulta judicial, se pueden observar elementos importantísimos que sólo se pueden encontrar en un contrato bilateral sinalagmático perfecto. Sinalagmático por cuanto al momento de la firma del mismo genera obligaciones y derechos a ambas partes contratantes y, además, es perfecto, en tanto y cuanto las partes se ponen de acuerdo en cosa y precio, y en cuanto opera la "traditio" con todos los efectos que la misma conlleva, sea la entrada en posesión del bien por parte del "accipiens" o adquirente y el abandono del mismo por parte del enajenante o "tradens". Recordemos, al efecto, que la "tradición" de un bien representa el acto mediante el cual una persona pone en poder de otra una cosa, o sea, que la entrega del bien se constituye en el elemento material de la transmisión la cual, una vez realizada, instituye derechos reales en favor del adquirente. Es criterio de esta Sala, que en el caso que nos ocupa el formalismo establecido por los artículos 455 siguientes y concordantes del Código Civil, respecto a la escritura pública y su inscripción en el Registro de la Propiedad como medio de constitución del derecho de propiedad, no procede por cuanto dicha tesis trata de resguardar los efectos que dicha transmisión ocasione respecto a los derechos de terceros y no del adquirente o del enajenante, tiene un carácter informativo. Considera este Tribunal que, el contrato de adjudicación firmado entre los administrados y el INVU, surte efectos sobre la titularidad en la propiedad del inmueble desde el mismo momento de la suscripción del documento, operando incluso la "traditio" y el abandono por parte del enajenante de ese inmueble en manos del adquirente (adjudicatario), constituyendo un derecho a la propiedad en favor del nuevo propietario que no se puede considerar, como sí lo hace el Reglamento de Adjudicación, como una simple expectativa de derecho. Considera esta Sala que, al igual que se opera en todo sistema de financiamiento de vivienda, el INVU puede establecer los mecanismos legalmente permitidos para ejercer un control sobre las adjudicaciones que realice e instituír los respectivos procedimientos de recuperación tendientes a hacer efectivos los derechos de la Institución en cuanto a la recuperación del bien o del monto invertido en la construcción del inmueble, sin tener que actuar arbitrariamente y lesionar con dicha actuación los derechos fundamentales que establece nuestra Carta Magna. Así las cosas, nunca puede proceder un desahucio de un inmueble que es propiedad de quien, con derecho a la propiedad, lo habita en virtud de un contrato que le concedió dicha concesión. La especificidad de las cláusulas que consten en un contrato, pueden tender a la regulación de la transacción que en el ámbito privado pueda proceder respecto al negocio jurídico que se esté realizando, sin embargo dichas cláusulas no pueden constituírse en una violación a los derechos de una de las partes contratantes, imponiendo cargas que, en el Derecho de la Antigua Roma, eran llamadas "leoninas" o abusivas. En el caso que nos interesa, los derechos adquiridos "per se" por parte del administrado-adjudicatario, en virtud de un contrato de compra venta perfecto y, que se encuentran protegidos y tutelados por normas Constitucionales, no pueden ser objeto de atropello por disposiciones reglamentarias que no se limitan a regular las relaciones entre administración y administrado, sino que violentan y atropellan derechos fundamentales de los particulares, alejándose del fin primordial que perseguía, en este caso concreto, la ley orgánica del INVU, el cual es facilitar el acceso a vivienda digna para el desarrollo del país, y el resguardo de los principios de dignidad, igualdad y justicia social. El procedimiento instituído por los artículos 16 y 17 del reglamento de Adjudicación de Vivienda del INVU, según la consulta planteada por la Alcaldía Civil de Hacienda Sección Primera, y su reforma que vino a derogar dichos artículos e instauró el numeral 12 del mismo reglamento, en tanto y cuanto atentan contra el derecho de propiedad, concebido como el que se adquiere al momento de la tradición del bien luego de la suscripción del contrato entre el Instituto y el adjudicatario; en cuanto atentan contra el principio de defensa del administrado, limitando el mismo a una única comparecencia ante un tribunal, estableciendo en el procedimiento instaurando tácitamente y vía reglamento una renuncia al domicilio, requerimientos de pago y trámite de juicio ejecutivo, dejando así una vía expedita para proceder a un desalojo administrativo sometiendo al adjudicatario a un completo estado de indefensión y, por cuanto sitúa a los afectos a este régimen de vivienda en un estado de desigualdad respecto a quienes se adhieren a otros sistemas de adquisición de inmuebles por medio de financiamiento, violentan el ordenamiento constitucional vigente y los derechos fundamentales contenidos en los numerales 45, 39 y 33, por lo que procede evacuar en los términos citados la consulta planteada a este Tribunal constitucional."


