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Texto Dictamen 007
 
  Dictamen : 007 del 16/01/2001   

Por lo tanto, se le confiere a las municipalidades la competencia exclusiva para conferir dichas patentes de licores, bajo las condiciones y procedimientos que la misma ley establece; así como para autorizar la apertura e instalación de negocios comercia

C-007-200


San José, 16 de enero de 2001


 

Señor
Martín René Matarrita Cubillo
Alcalde Municipal
Municipalidad de Carrillo

 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio sin número de fecha 31 de agosto de 2000, recibido el 13 de setiembre de 2000, mediante el cual somete a criterio de este Organo Asesor la situación concreta de patentes de diferentes administrados que a lo largo de muchos años ( 40 años) no han realizado pago alguno a la municipalidad por ese concepto siendo que las mismas han permanecido inactivas, o sea sin explotación.


I.- CASO CONCRETO


Del informe legal que se adjunta, se infiere el caso particular de un señor que solicita la reactivación de la patente de Licores Extranjeros que adquirió en el año de 1957 con la base de treinta colones, según consta en el libro de remates de esa Municipalidad, y que la ha tenido inactiva por más de 40 años, y solicita a esa Municipalidad se le autorice el pago de las sumas de dinero que generen el monto de los impuestos dejados de pagar desde el año de 1961, más los intereses correspondientes para reactivar la patente a su nombre.


Concluye la asesoría legal de esa municipalidad – según se desprende del dictamen que se adjunta- que debe reactivarse la patente solicitada en el entendido de que la persona debe cancelar los pagos atrasados de impuestos, multas e intereses y los daños y perjuicios a que se refiere el numeral 16 de la Ley de Licores y su Reglamento.


De lo expuesto, se advierte que el planteamiento de la consulta se refiere expresamente a casos concretos, el informe legal que se adjunta no es más que la resolución de un caso concreto.


Esta Procuraduría ha sido conteste, a lo largo de su reiterada jurisprudencia administrativa, en señalar que este órgano consultivo no puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones para dar solución a diferencias particulares.


La función de esta Procuraduría, es de naturaleza consultiva, conforme lo determina la Ley Orgánica de esta Institución en su artículo 1, al señalar que la naturaleza de la Procuraduría es:


"...órgano consultivo, técnico- jurídico de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones"

Además, en su artículo 2, acerca de los dictámenes, establece que:


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa , y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública."

Sobre la discusión de casos concretos, la jurisprudencia administrativa de este órgano consultivo ha manifestado :


"... de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley No.6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, por lo cual, de manera reiterada, este Despacho se ha inhibido de externar su opinión en asuntos concretos que estén pendientes de resolución final por parte de la administración activa . Ello en razón de que a causa de la naturaleza vinculante de nuestro criterio , puede darse el caso de que la Administración consultiva sustituya a la activa en materias propias de su competencia"(1)

(1) PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA. C-057-93 de 29 de abril de 1993, citando al C-056-86. En igual sentido C-072-85, C-141-86,C-158-89.


Se desprende de la jurisprudencia citada, que esta Institución no puede emitir criterio sobre casos concretos donde la administración activa no ha dictado una resolución final, por ende se evacuará la consulta en términos abstractos y generales, sobre la situación de las patentes que permanecen inactivas sin ningún movimiento ni pago a la municipalidad por muchos años y sin hacer referencia a ningún caso en particular que esté pendiente de resolver por parte de esa administración municipal.


II.- NORMATIVA RELACIONADA CON EL TEMA:

La Ley No. 7177 " LEY DE IMPUESTOS MUNICIPALES DEL CANTON DE CARRILLO" contiene las disposiciones bajo las cuales la Municipalidad de Carrillo(2), se legitima para el cobro de los impuestos que se generen por el ejercicio de actividades lucrativas por parte de los administrados en el cantón de Carrillo.


(2) El artículo 1 de la Ley No.7177 señala: " Las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercico de actividades lucrativas en el cantón de Carrillo, estarán obligadas a pagar a la Municipalidad un impuesto de patentes que las faculte para ejercer esas actividades, de conformidad con los artículos 3, 4 y 15 de esta ley.


Si nos remontamos al Código Municipal anterior Ley No.4574 ( normativa no vigente), solo para efectos académicos - dado que era el vigente cuando se otorgaron las licencias que generaron el pago de patentes de licores hace tantos años- , tenemos que los artículos 97, 99 y 100, sobre el tema que nos ocupa establecían:


Artículo 97:


" El impuesto de patente se pagará durante todo el tiempo que se haya tenido establecimiento abierto, o ejercido el comercio en forma ambulante y durante el tiempo en que se haya poseído licencia, aunque la actividad no se hubiere realizado".


