C-271-2000

San José, 8 de noviembre del 2000

 

 

Señor

Alejandro Sáenz Naranjo

Alcalde Municipal

Municipalidad de Heredia

S. O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de hacer referencia a su estimable oficio n.° ACDE-2051-2000, del 11 de julio del año en curso, mediante el cual –atendiendo el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal, en Sesión Ordinaria n.° 192-2000, Art. IV, celebrada el 26 de junio del 2000-- requiere el criterio de este Despacho en torno a la posibilidad de que el Concejo Municipal, en ejercicio de la discrecionalidad administrativa y argumentando razones de interés público, pueda rechazar los permisos para la celebración de ferias comerciales en el Palacio de los Deportes.

 

Al efecto, se nos adjunta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad consultante que, en lo que interesa, señala:

 

"Motivos para suspender el otorgamiento de los permisos en el Palacio de los Deportes, en Ferias Comerciales:

 

A) Antecedentes, debe señalarse como uno de los fundamentos de hecho, que motivan la suspensión de licencias en el Palacio de los Deportes en Ferias Comerciales los antecedentes perniciosos tanto para la Administración, como para los vecinos y para la infraestructura física del mencionado Inmueble (sic) propiedad Municipal. El haberse otorgado permisos para ferias anteriores por parte de la Municipalidad, ha traído a esta (sic), una serie de demandas ante los tribunales, así como perdidas (sic) económicas de difícil reparación.

 

B) Interés Público. El Municipio fundamenta su negativa para la realización de este tipo de actividades en las instalaciones del Palacio de los Deportes, en que su realización implica un desgaste y un menoscabo al Interés Público, basándose en que la Administración Pública es aquella actividad que se lleva a cabo para alcanzar fines públicos, generales o comunes, es decir que interesan al público, o por lo menos a la Mayoría (sic) de ese público, la Administración Pública queda así diferenciada de la Administración Privada, que solo pretende alcanzar la satisfacción de los fines individuales o particulares, por lo que la Administración Pública, no es sino el manejo, dirección o gobierno de los interés (sic) públicos, procurando en todo momento su resguardo y la satisfacción de las Expectativas (sic) e intereses Públicos.

C) No existe Disposición (sic) legal que obligue al Municipio a otorgar ese tipo de permisos en el Inmueble de interés, una vez consultada y analizada la legislación y reclamos existentes, se determina sin posibilidad de manifestación en contrario, que no existe disposición legal que sujete a la Municipalidad a otorgar permisos para este tipo de actividades en el Palacio de los Deportes, ya que el Municipio puede ejercer sobre el mismo un señorío absoluto por cuanto el bien es de su propiedad teniendo como fin, la fiscalización para que su resguardo y buen manejo se de acorde con los intereses locales. Basándose en lo anterior, ello no implica que este (sic) tenga que seguir haciéndolo, ya que su negativa encuentra reparo en las razones supra citadas".

 

Y concluye la Asesora Legal de la Municipalidad indicando

 

"(...) que no existe OBSTACULO JURIDICO, para que el Concejo Municipal suspenda el otorgamiento de permisos para la Realización (sic) de Ferias Comerciales en el Palacio de los Deportes, ya que tal actuación no es arbitraria ni antojadiza, sino más bien es una manifestación benigna de los fines esenciales de la Administración Pública, los cuales son entre otros, el resguardo del Patrimonio de la Administración e Interés de la Colectividad, función que además se encuentra consagrada para los Municipios en la misma Constitución Política, Código Municipal y Ley General de la Administración Publica (sic), (...)".

 

En relación con la consulta que nos ocupa, este Despacho recibió, el 28 de setiembre del año en curso, oficio suscrito por el Lic. Oscar Rosabal Lizano, Presidente de la Asociación Deportiva Administradora del Palacio de los Deportes Premio Nobel de la Paz, quien, entre otras cosas, nos indica que su representada es la encargada de administrar las citadas instalaciones deportivas, según convenio suscrito con la Municipalidad de Heredia. Que el convenio vigente se suscribió en 1998, después de que la Asamblea Legislativa aprobara una Ley que facultó a la Municipalidad para otorgar la administración del citado complejo deportivo. Agrega que dicho convenio fue pactado por un plazo de cinco años y debidamente refrendado por la Contraloría General de la República. Señala, además, que

 

"(...) el convenio otorga a la Asociación total autonomía administrativa de las instalaciones, y la única condición que impone, es la de respetar el hecho de que todos los bienes adquiridos en nuestra gestión, pasarían a formar parte del activo municipal, ello porque en la Junta Directiva de la Asociación existe representación de la Municipalidad, lo que le da a la Municipalidad la plena seguridad de que van a tener conocimiento de todo cuanto suceda con la administración del complejo deportivo, incluso nosotros enviamos mensualmente a la Municipalidad los estados financieros de la Asociación, además de los informes de las auditorías externas que realizamos periodicamente (sic), de ahí que en ese sentido también están bien informados.

