OJ-011-2001

5 de febrero del 2001

Diputados

Carlos Villalobos Arias

Alicia Fournier Vargas

Oscar Campos Chavarría

Walter Robinson Davis

Guido Monge Fernández

Ricardo Sancho Chavarría

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio AFV-29-01 de fecha 1º de febrero de este año, mediante el cual someten a consideración de este Despacho una serie de interrogantes relativas al plazo de 30 días establecido en el numeral 47 de la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos –Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996 y sus reformas-, para que la Asamblea Legislativa objete los nombramientos de los integrantes de la Junta Directiva de dicha entidad.

Concretamente se consulta:

Sobre el particular, me permito manifestarles lo siguiente:

Antes de pronunciarnos sobre los aspectos sometidos a nuestra consideración, resulta conveniente indicar que la Procuraduría General de la República, desde su creación, ha tenido a su cargo dos funciones esenciales: la función consultiva y la defensa del Estado en juicio. Respecto de la función consultiva se ha dicho que es una labor de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.

En ese sentido, el objeto de toda consulta es obtener una opinión previa a la toma de decisiones por parte de la autoridad competente. Al consultar, el órgano competente pretende que se le oriente, aclare o determine sobre la decisión a tomar y las posibles consecuencias jurídicas.

Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:

Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función administrativa (cf. artículo 1.4.b de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

De conformidad con el contenido de la consulta, así como de la documentación que se adjunta a su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas. Ello, indudablemente, hace que los puntos consultados se refieran a casos concretos, lo cual imposibilita conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho.

Empero lo anterior, en consideración a la investidura de los consultantes y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, nos permitimos abordar las interrogantes formuladas, haciendo abstracción de un caso concreto, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.

En tal sentido, valga estimar lo siguiente:

En lo que interesa al punto planteado en esta consulta, la citada Ley Nº 7593, dispone lo siguiente:

Por su parte, el Decreto Nº 25903 MINAE-MOPT establece:

En otras oportunidades este órgano superior consultivo se ha pronunciado sobre la designación de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP. Al respecto, y en lo que interesa, ha señalado:

Como puede colegirse, el Consejo de Gobierno es el órgano competente para efectuar la designación de los miembros de la Junta Directiva de la Atoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Sin embargo, la Ley 7593 de 9 de agosto de 1996 y su Reglamento –Decreto ejecutivo Nº 25903 de 17 de febrero de 1997, le otorga cierta participación a la Asamblea Legislativa en dicho trámite de nombramiento.

Igualmente, esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que "La Asamblea está llamada a participar en el nombramiento de altos funcionarios en ejercicio de su función de control. No se trata de validar un acto administrativo por medio de una ley, sino de aprobarlo. Interviene para fiscalizar y, en su caso, dar eficacia a lo dispuesto por el Ejecutivo en relación con ciertos nombramientos. Control que no es sólo de legalidad sino de índole política. Por lo que puede versar sobre la conveniencia o inconveniencia de que determinada persona ocupe uno de los altos cargos que deben ser ratificados por la Asamblea. Con ello indicamos que la Asamblea puede objetar el nombramiento de una persona aun cuando reúna las condiciones objetivamente establecidas para el puesto." (Dictamen C-027-2000 de 14 de febrero de 2000).

Y en el caso concreto de la designación de los integrantes de la Junta Directiva de la ARESEP, expresamente ha indicado lo siguiente:

En virtud de lo transcrito, queda clara la naturaleza de la participación que tiene el primer Poder de la República –en cuanto a la eficacia del acto–, en el trámite de nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora.

Con el objeto de lograr una mayor claridad en la respuesta, se alterará el orden en que fueron formuladas las preguntas.

En cuanto al cuestionamiento que se nos hace, de si puede o no el Reglamento a la Ley establecer que el plazo de los 30 días antes aludido, se cuenta por días naturales, aún cuando la Ley no hace distinción, cabe indicar lo siguiente:

Según lo ha determinado la reiterada doctrina de la Sala Constitucional, "dentro de los reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones (...). (Voto Nº 2382-96, y en sentido similar, entre otras muchas, las sentencias 2381-96, 2934-93 y 1130-90).

Así las cosas, considerando el ejercicio efectivo de la potestad reglamentaria, como atribución constitucionalmente otorgada al Poder Ejecutivo (Art. 140, inciso 3) para desarrollar e implementar la ley, en aras de una mejor administración de la cosa pública, es jurídicamente viable, como tesis de principio.

Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en el caso consultado el Poder Ejecutivo, si bien está especificando el contenido de una ley, lo hace en materia propia de la competencia de la Asamblea Legislativa. Esto es, es a ella a la que le corresponde determinar, sea en su propio Reglamento, o por vía de interpretación, si el plazo hace relación a días naturales o hábiles.

Lo anterior nos lleva a advertir que el citado reglamento podría, eventualmente, contener una violación de los artículos 11 y 121, inciso 22 constitucionales, pues la competencia reglamentaria tiene límites que el Poder Ejecutivo no puede rebasar, so pena de cometer un exceso de poder prohibido por el ordenamiento.