Artículo 99.-


"La licencia municipal a que se refiere el artículo anterior sólo podrá ser denegada cuando la actividad fuere contraria a la ley, a la moral o a las buenas costumbres, cuando el establecimiento no hubiere llenado los requisitos exigidos por leyes y reglamentos vigentes, o cuando la actividad, en razón de ubicación física, no estuviere permitida por las leyes, o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes".


                Artículo 100.


"La licencia a que se refiere el artículo 98 sólo podrá suspenderse por falta de pago de dos a más trimestres, o por incumplimiento de los requisitos que exigen las leyes para el desarrollo de la respectiva actividad. .." La licencia caducará cuando se abandone la actividad y así sea comunicado a la municipalidad por el interesado, o cuando venza el plazo para el que haya dado, tratándose de comercios o industrias temporales "(3).

(3) Esta norma estuvo vigente hasta el 18 de diciembre de 1987, a partir de esa fecha fue reformada mediante Ley No. 7089, artículo 61 del 18 de diciembre de 1987, sust ituyéndose por el siguiente texto: "Artículo 100.- La licencia a que se refiere el artículo 98 sólo podrá suspenderse por falta de pago de dos a más trimestres, o por incumplimiento de los requisitos que exigen las leyes para el desarrollo de la respectiva actividad, o cuando se compruebe que el patentado ha infringido los incisos 1) y 2) del artículo 400 del Código Penal. (Así reformado por el artículo 61 de la Ley 7089 de 18 de diciembre de 1987 ) .


 

Por su parte el Código Municipal vigente, en el artículo 79 establece:

"Artículo 79.- Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado."

La Sala Constitucional, se ha referido a este artículo de manera concreta, señalando:


"(...) el artículo 79 de ese Código claramente determina que para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva, el cual se obtiene mediante el pago de un impuesto que se debe pagar durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado. Esa licencia puede ser denegada, entre otras cosas, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes(4)

(4) Sala Constitucional, Voto N° 2291-99 de las 11:15 horas del 26 de marzo de 1999.


 

De interés para respaldar el criterio que se pretende desarrollar, es el artículo 81 y 81 bis del Código municipal actual, que establecen:


Artículo 81:


" La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes".


Artículo 81 bis.-


"La licencia referida en el artículo 79, podrá suspenderse por falta de pago de dos o más trimestres, o bien por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad…."


 

En similar sentido, la Ley No.10 de 7 de octubre de 1936 " Ley sobre la Venta de Licores" señala:


Artículo 15.- El rematario queda obligado a pagar puntualmente el impuesto convenido, so pena de indemnizar daños y perjuicios. Por tales se tendrán desde luego, la diferencia que resultare para el Tesoro Municipal con el nuevo remate que se practique por el tiempo que falte


para la conclusión del bienio, y la pérdida del impuesto durante el tiempo que estuviere el establecimiento cerrado o sin pagarlo. ( Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 2940 de 18 de diciembre de 1961).


Sobre la Ley de Licores, ha reseñado la Sala Constitucional lo siguiente:


    " XIII.- Sistema jurídico actual de la Ley sobre la Venta de Licores.- (...) todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva «patente» y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes…. Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las «patentes», por las infracciones al régimen jurídico y en general, por lo excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal -regidores y Ejecutivo Municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso…(5) " (Lo destacado en negrita es del original y el subrayado es nuestro).

    (5) Sala Constitucional, Voto n° 6469-97, de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997.


De igual forma ha señalado la Sala Constitucional:


"…III.- En consecuencia, concluimos que la Municipalidad recurrida no ha ocasionado lesión alguna a los derechos fundamentales del recurrente, quien está obligado a cumplir los requisitos impuestos por ley para el ejercicio de la actividad comercial de su elección. Por tanto, el recurso deberá ser desestimado .(6)" ( Sala Constitucional, Voto No.1357-99 de las 19 horas del 23 de febrero de 1999).