Ahora bien, para generar los ingresos necesarios para el mantenimiento de las instalaciones, que en lo que son gastos fijos anda por el orden de los cuatro a cinco millones de colones mensuales, ademas (sic) de otros gastos imprevistos, nuestra Asociación no recibe ninguna contribucion (sic) ni estatal ni municipal, es decir nosotros financiamos nuestra gestión con los ingresos que nos da el alquiler del gimnasio para realizar conciertos, ferias, cursos, etc, de ahí que en lugar de ser una carga para la Municipalidad de Heredia, nosotros constituimos un órgano de colaboración hacia ella, pues incluso todos los miembros de la Junta Directiva trabajamos «ad honorem», y aquí hay representantes de la Universidad Nacional, del Icoder, del Comité Cantonal de Deportes de Heredia y de la misma Municipalidad.

No omitimos manifestar que desde hace cuatro años se realiza una feria navideña en el Palacio de los Deportes, en donde nosotros alquilamos las instalaciones para que diferentes comerciantes de Heredia instalen puestos de ventas a precios muy convenientes para la comunidad herediana, sin embargo en diciembre proximo (sic) pasado la Municipalidad, no se con que fin, quiso poner algunas trabas para que la feria no se realizara, de ahí que se hiciera la presente consulta, pero confiamos en que impere el criterio general consagrado en el Codigo (sic) Municipal de que para que las Municipalidades puedan denegar permisos y licencias para diferentes actividades, debe ser unicamente (sic) por motivos de legalidad y no con base en criterios subjetivos que se puedan prestar para vedar el ejercicio de los derechos fundamentales tan necesarios para la vida en un país de Derecho como en el que vivimos".

 

De previo a dar respuesta al aspecto consultado, analizando para ello la potestad que tienen las Municipalidades para otorgar licencias para el ejercicio de actividades lucrativas y de comercio dentro de sus respectivas jurisdicciones, así como los supuestos en los que cabe denegar tales licencias municipales, consideramos oportuno reseñar algunas consideraciones en torno a la administración del complejo deportivo denominado Palacio de los Deportes, Premio Nobel de la Paz.

 

I.-        SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DEL PALACIO DE LOS DEPORTES

 

Mediante Ley n.° 7450, del 10 de noviembre de 1994, se autorizó a la Municipalidad de Heredia para dar en administración las instalaciones del complejo deportivo denominado Palacio de los Deportes Premio Nobel de la Paz, mediante un convenio no oneroso, por un plazo prorrogable de cinco años, a entidades privadas sin fines de lucro y con reconocida experiencia en el campo de la administración y el deporte.

 

Conforme con dicha autorización legal, el 4 de marzo de 1998, la Municipalidad de Heredia suscribió convenio de administración del citado complejo deportivo con la Asociación Deportiva Administradora Palacio de los Deportes Premio Nobel de la Paz. Dicho convenio fue refrendado oportunamente por la Contraloría General de la República y, en la actualidad, se encuentra plenamente vigente.

 

Ahora bien, en el citado convenio se establece expresamente que la Municipalidad es y seguirá siendo la propietaria de las citadas instalaciones deportivas y que únicamente las confiere a la Asociación "para efectos de administración" (cláusula primera).

 

En el convenio se establece, además, que la citada Asociación debe autogestionar sus propios ingresos, no comprometiendo en ello a la Municipalidad. Sin embargo, todo ingreso que se genere en actividades desarrolladas en las instalaciones, deberán ser forzosamente reinvertidos en el mantenimiento, mejoramiento, ampliación y cuido de las instalaciones, así como en cualquier otro gasto conexo que resulte absolutamente necesario para la eficiente función administradora y buen desempeño de la Asociación (cláusula cuarta).

 

De lo anterior se desprende que, a pesar de que la Municipalidad de Heredia es la propietaria del complejo deportivo en cuestión, su administración ha sido confiada a la citada Asociación deportiva, siendo la única facultada para disponer sobre su utilización. Y si a ello aunamos el deber de dicha Asociación de autogestionar sus propios ingresos --para poder brindar el debido mantenimiento a las instalaciones deportivas--, no podría la Municipalidad inmiscuirse en las decisiones que respecto a la utilización de tales instalaciones adopte la Asociación Administradora.

 

Recordemos que los contratos obligan al cumplimiento de lo estipulado, debiendo las partes conformarse a sus términos y a la ley que los rige. En caso de que una de ellas no lo haga, el ordenamiento otorga a la parte cumpliente acción para hacer valer sus derechos y exigir el cumplimiento de lo pactado.