Véase que la propia Sala Constitucional ha establecido, desde su sentencia Nº 990-92, de las 16:30 hrs. del 14 de abril de 1992, que cuando la Constitución Política (artículo 121, inciso 22) otorga a la Asamblea una atribución de competencia para autoorganizarse y, por su medio, regular los procedimientos de actuación, organización y funcionamiento, también hay que asumir, de principio, que se trata entonces de una materia sobre la cual únicamente la Asamblea tendría competencia exclusiva. (Véase al respecto los Votos 8611-98 y 990-92).

Para dar respuesta a su primera interrogante, debemos afirmar que, en términos generales, un reglamento puede venir a establecer si los plazos por días que en ella fijan se incluyen únicamente los hábiles o si son los naturales, debe concluirse que sí es posible, salvo que por ley, expresamente, se haya indicado la forma de contabilizarse(1). Para el caso concreto es importante hacer el cuestionamiento de una posible invasión de competencia del Poder Ejecutivo en atribuciones propias de la Asamblea Legislativa, pero, en todo caso, por lo que se señalará supra, este punto no afecta la conclusión del presente estudio, por lo que no se analizará con más profundidad.

(1) Ver, por ejemplo, artículo 256.1 de la Ley General de la Administración Pública.

Con respecto a la interrogante planteada, referida a la forma en que debe interpretarse el plazo de los 30 días que señala la Ley Nº 7593, ya sea como naturales o hábiles, debemos indicar que en forma expresa, el ordinal 12 del Reglamento a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos –Decreto Ejecutivo Nº 25903– dispone que dicho término se cuenta por días naturales.

Si bien, tal y como se ha afirmado anteriormente, este Organo Asesor se cuestiona el hecho de que por medio de un reglamento ejecutivo se le especifiquen plazos propios de la Asamblea Legislativa, afirmándose que, en todo caso, la regulación o bien su interpretación le corresponden a ese Poder, con criterio orientador, debe indicarse que lo dispuesto por el Decreto, en el sentido de que el término se cuenta por días naturales es acorde al principio general establecido por el numeral 256.1 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual "Los plazos por días, para la Administración, incluyen los inhábiles".

Obviamente, reconocemos que en el supuesto en consulta, la Asamblea Legislativa no actúa como adminstración pública, sino en labor de control político administrativo, se considera que el principio contenido en el citado numeral, sirve para orientar el criterio de interpretación de la ley, y entender, que si no hay indicación expresa en cuanto a la naturaleza de los días, debe intepretarse que se trata de días naturales.

Por último, en cuanto a la pregunta de que si debe contabilizarse o no, en dicho plazo de 30 días, los días en que la Asamblea Legislativa se encuentra en receso decretado por el Plenario, nos permitimos indicar lo siguiente:

Al no encontrar norma expresa sobre esta situación es necesario utilizar criterios de interpretación, acudiendo nuevamente a los principios dispuestos en la Ley General de la Administración Pública, que, en todo caso, la mayoría de ellos, han sido elevados a rango constitucional por la Sala respectiva. En este sentido, el artículo 10 de ese cuerpo normativo, señala que la norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. Ahora bien, por la redacción que tiene el artículo 47 de la Ley de cita, se evidencia la voluntad del legislador de que la Asamblea Legislativa realizará un control de oportunidad y de legalidad sobre el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP.

Por ello, la intepretación debe tender a posibilitar la efectiva realización de ese fin público –en este caso control político de los actos de nombramiento del Poder Ejecutivo de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP– que se le encargó a la Asamblea Legislativa.

Además, tómese en cuenta, que si bien, no en una situación similar, la Sala Constitucional ha aceptado la interrupción de los plazos otorgados a la Asamblea Legislativa. Al efecto, y como ejemplo, puede citarse la Resolución 6674-93 de las diez horas quince minutos del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y tres (Exp. N°4832-93).

Lo anterior, nos permite afirmar, que debe entenderse que durante el tiempo en que la Asamblea Legislativa se encuentre en receso, el cómputo del plazo se suspende. A contrario sensu, y respondiendo en concreto a la pregunta formulada, no deben contabilizarse los días en que la Asamblea Legislativa se encuentra en receso decretado por el Plenario, para los efectos del artículo 47 de la Ley 7593.

1. El plazo de los 30 días que tiene la Asamblea Legislativa para pronunciarse sobre la designación hecha por el Consejo de Gobierno de los miembros de la Junta Directiva de la ARESEP, debe entenderse que se cuentan por días naturales, es decir, incluye los inhábiles.

2. Si bien el Decreto puede tener algún cuestionamiento en cuanto a su constitucionalidad por invadir funciones propias de la Asamblea Legislativa se ajusta al principio general de que los plazos, que no son para el administrado, deben entenderse como naturales.

3. El tiempo en que la Asamblea Legislativa se encuentre en receso, el cómputo del plazo se suspende.

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel                             Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procuradora Administrativa                              Abogado Asistente

LGBH/pg