(6) Sala Constitucional, Voto No.1357-99 de las 19 horas del 23 de febrero de 1999


Este Organo Asesor, en el dictamen C-154-99 de fecha 27 de julio de 1999, sobre el tema que nos ocupa señaló:


" De acuerdo con lo anterior, son los municipios, no solo quienes ostentan la competencia para otorgar las licencias para el expendio de licores, sino además los responsables por el uso indebido de las mencionadas patentes…Desde esa perspectiva, debe interpretarse que mientras subsista el monopolio, las patentes otorgadas devendrán vigentes, siempre y cuando cumplan con las obligaciones propias de la actividad, tales como el pago puntual del impuesto, acatamiento de las normas de orden público, etc…Sin embargo, aún cuando las patentes son permanentes, ese carácter estará sujeto al cumplimiento por parte del patentado de todas las obligaciones que como tal le otorga el ordenamiento, entre esas obligaciones podemos citar el pago puntual del impuesto de patente, así como el cumplimiento de las normas de orden público, establecidas en el artículo 28 constitucional…Ello no impide, que los Municipios, ejerzan la fiscalización y control de estos negocios, así como, el Poder de Policía, en su respectiva jurisdicción, para salvaguardar el orden público, pudiendo aplicar sanciones que conlleven la pérdida de la patente ".

En sentido similar, se ha pronunciado la Contraloría General de la República señalando:


" …las patentes no caducan ipso facto por el solo hecho de que se encuentran atrasadas en su pago. Para que su cancelación fuera procedente es necesario que sus propietarios renunciaran expresamente a ellas, o bien, que la propia Corporación las declare, ante el no pago, renunciadas o extinguidas"(7).

(7) Remitirse a Instituto de Fomento y Asesoría Municipal " Jurisprudencia y comentarios", Depto Legal, Ivan Palacios E " Ley sobre la Venta de Licores y Legislación Conexa de interés municipal. Jurisprudencia y comentarios", p.p.10-11.

Las normas transcritas, dictámenes y jurisprudencia reseñada, nos permiten tener el marco jurídico imperante para las licencias(8)  para expendio de licores y pago de patente aplicable no sólo a las administraciones municipales, sino al administrado vinculado con la actividad comercial de la venta de licores.


(8) La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el Voto No. 2197-92 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1992, sobre la noción de patente y licencia hizo la siguiente distinción: " Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, al que grava a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo son de los más variados pero sí tienen ciertas características que le son comunes. Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima."


Resaltan las facultades de inspección y policía con que goza el municipio, para hacer valer el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la licencia que otorga.


Obsérvese, como a pesar de las reformas introducidas por el Código Municipal vigente, en la materia objeto de análisis – patentes de licores - las obligaciones inherentes al administrado para disfrutar y hacer eficaz la licencia concedida por la corporación municipal se mantienen incólumes, así como las facultades de inspección y fiscalización de la administración municipal.


III.-LICENCIA OBTENIDA MEDIANTE REMATE. CAUSA DE EXPLOTACION DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL DE LICORES. POTESTADES DE POLICÍA O DIRECCIÓN:


Constituyendo la licencia obtenida mediante remate, la causa de la explotación continuada y permanente de determinada actividad comercial – explotación de la venta comercial de licores- en una localidad determinada, su régimen obligacional está dirigido, en buena medida, a garantizar la permanencia y continuidad de dicho resultado en la localidad o sea a garantizar la explotación o venta de licores, de conformidad con las leyes y reglamentos que regulan la venta de licores, y disposiciones de la municipalidad concedente.


O sea, el titular de la licencia, está obligado a explotar el servicio, puesto que ello constituye, además de una obligación, la razón misma de la licencia otorgada mediante remate y la posición jurídica del mismo resulta de su sujeción a las disposiciones normativas vigentes, so pena del derecho de la Administración de hacer valer sus facultades frente al titular de la licencia o patente que incumpla .


Por su parte, entre las obligaciones de la municipalidad concendente, está velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulan la venta de licores, y otorgar ante ese cumplimiento, la protección adecuada para que el administrado pueda ejercer la actividad comercial.


Pero además, la municipalidad posee la potestad inspectora y sancionadora, para rescatar o suprimir la licencia otorgada o cancelar el derecho otorgado, cuando se compruebe que no se está cumpliendo por parte del titular con las obligaciones que conlleva la explotación de su actividad y el pago de la patente correspondiente.


Ello también implica, que la Administración no puede otorgar una licencia y olvidarse de su existencia, pues conserva la responsabilidad y potestad de fiscalización.


En ese sentido, le corresponde a los municipios, la legitimación necesaria "deber de actuar " para exigir el cumplimiento de la legalidad y entre esta legitimidad se encuentra el uso de sus potestades de policía o dirección, inspección y sanción, frente al titular de la licencia que ha desarrollado insatisfactoriamente el servicio al cual se comprometió de explotación de la actividad, o por incumplimientos de sus obligaciones como pago de la patente respectiva, y ejercer cualquier tipo de medida dirigida a reducir o hasta cancelar el derecho de gozar de la licencia, por inactividad prestacional provocada por la conducta del titular, es decir, puede proceder a dictar una resolución por incumplimiento del patentado que implica la extinción del derecho de la licencia(9) .