Como puede colegirse de lo anterior, en ningún momento el alto tribunal de la República entró a analizar la constitucionalidad o no de adjudicar el inmueble al grupo familiar o si ese hecho limita el derecho de propiedad de quien aparecía en el respectivo contrato como beneficiario. Congruente con lo anterior, no es posible afirmar que el Tribunal Constitucional haya declarado el artículo 5 del Reglamento de Adjudicaciones de Viviendas del INVU contrario al derecho de la Constitución. Así las cosas, lo que corresponde analizar es si los alcances de ese fallo se deben aplicar o no al caso que usted nos plantea.


En primer término, las normas del ordenamiento jurídico que autorizan u obligan al Estado o a un ente público a adjudicar una vivienda al grupo familiar encuentran un sólido respaldo en el Derecho de la Constitución. En efecto, el Constituyente de 1949 dispuso en el numeral 51 de la Carta Fundamental que la familia es el elemento natural y el fundamento de la sociedad, por lo que el Estado tiene que darle una protección especial. En consonancia con este numeral, el artículo 65 de la Constitución Política le impone el deber al Estado de promover la construcción de viviendas y crear el patrimonio familiar del trabajador.


La postura del Constituyente ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional. Este órgano ha indicado que la familia es la "célula-fundamento" de la sociedad, merecedora de una debida protección por parte del Estado(2). También manifestó que la protección a la familia es un derecho fundamental consagrado en la Constitución Política y en los pactos internacionales(3).


(2) Véase las resoluciones de la Sala Constitucional n°s. 1975-94 y 346-94.


(3) Véase la resolución de la Sala Constitucional n.° 3757-94.


En relación con este últimos, conviene recordar que la Convención América sobre Derechos Humanos, en el inciso 1 del numeral 17, establece que "…la familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el Estado." Por su parte, el Protocolo adicional a la Convención América sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salavador", aprobado mediante la ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999, dispone lo siguiente:


"Artículo 15. - Derecho a la constitución y protección de la familia


1. - La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por el Estado quien deberá velar por el mejoramiento de su situación moral y material.


(…)


3. - Los Estados Partes mediante el presente Protocolo se comprometen a brindar adecuada protección al grupo familiar…" ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).


Fiel a este propósito, el legislador costarricense ha dictado algunas normas en el ámbito legal que protegen a la familia. Entre ellas podemos citar, a manera de ejemplo, el artículo 42 del Código de Familia que crea el instituto jurídico de la afectación del inmueble familiar. Al respecto, ese numeral dispone lo siguiente:


"ARTICULO 42. - (Afectación del inmueble familiar, privilegios).


El inmueble destinado a habitación familiar, cuando así conste en el Registro Público, no podrá ser enajenado ni gravado sino con el consentimiento de ambos cónyuges, si el propietario estuviere ligado en matrimonio; o por disposición judicial, a solicitud del propietario, previa demostración, en este último caso, de la utilidad y la necesidad del acto.


Tampoco podrá ser perseguido por acreedores personales del propietario, salvo en caso de cobro de deudas contraídas por ambos cónyuges, o por el propietario con anterioridad a la inscripción a que se refiere el artículo siguiente."


(Así reformado por el artículo 28 de la ley Nº 7142 de 8 de marzo de 1990).


Dentro de esta concepción podrían ubicarse las normas del INVU que hemos citado en la primera parte de este estudio, las cuales les permiten adjudicar viviendas a familias que carecen de recursos suficientes para construir su casa de habitación. Estas normas ( legales y reglamentarias) son conforme al Derecho de la Constitución, toda vez que a través de ellas el Estado y sus instituciones realizan un fin ( protección a la familia), el cual tiene cobertura en una norma constitucional ( artículo 51).


Ahora bien, de acuerdo con la posición asumida por el órgano asesor(4), la cual fue aceptada por la Sala Constitucional en el voto que hemos citado atrás, ocurre que nos encontramos frente a un contrato especial denominado contrato de "adjudicación en venta", y no frente a un acto de adjudicación declarativo de derechos a favor de todos los miembros que conforman el grupo familiar. Partiendo de la tesis de que la adjudicación que hace el INVU es un contrato de compraventa, se tendría que concluir, según el Derecho Civil, que el contrato se perfecciona cuanto el comprador y el vendedor llegan a un acuerdo respecto de cosa y precio. Sin embargo, el INVU realiza un contrato perfecto de venta sujeto a condiciones resolutorias, como por ejemplo el otorgamiento del título de propiedad, el cual no se extiende hasta que el adjudicatario haya cancelado el cincuenta por ciento del monto de la vivienda. En este caso particular, la escritura constituye un medio de comprobar la transacción realizada, pero no es el acto traslativo de dominio, ya que este se perfecciona en el momento de la firma del contrato de adjudicación de venta.