 

Por consiguiente, contrario a lo que afirma la Asesora Legal, la Municipalidad no puede ejercer un señorío absoluto sobre el citado inmueble, toda vez que se encuentra obligada a respetar el convenio de administración suscrito con la Asociación Deportiva Administradora del Palacio de los Deportes.

 

II.-       COMPETENCIA PARA OTORGAR LICENCIAS COMERCIALES

 

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 Constitucionales, las corporaciones municipales tienen a su cargo la administración de los intereses y servicios locales, para lo cual se les ha conferido autonomía.

 

Ahora bien, tal y como lo ha reseñado la Sala Constitucional, todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local:

 

"(...) es materia exclusivamente municipal todo lo que se refiere al otorgamiento de licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente." (sentencia n.° 6469-97, de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997).

Y así lo confirma lo dispuesto en el artículo 79 del Código Municipal:

"Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado".

De la norma transcrita se desprende, expresamente, que para ejercer cualquier actividad lucrativa debe contarse con la licencia municipal respectiva, que se obtendrá mediante el pago del impuesto de patente. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado que

"(...) las actividades comerciales o lucrativas, no se pueden ejercer sin obtener, de previo, una licencia de la municipalidad de la jurisdicción correspondiente; y por otro lado, el sujeto que obtiene la licencia debe pagar un impuesto, que el Código Municipal ha llamado «Impuesto de Patente»." (Sentencia n.° 6991-99 de las 16:33 horas del 8 de setiembre de 1999).

Congruente con lo anterior y para el caso específico del cantón central de Heredia, el artículo 2 de la Ley que fija la tarifa de impuestos municipales de ese cantón, n.° 7247 del 24 de julio de 1991, dispone:

 

"Todas las personas físicas y jurídicas, que se dediquen al ejercicio lícito de cualquier actividad lucrativa en el Cantón Central de Heredia, deberán obtener la respectiva licencia y pagarán, a la Municipalidad, el impuesto de patentes que las faculte para llevar a cabo esas actividades".

 

Conforme con lo anterior, para la realización de cualquier actividad lucrativa en el cantón central de Heredia, el interesado requiere contar, de previo, con la licencia municipal respectiva y pagar el impuesto de patente correspondiente.

 

III.-     SUPUESTOS EN LOS QUE CABE DENEGAR UNA SOLICITUD DE LICENCIA PARA EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD COMERCIAL

 

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si el Concejo Municipal de Heredia puede, en ejercicio de la discrecionalidad administrativa y argumentando razones de interés público, rechazar los permisos para la celebración de ferias comerciales en el Palacio de los Deportes.

 

Sobre el particular, debemos señalar que si bien el ejercicio del comercio no es un derecho absoluto, sólo puede ser objeto de regulación –y aún de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores-- siempre que no se traspasen los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Así lo ha reconocido en la Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia. Por ejemplo, en sentencia n.° 1195-91, de las 16:15 horas del 25 de junio de 1991, señaló:

 

"I.- El artículo 46 de la Constitución Política, que se cita como violado, consagra el principio de libertad empresarial. Dispone la referida norma, en lo que interesa, que «Son prohibidos los monopolios de carácter particular y cualquier acto, aunque fuera originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura o industria». En tesis de principio, una interpretación literal podría llevarnos al error de sostener que esa libertad -en cuanto tal- se encuentra sustraída de todo tipo de regulación o limitación por parte del Estado y, en consecuencia, estimarlas violatorias de la Carta Fundamental, lo cual es desacertado. En ese orden de ideas cabe advertir que las normas constitucionales deben interpretarse de manera armónica, de tal forma que se compatibilicen bajo el mismo techo ideológico que las informa. Así, el artículo 28 párrafo segundo de la Constitución, dispone que «Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros, están fuera de la acción de la ley». Dicha norma, interpretada sistemáticamente con la anteriormente transcrita, nos permite concluir que la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre y cuando -claro está- no traspase los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. En ese mismo sentido, esta Sala ha expresado que el artículo 28 constitucional, visto como garantía, «...implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones de ese artículo en su párrafo 2, el cual crea, así una verdadera «reserva constitucional» en favor del individuo a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público». (véase la sentencia No. 1635-90 de las 17:00 Hrs. del 14 de noviembre de 1990).

 

Esa misma garantía la encontramos desarrollada en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone:

 

«1.- El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2- Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia».