(9) La Sala Constitucional ha desarrollado gran cantidad de resoluciones sobre el debido proceso. Para no hacer más extenso el contenido del dictamen y por no ser un motivo de consulta particular, se recomienda la lectura de los Votos 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995 y 1874-98 de 24 de abrild e 1998).


Tal discrecionalidad, no implica, que pueda la Administración actuar arbitrariamente, es necesario que se cumpla con el debido proceso dirigido a conceder la audiencia que corresponda al administrado, para que luego del ejercicio del derecho de defensa de que haga uso el administrado, evacuando la prueba que corresponda, pueda la Administración motivar la decisión y declarar el interés público que justifique la medida a tomar.


En términos similares, se ha referido este Organo Asesor , en respuesta dada a la Sala Constitucional en carácter de Organo Asesor Objetivo de la Sala Constitucional señalando:


" Con apoyo en lo antes expuesto, podemos concluir que las patentes de licores no se aplican a todo el sector comercial como nos pretende hacer ver el accionante sino solamente a los establecimientos dedicados a esa actividad. Por otra parte, las Municipalidades en uso de sus competencias puede, en cualquier momento, durante el desarrollo de la actividad comercial de la venta de licores nacional y/o extranjeros, verificar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales fue otorgada la patente, así como las normas de orden público, establecidas en el artículo 28 constitucional, y ante el incumplimiento de éstas puede imponer medidas correctivas e inclusive la sanción de revocar – por motivo de incumplir con los requisitos y condiciones respectivas – el permiso otorgado, por lo que no es posible hablar de una indemnización en los términos del artículo 45 de la Constitución Política"(10).

(10) Informe rendido a la Sala Constitucional por parte de la Procuraduría como Organo Asesor Objetivo de esa Sala, pp.17-18, con motivo de la Acción de Inconstitucionalidad No.99-007676-007-CO-M contra el artículo 12 párrafo primero y 19 inciso c) de la Ley sobre la Venta de Licores, así como los artículos 9 y 11 de su Reglamento.


Sobre el llamado control de policía que deben ejercer los municipios, sobre los establecimientos dedicados la actividad de licores, la Sala Constitucional ha señalado:


"...En resumen, el texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa del expendio de bebidas alcohólicas al menudeo, está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente, corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República, con las excepciones de los permisos sanitarios cuando procedan y sin perjuicio de lo que en esta sentencia se expresa, sobre el control a posteriori del funcionamiento de los negocios comerciales..."(11) .

(11) Sala Constitucional, Voto No. 401-91 de las 14:00 horas del 20 de febrero de 1991. En el mismo sentido, véase Voto No. 619-91 de las 14:45 horas del 22 de marzo de 1991.


Cualquier procedimiento que se instaure por incumplimientos como los señalados, no debe limitarse a la reducción del derecho a disfrutar de la licencia o la declaratoria de la revocatoria del derecho, sino además debe contemplar el monto de lo adeudado por el período de no pago de la patente, tomando en cuenta para ello, las dispocisiones normativas sobre plazos de prescripción para el respectivo cobro.


CONCLUSIONES:


1.- Constituye la licencia obtenida mediante remate, la causa de la explotación continuada y permanente de la venta de licores en una administración municipal determinada, por lo tanto, el régimen obligacional está dirigido, en buena medida, a que el titular de esa licencia garantice la permanencia y continuidad de dicho resultado en la localidad o sea a garantizar la explotación o venta de licores, de conformidad con las leyes y reglamentos que regulan la venta de licores, y disposiciones de la municipalidad concedente.


2.- Corresponde a la administración municipal, administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad en este caso " venta de licores " que autorizó mediante licencia otorgada por el procedimiento de remate.


3.- Ante la inactividad del titular de la licencia para el desorrollo de la actividad comercial que se comprometió cumplir ante la administración local, o por incumplimientos de sus obligaciones como pago de la patente respectiva, debe la municipalidad ejercer cualquier tipo de medida dirigida a reducir, exigir el monto de lo adeudado o hasta cancelar el derecho de gozar de la licencia, por inactividad prestacional provocada por la conducta del titular, es decir, puede proceder a dictar una resolución por incumplimiento del patentado que implica la extinción del derecho de la licencia, y la conminación al pago de lo adeudado , siguiendo para ello el procedimiento de garantías conocido como debido proceso, con el fin de motivar y fundamentar la resolución que corresponda.


Del señor Alcalde Municipal de Carrillo, respetuosamente suscribe,


 


 


 


 


Licda. L. Lupita Chaves Cervantes
Procuradora Adjunta