(4) Véase el expediente judicial n.° 6634-95 tramitado ante el Tribunal Constitucional


La anterior postura fue avalada por el Tribunal Constitucional, al señalar que el contrato de adjudicación tenía elementos importantísimos que solo podían encontrarse en un contrato bilateral sinalagmático perfecto. Además fue categórico al afirmar que "el contrato de adjudicación firmado entre los administrados y el INVU, surte efectos sobre la titularidad en la propiedad del inmueble desde el mismo de la suscripción del documento, operando la ‘traditio’ y el abandono por parte del enajenante de ese inmueble en manos del adquirente (adjudicatario), constituyendo un derecho a favor del nuevo propietario que no puede considerar, como sí lo hace el Reglamento de Adjudicación, como una simple expectativa de derecho."


Ante esta situación, resulta ocioso pedir el consentimiento de todos los miembros del grupo familiar para extender la escritura de traspaso, ya que desde el momento en que la persona suscribe el contrato se convierte en el propietario del inmueble. Además, no podemos dejar de omitir lo que el Tribunal Constitucional señaló en estos casos, en los cuales "el formalismo establecido por los artículos 455 siguientes y concordantes del Código Civil, respecto a la escritura pública y su inscripción en el Registro de la Propiedad como medio de constitución del derecho de propiedad, no procede por cuanto dicha tesis trata de resguardar los efectos que dicha transmisión ocasione respecto a los derechos de terceros y no del adquirente o del enajenante, tiene un carácter informativo."


Distinta sería la situación si estuviéramos frente a verdaderos actos de adjudicación de vivienda a favor de todos los miembros del grupo familiar. En este supuesto, sí se debería exigir la firma de todos ( mayores de edad) para realizar cualquier acto que afectara la titularidad que tienen sobre el inmueble, por la sencilla razón de que existe un acto declarativo de derechos a favor de todos ellos y, por ende, les asiste un derecho por igual sobre el inmueble. En esta hipótesis, estaríamos frente a un verdadero acto de adjudicación y no ante una compraventa de un inmueble, como ocurre en el caso del INVU, el cual sería declarativo de derechos a favor de todas las personas que se mencionan o indican en el acuerdo respectivo, tal y como lo expresó la Sala Constitución en la sentencia de amparo n.° 1135-94. En ella indicó lo siguiente:


"…considera la Sala que el acto de adjudicación del inmueble a una persona es un acto declaratorio de derechos, derivado en este caso de una necesidad que el Constituyente supo reconocer y darle carácter de fin del Estado, consistente en dotar de vivienda a los particulares más necesitados. Señala el artículo 65 de la Constitución Política:


‘El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.’


Esta, por ser una norma programática, requiere de desarrollo legislativo que operativice los derechos que contiene. Así, en este caso el Instituto Mixto de Ayuda Social como institución creada por el legislador que responde a un fin eminentemente social, tiene dentro de sus atribuciones el desarrollo de programas sociales de vivienda. Dispone el artículo 53 del Reglamento a su Ley de Creación:


‘Forman parte de los programas de estímulo o de desarrollo y promoción social (...) la construcción o mejoramiento habitacional de grupos marginados (...)’


Asimismo, mediante Ley N°7154 del 24 de julio de 1990, se reformó el artículo 7° de la Ley de Creación del Instituto recurrido, agregando el inciso c), para que el artículo se lea como sigue:


‘Toda actividad del IMAS se clasificará en una de las siguientes formas:


a)...


b)...


c) Adjudicación de viviendas.’


De este modo, el Instituto Mixto de Ayuda Social en ejercicio de un fin constitucional ha establecido un sistema de adjudicación de viviendas a personas de escasos recursos económicos, acto que tiene el efecto de constituir un derecho en el patrimonio de los adjudicatarios."


IV.- CONCLUSIÓN.


En vista de que la persona adquiere el derecho sobre el inmueble desde el momento en que firma el contrato con el INVU, para la confección de la respectiva escritura de traspaso solo se requiere de su consentimiento.


De usted, con toda consideración,


 


Lic. Fernando Castillo Víquez


PROCURADOR CONSTITUCIONAL