 

En el fallo transcrito supra, se expresó a ese respecto que «...no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los «decretos» o «decretos reglamentarios» dictados por el Poder Ejecutivo, y los «reglamentos autónomos», dictados por el mismo Poder Ejecutivo, o por las entidades descentralizadas para la autorregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía». En consecuencia, el artículo 28 Constitucional (interpretado en sentido contrario), nos permite concluir que las acciones que dañen la moral o el orden público o que perjudiquen a terceros serán susceptibles de regulación por parte de la Asamblea Legislativa, y no el Poder Ejecutivo por vía de Decreto, pues ello sería transformar la libertad de comercio, en un vano intento de protección a los derechos del individuo, con abierta violación de la Carta Fundamental. Dentro de la jerarquía de las fuentes, solo la Ley puede establecer limitaciones a ese derecho fundamental acordado por la Constitución al individuo, pues entenderlo de otra manera sería romper el equilibrio entre autoridad y libertad, propio de todo Estado de Derecho." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

Como bien apunta la Sala, la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado; no obstante, por tratarse de un derecho fundamental, sólo podría limitarse mediante ley formal y en aquellos casos en que su ejercicio sea contrario a la moral, al orden público o perjudique a terceros.

 

Congruente con lo anterior, el artículo 81 del Código Municipal se encarga de establecer las causas o motivos por los cuales se puede denegar una licencia municipal:

 

"La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes".

 

De la norma transcrita se desprende, expresamente, que una solicitud para el ejercicio de una actividad lucrativa o comercial sólo podría ser denegada por la Municipalidad respectiva si se presenta alguno de los siguientes supuestos: a) que la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; b) que el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y c) que la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

"La negativa motivada a otorgar una patente o licencia no constituye, por si sola, una lesión a algún derecho fundamental del interesado, pues, aparte y además del razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, es dable señalar que el otorgamiento o no de un permiso, fundamentalmente, obedece al cumplimiento de una serie de requisitos por parte del interesado, hecho este último que determina, en forma definitiva, la decisión de un sentido o en otro, previo bastanteo de las condiciones del solicitante y las circunstancias de tiempo y lugar, de tal modo que si el petente no los cumple o las circunstancias apuntadas no lo permiten, no podría en consecuencia concederse el permiso, sin que la negativa, en su caso, pueda estimarse como una pena o represión, ya que afirmar lo contrario implicaría negarle a la administración la facultad de control sobre la actividad, pudiendo cualquier persona desempeñarla en la forma que mejor le plazca y donde lo estime conveniente, lo que resultaría atentatorio de los derechos fundamentales de los demás ciudadanos y la propia vida en sociedad" (Sentencia n.° 6747-93, de las 15:12 horas del 22 de 1993).

 

En otra sentencia posterior, la misma Sala indicó:

 

"(...) a fin de que se extienda una licencia municipal es claro que el administrado debe contar con una serie de requisitos establecidos por ley, por ello, el hecho de que en este caso concreto no se le haya otorgado la patente solicitada en razón de que la zona en que se encuentra es residencial, no es violatorio de sus derechos fundamentales, pues existen disposiciones que regulan la actividad comercial que pretende desarrollar y corresponde a la Administración velar porque se cumplan las condiciones adecuadas en los locales comerciales, sin que ello coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema de ubicación y posibles ruidos en áreas residenciales." (Voto n.° 960-96, de las 9:33 horas del 26 de febrero de 1996).

 

De las resoluciones transcritas se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el interesado deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal deberá valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese a fin de determinar si es permitida.

 

Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, antes transcrito.

 

Y si bien, la valoración de conceptos jurídicos indeterminados como "moral", "orden público" y "buenas costumbres" permite cierta discrecionalidad administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el otorgamiento de licencias municipales es, en tesis de principio, una potestad reglada. Es decir, en el tanto el interesado en ejercer una determinada actividad comercial reúna los requisitos que establece el ordenamiento jurídico y las circunstancias de tiempo y lugar donde pretenda desarrollarla lo permitan, no podría la Administración Municipal denegarla.

 

Por lo demás, en el supuesto en que presente una de las causales por las que cabe denegar una licencia comercial, la municipalidad respectiva deberá comunicarlo al interesado mediante acto debidamente motivado, en el cual deberá hacer constar las razones de hecho y de derecho por las que deniega la solicitud.

 

IV.-     CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que por estar de por medio un derecho fundamental, el Concejo Municipal de Heredia sólo podría denegar la licencia para el ejercicio de una actividad lucrativa o comercial que se pretenda desarrollar dentro de su jurisdicción y, concretamente, en el Palacio de los Deportes, si se presenta alguna de las causales que señala el artículo 81 del Código Municipal, a saber: cuando la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; cuando el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.

 

Sin otro particular, se suscribe,

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Lic. Omar Rivera Mesén

Procurador Adjunto